Ústavní soud nepovažoval za nezbytné hodnotit samotnou otázku přípustnosti cenové regulace jako takové, neboť návrh směřoval pouze proti přípustnosti cenové regulace nájemného a dalších souvisejících otázek (proti jeho formě a obsahu). Zde je nutno připomenout, že k této otázce již zaujal Ústavní soud stanovisko s tím výsledkem, že cenovou regulaci jako takovou uznal za ústavní formu realizace politiky státu [zejména v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 24/99(č. 167/2000 Sb.),Pl. ÚS 3/2000(č. 231/2000 Sb.) aPl. ÚS 5/01(č. 410/2001 Sb.)]. Stejně tak není výhrad proti použití zákona o cenách ve vztahu k regulaci nájemného, neboť jeho § 1 odst. 4 to výslovně nevylučuje, zatímco § 1 odst. 3 téhož zákona možnost regulace nájemného výslovně neupravuje. Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. je pak zmocněním obecným, které lze uplatnit vždy, zatímco regulaci podle zákona o cenách jen za zvláštních podmínek tímto zákonem definovaných.
Navrhovatel tvrdí, že protiústavní je již samotné vymezení ustanovení § 10 zákona o cenách jako zmocňujícího ustanovení. Vymezení práv a povinností na základě zákonné delegace obsažené v ustanovení § 10 zákona o cenách podle něj vede k situaci, že mohl být vydán napadený výměr. Zmocnění však musí být dostatečně konkrétní, aby podzákonný předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rámci. V případě ustanovení § 10 zákona o cenách se podle jeho názoru jedná o zmocnění paušální, které navíc z formálního hlediska vede k vydávání jakýchsi quasi prováděcích předpisů. Tím vzniká situace, kdy se otevírá dostatečně přesně nevymezený prostor orgánům státní správy pro vydávání soudně nepřezkoumatelných normativních právních aktů, které v některých případech suplují dokonce funkci zákonů – jak se tomu stalo v daném případě.
K tomu je třeba uvést, že v daném případě o zmocňovací ustanovení nejde. Kompetence Ministerstva financí k regulaci cen plyne z § 1 odst. 7 zákona o cenách ve spojení s příslušnými ustanoveními zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vlastní zmocnění k regulaci cen je obsaženo v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Jeho meze jsou dány pro případy, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Stanovení dalších podmínek nalézáme jednak v § 3 zákona o cenách, který požaduje vymezení okruhu adresátů cenového rozhodnutí, jednak v jeho § 4, který stanoví způsoby cenové regulace. Další podrobnosti stanoví § 5, 6 a 8 zákona o cenách, na které § 10 odkazuje. Z hlediska právní formy cenové regulace zákonná úprava Ministerstvo financí zmocňuje, aby tak činilo:
a) formou cenového rozhodnutí (§ 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb. a zákona č. 151/1997 Sb., ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o cenách), jímž zařazuje blíže definované zboží do seznamu zboží s regulovanými cenami a seznam a ceny v jeho rámci stanovené uveřejňuje v Cenovém věstníku (§ 10 zákona o cenách), nebo b) formou právního předpisu v úzkém smyslu slova (§ 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb. a zákona č. 151/1997 Sb., podle kterého Ministerstvo financí vydává „právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen.“.
Obdobný dualismus regulace je předvídán § 2c zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 458/2000 Sb., v případě jiného cenového orgánu, jako je Energetický regulační úřad. Pouze v případě vlády § 9 zákona o cenách stanoví, že pro vyhlášení cenového moratoria musí být použito formy výlučně právního předpisu v úzkém smyslu slova – nařízení vlády – vyhlášeného ve Sbírce zákonů (k tomu viz i nález č. 167/2000 Sb.).
Z hlediska formy provedení cenové regulace se tak sedes materiae nachází v § 3 (forma cenového rozhodnutí) a v § 4 zákona o cenách (způsoby cenové regulace), nikoli v jeho § 10 (způsob uveřejnění seznamu zboží a regulovaných cen). Ustanovení § 10 zákona o cenách navíc nelze vykládat odtrženě od celého obsahu zákona o cenách (zejména § 1 odst. 6 a § 3) včetně odkazů na § 5 (vymezení úředně stanovené ceny a jejích druhů), § 6 (vymezení podmínek pro věcné usměrňování cen zboží) a § 8 (vymezení časově usměrňovaných cen). Bez zrušení dalších souvisejících ustanovení zákona o cenách by ani nemohlo být účelu sledovaného navrhovatelem dosaženo.
Pokud jde o namítané překročení takto vykládaného zmocnění (z hlediska systematického výkladu zákona o cenách), jde o věc hodnocení ústavnosti napadeného výměru (viz níže). Na tomto místě považuje Ústavní soud za potřebné pouze konstatovat, že překročení zmocnění k provedení zákona nebo jiné porušení zákona nevede k neústavnosti zákona samotného, nýbrž nejvýše k nezákonnosti právního aktu, který byl na základě překročeného zmocnění vydán.
S ohledem na požadavky konkrétnosti zmocnění považuje Ústavní soud za potřebné odkázat i na nález ve věci návrhu skupiny senátorů na zrušení čl. I bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů,sp. zn. Pl. ÚS 14/2000(nález č. 43/2001 Sb., Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 21, č. 4), ve kterém konstatoval pro případ regulace materie, kde se mohou náklady výrazně lišit, že „pojem předpokládané oprávněné náklady obce, vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem, však novelou zákona o odpadech přesně vymezeny nejsou, na druhé straně však vzhledem k povaze takto stanoveného základu ani vymezeny být přesně nemohou. Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být stanovena jinak) prostě není možné“. Jinak řečeno, sama skutečnost, že zákon připouští, aby určitá materie byla upravena s ohledem na povahu věci až prováděcím (a tudíž pružnějším) předpisem, ještě nemusí nutně vést k neústavnosti takového zmocňovacího ustanovení. Jak již bylo poznamenáno, o to v případě § 10 zákona o cenách nejde, může to mít ale význam pro případné hodnocení zvolené formy cenové regulace v případě nájemného. Dále navrhovatel argumentuje ustanovením § 696 odst. 1 o. z., které stanoví, že „Způsob výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis.“. Podle jeho názoru je toto ustanovení onou konkrétní odkazující normou, přičemž mezi ním a § 10 zákona o cenách neexistuje vztah obecného a zvláštního.
Ani tuto námitku nebylo možno při hodnocení ústavnosti § 10 vzít do úvahy. Jak známo, dosud nebylo zmocnění § 696 odst. 1 o. z. využito, resp. pokus o to byl v roce 2001 neúspěšný [viz vládní návrh zákona o nájemném z bytu a úhradě cen služeb poskytovaných s užíváním bytu a o změně občanského zákoníku (zákon o nájemném z bytu). Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna 2000. III. volební období. Tisk č. 883]. Nic nebrání tomu, aby problematika nájemného, konkrétně též situací, ve kterých „je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy“, byla upravena na základě obecného zákona o cenách. Podmínkou však bude, aby byly splněny předpoklady pro cenovou regulaci uvedené v § 1 odst. 6 tohoto zákona, aby se úprava týkala regulace cen (nikoli jiných podmínek nájemní smlouvy) a aby obsah a forma této úpravy byly v souladu s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky. V takovém případě nemusí být aplikace zákona o cenách v oblasti úpravy speciálně vyčleněných otázek v § 696 odst. 1 o. z. sama o sobě neústavní. Hodnocení vztahu těchto dvou zákonů a jejich ustanovení, zejména § 696 odst. 1 a § 877 o. z. a § 10 zákona o cenách, však nemůže být předmětem řízení o ústavnosti právního předpisu před Ústavním soudem.
Navrhovateli se proto nepodařilo prokázat, že by ustanovení § 10 zákona o cenách bylo v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, neboť ústavní pořádek pro právní předpisy ministerstev a jiných správních úřadů výslovně právní formu nepředepisuje. Proto se nemohlo s čl. 79 odst. 3 Ústavy dostat do rozporu, jedná-li se o hodnocení výslovně ústavně předepsané formy právní regulace. To platí i o jeho námitkách vůči § 10 zákona o cenách z hlediska přípustnosti cenové regulace nájemného, jak jsou uvedeny níže.
IV. A
Posléze měl Ústavní soud přikročit k hodnocení ústavnosti výměru č. 01/2002, který byl napaden návrhem Veřejného ochránce práv ze dne 4. března 2002. Protože však napadené části výměru č. 01/2002 byly zrušeny, muselo být v této části řízení zastaveno. Ústavní soud pouze uvádí, že pro rozhodnutí zde byly dány všechny podmínky, když se již ve své judikatuře vypořádal s otázkou, zda lze cenový výměr považovat za právní předpis. Učinil tak v nálezu č. 167/2000 Sb., kde se odchýlil od právního názoru vyjádřeného v nálezusp. zn. II. ÚS 53/97(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 13, č. 26), jehož se dovolává ve svém stanovisku Ministerstvo financí. Dospěl přitom k závěru, že v případě cenového výměru uveřejněného ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví o právní předpis jde bez ohledu na absenci korespondující formy. Ústavní soud proto zastává stanovisko, že v případě, kdy forma požadovaná pro právní předpis nesplňuje všechny požadavky, kdežto obsah a právní funkce ano, je rozhodující splnění obsahových náležitostí právního předpisu. Stejné závěry platí pro podmínky hodnocení právnosti výměru č. 06/2002.
