Podle čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě ustanovení čl. 1 odst. 1 o právu na pokojné užívání majetku nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Evropský soud pro lidská práva v této souvislosti obvykle zdůrazňuje, že masové změny v této oblasti by přivodily značné sociální napětí a ohrozily veřejný pořádek, takže je použití ustanovení čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě zpravidla uznáno v rámci volné úvahy státu. Současně však musí opatření státu respektovat „spravedlivou rovnováhu“ mezi imperativy obecného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. K nim náleží i ochrana před diskriminací, ke které dochází v případě odlišnosti v zacházení, jestliže „postrádá objektivní a rozumné ospravedlnění“, tj. jestliže nesleduje „legitimní cíl“ nebo neexistuje „rozumný poměr“ mezi použitými prostředky a sledovaným cílem. Smluvní státy mají určitý prostor k posouzení, zda a v jaké míře rozdíly mezi jinak analogickými situacemi ospravedlňují odlišnosti v zacházení (např. Larkos proti Kypru z 18. února 1999. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, roč. 1999, č. 6, s. 129). Samotná nerovnost tak ještě nemusí vždy znamenat neústavní stav, popř. může jít o zásah odůvodnitelný jiným významným zájmem na ochraně, např. jiných základních práv.
Podle Ústavního soudu není z hlediska ústavnosti natrvalo udržitelná situace, která je důsledkem pokřivených poměrů v oblasti bytové politiky do r. 1989. Ústavní soud vychází z toho, že nájemní vztahy, které jsou chráněny cenovou regulací, nevznikly v běžných podmínkách právního státu, nýbrž transformací uživatelských vztahů k bytům, které byly založeny administrativním aktem státu (i proti vůli vlastníka), nikoli svobodnou vůlí dvou smluvních stran. Těsně po roce 1989 bylo možno takovou situaci v nájemních (uživatelských) vztazích vniklých po roce 1948 vzít na zřetel (srov. v této souvislosti rozhodnutí německého Ústavního soudu BvR 3 51/91 z 22. 11. 1994, kterým uznal dočasné převzetí cenových předpisů NDR v oblasti nájemného). Ústavní soud takovou transformaci uznal za ústavně konformní v nálezuPl. ÚS 37/93(č. 86/1994 Sb.) s ohledem na potřebu vytvořit pro dosavadní, byť deformované, užívací vztahy stav dostatečné právní jistoty. Konstatoval přitom, že i kdyby byli vlastníci soukromých domů oproti ostatním vlastníkům skutečně znevýhodněni, bylo by to vyváženo veřejným zájmem na transformaci někdejších uživatelských vztahů k bytům v instituci chráněných nájmů.
Ústavní soud zastává stanovisko, že důvody pro právní řešení těsně po roce 1989, kdy nabyla účinnosti vyhláška č. 176/1993 Sb., již v současnosti ztrácejí na své síle. To zejména v případě, ve kterém se nejedná o samotnou existenci nájemního vztahu, nýbrž o regulaci nájemného způsobem, jakým to činí výměr č. 06/2002. Vlastnictví nájemních bytů je rovněž vlastnictvím, a proto nemůže být trvale vyňato z pravidelného právního režimu a podřízeno režimu zvláštnímu, pokud pro to nejsou závažné důvody. Uvedené okolnosti byly jistě zřetele hodné, trvale však takovou situaci v podobě omezení postavení pronajímatelů této kategorie nelze udržovat, a to ani kdyby pro to byla zvolena odpovídající forma regulace cestou zákona. Stát proto musí najít jiný způsob, jak situaci nájmů v těchto bytech řešit. Ústavní soud mu k tomu dal dostatečný čas až do konce roku 2001, kdy v souladu se zákonnou možností podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu sanoval dosavadní neústavní stav úpravy regulace nájemného pro určité kategorie bytů. Dalším během času a neřešením této úpravy stanoveným ústavním způsobem se tento stav diskriminačního působení dále prohlubuje a z postupu Ministerstva financí neplyne, že by zde byl záměr tento ústavně neuspokojivý stav změnit, jak to konečně dokládá vydání výměru č. 06/2002, kde se od 15. listopadu 2002 do 30. června 2003 zachovává dosavadní stav, který je zase v podstatě založen na vyhlášce č. 176/1993 Sb., která byla zrušena jako neústavní.
