Nález
Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera - ze dne 29. června 2005 sp. zn. I. ÚS 98/04 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů H. S.-R. ml., M. S.-R.-R. a I. S. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. listopadu 2003 č. j. 6 A 90/2002-82 a rozhodnutí ministra vnitra ze dne 11. června 2002 č. j. VS-150/RK/3-2002, jímž byl zamítnut rozklad stěžovatelů proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 17. ledna 2002 č. j. VS-953/51/2-1998, jímž nebylo vyhověno někdejší žádosti H. S.-R. o zachování československého státního občanství podle § 2 odst. 2 dekretu prezidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské.
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2003 č. j. 6 A 90/2002-82, rozhodnutím ministra vnitra ČR ze dne 11. 6. 2002 č. j. VS-150/RK/3-2002 a rozhodnutím Ministerstva vnitra ČR ze dne 17. 1. 2002 č. j. VS-935/51/2-1998 byla porušena základní práva a svobody stěžovatelů plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky a čl. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Označená rozhodnutí se proto zrušují.
Odůvodnění
I.
Vylíčení skutkového stavu
Stěžovatelé jsou potomci H. S.-R., narozeného 14. 10. 1893 (dále též "H. S."). Ten podal dne 5. 10. 1945 žádost o vydání osvědčení o národní spolehlivosti podle § 1 odst. 4 dekretu prezidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské (dále též "dekret"), in eventum žádost o zjištění, zda se mu zachovává československé státní občanství podle § 2 odst. 1 dekretu, a o vydání prozatímního osvědčení o zachování československého státního občanství ve smyslu § 2 odst. 2 dekretu. Tyto alternativní žádosti doložil prohlášeními československých občanů prokazujícími jeho chování během tzv. první a druhé Československé republiky a v průběhu nacistické okupace.
Dne 2. 3. 1946 H. S. zemřel. Tehdejší Okresní národní výbor (dále jen "ONV") v Boskovicích vydal dne 20. 3. 1946 prozatímní osvědčení typu B podle § 2 dekretu. Podle tohoto osvědčení H. S. "podal dne 5. 10. 1945 řádně odůvodněnou žádost o zachování československého státního občanství podle § 2 ústavního dekretu presidenta republiky ze dne 2. 8. 1945, č. 33 Sb. a jest ho, až do vyřízení této žádosti, považovati za československého státního občana". Osvědčení platilo i pro jeho děti, z nichž M. je jednou ze stěžovatelů. Konečné rozhodnutí o žádosti H. S. o zachování československého státního občanství nebylo po jeho smrti nikdy vydáno.
Alternativně podaná žádost o vydání osvědčení o národní spolehlivosti podle § 1 odst. 4 dekretu byla zamítnuta výměrem ONV v Boskovicích ze dne 23. 3. 1946. Dědici H. S. podali dne 6. 4. 1946 proti tomuto výměru odvolání doložené skutečnostmi svědčícími pro to, že H. S. byl české národnosti. Řízení o odvolání ovšem nikdy neproběhlo, neboť pozůstalá manželka H. S. dne 18. 8. 1952 prohlásila, že na projednání odvolání netrvá.
Stěžovatelé jako právní nástupci H. S.-R. s ohledem na existenci zmíněného osvědčení typu B restituovali po roce 1989 jako českoslovenští, resp. čeští občané soubor nemovitostí podle zákona č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb. O těchto restitucích rozhodovaly obecné soudy v řízeních, které nejsou předmětem této ústavní stížnosti. Na konci 90. let 20. století vznikly, v souvislosti s dílem jíž realizovanou, dílem nerealizovanou restitucí majetku, pochybnosti o zachování československého občanství H. S. Okresní úřad v Blansku zahájil dne 3. 10. 2001 na základě žádosti Okresního pozemkového úřadu v Blansku řízení ve věci zjištění státního občanství a vydání osvědčení o státním občanství H. S. Usnesením Okresního úřadu v Blansku ze dne 1. 11. 2001 č. j. RVV/1336/2001/Gr. bylo shora uvedené řízení přerušeno podle § 29 odst. 1 správního řádu s odůvodněním, že tento správní orgán není oprávněn pokračovat v řízení podle dekretu č. 33/1945 Sb. Musí totiž být nejprve zodpovězena předběžná otázka Ministerstvem vnitra, které je podle právního názoru správního orgánu oprávněno a současně i povinno, podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 9, nález č. 114), pokračovat v dekretálním řízení započatém v roce 1945.
Sdělením Ministerstva vnitra ze dne 15. 11. 2001 bylo všem účastníkům tohoto správního řízení oznámeno, že na základě podnětu Okresního úřadu v Blansku Ministerstvo vnitra pokračuje v řízení o žádosti o zjištění zachování československého státního občanství H. S.
Rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 17. 1. 2002 č. j. VS-953/51/2-1998 nebylo žádosti H. S.-R. o zachování československého státního občanství podle § 2 odst. 2 dekretu prezidenta republiky č. 33/1945 Sb. vyhověno. Podle odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývají ze spisového materiálu vyplývají o vydání a samotné existenci prozatímního osvědčení typu B o zachování státního občanství H. S. V archivu nejsou žádné záznamy o proceduře, která vedla k vydání tohoto osvědčení. Osvědčení, které stěžovatelé předložili, vykazuje "odchylky od předepsaného vzoru". Tehdejší ONV v Boskovicích navíc dne 11. 12. 1945 zamítl žádost H. S. o povolení výjimky z konfiskace zemědělského majetku s tím, že se aktivně nezúčastnil boje za zachování celistvosti a osvobození československého státu. "Přitom tentýž úřad vydal podle § 2 odst. 2 dekretu dne 20. 3. 1946, tedy pouhé tři měsíce poté, prozatímní osvědčení o zachování československého státního občanství jmenovaného, kdy podmínkou pro vydání takovéhoto osvědčení bylo i splnění jedné z alternativně stanovených podmínek, tj. buď aktivní účasti za osvobození republiky, nebo trpění pod nacistickým či fašistickým terorem. Prokázání splnění druhé z alternativních podmínek, tj. trpění pod nacistickým či fašistickým terorem, však z příslušných podkladů v případě žadatele jednoznačně nevyplývá. V relativně krátkém časovém intervalu tak tentýž úřad zaujal ke stejné kauze dvě kontradiktorní stanoviska." Ministerstvo vnitra dále konstatovalo, že H. S. byl členem Kriegerkameradschaft, DAF a BDO, a jeho, tehdy nezletilé, děti M. a H. byly členy NSDAP Block Raitz. Ministerstvo vnitra uzavřelo, že i ve smyslu dobové judikatury československého Nejvyššího správního soudu "nebylo prokázáno splnění podmínek stanovených pro vydání osvědčení o zachování československého státního občanství podle § 2 odst. 2 dekretu". H. S. byl podle ministerstva členem německých organizací úzce spjatých s NSDAP, a tím tak nesplňuje základní podmínku zachování věrnosti Československé republice a neprovinění se proti českému a slovenskému národu. V průběhu celého správního řízení nebylo prokázáno splnění ani jedné z alternativně stanovených podmínek, tj. buď aktivní účasti za osvobození republiky, nebo trpění pod nacistickým či fašistickým terorem. Děti H. S. (včetně stěžovatelky M.) nabyly československého státního občanství podle zákona č. 34/1953 Sb., jímž některé osoby nabývají československého státního občanství, a občanství jim proto nebylo podle prezidentského dekretu zachováno. Protože rozhodnutí o žádosti podle § 2 dekretu je deklaratorním aktem s účinky ex tunc, pozbyl právní předchůdce stěžovatelů československé státní občanství dnem, kdy nabyl, podle předpisů cizí okupační moci, německou státní příslušnost, tj. dnem 30. 8. 1940.
Rozklad stěžovatelů jako právních nástupců H. S. podaný proti shora označenému rozhodnutí ministr vnitra Mgr. Stanislav Gross zamítl rozhodnutím ze dne 11. 6. 2002 č. j. VS-150/RK/3-2002 a shora označené rozhodnutí potvrdil. Z odůvodnění se zejména podává, že řízení o žádosti H. S. z roku 1945 o zachování státního občanství nebylo doposud pravomocně skončeno. Ministerstvo vnitra v tomto řízení pouze pokračovalo na základě podnětu k řešení předběžné otázky podané Okresním úřadem v Blansku v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96. Ministerstvo vycházelo z předpokladu, že Ústavní soud vyjádřil právní názor "o potřebnosti dokončení správních řízení". Samotné plynutí času přitom nemohlo správní řízení ukončit. Podle ministra vnitra ze spisu vyplývá, že H. S. "bylo vydáno ONV v Boskovicích prozatímní osvědčení typu B. Toto prozatímní osvědčení, vydané žadateli po jeho smrti, je aktem deklaratorním, tj. osvědčujícím existující právní stav s účinky ex tunc, nejedná se tedy o rozhodnutí, kterým nabyl žadatel práv v dobré víře, povahy konstitutivní s účinky ex nunc, kterým by žadateli právo přiznalo" (s odkazem na judikaturu bývalého československého Nejvyššího správního soudu). Toto osvědčení podle ministra vnitra zakládá vyvratitelnou právní domněnku o tom, že osoba, jíž bylo osvědčení vydáno, je považována za československého státního občana, ovšem to pouze do konečného vyřízení žádosti o zjištění zachování státního občanství. Nezakládá se proto tímto osvědčením osobní stav "pro věčné časy", jak tvrdí stěžovatelé. Ministr vnitra upozornil, že pochybnosti o vydání a existenci prozatímního osvědčení typu B byly Ministerstvem vnitra zmíněny "pouze z hlediska úplnosti kroků ONV v Boskovicích", přičemž tyto pochybnosti samy o sobě nebyly důvodem pro vydání zamítavého rozhodnutí. Podle ministra vnitra bylo rozkladem napadené rozhodnutí vydáno po řádném řízení, bylo náležitě odůvodněno, velmi pečlivě byly rozebrány možnosti naplnění alternativně daných podmínek dekretu prezidenta republiky pro zachování státního občanství. V odůvodnění je dále konstatováno, že Ministerstvo vnitra nemůže pokračovat v řízení o žádosti o vydání osvědčení o národní spolehlivosti podle § 1 odst. 4 dekretu č. 33/1945, neboť odvolání proti zamítavému výměru ONV v Boskovicích ze dne 23. 3. 1946 bylo sice podáno včas, ale pozůstalá manželka H. S. se dne 18. 8. 1952 práva na projednání odvolání vzdala.