Kompetence Ministerstva financí k vydání cenového výměru vyplývá z výše uvedených výkladů k zákonu o cenách a k zákonu č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Z tohoto hlediska nebylo lze mít námitky z hlediska ústavnosti a zákonnosti jeho vydání. To však lze konstatovat prozatím pouze z hlediska samotné pravomoci výměr vydat. Nad tento rámec však Ústavní soud k postupu Ministerstva financí při vydání výměru č. 06/2002 musí konstatovat, že jej považuje za pokus o zřejmé obcházení účelu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a za pokus zabránit průchodu výkonu ústavního soudnictví.
Z hlediska otázek, které si Ústavní soud vymezil k řešení, je třeba uvést, že nepovažoval za nutné zabývat se námitkami, jejichž řešení nespadá do jeho kompetence. Tím míní především otázku určení pravidel pro výpočet nájemného a jeho kalkulaci. Pouze mimochodem podotýká k této námitce Ministerstva financí, že porušení čl. 4 odst. 3 Listiny v duchu předchozího nálezu č. 231/2000 Sb. spatřuje i v odlišné úpravě pravidel výpočtu nájemného podle bodů 2 a 3 položky č. 5 části I. oddílu A a podle bodů 2 a 3 položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002, která se přebírají i do nové úpravy výměrem č. 06/2002 jako body 2, 3 a 4 položky č. 1 a body 2 a 3 položky č. 3. Stejně tak zastává stanovisko, že pokud jsou zde jiné důvody pro zrušení právního předpisu, nehodnotí splnění podmínek podle § 1 odst. 6 zákona o cenách, neboť takové otázky jsou především věcí úvahy politických orgánů státu (obdobně jako např. splnění podmínek čl. 33 odst. 1 Ústavy v případě vydání zákonného opatření), a Ústavní soud jako soudní orgán zastává stanovisko minimalizace zásahů do jejich volného uvážení v takových otázkách.
Ústavní soud rovněž nehodnotil, zda Ministerstvo financí svým pojetím regulace nájemného nezasáhlo i do kompetencí Ministerstva pro místní rozvoj, mezi které patří mimo jiné i věci regionální politiky, politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a věci nájmu bytů a nebytových prostor (§ 14 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění zákona č. 272/1996 Sb.), neboť s ohledem na následující vývody toho nebylo třeba. Pokud jde o obsahové náležitosti, tj. soulad uvedených ustanovení výměru č. 06/2002 s ústavním pořádkem nebo zákony [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.], popř. mezinárodními závazky České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.) a zákonnými předpisy, dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh na jejich zrušení je důvodný.
IV. B
Nebyly zde žádné překážky, které by Ústavnímu soudu bránily v jednání i o rozšířeném návrhu na zrušení výměru č. 06/2002, který byl stíhán stejnými námitkami neústavnosti a nezákonnosti. V souladu s § 95 odst. 2 o. s. ř. mohl být dosavadní průběh řízení podkladem i pro rozhodnutí, je-li výměr č. 06/2002 ve shodě s právem. Navíc přibyla další zásadní námitka spočívající v tom, že svým postupem Ministerstvo financí porušuje nejen zákon o cenách, nýbrž i pravidla ústavní. Již potřetí (poprvé formou vyhlášky, podruhé a potřetí cestou cenového výměru), uplatňuje regulaci nájemného prakticky se stejným obsahem, který již byl Ústavním soudem za neústavní označen. Nebyl tak v rozporu čl. 89 odst. 2 Ústavy respektován právní názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu č. 231/2000 Sb., kterým se zrušuje dnem 31. 12. 2001 vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a kterým bylo v obdobné otázce o ústavnosti regulace nájemného již rozhodováno. V tomto nálezu Ústavní soud zaujal stanovisko, že: a) Ochrana nájemců je trvalou součástí našeho právního řádu již od 20. let minulého století a na tom nic nemění ani skutečnost, že není výslovně zakotvena v Listině, neboť tuto roli v našem právním řádu plní čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 4 Dodatkového protokolu k Chartě. Možnost regulace nájemného byla uznána i s poukazem na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva z 19. 12. 1989 (A-169) ve věci Mellacher a ostatní proti Rakousku. S ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., platí tyto závazky České republiky k respektování ochrany nájemních vztahů i od 1. června 2002.
b) Ústavní soud dále odmítl argumentaci tehdejších navrhovatelů, podle kterých je regulací nájemného chráněna pouze určitá skupina nájemců a je diskriminována skupina vlastníků bytů s regulovaným nájemným. Poukázal přitom na princip smluvní autonomie a právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
c) Ústavní soud však uznal porušení principu přiměřené (spravedlivé) rovnováhy, když vyhláška regulující nájemné nevzala v úvahu proces destrukce vlastnického práva po únoru 1948 v oblasti hospodaření s byty. Bytový fond tak byl restituován, avšak bez prostředků akumulovaných na jeho údržbu.
d) Ústavní soud uznal porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i právo zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny, kdy dotčené kategorii vlastníků, včetně obcí vlastnících nájemní domy, jsou upírána některá z podstatných oprávnění tvořících obsah jejich vlastnického práva. Proto konstatoval porušení čl. 4 odst. 4 Listiny.
e) S ohledem na skutečnost, že tito vlastníci jsou navíc v celé řadě případů nuceni ze svého dotovat to, co Ústavní soud považoval za věc celospolečenské povahy a odpovědnosti vyžadující odpovědný a vyvážený přístup i ze strany státu a celé společnosti, vyjádřil Ústavní soud právní názor, podle kterého cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví.
f) Ústavní soud nezpochybnil povinnost takových pronajímatelů, pokud jde o otázku zvyšování nájemného, podřídit se určitým omezením, může se tak stát ale jen při splnění podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, což v případě vyhlášky č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nebylo splněno. Určité kategorie vlastníků byly nuceny se podrobit podstatným omezením svého vlastnického práva, zatímco jiné nikoli, a k tomuto omezení docházelo napadenou vyhláškou způsobem, jenž měl mít sotva co společného se šetřením podstaty vlastnického práva.
g) Ústavní soud také nezpochybnil povinnost nájemců podrobit se zásahu do smluvního vztahu ze strany třetí osoby, když stát svými opatřeními vstupuje do oblasti smluvené úpravy nájemného a umožňuje je jednostranně zvýšit.
Ústavní soud neshledal – až na dále uvedenou výjimku – potřebu odchýlit se od právních názorů, které vyjádřil v nálezu č. 231/2000 Sb. Aby je však mohl uplatnit i v projednávaném případě výměru č. 06/2002, bylo nutno zhodnotit, zda tyto úpravy jsou alespoň v podstatných částech shodné. Ústavní soud na tomto základě posoudil vzájemný vztah obou těchto úprav a dospěl k závěru, že nejen bod 1 položky č. 1 výměru č. 06/2002, kde se pouze přebírá dosavadní úprava z výměru č. 01/2002, nýbrž i ostatní obsah položky č. 1 výměru č. 06/2002 se v podstatných bodech shoduje s obsahem té části regulace nájemného ve vyhlášce č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, která byla označena za neústavní, popř. že odchylky nejsou z hlediska ústavního přezkumu podstatné. Rozdíl obou úprav není proto z hlediska hodnocení ústavnosti na prvém místě v jejich obsahu, nýbrž ve zvolené formě regulace. Tu považuje navrhovatel za neústavní. K tomu je třeba uvést, že přezkoumávané cenové rozhodnutí, které má být nástrojem státní politiky regulace cen, ve skutečnosti rovněž stanoví obecná pravidla, podle kterých mají smluvní strany při stanovení výše nájemného postupovat. Tím se odlišuje od ostatního obsahu výměru č. 01/2002. Do tohoto výměru bylo toto cenové rozhodnutí zařazeno pouze účelově, aby nahradilo zrušenou vyhlášku č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a stejně tak z něj bylo účelově k 15. listopadu 2002 vyřazeno a znovu vyhlášeno se zjevným úmyslem zabránit Ústavnímu soudu, aby ve věci rozhodl. Proto i výměr č. 06/2002 vybočuje ze zákonných podmínek pro cenovou regulaci, které stanoví zákon o cenách.
Podle § 3 odst. 1 zákona o cenách se však cenovou regulací rozumí stanovení nebo přímé usměrňování výše cen cenovými orgány a místními orgány. Konkrétně § 4 stanoví následující způsoby regulace cen: a) stanovení cen; b) usměrňování jejich vývoje v návaznosti na věcné podmínky; c) usměrňování cenových pohybů v čase; d) cenové moratorium; e) účelné spojení těchto způsobů. Obsah cenového rozhodnutí je vymezen tak, že se jím rozhoduje o zařazení blíže definovaného zboží (§ 5, 6 a 8 zákona o cenách) do seznamu zboží a určuje se stanoveným způsobem jeho cena (§ 4 zákona o cenách). Jeho posláním nemá být regulace chování jiným než tímto zákonem určeným způsobem ve vazbě na § 877 o. z. Úprava v napadených položkách výměru č. 06/2002 tak překračuje zákonný rámec, který je dán takovými pojmy jako jsou:
a) úředně stanovená cena, tj. maximální cena, minimální cena a pevná cena, omezená dalšími věcnými nebo časovými podmínkami (§ 5 zákona o cenách);
b) věcné usměrňování cen, tj. stanovení podmínek pro sjednání cen z hlediska maximálního rozsahu možného zvýšení ceny zboží ve vymezeném období nebo maximálního podílu, v němž je možné promítnout do ceny zvýšení cen určených vstupů ve vymezeném období anebo v určení závazného postupu při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci (§ 6 zákona o cenách);
c) časově usměrňované ceny, tj. ceny, u kterých musí být stanoven minimální časový předstih pro ohlášení uvažovaného zvýšení ceny, nebo minimální lhůta, po jejímž uplynutí lze uvažované zvýšení ceny uskutečnit, anebo časově omezený zákaz opětovného zvýšení ceny zboží (§ 8 zákona o cenách).
Podle § 3 odst. 2 zákona o cenách jsou cenová rozhodnutí závazná pro okruh adresátů, který je v nich vymezen. Zákon o cenách tak zmocňuje cenové orgány, aby okruh adresátů určily. Musí se tak ovšem stát způsobem, který respektuje ústavní pořádek České republiky. Toto vymezení se přitom ve výměru č. 06/2002 nijak neodlišuje od jiných právních předpisů, zejména občanského zákoníku. I zde se používá obecné označení „nájemce“, „pronajímatel“, takže takové ustanovení vyžaduje další individualizaci povinného, popř. oprávněného subjektu (generální charakter regulace). S ohledem na zákonné zmocnění umožňující určit okruh adresátů však tento postup sám o sobě ještě nelze považovat za neústavní, popř. nezákonný. To již ale neplatí pro vymezení pojmů jako „byt“, „kategorie“, neboť zde již nejde o okruh adresátů. Definovat, co je obsahem pojmu „byt určité kategorie“, není úkolem cenového rozhodnutí. Je to stejné, jako by se cenový výměr snažil definovat, jaké má být složení např. léků, jejichž ceny reguluje, jaká má být jejich kvalita apod. Stejně tak je zákonné zmocnění překročeno v případě dalšího obsahu napadené části výměru č. 06/2002, kde jsou obecným způsobem stanovena pravidla chování určeného okruhu subjektů. Tato pravidla mají generální charakter, mají tedy znaky právního předpisu, tzn., že vyžadují další konkretizaci. Zákon o cenách ovšem umožňuje regulovat chování určených subjektů pouze tím, že se jim uloží povinnost sjednávat úředně stanovené nebo věcně usměrněné ceny konkrétního zboží vymezeného v cenovém rozhodnutí formou pěti výše uvedených způsobů cenové regulace (§ 4 zákona o cenách). Výměr č. 06/2002 z tohoto hlediska stanoví pravidla chování stran nájemní smlouvy způsobem, který se neslučuje s posláním cenové regulace a který je vyhrazen úpravě zákonem za podmínek stanovených Listinou nebo je přenechán smluvní volnosti stran v souladu s ústavním principem autonomie vůle subjektů soukromého práva. Tak výměr č. 06/2002 např. stanoví, že „pronajímatel oznámí nájemci zvýšení nájemného přede dnem jeho splatnosti“ (bod 4 položky č. 1) nebo určuje, kdy lze nájemné určitých předmětů sjednat dohodou (bod 8 položky č. 1), ačkoli ústavní princip autonomie smluvní vůle (čl. 2 odst. 3 Listiny) vychází z opačného pojetí. Výměr upravuje i další vztahy mezi nájemcem a pronajímatelem při změně kategorie bytu nebo vylepšování jeho vybavení (bod 5 položky č. 1) a zejména v případě stanovení pravidel ceny služeb poskytovaných spolu s užíváním bytu, kde reguluje rovněž vztahy dodavatelů těchto služeb (svoz odpadu, osvětlení, výtahy, kontrola a čištění komínů atd.), dále vlastníků bytů, kteří tyto služby používají společně s nájemci bytů (bod 7 položky č. 2), popř. stanoví i pravidla pro řešení sporů mezi nájemci ohledně ceny služeb poskytovaných spolu s užíváním bytu [bod 2 písm. c) položky č. 2, body 3 a 4 položky č. 2]. V položce č. 2 je rovněž upraven způsob poskytování, placení a vyúčtování záloh za služby spojené s bydlením. Ani v případě položky č. 2 výměru č. 06/2002 se proto nejedná o cenové rozhodnutí v pravém smyslu slova, nýbrž o suplování chybějící právní úpravy ve výše uvedeném smyslu, tj. formou zákona nebo jeho prováděcí vyhlášky. Totéž platí i pro položku č. 3 výměru č. 06/2002 jak z hlediska její normativní povahy, tak z hlediska toho, že rovněž vychází ze stavu k 31. 12. 2001, tedy ke dni, kterým se stal vykonatelným nález č. 231/2000 Sb., kterým byla zrušena vyhláška č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Pokud jde o návrh na zrušení položky č. 3, nevyjadřuje se Ústavní soud k otázce ústavnosti jejího obsahu, zejména z hlediska kritérií ekonomicky oprávněných nákladů, kde se nepřihlíží pouze k průměrnému měsíčnímu tempu růstu úhrnného indexu cen stavebních prací v předcházejícím roce. Z hlediska zvolené právní formy úpravy však i zde místo cenového rozhodnutí jde o náhradu právní úpravy zákonodárcem a prováděcími předpisy. Proto bez ohledu na jiné postavení nájemců a pronajímatelů takových bytů ve srovnání s nájemci a pronajímateli v položce č. 1 dospěl Ústavní soud k závěru, že ani tato část výměru č. 06/2002 neodpovídá zmocnění Ministerstva financí v zákoně o cenách a v zákoně č. 265/1991 Sb.
Účelové nahrazení chybějícího právního předpisu předpokládaného ustanovením § 696 odst. 1 o. z. tak vedlo Ministerstvo financí k tomu, že bylo nuceno nad rámec zákonného zmocnění (a mimo rozsah své působnosti) pro obsah cenové regulace a jejích způsobů stanovit pravidla chování určených subjektů (pronajímatele a nájemce určitého typu bytu, popř. i dodavatelů služeb, vlastníků bytů), která z nich vyplývají při stanovení výše nájemného v nájemních smlouvách. Cenové rozhodnutí však není pro tento způsob úpravy určeno. To plyne i ze systematického výkladu § 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen výrobků, výkonů, prací a služeb, pokud tento zákon nestanoví jinak. Tato působnost v sobě nikterak nezahrnuje jiné než výše uvedené způsoby regulace. Teprve § 2 odst. 2 téhož zákona umožňuje, aby Ministerstvo financí vydávalo právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen. Pro tuto regulaci však citovaný kompetenční zákon požaduje vydání právního předpisu, kterým však není míněno cenové rozhodnutí publikované v Cenovém věstníku, nýbrž právní předpis vyhlášený ve Sbírce zákonů a vydaný na základě výslovného zmocnění pro konkrétně určený orgán výkonné moci. Proto Ústavní soud nutně považuje zvolení formy cenového rozhodnutí jako druhé zbývající pravomoci Ministerstva financí nejen za pouze účelové východisko řešení problémů v oblasti bytové politiky státu, nýbrž i za východisko nezákonné, jdoucí jak nad rámec výše uvedených ustanovení zákona o cenách, tak nad rámec kompetence, která byla Ministerstvu financí svěřena. To lze názorně vidět při srovnání s nezrušenou částí výměru č. 01/2002. Ministerstvo financí např. výměrem č. 01/2002 reguluje i ceny jízdného na železnici, nereguluje však vlastní pravidla chování cestujících a přepravců, neboť k tomu je určen občanský zákoník, zákon o dráhách a vyhláška č. 175/2000 Sb., o přepravním řádu pro veřejnou drážní a silniční osobní dopravu, tedy právní předpisy v úzkém smyslu slova. Obdobně reguluje např. cenu výkonů spojených s umělým přerušením těhotenství, nikoli však podmínky jeho provádění atd.
Výměr č. 06/2002 nad rámec zákonného zmocnění nejen reguluje ceny, nýbrž definuje pojmy používané v zákonech. Jako veřejnoprávní akt nejen definuje např. pojem „veřejné prostředky“ v bodě 6 písm. a) položky č. 3, nýbrž i pojem „člen domácnosti“ (v bodě 3 položky č. 2), ačkoli okruh členů domácnosti pro oblast občanskoprávních vztahů, kam nesporně patří i oblast nájemní, definuje § 115 o. z. Zde jde výměr č. 06/2002 nezákonně nad rámec nejen zákona o cenách. Pokud by měl být chápán jako zvláštní právní předpis (který výměr funkcionálně a materiálně fakticky nahrazuje) podle § 696 odst. 1 o. z., překročil by i zmocnění v něm uvedené. Ani pro případ situace uvedené v § 1 odst. 6 o cenách není takové vymezení možné. Obdobně výměr č. 06/2002 definuje kategorie bytů, stanoví náležitosti základního vybavení koupelny a záchodu, definuje základní příslušenství bytu, obytnou místnost atd. Ústavní soud nepovažoval za potřebné zabývat se jednotlivými ustanoveními výměru č. 06/2002, protože zjednání nápravy je možné jedině zrušením těchto ustanovení jako celku a přijetím odpovídající zákonné úpravy. Výměr č. 06/2002 evidentně není jen cenovým rozhodnutím ve smyslu zákona o cenách a zákona č. 265/1991 Sb., nýbrž i snahou o nahrazení právního předpisu, který byl jako neústavní zrušen nálezem č. 231/2000 Sb. Jestliže však v uvedených položkách kromě cen Ministerstvo financí reguluje chování pronajímatelů a nájemců způsobem, který je vyhrazen zákonu a v jeho mezích při zachování základních práv a svobod i prováděcímu předpisu, jde současně o rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. O tom, že je tak činěno nad rámec zákona o cenách, není na základě toho, co bylo uvedeno výše, pochyb.
IV. C
K tomu ještě považuje Ústavní soud za potřebné uvést další závěry, ke kterým v této souvislosti dospěl a které bez ohledu na hodnocení formy právní úpravy regulace nájemného a snahy Ministerstva financí obejít zákon o Ústavním soudu vedou rovněž k nutnosti zrušit napadené části výměru nejen jako odporující zákonu, nýbrž i jako neústavní.
Pokud jde o otázku cenové regulace, je třeba uvést, že tím, že byla zvolena tato cesta regulace, bylo zasaženo do pravidel tvorby právních předpisů v právním státě. Tato forma zásahu do vztahů nájemců a pronajímatelů umožňuje obcházet základní pravidla tvorby právních předpisů, zejména pak zákonů, které jsou vyhrazeny pro případ úpravy, která zasahuje do základních práv a svobod jedince. Takový právotvůrce se tak vyhýbá jednak připomínkovému řízení, jednak alespoň minimálním demokratickým požadavkům na tvorbu práva. Nejde přitom o problém vlastní cenové regulace zákonem definovanými způsoby, nýbrž o to, že cenové rozhodnutí je v projednávaném případě ve skutečnosti řešením otázek, jejichž úprava by měla být v demokratickém právním státě vyhrazena demokraticky legitimovanému zákonodárci (i z hlediska sociálního smíru, kterým je ve vyjádření účastníka argumentováno), popř. podzákonným právním předpisům v mezích zmocnění daného tímto zákonodárcem.
Mnoho nedorozumění vzniká již z odlišného pojetí samotného pojmu cenové regulace nájemného. Ta sama o sobě v demokratickém státě není považována za neústavní, pokud vychází z tržních cen závislých na poloze domů, dále musí být zjištěno, z jakých zdrojů pochází, musí však respektovat „spravedlivou rovnováhu“ mezi imperativy obecného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. Cenová regulace u nás vychází z uživatelských vztahů k bytům, které byly zpravidla založeny administrativním aktem státu o přidělení bytu, nikoliv smlouvou založenou na svobodné vůli obou stran. Tato koncepce, založená na doktríně, která považovala pronajímání bytů v soukromém vlastnictví za vykořisťování, se snažila nájem přesunout do sféry sociálních služeb a vyčlenit hospodaření s byty z tržního hospodářství. Neúplnou přeměnou tzv. osobního užívání bytů na nájemní poměry v roce 1992 vznikl u nás duální systém, který nelze srovnávat s právní regulací v Evropské unii. Pouhou změnou terminologického označení „osobního užívání bytu“ na „nájem bytu“ při zachování obsahu těchto pojmů nedošlo ke skutečné transformaci právní regulace odpovídající soustavě tržního hospodářství. V tomto smyslu má proto každá argumentace odkazující na rozhodování Evropského soudu pro lidská práva a právo Evropské unie omezenou platnost.
Nájemní poměr podle evropských standardů je zpravidla dočasný, kdežto u nás je zásadně uzavírán na dobu neurčitou, a vzhledem k tomu, že přechody práva osobního užívání bytu se velmi podobaly právům při dědění vlastnictví, právo osobního užívání bytu zakládalo fakticky trvalý vztah a vyvinulo se v jakési quasi vlastnictví. Nejhorší je, že tato koncepce za dlouhou dobu trvání přešla i do obecného právního vědomí a má velkou setrvačnost. Jak bylo řečeno, převážná část nájemních vztahů z minulosti nevznikla svobodnou smlouvou, ale administrativním příkazem často proti vůli vlastníků v souladu s koncepcí postupného převodu celého bytového fondu do tzv. vyšších socialistických forem vlastnictví. Takto se tzv.bytové právo stalo součástí práva veřejného a není dobře srovnatelné s evropským pojetím klasického soukromoprávního institutu nájmu. Navíc tento hybridní právní vztah označovaný za socialismu jako osobní užívání a nyní pouze přejmenovaný na nájem, se také z hlediska občanskoprávní teorie přesunul z oblasti práv závazkových mezi jakási nová práva věcná. Tato přeměna proběhla a přetrvává i fakticky v reálném životě: lidé si pronajaté byty navzájem prodávají a kupují, často v zastřené podobě výměn, ale v poslední době i otevřeně za tzv.odstupné. Rozsah přechodu užívacích práv k bytům, resp. práv nájemců, je u nás srovnatelný s děděním těchto bytů, kdežto v evropském právu je omezenější. V evropském právu není upravena samostatně výměna bytů, odlišná je úprava výpovědních důvodů a povinnosti poskytování náhradního bytu.
Obdobně jako z hlediska právní komparatistiky ani z ekonomického hlediska nelze srovnávat klíčový pojem regulace nájemného. V evropských standardech vychází regulace nájemného (rent control) z tržních cen bydlení. Ty v sobě zahrnují kromě tržních cen pozemků a domů také tržní náklady na jejich opravy, správu a údržbu, jakož i přiměřený zisk. Naše konstrukce cen nájemného zpravidla vychází z příkazových cen, které se zakládaly na zásadně odlišné koncepci bydlení jakožto sociální služby, hrazené převážně z celospolečenských prostředků. Tento systém vylučoval ovlivňování cen bydlení teritoriálně odlišnou výší pozemkové renty. Současné pokusy o kompromis mezi uvedenými dvěma koncepcemi nejen nevyužívá alokační a informační efekt tržních cen, ale vede k nevyužívání celého bytového fondu, nespravedlnostem při jeho rozdělování a korupci.
Argumentace ve prospěch zachování cenové regulace nájemného citací evropských pramenů práva má v celém tomto odůvodnění smysl pouze, chápeme-li ji v „evropském“ neboli „západním“ pojetí, nikoliv jako zachovávání, resp. pouze přizpůsobování vývoji nákladů a inflaci cen, které jsou konstruovány na zcela odlišných principech bez zřetele na vliv trhu.
Vzájemná souvztažnost cenové regulace nájemného a zaostávání přeměny občanskoprávních vztahů regulujících bydlení se projevuje při řešení základního rozporu každé moderní bytové politiky, totiž hledání rovnováhy mezi principem ochrany nájemníků a principem ochrany vlastnictví. Největší porušení této rovnováhy spočívá v tom, že v duálním stadiu transformace u nás došlo k tomu, že dotace poskytované nájemcům z celospolečenských prostředků prostřednictvím nízkých cen nájemného se přenesly na některé pronajímatele-soukromé vlastníky, kteří získali zestátněné domy v restitucích. Tito pronajímatelé musí doplácet na provoz, údržbu a opravy a správu z vlastních prostředků. Náklady „sociální politiky prostřednictvím nízkého nájemného“ byly přeneseny ze státu na pronajímatele. Není proto divu, že vztahy mezi takto náhodně vybranou skupinou nájemců a stejně náhodně vzniklou skupinou pronajímatelů, se rapidně zhoršují. Tato situace je unikátní ve srovnání s ostatními evropskými státy a měla by být urychleně odstraněna.
V této souvislosti je třeba se vrátit k základní námitce porušení rovnosti v právech. Pokud v roce 2000 ještě Ústavní soud této otázce nevěnoval zásadní pozornost [viz výše sub IV. B písm. b)], bylo to proto, že rozhodoval za stavu, kdy se předpokládalo (viz vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj citované v nálezu č. 231/2000 Sb.), že nejpozději do konce roku 2001 bude tento neústavní a nezákonný zásah do postavení pronajímatelů odstraněn úpravou navazující na § 696 odst. 1 o. z. v podobě zákona o nájemném, který umožní samostatný a tržně autentický vývoj ceny nájemného, současně však účinnou ochranu nájemce jako spotřebitele před nepřiměřenými cenovými skoky a nepřiměřenými požadavky pronajímatele. To se ale nestalo. Proto se musí nyní Ústavní soud zabývat především tímto aspektem ze dvou hledisek.
Prvním je otázka rovnosti v zacházení s jednotlivci ze strany státní moci. V případě regulace nájemného původně napadeným výměrem č. 01/2002 není pochyb o tom, že zde k porušení rovnosti a diskriminaci dochází, neboť s jednou skupinou subjektů majetkových práv (pronajímatelé a nájemci bytů v režimu bodu 1 položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002) se nakládalo jinak a jejich majetek neměl právně stejný obsah jako majetek jiných pronajímatelů. S ohledem na sociální vázanost vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny), která se projevuje zejména u nájemních bytů, to však nevylučuje, že zákonodárce bude regulovat nájemní vztahy takovým způsobem, aby byly chráněny v rozumném poměru jak zájmy vlastníka (pronajímatele), tak nájemců, přičemž v určitém časovém úseku lze dát přednost zájmům jedné strany (zpravidla nájemců), nikoli však trvale, a již vůbec ne jednostranně.