Ústavní soud není cenovým orgánem a jeho úkolem v tomto řízení nebylo zjišťovat, u kolika nájemců je nájemné v pořádku či nikoli. Je přirozené, že nelze pro každý jednotlivý nájemní poměr jednoznačně stanovit, zda regulované nájemné je či není odpovídající (k tomu viz v jiných souvislostech zmíněný nález č. 43/2001 Sb.). Pokud však stát považuje za nutné regulovat cenu nájemného, je nutno upravit takový postup, aby pronajímatel měl možnost ve svém případě a pro svůj byt prokázat, že tomu tak skutečně je a pronajímání v jeho případě neplní funkce podnikatelské činnosti, nýbrž funkce, které náležejí sociálnímu státu. Hodnotit stanovení koeficientu 1.04 ani nelze, neboť jde o opatření evidentně dočasné, které nemůže obstát ani z hlediska zákona o cenách. Výměr neobsahuje určení toho, jaké náklady by mělo nájemné pokrývat, jako jsou zejména náklady užívání a oprav, návratnost vloženého kapitálu, poloha a atraktivita bytu a přiměřený zisk (srov. § 16 odst. 2 zákona o cenách). Zpravidla na tyto aspekty reaguje trh. Pokud se stát již odhodlal k úpravě nájemného, nemůže svévolně takové zásadní otázky možných budoucích sporů pomíjet. K tomu musí zákonodárce vytvořit potřebné nástroje jak z hlediska pronajímatelů, tak nájemců, kteří musí mít možnost se bránit. Pokud stát bude poskytovat adresné příspěvky na sociální nájemné, je rovněž věcí zákonodárce, aby zajistil, že tyto příspěvky skutečně přijdou tam, kam budou určeny, tj. do rukou pronajímatelů.
Cenová regulace sama o sobě nemůže být v demokratickém právním státě považována za neústavní. Otázkou ke zvážení proto vždy je, ve kterých případech (druh zboží a služeb), vůči komu (výrobci, prodejci), jakou formou (cenové rozhodnutí, podzákonný předpis, zákon) a v jakém rozsahu (princip přiměřenosti, ochrana podstaty a smyslu základního práva nebo svobody) je přípustné ji použít. Tvrzení Ministerstva financí, že cenová regulace musí být prováděna pouze tímto způsobem, neboť se někdy vyžaduje zásah z hodiny na hodinu, je sice obecně přijatelná, nikoli však pro oblast bytového hospodářství, kde se klade tradičně důraz na stabilitu vznikajících a existujících nájemních poměrů. Konečně i do konce roku 2001 byla u nás tato problematika řešena právním předpisem. Otázka způsobu regulace této materie je proto na prvém místě vyhrazena zákonodárci.
Evropský soud pro lidská práva se zabýval vícekrát institutem regulovaného nájemného (např. zejména Spadea a Scalabrino proti Itálii z 28. září 1995, Scollo proti Itálii z 28. září 1995, Velosa Baretto proti Portugalsku z 21. listopadu 1995 nebo Immobiliare Saffi proti Itálii z 28. července 1999). Zpravidla se však věnoval otázce, zda lze uznat ochranu nájemního vztahu i v případě bytové potřeby vlastníka. Pokud jde o přípustnost regulace nájemného, zaujal k této otázce stanovisko především rozsudek č. 2 Evropského soudu pro lidská práva ve věci Mellacher a ostatní proti Rakousku (viz Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol. 169. 2. Judgment of 19 December 1989). Zde Evropský soud pro lidská práva dospěl na základě výkladu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě k závěru, že se nejedná ani o formální ani o faktické vyvlastnění, neboť nedošlo k žádné formě přechodu vlastnictví. Stěžovatelé nebyli zbaveni práva pobírat, užívat, pronajímat nebo prodat svůj majetek. Regulace nájemného jim sice odňala část jejich příjmu z jeho nájmu, tuto skutečnost ale Evropský soud pro lidská práva považuje jen za regulaci způsobu užívání vlastnictví (bod 44 rozsudku, s. 25), což není možné považovat za porušení čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě, neboť nejde o opatření zbavené racionálního podkladu. Platí to tím spíše, že oblast bydlení je v moderní společnosti ústředním zájmem sociální a hospodářské politiky. Proto zde ponechává státům široký prostor pro uvážení, jak z hlediska hodnocení závažnosti problému, tak z hlediska výběru úpravy zvolených opatření (bod 45, s. 25-26).
Podle názoru Ústavního soudu mohou být měřítka, která se kladou na hodnocení akcí státu podle vnitrostátního ústavního pořádku, přísnější než měřítka, která používá Evropský soud pro lidská práva při hodnocení dodržování Úmluvy. Evropský standard v oblasti ochrany vlastnických práv a zákazu diskriminace se může podle Úmluvy jevit jinak, než podle pravidel Listiny pouze ve vztahu k vnitrostátním poměrům, kde Listina může stanovit vyšší nároky na jednání státu ve vztahu k jednotlivci. Současně je nutno zdůraznit, že bytová politika v každém státě může sledovat jiné cíle a že lze velmi obtížně srovnávat situaci v této oblasti v České republice a ve státech západní Evropy. Nic to ale nemění na jeho povinnosti poskytnout ochranu určité skupině vlastníků, když všichni vlastníci stejného druhu mají podle čl. 11 odst. 1 Listiny zaručeno, že jejich vlastnické právo bude upraveno především zákonem (nikoli cenovým rozhodnutím), a že bude mít stejný obsah a ochranu.
Ochrana vlastnických práv nevylučuje regulaci nájemného (zejména čl. 11 odst. 3 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny) jako ústavní formu realizace politiky státu v případě, že se pohybuje v rámci vymezeném ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky, přičemž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž výběr podrobných pravidel pro uskutečňování takových opatření. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli [k tomu viz nálezysp. zn. Pl. ÚS 24/99(č. 167/2000 Sb.),Pl. ÚS 3/2000(č. 231/2000 Sb.) aPl. ÚS 5/01(č. 410/2001 Sb.)]. Regulace nájemného sice není vyvlastněním, může se však týkat obsahu pojmu vlastnického práva. Vlastnictví již z Listiny (čl. 11 odst. 3) není chápáno jako neomezitelné právo, omezeno však podle Listiny (čl. 11 odst. 4) může být pouze zákonem a za podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 2) a pouze v rozsahu, v jakém se nedotýká podstaty vlastnictví (které se nemůže stát pouhou slupkou zbavenou obsahu), (čl. 4 odst. 4), přičemž i při tomto omezení platí zákaz diskriminace (čl. 4 odst. 3 Listiny). Pravidlem v této oblasti je proto stanovení nájemného dohodou (čl. 2 odst. 3 Listiny) jako volného (nikoli libovolného) nájemného, jeho regulace je pak výjimkou, která by měla být časově omezena na nutnou dobu.
Ústavní soud proto konstatuje, že výměr č. 06/2002 je v rozporu s ústavním pořádkem, mezinárodními závazky České republiky a zákony jak z hlediska svého obsahu, tak i jemu odpovídající právní formy. Konkrétně došlo k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy ve spojení s čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 14 Úmluvy, když Ministerstvo financí nerespektovalo svou zákonem vymezenou působnost v oblasti regulace cen a zasáhlo do oblasti regulace vyhrazené zákonům. Současně svým postupem diskriminovalo zvláštní skupinu vlastníků, aniž zde pro to byl zjištěn „rozumný poměr“ mezi použitými prostředky a sledovaným cílem s ohledem na dobu, která uplynula od roku 1989. Rovněž tak došlo při jeho vydání k překročení kompetence Ministerstva financí, které cenovým rozhodnutím upravilo i vztahy a definovalo pojmy, které by měly být vyhrazeny zákonům a prováděcím právním předpisům vydaným na jejich základě. Tím byly rovněž porušeny čl. 1 a 15 Ústavy, které zakotvují princip demokratického právního státu a ústavní princip dělby moci. Protože tak svým obsahem a funkcí výměr č. 06/2002 vlastní právní úpravu nahradil, byl Ústavní soud nucen s ohledem na jeho obsah a formu jej zrušit.
Poučení : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 20. listopadu 2002
JUDr. Miloš Holeček místopředseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Ústavního soudu JUDr. Pavla Varvařovského k nálezu sp. zn.Pl. ÚS 8/02 Hlasoval jsem proti výroku nálezu pléna Ústavního soudu ve výše uvedené věci, nikoli však z toho důvodu, že bych nesouhlasil se zrušením napadeného cenového výměru, ale z důvodu, který lze označit za procesní či snad (lépe) z důvodu, že nepovažuji postup pléna Ústavního soudu předcházející vynesení nálezu za korektní.