Rozhodnutí ministra vnitra, kterým byl jejich rozklad zamítnut, napadli stěžovatelé správní žalobou. Podle stěžovatelů ministr vnitra mj. použil pro své rozhodnutí neplatnou právní normu, neboť podle stanoviska vlády České republiky, uvedeného v materiálech Ministerstva zahraničních věcí, ústavní dekret č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské, byl již Ústavou z roku 1948 zbaven charakteru ústavního zákona a byl derogován zákonem č. 194/1949 Sb., o nabývání a pozbývání československého státního občanství. Z tohoto důvodu je rozhodnutí ministra vnitra nulitním aktem. Stěžovatelé dále poukazovali na ministrovu podjatost, neboť ministr vnitra ve svém vystoupení na setkání s občany ve městě Blansko, popsaném v týdeníku okresu Blansko ze dne 3. 10. 2001, prohlásil, že podle jeho názoru H. S. neměl československé státní občanství. Již skutečnost, že ministr vnitra na veřejnosti mluvil o svých pocitech a o svém soukromém názoru, znamená, že nemohl k této záležitosti přistupovat nestranně. Správní řád sice nepředpokládá, že by mohl být pro podjatost vyloučen z projednávání a rozhodování věci pracovník ústředního správního orgánu, nicméně, podle názoru stěžovatelů, je v tomto případě nutné použít § 9 odst. 1 správního řádu per analogiam, i když se jedná přímo o ministra. Stěžovatelé rovněž uvedli, že nelze vycházet z nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96, neboť nález se týkal případu hraběte C., který spatřoval porušení svých práv podle Listiny základních práv a svobod v tom, že o jeho případu československé orgány před rokem 1948 vůbec nerozhodly. Podle stěžovatelů v případě H. S. rozhodl ONV v Boskovicích. Není chybou H. S., ani chybou stěžovatelů samotných, že řízení nebylo v souladu s dekretem prezidenta republiky dokončeno.
Nejvyšší správní soud, jemuž věc byla podle § 132 s. ř. s. postoupena k dokončení řízení, žalobu stěžovatelů zamítl rozsudkem ze dne 27. 11. 2003 č. j. 6 A 90/2002-94 podle § 78 odst. 7 s. ř. s. Podle Nejvyššího správního soudu ze spisu vyplývá, že osmnáct dní po smrti H. S. vydal, dne 20. 3. 1946, ONV v Boskovicích osvědčení, podle něhož je H. S. třeba, až do vyřízení jeho žádosti, považovat za československého státního občana. Podle § 10 odst. 1 zákona č. 194/1949 Sb., o nabývání a pozbývání československého státního občanství, ve znění pozdějších předpisů, došlo počátečním dnem účinnosti tohoto zákona (tj. dnem 1. 10. 1949) k pozbytí platnosti všeobecných předpisů o nabývání a pozbývání státního občanství. Dále je pak pod body 1-7 uvedeno, které předpisy se zejména zrušují. Mezi takto výslovně uvedenými předpisy není dekret prezidenta republiky č. 33/1945 Sb. výslovně jmenován. Tento dekret přitom, kromě stanovení předpokladů, za nichž došlo k pozbytí československého státního občanství, upravoval speciální institut zachování tohoto občanství u osob, u nichž došlo k pozbytí československého státního občanství; dále pak dekret upravoval i institut vrácení občanství. Nelze proto vyjít z toho, že zákonem č. 194/1949 Sb. došlo ke zrušení dekretu v celém jeho rozsahu. Pokud uvedeným zákonem pozbyly platnosti všeobecné předpisy o nabývání a pozbývání občanství, lze připustit, že dekret č. 33/1945 Sb. pozbyl platnosti v části týkající se pozbývání československého státního občanství. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však zůstala v platnosti ustanovení vztahující se k zachování československého státního občanství. I kdyby však došlo ke zrušení dekretu v celém jeho rozsahu, je nutno podle Nejvyššího správního soudu vyjít z obecné zásady, že řízení zahájené před účinností zákona č. 194/1949 Sb. se dokončí podle dosavadních předpisů, v daném případě podle dekretu. Při rozhodování o věci musí správní orgán postupovat podle procesního předpisu platného v době, kdy o věci jedná, hmotněprávní nároky se však posuzují podle předpisu platného v době jejich vzniku. Podle § 1 odst. 2 zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, se při posuzování, zda je fyzická osoba státním občanem České republiky, popřípadě zda do dne 31. 12. 1992 byla státním občanem České a Slovenské Federativní republiky, postupuje podle předpisů platných v době, kdy mělo dojít k nabytí nebo pozbytí státního občanství této osoby.
Nejvyšší správní soud odmítl námitku podjatosti ministra vnitra, protože ministr není pracovníkem správního orgánu, takže použití příslušných ustanovení správního řádu pro jeho vyloučení z projednávání a rozhodování věci nepřipadá v úvahu. Organizace správy přitom neumožňuje naplnit ustanovení o vyloučení vedoucích ústředních orgánů státní správy při řízeních o rozkladu i z toho důvodu, že není specializovaného nadřízeného orgánu, který by o vyloučení vedoucího ústředního orgánu státní správy rozhodoval, a není nikoho, kdo by případně mohl místo vyloučeného vedoucího ústředního orgánu státní správy rozhodovat. Obecně lze říci, že nelze dovozovat něčí podjatost z obsahu novinového článku v místním tisku, popisujícího předvolební projev dotyčné osoby.
Podle Nejvyššího správního soudu Ministerstvo vnitra v rozhodnutí ze dne 17. 1. 2002 "vyčerpávajícím způsobem popisuje obsah archivních materiálů vztahujících se k věci a po zhodnocení všech předložených podkladů dospívá k závěru, že v řízení nebylo prokázáno splnění podmínek stanovených pro vydání osvědčení o zachování československého státního občanství". Nejvyšší správní soud vyloučil, že by osvědčení typu B vydané v roce 1946 platilo "pro věčné časy", jak tvrdí stěžovatelé, neboť "vydání osvědčení typu B lze přirovnat k nařízení předběžného opatření po zahájení řízení v občanském soudním řízení ve smyslu § 102 odst. 1 o. s. ř., přičemž není pochyb o tom, že vydání předběžného opatření nebrání tomu, aby rozhodnutím soudu ve věci samé byla žaloba zamítnuta".
Nejvyšší správní soud se vyjádřil též k relevantnosti nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96. Tento nález se sice netýkal právního předchůdce stěžovatelů, ale jinak se jedná o skutkově zcela shodné případy. V obou případech byla podána žádost o vydání rozhodnutí o zachování státního občanství podle § 2 dekretu, došlo k vydání osvědčení podle § 2 odst. 2 dekretu a v obou případech nebylo o žádosti žadatele do jeho smrti rozhodnuto. Ze závěrů Ústavního soudu v uvedeném nálezu lze proto vyjít i v této věci. Nejvyšší správní soud se s Ústavním soudem ztotožňuje mj. i v tom, že je na Ministerstvu vnitra, aby dokončilo řízení o žádosti o zachování československého státního občanství podle § 2 dekretu a rozhodlo o takto dosud nevyřízené žádosti. S ohledem na nedohledatelnost spisového materiálu dnes již není možné zjistit, proč ONV v Boskovicích vydal H. S. prozatímní osvědčení typu B. I kdyby snad H. S. splnil základní podmínky věrnosti Československé republice a neprovinění se proti českému a slovenskému národu, z jeho žádosti podané v roce 1945 nevyplývá splnění ani jedné ze dvou alternativně daných podmínek, tedy buď aktivní účast v boji za osvobození republiky, nebo trpění pod nacistickým nebo fašistickým terorem.
II.
Základní argumenty obsažené v ústavní stížnosti
Včasnou ústavní stížností stěžovatelé navrhli zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2003 č. j. 6 A 90/2002-82 a rozhodnutí ministra vnitra ze dne 11. 6. 2002 č. j. VS-150/RK/3-2002 pro rozpor s čl. 1, čl. 3, čl. 10, čl. 10a a čl. 12 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1, čl. 2, čl. 3 odst. 1, 2, 3, čl. 4 odst. 3, čl. 24 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i dalších článků Úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod.
Stěžovatelé uvedli, že H. S. bojoval za nově vzniklou Československou republiku již v roce 1919, kdy se aktivně zúčastnil bojů proti pokusu o odtržení Slovenska Maďarskem. Do nově se utvářející armády narukoval jako dobrovolník. V tomto smyslu naplnil pokyn Ministerstva vnitra ze dne 24. 8. 1945, podle něhož se za antinacisty a antifašisty považují ti, kdo "vedli před a v době okupace aktivní boj proti nacismu a za Československou republiku". To podle stěžovatelů dokazuje vlastenectví H. S., který se již tak záhy přihlásil do boje za tehdy se rodící republiku.
Pokud se Ministerstvo vnitra dovolává nálezu sp. zn. IV. ÚS 114/96, nejde o shodný případ s případem stěžovatelů. Zatímco E. C., jehož se jmenovaný nález týkal, se nechal dobrovolně odsunout do Rakouska a řízení o jeho žádosti o zachování státního občanství bylo zastaveno, řízení o žádosti H. S. pokračovalo i po jeho smrti v roce 1946. Stěžovatelé odkázali na přiložený důkazní materiál z roku 1945, jimž prokazují postoje a chování H. S. během okupace. Na počátku okupace Čech a Moravy se H. S. dobrovolně přihlásil k české národnosti. K národnosti německé byl nucen přestoupit teprve po tlaku německých okupačních úřadů za okolností popsaných prohlášeními jeho českých spoluobčanů. Podle stěžovatelů by rozhodnutí ONV v Boskovicích mohlo být zrušeno pouze z pádných důvodů, které v tomto případě dány nejsou. Navíc Ministerstvo vnitra svým rozhodnutím zpochybnilo rozhodnutí obecných soudů, které potvrdily platnou restituci stěžovatelů jakožto právních nástupců československého občana H. S. Stěžovatelé odkázali na rezoluci Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 24. 4. 2002, podle níž se dekrety prezidenta republiky z období 2. světové války "realizovaly, byly konzumovány v období po svém vydání a dnes již na jejich základě nemohou vznikat žádné nové právní vztahy". Proto nelze dekrety prezidenta republiky v současné době aplikovat, neboť jinak by byly porušeny mezinárodní závazky České republiky.
Stěžovatelé rovněž poukázali na diskriminaci, které se vůči nim Ministerstvo vnitra dopustilo, neboť v případě B. M., tedy ve věci obdobné, rozhodlo o zachování jeho státního občanství (viz rozhodnutí Ministerstva vnitra č. j. VS-312/51/2-99 ze dne 19. 7. 2001). Pro naplnění podmínek § 2 odst. 1 dekretu č. 33/1945 Sb. nebyla, v uvedeném případě, nutná aktivní činnost v bojových akcích, ale postačilo jen "usnadnění bojové činnosti těch, kteří s okupantem zápasili". Jde tedy o rozhodnutí vydané za obdobných podmínek, ale podstatně vstřícnější vůči jinému žadateli, než rozhodnutí ve věci stěžovatelů. Nelze pominout, že H. S. byl v době okupace osobou v podstatě trvale upoutanou na lůžko, a nemohl se tedy účastnit přímé bojové činnosti. Přitom i v tomto postavení přispíval k protinacistickému odboji (stěžovatelé odkazují na připojené listinné materiály s výpověďmi dobových svědků). Podle stěžovatelů prozatímní osvědčení typu B vydané podle § 2 dekretu nelze dnes již přezkoumávat, neboť předpisy, podle nichž bylo vydáno, jsou již desítky let zrušeny.
Stěžovatelé dále uvedli řadu argumentů prokazujících podjatost ministra vnitra v této věci. Pokládají za ostudné, bagatelizuje-li se rozhodnutí orgánu státní správy 55 let staré, aniž by Ministerstvo vnitra disponovalo důkazy a bezprostředními zkušenostmi, které měl zmíněný dobový orgán. Ministerstvo vnitra mělo respektovat zásadu "in dubio pro reo". Nemá-li ministerstvo žádné důkazy o tom, že ONV v Boskovicích postupoval v rozporu s tehdy platnými právními předpisy, mělo by vzít jeho závěry z roku 1946 za dané a nezpochybňovat je. Rozhodnutí ministerstva se s důkazy předloženými stěžovateli vůbec nevypořádalo. Podle stěžovatelů postupovalo Ministerstvo vnitra postupovalo pravděpodobně na základě "společenské objednávky," neboť jak si jinak vysvětlit, že nevzalo za základ rozhodnutí ONV v Boskovicích z roku 1946, když je přitom všeobecně známo, že v letech 1945 až 1946 byly osoby, které se dopustily provinění během válečných let, posuzovány velmi přísně. Jestliže tedy H. S. nebyl souzen v retribučních procesech, nebylo proti němu vzneseno žádné obvinění, bylo mu vystaveno předběžné osvědčení typu B, musel být vskutku řádným občanem, který se proti republice nijak neprovinil.
III.
Vyjádření účastníka a reakce stěžovatelů
K žádosti Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil Nejvyšší správní soud jako účastník řízení. Odkázal na své rozhodnutí s tím, že obsáhlý výčet ustanovení ústavního pořádku České republiky, k jejichž porušení údajně došlo, stěžovatelé nijak blíže nespecifikovali. Navrhl zamítnutí stížnosti.
Ministerstvo vnitra v obsáhlém vyjádření rozebralo aplikovatelnost právních předpisů ve věci použitých a upozornilo na to, že dekret č. 33/1945 Sb. nebyl zákonem č. 194/1949 Sb. derogován. Činnost H. S. v roce 1919 týkající se bojů proti Maďarům na Slovensku nepovažuje za relevantní, protože tehdy nemohl bojovat proti fašismu ve smyslu citovaného dekretu. Navíc se tato činnost netýká boje proti Německu a jeho spojencům v letech 1938-1945. Řízení před ministerstvem proběhlo ústavně i procesně v pořádku, ministerstvo postupovalo podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96, podle kterého "mohou, resp. mají" být řízení započatá podle § 2 odst. 2 dekretu dokončena. Jedná se o věc, kdy byla H. S. jako právním předchůdcem stěžovatelů řádně podána žádost ve smyslu § 2 dekretu, řízení nebylo dokončeno a "věc nebyla vyřešena ani zákonem č. 34/1953 Sb." Ministerstvo odmítlo tvrzení stěžovatelů, že by jeho rozhodnutím byly porušeny jakékoliv mezinárodní závazky České republiky. K argumentaci stěžovatelů o odlišném přístupu ve věci B. M. ministerstvo uvedlo, že "při posuzování otázky, zda a jak se ten který žadatel činně účastnil boje za osvobození Československa, je třeba posuzovat případ od případu ... Při bližším posouzení věci tak lze mnohdy seznat, že i v případě na první pohled velmi podobných případů se jedná o případy mnohdy odlišné". Dále ministerstvo odmítlo námitku stěžovatelů o podjatosti tehdejšího ministra vnitra. Nesouhlasí s argumentem, podle kterého by prozatímní osvědčení typu B nebylo možné dnes jakkoliv zpochybnit. Spisový materiál "obsahuje poznatky, ze kterých vyplývají důvodné pochybnosti o správnosti vydání uvedeného prozatímního osvědčení". Byť se nedochovaly všechny archiválie z doby rozhodování ONV v Boskovicích, neznamená to, že ve věci nelze rozhodnout a odchýlit se od rozhodnutí, k němuž ONV v Boskovicích došel v roce 1946. Ministerstvo uzavřelo, že "lze souhlasit s tvrzením, že v poválečné době trestaly příslušné orgány přísně a důsledně osoby, které se nějakým způsobem provinily v době nesvobody. Na druhé straně je však také třeba mít na paměti, že se jednalo o dobu, kdy se řada záležitostí, které se týkaly i státního občanství, řešila urychleně a hromadně, příslušné orgány se musely potýkat s velkým množstvím žádostí, značnou nepřehledností tehdy panujících poměrů a složitými mezilidskými vztahy poznamenanými právě prožitými válečnými událostmi a okupací. Orgány rozhodující v prvním stupni, ve kterých měl značné zastoupení laický element, nemusely mít hned k dispozici všechny relevantní podklady a nemusely jim být známy všechny důležité skutečnosti pro posouzení věci". Ministerstvo proto navrhlo zamítnutí ústavní stížnosti.
IV.
Závěry Ústavního soudu
Ústavní stížnost je důvodná. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí porušila základní práva stěžovatelů, garantovaná ústavním pořádkem České republiky v čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny, jak je vyloženo níže.
Aplikace dekretu prezidenta republiky č. 33/1945 Sb. na v minulosti již proběhlá jednání a skutečnosti, nejde-li ovšem o použití konstitutivního charakteru, je v souladu s ústavní zásadou zákazu retroaktivity, a není proto v rozporu s ústavním pořádkem České republiky ani s mezinárodními závazky ČR (IV/a).
Při úvahách o možnosti a vůbec přípustnosti tzv. "nápravy" rozhodnutí orgánů veřejné moci aplikujících v letech 1945 až 1948 dekret č. 33/1945 Sb., byla-li navíc tato rozhodnutí předběžné povahy pro žadatele příznivá, Ústavní soud zastává názor, že nelze abstrahovat od skutečnosti, že se jednalo o rozhodnutí orgánů, které byly dobře obeznámeny s tehdejší realitou a neměly od tehdejších, bezesporu tragických událostí, nepřiměřený časový odstup. Byly tedy více či méně způsobilé bezprostředního hodnocení skutečností relevantních podle příslušných ustanovení dekretu č. 33/1945 Sb. Při dnešním hodnocení těchto skutečností, za situace dnes již velmi obtížného dohledávání skutkových podkladů pro rozhodnutí orgánu veřejné moci, po uplynutí téměř šesti dekád od konce druhé světové války, je nezbytné postupovat s největší obezřetností (IV/c).
Rovněž není ústavně přípustné, aby se orgány veřejné moci cítily bezvýhradně vázány rozhodnutími a právními názory státních orgánů z let 1948 až 1989, tedy z období, v němž docházelo k mocenskému zneužívání práva totalitárním komunistickým režimem (IV/d). Rovnost v právech zakládá právo na stejné rozhodování ve stejných případech, čímž zároveň vylučuje libovůli při aplikaci práva. Tato povinnost se vztahuje nejen na obecné a správní soudy, ale též i na jiné orgány veřejné moci rozhodující autoritativně o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (IV/e). Ani rozhodnutí předběžné povahy nelze, v libovolné lhůtě, nahradit rozhodnutím novým. Je nutno mít na paměti, že v průběhu doby vznikají i na základě takovéhoto rozhodnutí subjektivní práva v důvěře v existující právní stav. Adresáti takového rozhodnutí si plánují svůj život s důvěrou v trvající právní stav a v jeho ochranu (IV/f).
IV/a
Ústavní soud nesouhlasí s právním hodnocením možné aplikovatelnosti některých dekretů prezidenta republiky tak, jak jej vyjadřují stěžovatelé. Ústavní soud se k otázce aplikovatelnosti některých dekretů prezidenta republiky vyjádřil opakovaně, přičemž stěžejní právní názor je vyjádřen zejména v nálezu publikovaném pod č. 55/1995 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 14/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 14, str.73). Podle závěru Ústavního soudu vyjádřeného v tomto nálezu "to, co přichází z minulosti, musí sice i tváří v tvář přítomnosti v principu hodnotově obstát, toto hodnocení minulého nemůže však být soudem přítomnosti nad minulostí. Jinými slovy, řád minulosti nemůže být postaven před soud řádu přítomnosti, jenž je již poučen dalšími zkušenostmi, z těchto zkušeností čerpá a na mnohé jevy pohlíží a hodnotí je s časovým odstupem".
Rozpor mezi právním názorem stěžovatelů, podle nichž byl dekret č. 33/1945 Sb. v celém rozsahu derogován v roce 1949 zákonem č. 194/1949 Sb., a právním názorem Nejvyššího správního soudu, podle něhož dekret nebyl derogován v části upravující zachování státního občanství, nepovažuje Ústavní soud za nutné zde řešit. I kdyby snad nebyl tento dekret v části upravující zachovávání státního občanství derogován, je normou, která dnes již nemůže zakládat nové právní vztahy nebo měnit či rušit právní vztahy již existující. Jak Ústavní soud poukázal v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/94, "exilové zákonodárství, jakož i bezprostředně poválečné zákonodárství osvobozeného československého státu, představuje ve své podstatě dnes již uzavřený okruh problémů a otázek úzce souvisejících s válečnými událostmi a hospodářskou obnovou země. Normativní akty z této doby splnily tak svůj účel ve zmíněné bezprostředně poválečné době, z hlediska současnosti jsou již vesměs bez aktuálního významu a postrádají již nadále konstitutivní charakter". Z toho hlediska nelze tedy, posuzováno podle citovaného dekretu, dnes již pozbýt československé, resp. české státní občanství.
Uvedené právní závěry neznamenají, že by nebylo možno řídit se dekretem č. 33/1945 Sb. při posuzování v minulosti vzniklých právních vztahů, k jejichž vzniku byly dekrety prezidenta republiky nezbytnou zákonnou podmínkou, resp. samy tyto právní vztahy konstituovaly. Z ústavní zásady zákazu retroaktivity práva totiž vyplývá jak zákaz použití nového práva na dřívější právní skutečnosti, tak příkaz použít dřívější právo na právní vztahy vznikající, zanikající či měnící se v době účinnosti tohoto dřívějšího práva. Aplikace dekretu č. 33/1945 Sb. na v minulosti již seběhlá jednání a skutečnosti, nejde-li ovšem o použití konstitutivního charakteru, je tedy v souladu s ústavní zásadou zákazu retroaktivity práva, a není proto v rozporu s ústavním pořádkem České republiky ani s jejími mezinárodními závazky.
IV/b
Poválečné dekrety prezidenta republiky, jakým je např. dekret č. 33/1945 Sb., vycházejí z reality druhé světové války a doby bezprostředně po válce. Na aplikaci takovéhoto práva proto nelze bezvýjimečně vztahovat současné ústavní standardy. Je naopak ústavně přípustné, je-li jako interpretační pomůcka používána judikatura československých soudů vykládajících prezidentské dekrety v letech 1945 až 1948. Při aplikaci dekretu č. 33/1945 Sb. nicméně existují ústavněprávní limity, které orgán veřejné moci nemůže překročit, jak je dále vysvětleno.
V posuzovaném případě využil H. S. dvou alternativních možností, kterými si podle citovaného dekretu prezidenta republiky mohl udržet československé státní občanství. První alternativou bylo jeho podání ze dne 5. 10. 1945 adresované ONV v Boskovicích, které obsahovalo jeho žádost o vydání osvědčení o národní spolehlivosti jako Čecha, který se v době zvýšeného ohrožení republiky přihlásil za Němce, donucen k tomu nátlakem nebo okolnostmi zvláštního zřetele hodnými. Vydání tohoto osvědčení Okresním národním výborem v Boskovicích, pokud by bylo schváleno krajským národním výborem, by vedlo k tomu, že by se H. S. neposuzoval podle citovaného dekretu jako Němec (viz § 1 odst. 4 dekretu). Této žádosti ONV v Boskovicích rozhodnutím ze dne 23. 3. 1946 nevyhověl. O podaném odvolání však již nebylo rozhodnuto, protože pozůstalá manželka H. S. dne 18. 8. 1952 prohlásila, že netrvá na projednání odvolání. O této věci však rozhodnutí, proti nimž směřuje ústavní stížnost, přímo nepojednávají. Negativní vyřízení této věci by však nemohlo ze své povahy bránit úspěchu H. S. v druhé alternativě jeho návrhu a naopak, vyhovění oběma alternativním návrhům je pojmově vyloučeno.
Druhý, alternativně podaný návrh obsahoval žádost H. S. jako Němce o zachování československého státního občanství. V tomto návrhu H. S. argumentoval tím, že je Němcem, který zůstal věrný Československé republice, nikdy se neprovinil proti národům českému a slovenskému, činně se zúčastnil boje za osvobození republiky a trpěl pod nacistickým nebo fašistickým terorem (§ 2 odst. 1 dekretu). O návrhu rozhodoval krajský národní výbor na návrh ONV, který současně vydával osvědčení o okolnostech nasvědčujících splnění podmínek uvedených v § 2 odst. 1 dekretu (viz § 2 odst. 2 dekretu). Toto osvědčení vydal ONV v Boskovicích dne 20. 3. 1946. Na toto řízení navazuje, po 56 letech, rozhodnutí Ministerstva vnitra, které v roce 2002 rozhodlo, že se státní občanství H. S. nezachovalo.
Ústavní soud proto nejprve hodnotil právní význam prozatímního osvědčení typu B vydaného podle § 2 odst. 2 citovaného dekretu prezidenta republiky. O prvním následku vydání tohoto osvědčení hovoří ustanovení § 2 odst. 2 dekretu, podle něhož se osoby, kterým bylo vydáno takovéto osvědčení, až do vyřízení žádosti považují za československé státní občany. Vydání takovéhoto osvědčení předcházelo důkazní řízení podle oběžníku Ministerstva vnitra ze dne 24. 8. 1945 č. A-4600-16/8-45-Ref. A tak, že "okresní národní výbor přezkoumá oprávnění k žádosti, zvláště zjistí, podle předložených dokladů a potřebného šetření, zda jsou tu okolnosti nárok odůvodňující" (odst. 8 citovaného oběžníku). Oběžník pak podrobně upravoval řízení před ONV, které vedlo k vydání osvědčení. ONV zvolil ze svého středu tříčlennou prověřovací komisi, která provedla vyšetřování a rozhodla, zda má být osvědčení vydáno. K tomuto rozhodnutí podával posudek tří až pětičlenný protifašistický výbor (tamtéž). Podle oběžníku Ministerstva vnitra ze dne 2. května 1946 č. A.4600-4/4-46-VI/3 se žadateli prozatímní osvědčení podle vzoru B vydá tehdy, "je-li podle žádosti a jejích příloh nebo podle provedeného šetření zjištěno, že žádost je pravděpodobně odůvodněna" (viz Verner V., Státní občanství a domovské právo republiky Československé, Praha 1947, str. 167-168). Z uvedeného plyne, že rozhodnutí toho typu, které bylo dne 20. 3. 1946 vyhotoveno ve věci H. S., předcházelo řízení a dokazování v místě bydliště žadatele, což umožnilo snadnější zjištění skutečností rozhodných pro provizorní vyřízení žádosti. Takovéto rozhodnutí předběžné povahy bylo potvrzováno s konečnou pravomocí krajským národním výborem. K tomu však v případě H. S. již nikdy nedošlo.
IV/c
Ústavní soud v řadě rozhodnutí zaujal stanovisko k rozsahu, v jakém se cítí být oprávněn přezkoumávat hodnocení důkazů obecnými soudy [zejména viz nález sp. zn. III. ÚS 23/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 5, str. 41), sp. zn. III. ÚS 61/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 10, str. 51), sp. zn. III. ÚS 289/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 57, str. 437) a mnohá další rozhodnutí z této konstantní judikatury vyplývající].
Nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci [poprvé sp. zn. III. ÚS 84/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 34, str. 257, a na tento nález navazující judikatura]. Podle nálezu sp. zn. III. ÚS 84/94 tento procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny, jakož i z čl. 1 Ústavy. Jedním z těchto principů, představujících součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 1 Ústavy) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů svá rozhodnutí odůvodnit. Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. V případě, kdy jsou právní závěry soudu v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními anebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývají, nutno takovéto rozhodnutí považovat za stojící v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny a s čl. 1 Ústavy. Tyto premisy se vztahují též na situaci, kdy správní soud nenapraví závěry správního úřadu, které jsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními.