Pro uvedené okolnosti Ústavní soud neshledal zákonnou úpravu 3% hranice ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky získaných platných hlasů při přiznání stálého příspěvku na činnost politické strany, obsaženou v ustanovení § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., za stojící v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny, pročež návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení zamítl.
1. Odlišné stanovisko soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Františka Duchoně
Podepsaní soudci zastávají odlišné stanovisko k výroku pod bodem 2. nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2005sp. zn. Pl. ÚS 10/03, kterým byl zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.
K tomu uvádějí následující důvody.
1. Demokratický právní stát – který je povinen chránit a podporovat pluralistickou, otevřenou společnost, v níž se může svobodný jedinec nejlépe rozvíjet – ústavně zajišťuje prostor pro formaci různých zájmových skupin, které posléze jako jednotlivé politické strany nebo hnutí usilují o prosazení svých představ získáním podílu na moci ve svobodné soutěži politických sil. Obecně vzato jsou politické strany v podstatě právnickými osobami soukromého práva, a platí pro ně tedy čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mohou činit, co není zákonem zakázáno a nesmí být nuceny činit, co zákon neukládá. Stát a jeho orgány mohou do jejich činnosti zasahovat jen na základě zákona a v jeho mezích. Ústavní soud však již v prvním ze svých nálezů, týkajících se problematiky financování politických stran (nálezsp. zn. Pl. ÚS 26/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 62, vyhlášen pod č. 296/1995 Sb.) zejména (mimo jiné) vyslovil, že ústavněprávní postavení těchto stran nemůže být definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že nemají statut státního orgánu a že v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromými spolky. Po druhé světové válce došlo ve vyspělých demokraciích k uznání jistého statutu veřejnosti, tj. role, kterou mají politické strany ve státě a vůči státu, aniž by však samy byly státem, či měly státní, veřejnoprávní povahu. Z této ambivalentní povahy politických stran vyplývá řada problémů, spojených s interpretací jejich postavení, funkce a vztahu ke státu. Politické strany plní v souladu s Ústavou určité veřejné úkoly, nezbytné pro život státu, založeného na reprezentativní demokracii. Veřejnou povahu má nepochybně zájem společnosti na tom, aby stát, který je dle Ústavy demokratickým právním státem (čl. 1), byl také demokratickým způsobem (tj. ve volbách, založených na soutěži politických stran) legitimován. Z tohoto veřejného (obecného) zájmu lze odvodit nárok na to, aby stát plnění těchto úloh – pro funkci státu nezbytných – umožnil a podpořil. Tomu právě odpovídá i úprava financování politických stran demokratickým státem, která vyústila jednak v příspěvek na činnost politických stran, jednak v příspěvek na úhradu jejich volebních nákladů.
Stávající financování politických stran v České republice lze – jako i jinde ve světě – rozdělit na financování státní a na financování ze soukromých zdrojů. Přímé státní financování je spjato především s volbami. Podle ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon č. 247/1995 Sb.“) bude politické straně, která ve volbách získala nejméně 1,5 % z celkového počtu platných hlasů za každý odevzdaný hlas vyplaceno 100 Kč ze státního rozpočtu (příspěvek na úhradu volebních nákladů, resp. tzv. příspěvek „za hlasy“). Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, upravuje ve svém ustanovení § 20 tzv. příspěvek na činnost, zahrnující stálý příspěvek pro stranu, která získala ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů (6 až 10 milionů Kč ročně), a příspěvek na mandát poslance a senátora (900 000 Kč ročně), resp. na mandát člena zastupitelstva kraje a člena zastupitelstva hlavního města Prahy (250 000 Kč ročně). Jde o výraz jisté privilegovanosti politických stran vůči jiným typům sdružení s ohledem na jejich shora uvedený význam pro demokratický stát (z odborné literatury srov. Filip, J.: Ústavní právo, Brno, Masarykova univerzita, 1997, zejména str. 257).
K závažným otázkám financování politických stran a k jejich specifické roli v demokratickém právním státě se již Ústavní soud – kromě již zmíněného nálezu č. 296/1995 Sb. – několikrát výrazně vyjádřil (jde zejména o nálezy č. 243/1999 Sb., č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001 Sb.; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu svazek 16, nález č. 137 a svazek 21, nálezy č. 16 a č. 36). V prvním z uvedených nálezů Ústavní soud vyhověl návrhu politické strany Demokratické unie na zrušení části ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, (příspěvek na úhradu volebních nákladů vázaný na dosažení nejméně 3 % z celkového počtu platných hlasů). Stejným ustanovením se zabýval i v následujícím nálezu, v němž konstatoval, že v kontextu všech relevantních okolností nemůže ani snížení hranice ze tří na dvě procenta při současném snížení výše úhrady za každý odevzdaný hlas z 90 na 30 Kč nic změnit na závěrech vyslovených v předcházejícím nálezu. V posledním případě (nález č. 98/2001 Sb.) se již Ústavní soud zabýval zákonem č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a politických hnutích – jehož ustanovení jsou rovněž předmětem zkoumání v nyní řešené věci – kdy zrušil tehdejší větu druhou ustanovení § 20 odst. 4 (strana, která dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů a získala nárok na stálý příspěvek by tento příspěvek neobdržela, pokud by v následujících volbách nezískala počet hlasů potřebných k zastoupení v Poslanecké sněmovně) a část ustanovení § 20 odst. 7 (příspěvek na mandát poslance nebo senátora ve výši 1 000 000 Kč ročně). Disentující soudci ani v nyní zkoumaném případě neshledali žádný důvod k tomu, aby se Ústavní soud od svých již dříve vyjádřených názorů na předmětnou problematiku odchýlil. Proto je podle jejich mínění nezbytné znovu zdůraznit – s odkazem na citované nálezy – závěry již vyslovené, ve kterých je koncentrována podstata postavení politických stran v České republice a formulovány zásady jejich financování, souladné s ústavním pořádkem.
Politické strany a politická hnutí jsou institucemi konstituovanými na základě a v rámci ústavního státu, jehož zásady a pravidla zavazují jak strany, tak stát. Mezi ně patří čl. 5 Ústavy, zakotvující svobodný a dobrovolný vznik a volnou soutěž politických stran respektujících základní demokratické principy, čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a čl. 20 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich; dále stanoví, že politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu. Strany působí jako zprostředkující článek mezi občany a státem: slouží k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů a orgánů samosprávy. Ve své základní funkci – při tvorbě politické vůle ve státě – předurčují politické strany (ve svých důsledcích) formování státních orgánů. Jinak řečeno, tomu, aby demokratické státní orgány vůbec vznikly, musí předcházet volná soutěž autonomních, na státu nezávislých politických stran, neboť teprve výsledky této soutěže politické kontury a proporce státu formují.
V této souvislosti je třeba uvést, že ani v Ústavě České republiky ani v Listině základních práv a svobod ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy, v platném znění, nelze nalézt oporu pro principiální odmítnutí finanční podpory politických stran státem. To však neznamená, že financování politických stran a politických hnutí státem nemá hranic. Úlohu podporovat strany a hnutí při plnění jejich ústavních (čl. 5 Ústavy) a zákonných funkcí by totiž mohl přestat plnit takový stát, který by z finanční podpory politickým stranám a politickým hnutím učinil prostředek svého vlivu na jejich činnost anebo dokonce nástroj k jejich manipulaci. Proto finanční podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou politické strany a politická hnutí odděleny od státu. Určitá finanční podpora politických stran státem je ovšem vzhledem k potřebě částečného vyrovnávání jejich šancí přijatelná. Obecně vzato je však třeba vycházet z toho, že čím více jsou politické strany dotovány státem, tím méně cítí potřebu hledat podporu své činnosti z jiných legálních zdrojů. Příspěvek na činnost politických stran by proto neměl oslabovat úsilí politických stran o politickou i materiální podporu ze strany svých voličů a stoupenců. Politické strany totiž nemohou plnit svou funkci, jsou-li odkázány na milost státu anebo se na podporu státu spoléhají více, než na podporu občanů (nález č. 296/1995 Sb.).
Princip volné soutěže politických stran pojmově zahrnuje povinnost státu respektovat rovnost jejich šancí – z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků jejích účastníků – neboť v podstatě jde o aplikaci obecné zásady rovnosti, garantované jak předpisy ústavními, tak i akty mezinárodními. Jakýkoli zásah zákonodárce do těchto podmínek je zásahem státu a měl by se řídit obecným zájmem. Procentuální omezení výplaty příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nemůže být produktem libovůle anebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran. Tento závěr má však význam obecný a platí i pro tzv. stálý příspěvek podle zákona č. 424/1991 Sb. Zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytýčeny úzké meze a že je mu odepřeno takové diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod zvlášť závažný. Smyslem volebního příspěvku nemůže být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Jestliže moderní reprezentativní demokracie bere zřetel na funkčnost parlamentního systému a přijímá v omezené míře integrační stimul do systému rozdělování mandátů, neznamená to, že integrační hlediska mohou mít zásadní přednost před principem volné soutěže volebních stran. Jejich volná soutěž je přímým výrazem pluralistické povahy demokratické společnosti; právě ochrana pluralismu v politickém životě má primární význam pro samu její existenci. Proto je výrazně chráněna čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nemůže ani jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, apriorně znemožňovat již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné a proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není účel takových opatření překročen (nález č. 243/1999 Sb.).
Dikce „svobodná soutěž politických sil“ podle čl. 22 Listiny základních práv a svobod klade důraz na tu fázi procesu politické konkurence, jež předchází etablování stran v dosažených pozicích, tedy především důraz na svobodný vstup politických sil do volební soutěže. „Svobodná soutěž politických stran je tak nepochybně hodnotou, které musí dát přednost i zákonná úprava financování politických stran státem.“ Koncentrace finanční pomoci státu právě jen pro strany v Parlamentu zastoupené (resp. pro strany silné a etablované) omezuje ekonomicky rovnou účast stran ve volební soutěži (čl. 5 Ústavy) a nerespektuje princip čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, zakotvující oddělení stran od státu. Vysoká hranice příspěvku na mandát pomíjí základní kritérium státní podpory, totiž počet stranami získaných hlasů, a koncentruje v ústavně nepřijatelném rozsahu státní finanční podporu na parlamentní činnost (nález č. 98/2001 Sb.).
2. Uvedené závěry je podle názoru disentujících soudců třeba vztáhnout – se zřetelem na nutnost komplexního pohledu na věc – i na souzený případ.
S odvoláním na uvedenou argumentaci, opakovaně zdůrazňovanou Ústavním soudem, disentující soudci dovozují, že napadená ustanovení § 20 odst. 4 a část ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb. jsou ve své současné podobě – je-li stávající zákonná úprava financování politických stran posuzována komplexně – protiústavní. Tuto protiústavnost tedy nelze spatřovat pouze v uvedených ustanoveních samotných, jinak vyjádřeno v tom, že by nárok na stálý příspěvek vázaný na dosažení 3% hranice nebo jeho výše byly samy o sobě v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Objektivní posouzení podaného návrhu totiž vyžaduje nikoli jen izolované zvážení jednoho druhu státního příspěvku, ale jeho hodnocení v souhrnu výsledného efektu všech působících relevantních faktorů; tedy zejména – jak již bylo uvedeno – příspěvku na úhradu volebních nákladů podle ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb. a příspěvku na mandát poslance a senátora podle zákona č. 424/1991 Sb. Nutnost takového souhrnného pohledu vyplývá z povahy věci samé; takový pohled je i povinností Ústavního soudu jako garanta ústavnosti demokratického státu. Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým stranám již Ústavní soud demonstroval – vycházeje z tehdejší právní úpravy – na fiktivním příkladu dvou politických stran, kdy jedna získala ve volbách 2 % hlasů a druhá 6 % (nález č. 98/2001 Sb.). Strana jen trojnásobně úspěšná by přitom získala ze státní pokladny zhruba 25krát více. Ústavní soud tehdy konstatoval, že tak vznikají disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy s umožněním jejich volné soutěže. Není-li respektována volná soutěž politických stran za srovnatelných podmínek a existuje-li tendence vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením – a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému – nelze takové kroky označit za ústavní (cit. nález).
V současné době je již sice zmíněná disproporce mezi etablovanými politickými stranami (pozn.: i pojem „etablovaná strana“ je ovšem do jisté míry zavádějící, neboť v demokratickém státě nesmí být žádný politický subjekt natolik etablovaný, aby to vedlo až k pochybnostem o svobodné soutěži politických sil) a neparlamentními stranami poněkud zmírněna, stále je však příliš vysoká. K zmírnění této disproporce totiž přispělo snížení hranice pro nárok na příspěvek na úhradu volebních nákladů podle zákona č. 247/1995 Sb., v platném znění, na 1,5 % při současném zvýšení tohoto příspěvku na 100 Kč, což lze jednoznačně hodnotit jako krok pozitivní; je však zjevné, že ve srovnání s příjmy parlamentních stran to nedostačuje. Vyjdeme-li z obdoby výše uvedeného hypotetického příkladu – aniž by bylo nutno perfekcionisticky zacházet do podrobností – lze jednoduchými početními úkony zjistit, že strana, která nepřekročí hranici 3 % pro získání nároku na stálý příspěvek podle zákona č. 424/1991 Sb., byť je však jen o třetinu či o polovinu hlasů méně úspěšná než strana, která se těsně dostala do Poslanecké sněmovny, získává pouze příspěvek na úhradu volebních nákladů (§ 85 zákona č. 247/1995 Sb. v platném znění), kdežto uvedená parlamentní strana získává navíc roční stálý příspěvek i roční příspěvek na mandát; výsledně je tedy za volební období více než desetinásobně lépe „honorována“ (srov. též obdobně Sbírku nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21,sp. zn. Pl. ÚS 53/2000, str. 324).
Podle názoru disentujících soudců je tedy pro nalezení ústavně souladného řešení nutno – při dodržení výše uvedených obecných zásad, vyslovených Ústavním soudem již dříve – příslušné finanční prostředky spravedlivěji rozdělit i mezi méně silné (byť nikoli fragmentární politické strany); přitom by bylo zároveň namístě nepreferovat natolik význam voleb do Poslanecké sněmovny, leč odpovídajícím způsobem vzít v úvahu i úspěchy politických stran v jiných volbách. Je jistě vhodné a spravedlivé, aby – jak je uvedeno ve vyjádření Poslanecké sněmovny – více obdržely strany, které mají díky své voličské základně reálnější význam pro politické dění ve státě, leč nepoměr mezi parlamentními a neparlamentními stranami by neměl být v tomto směru tak vysoký, jako je tomu v současné době. Hovoří-li se ve vyjádření Poslanecké sněmovny o „nutnosti zohlednit exaktní a spravedlivé kritérium“, nelze tedy než souhlasit, bude-li pamatováno i na menší politické subjekty, pokud jejich význam nelze považovat za zcela zanedbatelný (např. kolem 2 % získaných hlasů). Princip spravedlnosti by měl být vůdčí ideou každé demokratické společnosti. Vážnost a důstojnost voleb, jakož i poctivost úmyslů politických stran nelze zajišťovat pouze nebo převážně finančními příjmy pro nejúspěšnější, zejména za situace, kdy křivka výše finančního zisku neúměrně stoupá v porovnání s jen o něco méně úspěšnými politickými stranami či hnutími. V této souvislosti však disentující soudci upozorňují na nebezpečí dalšího zvyšování finanční závislosti politických stran na státu; státní financování nikdy nemá výrazným způsobem přesahovat financování stran ze soukromých zdrojů, neboť by tím byl – jak již uvedli výše – porušován princip oddělení politických stran od státu, zakotvený v čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
3. Podle názoru disentujících soudců posuzoval Ústavní soud předmětnou problematiku z příliš úzkého hlediska (i když formálně vzato ve vztahu pouze a jen k napadeným ustanovením v zásadě správně); jak již bylo opakovaně zdůrazněno, stávající zákonná úprava financování politických stran však měla být hodnocena komplexně a souhrnně, zejména ve vztahu k příspěvku na úhradu volebních nákladů podle ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb. a k příspěvku na mandát poslance a senátora podle zákona č. 424/1991 Sb. S tím souvisí i to, že předchozí nálezy, jichž se Ústavní soud dovolává, a trend jeho judikatury vůbec svědčí spíše pro vyhovění návrhu – a tedy pro stanovisko disentujících soudců – než proti němu.
Disentující soudci nesouhlasí s většinovým názorem ani potud, pokud nález Ústavního soudu příliš zdůrazňuje významnější postavení Poslanecké sněmovny ve vztahu k Senátu v ústavním systému České republiky. Podle jejich přesvědčení – i když Senát, koncipovaný jako stabilizující a kontrolní činitel disponuje pochopitelně jinými pravomocemi a neparticipuje stejnou mírou na zákonodárném procesu jako Poslanecká sněmovna – není dán rozumný důvod pro natolik odlišný přístup k volbám do obou parlamentních komor ve vztahu ke státnímu financování, který je platnou právní úpravou založen. Disentující soudci nevidí důvod ani k ignorování výsledků voleb do obecních a krajských zastupitelstev; i v těchto volbách jsou často úspěšné též politické strany s celostátní působností, které nemají význam jen regionální, čímž Ústavní soud argumentuje.
Pokud Ústavní soud uvádí, že u parlamentních politických stran existuje i nepřímé státní financování (např. formou placení poslaneckých náhrad, podpor parlamentním klubům apod., což samo o sobě pochopitelně protiústavní není), lze to navíc považovat za další podstatný argument podporující názor disentujících soudců, neboť – opět při komplexním pohledu na zkoumanou problematiku – tím dochází k dalšímu zvýšení disproporce mezi parlamentními a neparlamentními stranami, jakož i k dalšímu zpochybnění zásady důsledného oddělení politických stran od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).
Disentující soudci závěrem znovu zdůrazňují, že jejich odlišné stanovisko nemíní podporovat fragmentární politické strany a hnutí, jež se mnohdy ani nechtějí vážně zúčastnit politického života a volební soutěže a nezřídka sledují jen zájmy finanční. Mají na mysli takové politické strany a hnutí, jež svoji účast myslí vážně, často existují i řadu let a mají určitý, nikoli zanedbatelný okruh voličů.
Ze všech uvedených důvodů dospěli disentující soudci k závěru, že ustanovení § 20 odst. 4 a ustanovení § 20 odst. 6 napadeného zákona jsou v rozporu s čl. 22 Listiny základních práv a svobod a s čl. 5 Ústavy, a návrhu tedy mělo být v tomto směru vyhověno. Jelikož Ústavní soud, který by jako tzv. „negativní zákonodárce“ nemohl v daném případě rozhodnout jinak než dílčí derogací, což by však z povahy věci nemohlo být řešením systémovým, nezbylo by, než rozhodnout zároveň o přiměřeném odkladu vykonatelnosti, aby měl zákonodárce dostatečný časový prostor pro přípravu nové právní úpravy.
2. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Elišky Wagnerové
K nesouhlasu s většinovým stanoviskem vyjádřeným v bodu 2. nálezu ve věci Pl. ÚS 10/03 mne vedou následující důvody:
1. Nález opouští dosavadní judikaturu k financování politických stran státem z hlediska použitých metod řešení věci. 2. Opouští tutéž z pohledu kritérií zvolených pro zkoumání věci. 3. Činí spekulativní závěry, které pomíjejí vzájemné podmiňování práva a reality, tak typické právě pro oblast financování politických stran, a to nejen státem. 4. Ústavní úpravě neodpovídající odvozování financování politických stran státem toliko od jedné z komor Parlamentu, tj. od Poslanecké sněmovny.
Ad 1.
Dosavadní relevantní nálezy Ústavního soudu k financování politických stran státem jsou dle mého názoru pouze tři. Základ řešení je obsažen v nálezu, který řešil otázku příspěvku na volební náklady (sp. zn. Pl. ÚS 30/98), dále se jedná o nález řešící mimo jiné problematiku příspěvku za hlasy (sp. zn. Pl. ÚS 42/2000) a konečně jde o nález zabývající se především otázkou příspěvku na mandát a otázkou stálého příspěvku (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000).
Ve všech uvedených případech neposuzoval Ústavní soud konkrétně napadenou formu financování politických stran separovaně, vždy ji nahlížel v kontextu dalších nástrojů financování politických stran státem. Tak např. v nálezusp. zn. Pl. ÚS 30/98, poté, co zasadil příspěvek na úhradu volebních nákladů do kontextu s dalšími způsoby státního financování, uvedl: „Kumulace řady finančních postihů malých stran (a tím finančních výhod pro větší strany) je v současné úpravě tak rozsáhlá, že dochází apriorně k „dušení“ těch malých stran, které nemají dosti finančních prostředků pro vedení volební kampaně a placení kaucí. U vědomí toho potenciální voliči takových stran již při hlasování samém uhýbají svými hlasy jinam, jestliže „jejich“ strana nemá dost prostředků, aby se zviditelnila v soutěži s ostatními. Čím vyšší je limit pro malé strany, tím méně bude počet hlasů pro ně odevzdaných vyjadřovat jejich skutečný význam a tím slabší bude také věrohodnost volebních výsledků. Hlasování voličů má však být výrazem svobodného rozhodnutí ve volné soutěži stran a integrační faktor má působit až po ukončení svobodné volební soutěže.“.
Stejně výrazně kontextuálně byla posuzována výše příspěvku za mandát. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/2000se tak uvádí: „Avšak právě souhrnný pohled a porovnání výše příspěvku za odevzdaný hlas s ostatními formami financování politických stran, tedy zejména v této věci projednávaným příspěvkem na mandát poslance nebo senátora, jakož i s výší příspěvku na mandát krajských zastupitelů (který sice v projednávané věci zpochybněn není, avšak nelze od něho abstrahovat), podporuje názor Ústavního soudu, že je zde zřejmá tendence proti volné soutěži všech politických sil, neboť zvýšení podpory parlamentních stran je doprovázeno současným omezením stran méně úspěšných. Vznikají tak disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy umožněním jejich volné soutěže.“.
S naznačenou kontextuální metodou posuzování jednotlivých forem financování politických stran se zcela ztotožňuji. Většinové stanovisko ji opustilo zaštiťujíc se doktrínou zákazu rozhodovat „ultra petitum“, kterou však kontextuální metoda ctí a nepřekračuje.
Ad 2.
Většinové stanovisko uvádí, že hranice pro financování politické strany státem Ústavní soud v minulosti hledal z pohledu dvou principů, a to principu integrace a principu reprezentace. Tyto měly být nalezeny v nálezusp. zn. Pl. ÚS 3/96, kterým byl zamítnut návrh na zrušení volebních kaucí. Tento odkaz je pro mne nerelevantní ze dvou důvodů. Jednak šlo o nález, který vyjadřoval toliko stanovisko menšiny sedmi soudců (tzv. relevantní menšina), zatímco osm soudců již v roce 1996 bylo opačného mínění. Pozdější, a dle mého názoru jediný, relevantní názor, který překonal uvedené stanovisko menšiny, byl vyjádřen v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000, kterým byly kauce zrušeny. Mimo jiné se v jeho odůvodnění uvádí, že od posledního rozhodování Ústavního soudu došlo „k sociálním změnám, kupř. vyznačujícím se silným tlakem ve směru integračních stimulů“. Za důležitý fakt však považuji tu skutečnost, že o názory vyslovené k otázce kaucí se nelze při řešení problému stálého příspěvku opírat, neboť koneckonců kauce nepředstavovaly otázku přímého financování politických stran státem.
Nejdůležitější se mi ovšem jeví skutečnost, že dnešní většinový názor se vůbec nevypořádal se zcela zásadním názorem Ústavního soudu vysloveným v nálezusp. zn. Pl. ÚS 30/98, dle něhož: „Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro politické strany odevzdaných.“. Dále tehdy Ústavní soud uvedl: „Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní.“.
Přitom je třeba připomenout, že tyto úvahy vyslovil Ústavní soud v souvislosti s posuzováním příspěvku na úhradu volebních nákladů. Jasně a zřetelně tak v otázce financování stran státem posunul úvahu o konkurenci principů integrace a reprezentace ze strany jedné do roviny principu rovných volebních šancí, jež mají být poskytnuty všem volebním stranám, které prokázaly vážnost svých programů a návrhů volebním výsledkem okolo 1 % odevzdaných hlasů, tj. výrazně nižším, než jsou 3 % odevzdaných hlasů ze strany druhé. Naopak integrační princip byl jako nepoužitelný výslovně odmítnut pro fázi, která předchází rozdělování ve volbách získaných mandátů.
Obecnost v citovaném nálezu vysloveného názoru dle mého soudu vyžaduje, aby byl „přibrán do hry“ i při posuzování dnes aktuální věci, tj. stálého příspěvku na činnost politické strany. Pokud dnes většinové stanovisko hodnotilo hranici 3 % ve volbách získaných hlasů, rozhodně nepoužilo kritérium vážnosti, definované ziskem odevzdaných hlasů okolo 1 %. Odmítá prolomení 3% hranice s poukazem na nároky na státní rozpočet. Navíc dodává, že by takový posun odporoval principu zakotvenosti politických stran v občanské společnosti. Jinými slovy tím ovšem zdůvodňuje, a to v rozporu s citovanou judikaturou Ústavního soudu, procentní posun vzhůru pro uznání vážnosti činnosti politických stran, aniž by tento názorový posun zdůvodnilo principiálně. Na okraj dodávám, že samozřejmě nic nebrání tomu, aby z fiskálních důvodů byla limitována celková suma poskytovaná politickým stranám. Předmětem posouzení je však nyní její spravedlivé rozdělení tak, aby byl respektován princip rovných šancí těch stran, které se vážně ucházejí o volební zisky. Ostatně obdobně postupoval německý Spolkový Ústavní soud (rozhodnutí BVerfG z 9. 4. 1992).
Je navíc zřejmé, že veškerá činnost politických stran i v mezidobí mezi volbami nakonec směřuje k pokusu o volební úspěch. Podobně i rozhodnutí německého Ústavního soudu BVerfG ze dne 19. 6. 1966, které dokonce zrušilo příspěvek na činnost politických stran z důvodu konfliktu takové formy financování s principem svobodného a otevřeného procesu utváření názorů a vůle voličů, tj. bez přispívání státu. Státní financování politických stran se díky tomuto rozhodnutí přesunulo pouze do oblasti úhrady volebních nákladů, chápaných ovšem ve shora naznačeném širokém smyslu.
Ad 3.
Většinové stanovisko se pokusilo diferencovaně vymezit účely (cíle) jednotlivých forem financování politických stran státem. Nemohu souhlasit s tímto fragmentálním pohledem na účel státního financování politických stran, neboť zejména při vymezení účelu státem poskytovaného příspěvku na mandát jde o zřejmé směšování státu a politických stran, které je naopak ustanovením čl. 20 odst. 4 Listiny zapovězeno. Legislativní činnost Parlamentu je dle mého soudu dostatečně zajištěna financováním této instituce státu, jakož i odměňováním politických reprezentantů v ní působících. Pokud jde o práci na legislativních předlohách uskutečňovanou skutečně v rámci samotných politických stran, není důvodu rozlišovat mezi parlamentními a neparlamentními stranami, neboť jde o činnost, kterou dle mého soudu nelze směšovat s činností poslaneckých a senátorských frakcí. V opačném případě by se totiž setřel již zmíněný rozdíl mezi politickou stranou jako součástí občanské společnosti a parlamentními komorami jako státními orgány. Jinými slovy, docházelo by tak k nepřípustnému vstupu státu do politických stran, nadto toliko některých, totiž těch, které jsou zastoupeny v Parlamentu. Smysl veškerých forem financování politických stran státem však dle mého názoru spočívá v umožnění a podpoře tvorby pluralitních názorů ve společnosti za účelem jejich účinné prezentace ve volbách. Jednotlivé formy financování jsou v mých očích jen technikou, která odráží či měla by přiměřeně odrážet podporu jednotlivých názorů stranami prezentovaných ve společnosti.
Fragmentací účelů jednotlivých forem státního financování se ve skutečnosti zcela stírá ověřitelnost přiměřenosti rozdílu mezi financováním parlamentních a neparlamentních stran, neboť většinové stanovisko implicitně odnímá státní podporu neparlamentním stranám při jejich přípravě na volební klání v podobě přípravy legislativních programů. To vše přesto, že Ústavní soud vážnost volebních úmyslů, jak shora uvádím, přiznal stranám, které dosáhly volebního zisku kolem 1 % odevzdaných hlasů, a pro diferenciaci mezi parlamentními a neparlamentními stranami neexistuje rozumný důvod.
Zvážíme-li, že příspěvek na mandát (stanovený na 900 000 Kč v kuriózním a neváhám říci v ústavně zcela nekorektním procesu), zůstal prakticky ve výši, kterou Ústavní soud označil za odporující smyslu státního finančního příspěvku politickým stranám (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000), jeví se mi takto založený rozdíl mezi parlamentními a neparlamentními stranami, kterým ovšem svědčí bonus „vážnosti volebních úmyslů“, jako zcela neodůvodnitelný. Tato zjevná disproporce činí z parlamentních politických stran strany ukotvené ve státu, nikoli ve společnosti. Uvádí-li pak většinové stanovisko, že prolomení 3% hranice získaných hlasů pro poskytování stálého příspěvku by znamenalo zvýšené nároky na státní rozpočet, aniž by bralo v úvahu zcela nepřiměřené disproporce mezi nadfinancováním parlamentních stran a nefinancováním neparlamentních stran, které však prokázaly vážnost svých programů a tím i ukotvení ve společnosti, jde o stanovisko účelové, postrádající ústavněprávní dimenzi spočívající právě v přezkoumání odůvodněnosti rozdílů, resp. v přezkoumání proporcionality takto založených rozdílů.
Stav vytvořený výší státního příspěvku na mandát je nejen v rozporu s čl. 20 odst. 4 Listiny, nýbrž je fundamentální pro hodnocení kvality demokracie v České republice. Parlament jako státní orgán má být až výsledkem vážného volebního soupeření soukromých subjektů (politických stran) reprezentujících různé zájmy ve společnosti. S demokracií je neslučitelná představa, aby stát skrze finančně preferované subjekty eliminoval jiné, avšak autentické subjekty ukotvené ve společnosti ziskem kolem 1 % hlasů odevzdaných ve volbách z reálného a férového volebního boje. Ne náhodou apeloval Ústavní soud (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000) na zákonodárce, aby poté, co Ústavní soud zrušil příspěvek na mandát, zákonodárce využil vytvořený prostor k uplatnění nového modelu financování politických stran státem tak, „aby proporce mezi dotacemi dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži se změnily výrazně ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách“.
Pod zorným úhlem tohoto apelu je pak třeba dle mého názoru interpretovat i absenci vyjádření Ústavního soudu v citovaném nálezu k samotné 3% hranici odevzdaných hlasů pro dosažení na stálý příspěvek, kterou připomíná většinové stanovisko, a činí tak tuto hranici v minulosti Ústavním soudem nezpochybňovanou. Jde však o závěr, který nesdílím, neboť Ústavní soud šel v citovaném nálezu, pokud jde o názor na státní financování politických stran, ještě dál než jen ke zmíněné 3% hranici pro dosažení na stálý příspěvek. Že zůstal oslyšen, stejně jako v případu příspěvku na mandát, je výpovědí o internalizaci ústavních hodnot příslušníky politických elit, zde členů Parlamentu, uvážím-li jak jednoznačnost ústavního příkazu k závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy), tak přihlédnu-li k zahraniční realitě. Například v SRN byla rozhodnutí Spolkového Ústavního soudu k financování politických stran zákonodárcem vždy akceptována v jejich úplnosti, resp. se zákony k financování politických stran tvořily na základě těchto rozhodnutí, samozřejmě včetně jejich odůvodnění (viz např. Stationen der Parteienfinanzierung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Sebastian Lovens, Zeitschrift für Parlamentsfragen 2/2000, str. 284 – 299).
Ostatně závaznost rozhodnutí Ústavního soudu, včetně nosných důvodů uvedených v odůvodnění, má v případech nálezů k financování politických stran obecně, a státem zvláště, zvýšený význam. To proto, že realita naznačuje, že parlamentní strany při přijímání příslušných zákonů o financování politických stran rozhodují „ve vlastní věci“, byť je ústavní konstrukce poslaneckého či senátorského mandátu jiná (poslanec i senátor disponují volným mandátem, který vykonávají v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, přičemž se také zavazují respektovat Ústavou – čl. 23 odst. 3 Ústavy). Ústavní soud však naopak institucionálně i personálně (zákaz členství v politických stranách pro soudce Ústavního soudu – § 4 odst. 4 zákona o Ústavním soudu) vykazuje znaky nestrannosti. Proto se jeví být tím vhodným orgánem, který určuje principy, na nichž má být financování politických stran založeno. Přitom čerpá z Ústavy a ústavního pořádku jako celku. Ústavním soudem prováděný test napadeného ustanovení měl být přísnější, neměl se omezit jen na matematické porovnání 5% uzavírací klauzule s 3% hranicí ve volbách získaných hlasů a spokojit se se zjištěním, že 3 je méně než 5.
Ad 4.