Nález
pléna Ústavního soudu ze dne 19. února 2003 sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ve věci návrhu skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení části věty za středníkem v § 4 odst. 1 ve znění: "vláda při vyslovení souhlasu určí den, ke kterému se stanoví účetní hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti České dráhy, (dále jen "stanovený den")", § 4 odst. 4 věty druhé, části věty za středníkem v § 5 odst. 2 ve znění: "ocenění nepeněžitého vkladu znalci se nevyžaduje", § 6 odst. 1 a 2, včetně poznámky pod čarou č. 7), § 7 odst. 1 a 2, § 8 odst. 4, § 38 odst. 3, části věty v § 42 odst. 1 ve znění: "s výjimkou hlavy II a hlavy III a části třetí, které nabývají účinnosti dnem vzniku akciové společnosti České dráhy", § 42 odst. 2 a přílohy č. 1 (označené "Majetek, který tvoří železniční dopravní cestu") zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 83/2003 Sb.).
Výrok 1. Ustanovení části věty za středníkem v § 4 odst. 1 ve znění: "vláda při vyslovení souhlasu určí den, ke kterému se stanoví účetní hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti České dráhy, (dále jen "stanovený den")", § 4 odst. 4 věty druhé, části věty za středníkem v § 5 odst. 2 ve znění: "ocenění nepeněžitého vkladu znalci se nevyžaduje", § 8 odst. 4, § 38 odst. 3 a přílohy 1 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, se dnem 31. října 2003 zrušují. 2. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Ústavní soud obdržel dne 22. 4. 2002 návrh skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení přesně označených ustanovení zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatelé úvodem rekapitulují cíl a účel zákona č. 77/2002 Sb., jímž je transformovat státní organizaci České dráhy na akciovou společnost samostatně podnikající na dopravním trhu České republiky a Evropy. Posláním této obchodní společnosti je naplnění úlohy národního železničního dopravce, který zajišťuje fungování železničního systému na celém území státu, přičemž se zároveň předpokládá uplatnění i dalších železničních dopravců, dle důvodové zprávy k předmětnému zákonu, ve "vhodných věcných a územních segmentech trhu". Za účelem dosažení tohoto cíle zákon kromě akciové společnosti České dráhy zřizuje zároveň státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, jež má hospodařit zejména s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy a který tvoří železniční dopravní cestu a je stanoven v příloze č. 1 zákona, přičemž ale budovy železničních stanic, pozemky v jejich obvodu a informační systém jsou zákonem vkládány do základního kapitálu akciové společnosti České dráhy. Provozování této železniční dopravní cesty a udržování její provozuschopnosti má přitom na náklady státu Správa železniční dopravní cesty zajišťovat prostřednictvím Českých drah, a. s. Současně má nově vzniklá státní organizace sanovat závazky státní organizace České dráhy.
Vycházeje z tvrzené specifičnosti postavení nově zakládané akciové společnosti České dráhy, jakož i z rozsahu majetku státu, s nímž doposud hospodařila státní organizace České dráhy a který má být vložen do akciové společnosti, zákon zejména v ustanoveních § 4 až 7 stanoví odlišné podmínky pro založení a vznik této obchodní společnosti ve srovnání s obecnou právní úpravou obsaženou v obchodním zákoníku. Souběžně s tím vytváří speciální právní úpravu účinků vzniku věcných práv, zejména práva vlastnického k nemovitostem, která mají přejít na nově zakládanou obchodní společnost, jakož i na státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, a to zcela odlišnou od obecné právní úpravy obsažené v zákoně č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelé v této rekapitulaci základních cílů a účelů zákona poukazují konečně i na záměr vyjádřený v důvodové zprávě předložené navrhovatelem zákona, dle níž je úkolem státu vytvořit "harmonizované tržní prostředí, v němž se dopravci různých typů dopravy uplatňují na základě rovných výchozích podmínek konkurence".