Dle mého přesvědčení, požádá-li navrhovatel (Veřejný ochránce práv) o poskytnutí času k vyjádření se ke změněné procesní situaci, a nejsou-li stanoviska ostatních účastníků řízení v zásadě nesouhlasná (přesněji vyjádřeno, jsou obdobná), má Ústavní soud poskytnout prostor pro vyjádření stanovisek, která budou změněnou procesní situaci reflektovat. Rozhodnutí (byť zřejmě věcně správné) bez poskytnutí tohoto prostoru považuji za nerespektující zásady fair procesu, které (mutatis mutandis) mají být ctěny i v řízení před Ústavním soudem.
V Brně dne 20. 11. 2002
Odlišné stanovisko soudců JUDr. Pavla Holländera, JUDr. Vladimíra Jurky a JUDr. Jiřího Malenovského k odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/02, jímž se zamítá návrh na zrušení § 10 zák. č. 526/1990 Sb., o cenách, zrušuje Výměr Ministerstva financí č. 06/2002 a zastavuje řízení o návrhu na zrušení ustanovení položky č. 5 a položky č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. Výměru Ministerstva financí č. 01/2002.
Odlišné stanovisko, podané k odůvodnění nálezu Ústavního soudu, se zakládá na těchto důvodech:
Poté, co usnesením pléna Ústavního soudu byla v průběhu ústního jednání dne 20. listopadu 2002 připuštěna změna návrhu, podaná skupinou senátorů, jako vedlejším účastníkem podle § 63 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 95 odst. 2 o. s. ř. a contrario, dle odůvodnění předmětného nálezu "nebyly zde proto žádné překážky, které by Ústavnímu soudu bránily v jednání i o rozšířeném návrhu na zrušení Výměru č. 06/2002". V reakci na připuštění změny návrhu však u předmětného ústního jednání jak právní zástupce účastníka řízení, takto Ministerstva financí, tak i navrhovatel, Veřejný ochránce práv, přednesli návrh na odročení jednání za účelem vytvoření přiměřeného časového prostoru pro přípravu kvalifikovaného vyjádření ke změně návrhu, zejména pak k otázce obsahových odlišností Výměru č. 01/2001 a Výměru č. 01/2002. Mohl-li návrh právního zástupce účastníka řízení na odročení ústního jednání jako svůj účel sledovat vytvoření procesních podmínek pro uplatnění práva ke změněnému návrhu se vyjádřit v pozici odpůrce, u navrhovatele bylo možno jeho účel spatřovat ve vytvoření takových podmínek pro kvalifikované rozhodnutí o připojení, resp. nepřipojení se k návrhu vedlejšího účastníka. Uvedený návrh ale přijat nebyl, aniž by na něj Ústavní soud reagoval příslušným usnesením.
Dle § 52 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ústní jednání může být odročeno jen z důležitých důvodů, které musí být sděleny. Jednou z ústavních maxim řádného procesu dle čl. 38 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod je právo účastníka řízení vyjádřit se ke všem návrhům protistrany. K tomu, aby bylo dosaženo tohoto účelu, k přípravě takového vyjádření musí být účastníku řízení poskytnut přiměřený čas. V tomto smyslu je připuštění změny návrhu v průběhu jednání k návrhu protistrany zpravidla důležitým důvodem pro jeho odročení. V případě opačném by soud svým postupem nejen omezil práva účastníků vyjadřovat se k návrhům ostatních účastníků, nýbrž i porušil rovnost účastníků řízení. Nepřipuštění návrhu k odročení ústního jednání za uvedených podmínek by ze strany soudu nevyhnutně vyžadovalo přesvědčivou a vyčerpávající argumentaci, že výsledky dosavadního řízení beze zbytku umožňují rozhodování ve věci, včetně změněného návrhu, kterou však odůvodnění nálezu neobsahuje.
Jelikož v dané věci uvedeným způsobem Ústavní soud nepostupoval, uplatňují autoři tohoto separátního vota odlišné stanovisko toliko k odůvodnění předmětného nálezu, když ve věci samé sdílejí názor vota většinového.
V Brně 20. listopadu 2002