V obsahové analýze zákona č. 77/2002 Sb. navrhovatelé kriticky hodnotí některé jeho součásti. Uvádějí zejména, že zákon vytváří zcela nesouměrný model, v němž státní organizace hospodaří s dopravní cestou, ale náklady spojené se zajištěním její provozuschopnosti hradí obchodní společnost, která ji užívá k vlastnímu podnikání. Způsob založení akciové společnosti České dráhy a způsob ocenění vkládaného majetku, zakotvený v zákoně č. 77/2002 Sb., jenž zakládá konstrukci odlišnou od obecné konstrukce obsažené v obchodním zákoníku, pak dle navrhovatelů znamená jeho nepřímou novelu. Za bezprecedentní považují dále derogační ustanovení § 42 odst. 2 předmětného zákona, podle kterého se zákon č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách, jakož i jeho novela č. 212/1993 Sb., zrušují dnem vzniku akciové společnosti České dráhy, čímž zákonodárce zrušení právního předpisu činí závislým na sdělení publikovaném ve Sbírce zákonů. Rozdělení majetku státní organizace České dráhy na obě nástupnické organizace podle navrhovatelů spočívá na neurčitých kritériích, pokud jde o jejich věcné i účelové vymezení. V této souvislosti uvádějí, že toliko argumentem a contrario lze z přílohy č. 1 k zákonu č. 77/2002 Sb. vyvodit, že do vlastnictví Českých drah, a. s., přejdou i nádražní budovy a pozemky a přístupové cesty k nim. Dále do jejího vlastnictví mají dle přílohy č. 1 předmětného zákona přejít i pozemky, nacházející se v obvodu stanic a dep kolejových vozidel, oproti tomu průchody, nástupiště, přístřešky, rampy, zpevněné plochy, oplocení a zábradlí, jakož i železniční přejezdy a přechody či pozemky v obvodu dráhy přejdou do vlastnictví Správy železniční dopravní cesty, neboť jsou uvedeny v příloze č. 1 mezi výčtem majetku, který tvoří železniční dopravní cestu.
Podle ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy se zřizuje státní organizace Správa železniční dopravní cesty jako samostatná právnická osoba, přičemž se její vznik zapisuje do obchodního rejstříku, tento zápis má ale charakter deklaratorní (§ 19 odst. 3 uvedeného zákona). Státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodaří podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. s majetkem státu. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na skutečnost, že zákon u této organizace neobsahuje žádná ustanovení, která by pro ni upravovala způsob hospodaření s majetkem státu, který na ni dle § 20 odst. 1 a § 38 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb. přechází. Dle jejich názoru podle § 54 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 501/2001 Sb., jsou totiž státní organizace zřízené zvláštním právním předpisem, které jsou podnikateli podle ustanovení § 2 obchodního zákoníku, vyňaty z působnosti zákona č. 219/2000 Sb., když hospodaření státních organizací, které jsou podnikateli, se má řídit zvláštními právními předpisy. Vzhledem k neexistenci zvláštní právní úpravy se tak dle přesvědčení navrhovatelů hospodaření státní organizace Správa železniční dopravní cesty s majetkem státu ocitá v naprostém právním vakuu.
Navrhovatelé u ustanovení části věty za středníkem v § 4 odst. 1 ve znění: "vláda při vyslovení souhlasu určí den, ke kterému se stanoví účetní hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti České dráhy, (dále jen "stanovený den")", dále části věty za středníkem v § 5 odst. 2 ve znění: "ocenění nepeněžitého vkladu znalci se nevyžaduje", § 6 odst. 1 a 2, včetně poznámky pod čarou č. 7), § 7 odst. 1 a 2 a § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. namítají jejich rozpor se zásadou rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jenž je dle nich dán neopodstatněnou a neodůvodněnou výhodou akciové společnosti České dráhy před všemi ostatními subjekty soukromého práva, jež jsou podnikateli a jsou založeny dle obchodního zákoníku právní formou obchodní společnosti. Tato nerovnost je dána odlišnými pravidly a podmínkami jejich založení, jež jsou dle názoru navrhovatelů neslučitelné s principem ochrany práv třetích osob. Tato okolnost je spatřována v tom, že bez veřejné nabídky akcií, schválením zakladatelské listiny, pro niž se nevyžaduje forma notářského zápisu (§ 4 odst. 4), kdy zakladatelská listina bude obsahovat určení nepeněžitého vkladu, jehož ocenění znalci se nevyžaduje (§ 5 odst. 2), a v zakladatelské listině se stanoví pouze účetní hodnota nepeněžitého vkladu (§ 4 odst. 1), kdy akciová společnost České dráhy vznikne dnem 1. ledna kalendářního roku následujícího po kalendářním roce, v němž byla založena, přičemž zápis do obchodního rejstříku bude mít pouze deklaratorní povahu (§ 6 odst. 1), dále je spatřována v tom, že v situaci, kdy majetek státu na společnost přechází dnem vzniku, přičemž přechod vlastnického práva k nemovitostem se zapíše záznamem do katastru nemovitostí podle zakladatelské listiny (§ 7 odst. 1), kdy vklad majetku státu do základního jmění společnosti se považuje za splacený přechodem majetku ze zákona (§ 7 odst. 2), vznikne pak soukromoprávní subjekt, který nebyl podroben administrativní či soudní kontrole při svém založení a u něhož bude konstatován fiktivní základní kapitál jak co do výše jeho hodnoty, tak co do jeho určení.
Účel obchodním zákoníkem stanovených formálních a procedurálních podmínek vzniku obchodních společností navrhovatelé spatřují v přezkoumatelnosti procedury a vzniku společnosti, jakož i reálné hodnoty základního kapitálu společnosti, což dle jejich názoru má velmi významný ekonomický dopad jak na postavení zakládané obchodní společnosti na trhu, tak i na jiné subjekty, které s takovou společností vstupují do právních vztahů. Zvláště je v této souvislosti akcentována důležitost nezávislého ocenění nepeněžitého vkladu, a to i vzhledem k evropským standardům.
Na nerovnost úpravy obsažené v § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. je poukazováno s ohledem na povinnost jiných dopravců než akciové společnosti České dráhy žádat o licenci k provozování drážní dopravy drážní správní úřad (§ 24 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů), jakož i na další povinnosti žadatele (§ 11, 12 a 14a zákona o dráhách). Tato nerovnost by dle navrhovatelů byla akceptovatelná za situace, byly-li by České dráhy zřízeny zvláštním zákonem jako veřejnoprávní subjekt. Upozorňují přitom na skutečnost, že dle úpravy předchozí však České dráhy musely žádat o udělení licence k provozování dopravy na regionálních dráhách, jakož i úřední povolení pro provozování regionálních drah, což dle úpravy stávající, kdy jde o subjekt soukromoprávní, již neplatí. Diskriminaci ostatních provozovatelů regionální drážní dopravy pak spatřují navrhovatelé ve vynětí Českých drah, a. s., z oznamovací povinnosti volné kapacity dopravní cesty dle § 23 odst. 1 zákona o dráhách, v důsledku čehož akciová společnost České dráhy může volnou kapacitu dopravní cesty přednostně obsadit sama a jelikož udělení licence dle § 25 písm. d) zákona o dráhách je vázáno na podmínku, že pro požadovanou drážní dopravu je k dispozici volná kapacita dopravní cesty, může jiným dopravcům zabránit v přidělení licence drážním správním úřadem. V této souvislosti zpochybňují navrhovatelé reálnou možnost drážního správního úřadu rozhodnout případný spor, neboť tento úřad by musel při posouzení případu spoléhat na informace poskytnuté akciovou společností České dráhy.
Navrhovatelé ve prospěch tvrzené nerovnosti argumentují i stanoviskem Generálního ředitelství pro energetiku a dopravu Evropské komise ze dne 17. 5. 2001, dle něhož vzhledem k tomu, že potřebná kapacita železničního trhu je podle zákona č. 77/2002 Sb. určována Českými dráhami a nově vstupující subjekty mohou žádat pouze o zbývající volnou kapacitu, důsledkem této skutečnosti je stav, kdy kapacita není alokována nediskriminačním způsobem a kdy dochází k aplikaci výsadních práv. Pro uvedené bylo v daném stanovisku doporučeno, aby České dráhy rovněž musely žádat o licenci.
I s ohledem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu k interpretaci ústavního principu rovnosti navrhovatelé konstatují, že zjevná neodůvodněnost privilegovaných podmínek založení a vzniku akciové společnosti České dráhy oproti obecné právní úpravě, jakož i vynětí tohoto soukromoprávního subjektu z režimu zákona o dráhách, pokud jde o udělení úředního povolení k provozování celostátních i regionálních dráh a licence k provozování železniční dopravy, jsou projevem libovůle zákonodárce, porušujícím princip rovnosti dle čl. 1 Listiny, jakož i dotčením práva podnikat dle čl. 26 Listiny pro ty dopravce, kteří se rozhodnou provozovat železniční dopravu poté, co vznikne akciová společnost České dráhy.
U ustanovení § 8 odst. 4 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. namítají navrhovatelé jejich rozpor s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
S poukazem na ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) a § 4 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb., dle kterých státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodaří s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy, přičemž jde zejména o majetek, který tvoří železniční dopravní cestu a který je stanoven v příloze č. 1 uvedeného zákona, přičemž se tento majetek nepoužije pro založení akciové společnosti České dráhy, navrhovatelé namítají odlišnost v uvedených ustanoveních obsaženého vymezení pojmu "dopravní cesta" a vymezení zakotveném v nařízení Komise EHS č. 2598/70 ze dne 18. 12. 1970 (příloha I část A), jež určuje položky, které mají být začleněny do železniční dopravní cesty, mezi něž řadí i "přístupové cesty pro cestující a zboží, včetně přístupu po silnici" a "budovy používané útvarem infrastruktury, včetně části, která připadá na zařízení pro výběr jízdného", "cesty pro čtvernožce a chodce". Na okraj tohoto rozporu navrhovatelé uvádějí, že dle zvyklostí státní organizace České dráhy a jejích interních rozhodnutí byly doposud tyto položky pokládány za součást železniční dopravní cesty.
Uvedená odlišnost, tj. vynětí takových součástí železniční dopravní cesty, jakými jsou zejména nádražní budovy s pozemky a přístupové cesty k nim, jakož i pozemky nacházející se v obvodu stanic a dep kolejových vozidel, z vlastnictví státu, resp. z vlastnictví provozovatele infrastruktury (Správy železniční dopravní cesty), je dle názoru navrhovatelů nejen v rozporu s právem EU, nýbrž i v rozporu s výše označenými základními právy a svobodami. Tím, že takto vymezený majetek se stává vlastnictvím akciové společnosti České dráhy, dochází totiž dle jejich přesvědčení k diskriminaci ostatních dopravců, kteří se stanou na Českých dráhách, a. s., závislými. Dále je v této souvislosti namítána skutečnost, že vložení tohoto majetku do rukou soukromoprávního subjektu bez jakýchkoli dispozičních omezení může mít za následek převod předmětného majetku subjektům neprovozujícím železniční dopravu, a tím omezení fungování železniční dopravy v České republice. V této souvislosti je upozorňováno i na to, že zákon o dráhách nestanoví provozovateli dráhy povinnost umožnit dopravci užívat budovy v jeho vlastnictví a obdobně i zákon č. 77/2002 Sb. neupravuje vztahy mezi akciovou společností České dráhy a jinými dopravci. Za možné řešení uvedeného problému, jež by dle navrhovatelů bylo lze považovat za nediskriminační a souladné s ústavním pořádkem, by bylo zachování státního vlastnictví předmětného majetku, k němuž by se vázal výkon hospodaření Správou železniční dopravní cesty.
Z pohledu takto nastíněné zákonné úpravy spatřují navrhovatelé porušení ústavního principu rovnosti v absenci rozumného a objektivního kritéria pro udělení výjimky z režimu zákona o dráhách pro akciovou společnost České dráhy, jakož i pro vynětí z povahy věci plynoucích součástí železniční dopravní cesty a konečně i pro přechod těchto věcí do vlastnictví výlučně jednoho dopravce.
U ustanovení § 6 odst. 1 a 2, § 7 odst. 1 a 2, § 38 odst. 3, § 42 odst. 1 a 2 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. navrhovatelé dále namítají jejich rozpor s čl. 1 Ústavy.
Tento rozpor spatřují v nedodržení kautel spjatých s derivátem pojmu právního státu, s principem právní jistoty, jenž klade určité požadavky i na zákonodárství. Navrhovatelé mezi ně řadí nepřípustnost nepřímých novel zákonů, a to zejména u kodexového práva. Napadená zákonná ustanovení, zejména § 6 zákona č. 77/2002 Sb., zakotvující speciální mechanismus vzniku akciové společnosti České dráhy, popírají dle jejich přesvědčení princip materiální i formální publicity obchodního rejstříku jako veřejné listiny. Za obdobnou výjimku považují i vyhlášení dne vzniku obchodní společnosti ve Sbírce zákonů sdělením ministerstva, jakož i úpravu přechodu majetku státu na obě nástupnické společnosti, v tomto případě zejména s ohledem na neurčitost vymezení předmětného majetku. Porušení principu právní jistoty spatřují navrhovatelé dále v označení některých objektů v příloze č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. ve smyslu komponentů majetku, tvořících železniční dopravní cestu, jež ale ve smyslu § 118 odst. 1 občanského zákoníku nejsou věcí, a tedy nemohou být předmětem právních vztahů (např. pozemky "v obvodu dráhy", které v den přechodu majetku státu do vlastnictví akciové společnosti České dráhy nebudou odděleny, dále průchody, nástupiště, přístřešky, jež jsou součástí jiných budov). Za porušení právní jistoty konečně považují i téměř totožné vymezení předmětu podnikání u obou nástupnických organizací (§ 38 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb.), dále speciální úpravu svěření pravomoci ústřednímu orgánu státní správy k rozhodování sporů ve věcech přechodu práv a závazků mezi nástupnickými subjekty, v čemž spatřují i odnětí soudní ochrany osobě soukromého práva, a konečně i úpravu nabytí účinnosti, resp. derogace v § 42 zákona č. 77/2002 Sb.
II.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 30. 8. 2002 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek úvodem uvádí, že schválením zákona č. 77/2002 Sb. bylo v českém právním řádu navázáno na dřívější koncepci upravovat postavení národního železničního dopravce zvláštním zákonem (viz zákon č. 68/1989 Sb., o státní organizaci Československé státní dráhy, a zákon č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách, ve znění zákona č. 212/1993 Sb.). Důvod tohoto přístupu spatřuje v opodstatněnosti speciální úpravy, a to zejména ve vztahu k obchodnímu zákoníku.
Ve vztahu k namítanému rozporu § 4 odst. 1 a 4, § 5 odst. 2, § 6 odst. 1 a § 7 odst. 1 a 2 zákona č. 77/2002 Sb. s čl. 1 Listiny se ve vyjádření konstatuje, že smyslem uvedeného ústavního ustanovení je ochrana přirozených a nezcizitelných práv člověka, čili lidské bytosti, pročež je aplikovatelné jen vůči fyzickým osobám, a nikoli vůči osobám právnickým. Všechna označená ustanovení zákona č. 77/2002 Sb. se přitom týkají pouze založení a vzniku budoucí akciové společnosti České dráhy a s právy jednotlivých lidí v té podobě, jak je chrání čl. 1 Listiny, dle účastníka řízení nemají proto žádnou souvislost.
Pokud § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. na přechodnou dobu zvýhodňuje akciovou společnost České dráhy před ostatními podnikateli provozujícími dráhu a drážní dopravu na dráhách železničních, nelze jej však dle názoru předsedy Poslanecké sněmovny považovat za stojící v rozporu s čl. 1 Listiny, a to s poukazem na čl. 26 odst. 2 Listiny, dle kterého zákon může stanovit podmínky pro výkon podnikání a jiných hospodářských činností. Nadto je předmětné zákonné ustanovení ve vyjádření považováno za udělení časově omezené zákonné licence, resp. zákonného povolení pro příslušný druh podnikání pro právnickou osobu, která je svou povahou v zásadě soukromoprávní, ale která plní v celostátním měřítku úkoly ve veřejném zájmu, například v oblasti dopravní obslužnosti osobní dopravou nebo obrany státu, což účastník považuje za věc, jež spadá do pravomoci zákonodárce.
Obdobná argumentace je uplatněna ve vyjádření i vůči námitce navrhovatelů ohledně rozporu § 8 odst. 4 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 26 Paktu. Obě tyto napadené části zákona č. 77/2002 Sb. považuje účastník řízení za součásti úpravy právních poměrů transformací nově vznikajících právnických osob - akciové společnosti České dráhy a státní organizace Správa železniční dopravní cesty, přičemž dle jeho názoru příloha č. 1 je v tomto ohledu zásadní částí zákona, neboť obsahuje klíč k dělení současného majetku státu, s nímž hospodaří státní organizace České dráhy, mezi dvě nově vznikající právnické osoby. Vzhledem k této povaze předmětných zákonných ustanovení, jakož i návaznosti uvedených ustanovení Listiny a Paktu na čl. 1 Listiny, čili návaznosti na ústavní ochranu principu rovnosti, předseda Poslanecké sněmovny vyslovuje přesvědčení, že tato ustanovení Listiny a Paktu dopadají toliko na maximu rovnosti všech lidí a zákaz diskriminace či zvýhodňování některých skupin lidí z titulu rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka a podobně, a nelze je tudíž aplikovat vůči právní úpravě, která se týká pouze podmínek vzniku, organizace a podnikatelských aktivit dvou právnických osob.
K namítanému rozporu § 6 odst. 1 a 2 a § 7 odst. 1 a 2 zákona č. 77/2002 Sb. s čl. 1 Ústavy je ve vyjádření uvedeno, že se sice nejedná o úpravu běžnou, nicméně jde o úpravu danou zákonem, jež není retroaktivní, pročež uvedený rozpor v daném případě přítomen není. Opuštění intabulačního principu při změně vlastnických vztahů k nemovitostem není pak dle účastníka ani v rozporu s § 133 občanského zákoníku, neboť v tomto případě nejde o převod nemovité věci na základě smlouvy, nýbrž na základě zákona, a navíc sám uvedený § 133 občanského zákoníku připouští, aby i v případech, kdy se věc nemovitá převádí na základě smlouvy, může způsob nabytí vlastnictví k nemovitosti stanovit zvláštní zákon jinak.
V souvislosti s výtkou protiústavnosti nabytí účinnosti zákona č. 77/2002 Sb., jehož rozhodující části nabývají účinnosti dnem vzniku akciové společnosti České dráhy, zbylé pak dnem vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů, se pak ve vyjádření konstatuje, že určovat nabytí účinnosti zákona dnem, který stanoví jiná skutečnost, a tedy nikoliv zákon sám, je nyní poměrně běžnou praxí české normotvorby, která zatím nebyla zpochybněna, přičemž nejčastěji je tento přístup používán v případě zákonů, které mají nabýt účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost. Proto účastník řízení v uvedeném ohledu nenalézá rozpor s ústavním pořádkem České republiky.
K otázkám procedurálním se pak ve vyjádření uvádí, že zákon č. 77/2002 Sb. byl přijat ústavně předepsaným způsobem, kdy podle § 97 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, pro jeho přijetí při kvoru 101 hlasovali 104 poslanci a 71 jich hlasovalo proti.
Na základě všech uvedených skutečností vyslovuje předseda Poslanecké sněmovny přesvědčení, že zákon č. 77/2002 Sb. byl ústavně předepsaným způsobem projednán, přijat a vyhlášen, stal se platnou součástí českého práva a svým obsahem není v rozporu s Ústavou a Listinou.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 3. 9. 2002 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart úvodem konstatuje, že Senát se při projednávání návrhu zákona o transformaci Českých drah, schváleného Poslaneckou sněmovnou, především neztotožnil s navrženým věcným řešením transformace, aniž by dále detailně zkoumal ústavní stránku zákonné předlohy. Senát zejména namítal nesouměrnost zvoleného modelu podnikání akciové společnosti České dráhy ve vztahu k předmětu činnosti státní organizace Správa železniční dopravní cesty, spočívající v tom, že na jedné straně zůstává de facto dnešní železnice v nezměněné podobě a na straně druhé vzniká organizace, která sice hospodaří s dopravní cestou, ale náklady spojené se zajištěním její provozuschopnosti hradí tomu, kdo ji k vlastnímu podnikání užívá. Pochybnosti byly vzneseny i k realizovatelnosti zákona v praxi v souvislosti s obavami, že zákon bude znamenat nejistotu ohledně vlastnictví a nakládání s majetkem státu, a to nejen v rámci vztahů mezi právními nástupci Českých drah, ale i ve vztahu k dotčeným subjektům, kterých bude celá řada, pročež přinese množství aplikačních problémů.
K meritu návrhu se pak ve vyjádření konstatuje, že je možno sdílet v něm obsažené námitky o ústavnosti zejména ustanovení § 5 odst. 2 a § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb., kdy jednostranné zvýhodnění obchodní společnosti České dráhy oproti jiným dopravcům v tom, že České dráhy nemusejí ze zákona žádat o udělení licence a úředního povolení podle zákona o dráhách, zakládá zjevnou nerovnost, a představuje tak porušení čl. 1 Listiny. Posouzení podaných ústavních námitek, především zda míra nejistoty, kterou zákon vnáší do vlastnických vztahů, přesahuje míru ústavní konformnosti, se ve vyjádření přenechává Ústavnímu soudu.
Ohledně přípustnosti zvláštní právní úpravy ve vztahu k obecné právní úpravě vzniku právnických osob účastník řízení konstatuje, že občanský zákoník existenci zvláštních právních úprav připouští, přičemž v posuzované věci jde o případ právní regulace odvětví, které historicky mělo v zásadě vždy speciální právní úpravu, což plyne nejen z významu železnice pro ekonomiku státu, ale i z rozsahu majetku, se kterým subjekt zajišťující tento druh dopravy disponuje.
Předseda Senátu se závěrem vyjádření k hmotněprávním otázkám ústavnosti předmětného zákona ztotožňuje s námitkou týkající se způsobu stanovení účinnosti části zákona č. 77/2002 Sb. i účinnosti derogačního ustanovení, které jsou vázány na blíže neurčené datum, když toto řešení dle jeho názoru nelze považovat za konformní s čl. 1 Ústavy, neboť zásada právní jistoty je jedním ze základních atributů demokratického státu.
Z pohledu procedurálního účastník řízení ve vyjádření uvedl, že Senát při obsáhlém projednávání napadeného návrhu zákona akceptoval doporučení obou svých výborů, kterým byl návrh přikázán, a na své 13. schůzi ve 3. funkčním období konané dne 16. 1. 2002 vládní návrh zákona o transformaci Českých drah v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou zamítl, a to v hlasování, při kterém ze 70 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 44 pro a 15 bylo proti.
III.
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., byl-li zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh předmětného zákona ve třetím čtení na své 43. schůzi dne 11. 12. 2001 usnesením č. 1930, kdy ze 183 přítomných poslankyň a poslanců 173 hlasovalo pro a 3 proti. Senát na své 13. schůzi, konané dne 16. 1. 2002, vládní návrh zákona o transformaci Českých drah v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou zamítl, a to v hlasování, při kterém ze 70 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 44 pro a 15 bylo proti.
Dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud provádí důkazy potřebné ke zjištění skutkového stavu, přičemž rozhoduje, které z navrhovaných důkazů je třeba provést, a může provést i jiné důkazy, než jsou navrhovány.
Uvedené zákonné ustanovení nutno interpretovat z pohledu čl. 83 Ústavy, dle něhož je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti, jakož i z pohledu dosavadní judikatury, v níž je zvýrazněna rozdílná funkce Ústavního soudu ve vztahu k soudům obecným. Ústavními stížnostmi napadená rozhodnutí obecných soudů posuzuje Ústavní soud tudíž toliko hlediskem dotčení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy garantovaných základních práv a svobod, a nikoli přezkoumáním věci samé pohledem jednoduchého práva. Pro oblast dokazování z toho plyne maxima vést dokazování ke skutečnostem ověřujícím stěžovatelova tvrzení o dotčení na základních právech a svobodách, nikoli však dokazování ve věci samé, tj. dokazování na úrovni jednoduchého práva vedoucí k rozhodnutí v samotném meritu věci. Uvedená diferenciace je jedním z komponentů odlišujících ústavní soudnictví od soudnictví obecného.
Z pohledu naznačených kautel, za účelem objasnění skutkových okolností přijetí předmětného zákona, provedl v této věci Ústavní soud dokazování těsnopiseckou zprávou z jednání Poslanecké sněmovny dne 5. 2. 2002 (46. schůze).
O návrhu Senátem vráceného zákona hlasovala Poslanecká sněmovna dne 5. 2. 2002 ve 14.41 hod. na své 46. schůzi pod bodem 52. programu jednání, a to v hlasování č. 113, v němž z přítomných 176 poslanců 97 hlasovalo pro a 69 proti, na základě čehož předsedající schůze, předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Václav Klaus, konstatoval: "Návrh nebyl přijat. Vím, že jde o relativně těsné hlasování. Prosím, aby si všichni zkontrolovali, zda hlasovali v souladu se svým svědomím a či se svým stranickým příkazem. Rozumím tomu, že nikdo nemá žádné námitky. Končím projednávání bodu 52. Zákon nebyl přijat." (Těsnopisecká zpráva ze 46. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané dne 5. 2. 2002.)
Ve 14.50 hod. téhož dne u projednávání bodu 53. programu 46. schůze sněmovny (návrh zákona, kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) se do rozpravy přihlásila poslankyně Květoslava Čelišová: "Pane předsedo, kolegyně a kolegové, já se hrozně moc omlouvám, že vstupuji do tohoto bodu jednání, ale dovolila bych si zpochybnit hlasování č. 113, kde se na sjetině (pozn. ÚS - záznamu z technického hlasovacího zařízení) objevilo, že jsem hlasovala proti, ale hlasovala jsem pro. Děkuji Vám." (viz cit. těsnopisecká zpráva)
Jednání Poslanecké sněmovny k uvedenému návrhu pak dle těsnopisecké zprávy proběhlo takto:
Předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus: "Paní poslankyně, já nevím, co s tím teď. My jsme bod dokončili, uzavřeli, nikdo neprotestoval, všichni si ho dostatečně dlouho prohlédli. Máme rozjednán další bod. Nevím, co s tím dělat.
Pan poslanec Vymětal sice vždycky ví, co se má dělat, ale já nevím.
Já dám hlasovat, kdo je pro zpochybňující návrh poslankyně Čelišové ohledně hlasování 113.
Zahájil jsem hlasování pořadové číslo 114. Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?
V hlasování pořadové číslo 114 z přítomných 179 poslanců pro 108, proti 31.
Pak tedy dám znovu hlasovat. Prosím, aby bylo znovu vráceno kvorum 101.
Dám hlasovat znovu o tomto návrhu zákona.
Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?
V hlasování pořadové číslo 115 z přítomných 179 poslanců pro 104, proti 66.
Já to považuji sice za absurdní a prosím, aby si všichni zkontrolovali sjetinu. Mám pocit, že by neměly být brány takto dodatečně tyto požadavky v úvahu, nebo by aspoň mělo být zachováno původní kvorum hlasujících, že nesmí hlasovat nikdo další. To se mi zdá velmi spravedlivé.
Hlásí se pan poslanec Němec.
Pan poslanec Kořistka."
Poslanec Zdeněk Kořistka: "Vážené kolegyně, vážení kolegové, vážený pane předsedající, chtěl bych zpochybnit předchozí hlasování. Hlasoval jsem ,ne' a na sjetině se objevilo ,ano'."
Předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus: "Zahájil jsem hlasování. Kdo je pro tuto námitku, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti této námitce?
V hlasování pořadové číslo 116 z přítomných 179 pro 127, proti 14. Návrh byl přijat.
Dám znovu hlasovat. Prosím o kvorum 101.
Zahájil jsem hlasování. Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?
V hlasování pořadové číslo 117 z přítomných 179 pro 104, proti 71.
Takže se asi zmýlil teď už někdo další než pan poslanec Kořistka. Jinak to možné není. Já považuji změnu počtu hlasujících při těchto krocích za nelogickou a proti smyslu hlasování. To bychom pak mohli čekat vždy na to, až se stoprocentně sejde plná sněmovna, a hlasovat jenom v tom případě, nebo až všichni doběhnou, nebo nevím, jak to udělat."
Sněmovna tímto postupem setrvala na původním návrhu zákona, a to přijetím usnesení č. 2017, pro něž v hlasování pořadové číslo 117 z přítomných 179 hlasovalo pro 104, proti 71 poslankyň a poslanců.m
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 77/2002 Sb. řádně vyhlášen v částce 34 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 1. 3. 2002, a dle § 42 odst. 1 nabyl účinnosti dnem vyhlášení, tj. dnem 1. 3. 2002, s výjimkou hlavy II a hlavy III a části třetí, které nabývají účinnosti dnem vzniku akciové společnosti České dráhy.
K otázce ústavnosti procedury přijímání zákonů s ohledem na opakování hlasování v Poslanecké sněmovně Parlamentu se Ústavní soud vyjádřil dne 2. 10. 2002 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (nález byl vyhlášen pod č. 476/2002 Sb. a byl publikován také ve svazku 28 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 25 a násl.). Vyslovil přitom stanovisko jednak k akceptovatelnosti důvodů a způsobu opakovaného hlasování, jednak k ústavním účelům ochrany demokraticky utvářených většin: