Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 22. června 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ve věci návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 283/2005 Sb.).
Zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu.
Odůvodnění
I.
Ústavní soud obdržel dne 14. 3. 2005 návrh skupiny 53 senátorů (dále jen „navrhovatel“) na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, s tvrzením, že přijetím zákona v rozporu s ústavně předepsaným postupem došlo k porušení čl. 40 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).
Navrhovatel uvádí, že návrh zákona byl projednán v Poslanecké sněmovně a schválen ve třetím čtení na její 38. schůzi, konané dne 24. 11. 2004. Dne 6. 12. 2004 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne 28. 1. 2005 zamítl. Zákon byl přesto dne 28. 1. 2005 doručen prezidentu republiky k podpisu, ten však využil svého práva podle čl. 50 Ústavy a dne 10. 2. 2005 jej vrátil Poslanecké sněmovně. Prezident republiky považoval za sporný výklad ustanovení čl. 40 Ústavy, a to zda pojem „volební zákon“ užitý v tomto ustanovení zahrnuje též zákon o volbách do zastupitelstev obcí, resp. krajů, či zda se týká pouze zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Poslanecká sněmovna setrvala na svém stanovisku, že Senát neprojednal návrh zákona v Ústavou stanovené lhůtě 30 dnů a že marným uplynutím lhůty měl být zákon ve smyslu čl. 46 odst. 3 Ústavy přijat a dne 22. 2. 2005 zákon znovu schválila hlasy 112 poslanců ze 120 přítomných. Zákon byl dne 28. 2. 2005 publikován ve Sbírce zákonů pod č. 96/2005 Sb. a s výjimkou bodu 16 [§ 8 odst. 2 písm. b)] nabyl účinnosti dnem 1. 3. 2005.
Navrhovatel poukazuje na čl. 40 Ústavy, podle kterého je k přijetí volebního zákona a zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu třeba, aby byl schválen oběma komorami. V případě těchto zákonů vyžadujících výslovný souhlas obou komor tak nemůže nastat situace předvídaná čl. 46 odst. 3 Ústavy, podle kterého platí, že návrh zákona je přijat, pokud jej Senát neprojedná ve stanovené lhůtě třiceti dnů. Interpretačním problémem v předmětné věci jsou podle navrhovatele dvě otázky. Jednak samotný výklad pojmu volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, ale zároveň i to, zda napadený zákon je volebním zákonem, neboť především novelizuje zákon č. 238/1992 Sb. a teprve bodem 43 doplňuje do zákona č. 238/1992 Sb. část třetí, která se týká změny zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a část čtvrtou, kterou se mění zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatel má za to, že i přes neobvyklou legislativně-technickou metodu (místo přímého doplnění zákona č. 491/2001 Sb. a zákona č. 130/2000 Sb. se doplňuje zákon č. 238/1992 Sb. o nové části, které pak následně novelizují citované zákony) lze považovat napadený zákon podle jeho obsahu za volební, neboť každou novelou stávajících zákonů upravujících volby, byť rozsahem nepatrnou, je možno změnit základní parametry volebního systému. V tomto smyslu odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 25, nález č. 14; vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.], analogicky využitelný i v projednávané věci, ve kterém Ústavní soud materiální, tedy obsahové zkoumání a na něj navazující kategorizaci zákonů podpořil.
Na otázku, zda napadený zákon je zákonem volebním ve smyslu čl. 40 Ústavy, navrhovatel odpovídá kladně a argumentuje jazykovým, systematickým a teleologickým výkladem. Uvádí, že ze samotné skutečnosti, že Ústava používá výraz volební zákon v jednotném čísle, nelze vyvodit, že by mělo (muselo) jít o jediný zákon, a odkazuje např. na ustanovení čl. 11, čl. 52, čl. 63 odst. 2 nebo čl. 105 Ústavy, ze kterých je zřejmé, že může existovat více zákonů, které upravují určitou problematiku, nikoliv pouze zákon jediný. Z uvedeného plyne, že použitá formulace v čl. 40 Ústavy nevede k závěru, že by mělo jít pouze o zákon o volbách do Parlamentu České republiky, naopak lze soudit, že jde o jakýkoliv zákon obsahující volební materii. Jde tedy o rámcové označení, zatímco v dalších dvou případech o určení názvu zákona. Podle navrhovatele je třeba jazykový výklad doplnit výkladem systematickým. Tato metoda výkladu pak vede k závěru, že pokud by zákonodárce zamýšlel omezit dosah výrazu volební zákon použitý v čl. 40 Ústavy pouze na zákon o volbách do Parlamentu České republiky, jistě by obsah tohoto volebního zákona zpřesnil např. tak, jak to učinil v čl. 107 Ústavy, kdy použil výraz „zákon o volbách do Senátu“. Za použití teleologického výkladu pak navrhovatel argumentuje i tím, že čl. 40 Ústavy stanoví přísnější režim pro přijímání některých zákonů. Zpřísnění legislativní procedury se projevuje v nutnosti souhlasu obou komor s návrhem zákona. Zatímco v případě zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu je takový požadavek odůvodněn nepochybně nutností souhlasu nejen Poslanecké sněmovny, ale i Senátu se zákonem, který ovlivní jeho postavení a fungování, pro volební zákon je rozhodujícím důvodem zásadní význam voleb pro fungování demokratické společnosti. Úloha Senátu jakožto legislativní a demokratické pojistky v zákonodárném procesu se může prosadit právě stanovením parametrů volebních systémů nejen do zákonodárného sboru, ale do všech zastupitelských sborů.
Pro odmítnutí restriktivního výkladu pojmu volební zákon svědčí dle navrhovatele i další podpůrné argumenty. Prvním z nich je skutečnost, že současné jednotlivé volební zákony, i když jsou formálně samostatné, jsou spolu vzájemně provázány a odkazují na sebe, pokud jde o některé volební instituty, např. volební okrsky, stálé seznamy voličů, Státní volební komisi atd. Je tedy patrné, že úpravou některého z ostatních volebních zákonů je možné případně pozměnit, nepřímo novelizovat, zákon o volbách do Parlamentu České republiky, což je argument pro přísnější legislativní proceduru, pokud jde o všechny zákony obsahující volební materii. Druhým argumentem je možnost upravit volby do všech zastupitelských sborů jedním zákonem, tzv. volebním kodexem, který již Ministerstvo vnitra připravilo, což svědčí o tom, že ústřední správní úřad ve věcech voleb považuje předmětnou problematiku za natolik vzájemně propojenou, že může být upravena i v jednom zákoně. Na závěr navrhovatel poukázal i na hledisko historické, kdy text důvodové zprávy k Ústavě uváděl, že „čl. 40 vymezuje okruh případů, kdy je nutný souhlas obou komor, jinak zákon není přijat“, z čehož se lze domnívat, že záměrem bylo zavést taková pravidla legislativního procesu pro určitý omezený okruh zákonů, která zajistí rovné postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně.
Z hlediska obecnějšího se navrhovatel s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 14/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 91; vyhlášen pod č. 285/2001 Sb.) domnívá, že postup Poslanecké sněmovny při přijetí napadeného zákona nebyl správný ani proto, že neodpovídal zavedené praxi, kterou by bylo možno již považovat za ústavní zvyklost. Poukázal na postup při projednání zákona o volbách do Evropského parlamentu, který Poslanecká sněmovna postoupila Senátu dne 6. 12. 2002, Senát jej projednal dne 9. 1. 2003 (tedy po třicetidenní lhůtě) a dne 15. 1. 2003 jej vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna o návrhu znovu hlasovala a přijala jej ve znění senátních pozměňovacích návrhů. Pokud by postupovala stejně jako v případě napadeného zákona, musela by považovat zákon o volbách do Evropského parlamentu za přijatý uplynutím třicetidenní lhůty.
S návrhem na zrušení napadeného zákona navrhovatel spojil i návrh na přednostní projednání podle ustanovení § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) s odůvodněním, že zpřísnění pravidel pro střet funkcí má bezprostřední dopad na řadu osob, které podle napadeného zákona musí postupovat.
II.
II. a
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu ze dne 14. 4. 2005, podepsaném jeho předsedou Přemyslem Sobotkou, uvedl, že napadená novela zákona o střetu zájmů byla Senátu postoupena dne 6. 12. 2004. Senát neměl od počátku projednávání žádné pochyby o tom, že návrh zákona obsahující změny volebních zákonů má být projednáván v režimu legislativní „rovnomocnosti“ obou komor a že k jeho přijetí bylo třeba schválení oběma komorami. Správnost tohoto procedurálního režimu potvrzovali svým chováním i předkladatelé návrhu, poslanci pověření Poslaneckou sněmovnou k odůvodnění novely zákona v orgánech Senátu, kteří se účastnili jednání senátních výborů a pléna Senátu konaných po 5. 1. 2005, kterým by uplynula lhůta pro projednání běžného zákona Senátem. Senát zahájil projednávání návrhu novely zákona na své 3. schůzi dne 28. 1. 2005 a po doporučení ústavněprávního výboru, výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a mandátového a imunitního výboru na zamítnutí návrhu a po plenárním projednání a hlasování přijal usnesení č. 55, kterým návrh novely zákona o střetu zájmů zamítl. V průběhu plenárního projednávání byl Senát zpraven o tom, že předseda Poslanecké sněmovny vyložil s podporou organizačního výboru Sněmovny čl. 40 Ústavy tak, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí a zákon o volbách do zastupitelstev krajů nejsou volebním zákonem podle tohoto ustanovení a že předseda Sněmovny postupuje dnem 28. 1. 2005 zákon, kterým se mění zákon o střetu zájmů, prezidentu republiky k dalšímu ústavnímu opatření. Senát se proti takovému postupu ohradil, žádný procedurální návrh však nepřijal. Dopisem ze dne 1. 2. 2005 předseda Senátu informoval prezidenta republiky o tom, že postup uplatněný v předmětné záležitosti předsedou Poslanecké sněmovny se zásadně rozchází s legislativním postupem uplatněným v Senátu a vyjádřil důvodné pochybnosti o ústavní konformitě postupu předsedy Poslanecké sněmovny.
K věci samé Senát poukázal na to, že pojem volební zákon v čl. 40 Ústavy dlouhodobě a ustáleně pojímá ve smyslu jeho doslovného výkladu tak, že zahrnuje všechny zákony obsahující pravidla pro konstituování ústavně vymezených zastupitelských sborů, které vznikají formou volby, a obdobně i komplementů domácích zastupitelských sborů v oblasti pravomocí delegovaných ve smyslu čl. 10a Ústavy. Stanovisko Senátu se opírá o argumentaci, že volební zákony jsou vedle normativních aktů ústavního pořádku nejvýznamnějším pramenem ústavního práva a jejich primárním účelem je naplnit obsahem kostru ústavního systému. Volební zákony jsou pro svou kreativní funkci zařazovány v ústavách řady evropských států mezi tzv. zákony organické, které slouží k provedení důležitých ústavních zmocnění ke konstrukci státní a samosprávné organizace země, a v daných ústavních systémech jsou podřizovány kvalifikované proceduře přijímání. Senát připomněl, že důvodová zpráva k čl. 40 Ústavy k pojmu volební zákon mlčí, nicméně je známo, že během jednání o návrhu Ústavy se měnil charakter výčtu aktů podléhajících režimu tohoto ustanovení a zároveň zde byla tendence k posilování postavení Senátu. Také vláda nepřisuzuje čl. 40 Ústavy funkci „ochrany jedné komory před druhou“, což dokládá prohlášení předsedy vlády při předkládání zákona o volbách do Evropského parlamentu v Poslanecké sněmovně, prohlášení ministra spravedlnosti při příležitosti hlasování Sněmovny o vetu prezidenta republiky k novele zákona o střetu zájmů, či vládní návrh novely Ústavy (sněmovní tisk č. 349 ze IV. volebního období, r. 2003) s novým zněním čl. 40 obsahujícím taxativní výčet zákonů, k jejichž přijetí je třeba, aby byly schváleny oběma komorami Parlamentu; výčet zahrnuje rovněž zákon o volbách do zastupitelstev obcí a krajů.
Senát zdůraznil, že setrvale a většinově sdílí názor, že interpretace pojmu „volební zákon“ je dynamická. Vedle voleb do zastupitelských orgánů podřazuje nově tomuto pojmu zákon o volbách do Evropského parlamentu a v případě zavedení přímé volby prezidenta republiky také prováděcí zákon o volbě hlavy státu. Jeví se být zákonitým, že s procesem aktivity Senátu se do výkladu řady pojmů a vztahů upravených Ústavou promítá kontrolní a stabilizující funkce Senátu, která je akcentována a potvrzována teprve s jeho faktickým zahájením působení od roku 1996. Senát odkázal na poměrně skoupé odborné právnické komentáře k čl. 40 Ústavy, kdy pojem volební zákon podle jedněch zahrnuje jak zákony o volbách do obou komor Parlamentu České republiky, tak zákony o volbách do orgánů samosprávy (Pavlíček, V. – Hřebejk, J., Ústava a ústavní řád České republiky, Komentář, 1. díl, Linde, Praha 1998), podle druhých pak jde pouze o zákonnou úpravu voleb do Parlamentu České republiky, kdy ve stejném (ochranném) významu je tento pojem užit v čl. 33 odst. 2 Ústavy (Hendrych, D., Svoboda, C. a kol., Ústava České republiky, Komentář, C. H. Beck, Praha 1997). Senát zmínil i obsah veta prezidenta republiky adresovaný Poslanecké sněmovně k novele zákona o střetu zájmů.
V závěru svého vyjádření Senát uvedl, že jeho dlouhodobě vyjadřované postoje k předmětné záležitosti jsou v celkové shodě s argumentací navrhovatele s výjimkou úvahy o nastolené ústavní zvyklosti. Za dobu svého působení Senát projednával vícekrát zákony, resp. novely zákonů o volbách do zastupitelstev obcí, krajů či do Evropského parlamentu, ale vždy buď spontánně dospěl ke svému legislativnímu rozhodnutí o těchto zákonech během třiceti dnů, nebo projednávaný zákon obsahoval rovněž novelu zákona o volbách do Parlamentu České republiky, popř. jiný sběh okolností, pro které nebylo užití procedury podle čl. 40 Ústavy zjevné nebo bylo ze stanoviska Poslanecké sněmovny nesporné. Teprve rozhodnutí Senátu o novele zákona o střetu zájmů s připojenými novelami zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a krajů, které učinil po více než 30 dnech (53 dnů) od jejího postoupení a zároveň bez toho, že by předmětem jeho rozhodnutí byl současně zákon o volbách do Parlamentu České republiky, je v tomto směru případem precedentním.
Senát uzavřel, že projednal předmětnou novelu zákona o střetu zájmů a usnesl se k ní ve většinovém přesvědčení, že tak činí v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem a že jeho rozhodnutí o zamítnutí tohoto zákona znamená jeho nepřijetí. Ponechává proto na Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného zákona posoudil a ve věci rozhodl.
II. b
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 18. 4. 2005, podepsaném jejím předsedou Lubomírem Zaorálkem, stručně zrekapitulovala průběh legislativního procesu, započatého obdržením návrhu novely zákona, který předložila skupina poslanců dne 18. 12. 2003.
K odůvodnění svého postupu Poslanecká sněmovna poukázala na důvodovou zprávu k návrhu Ústavy (tisk 152, VII. volební období ČNR), podle které má čl. 40 Ústavy „zabezpečit, aby obě komory mohly vedle sebe fungovat, aniž by se ohrozil legislativní proces. Jednání obou komor ve vzájemných vztazích musí být funkční. Obě komory nemohou jednat zcela nezávisle a bez vzájemné propojenosti.“. Podle Poslanecké sněmovny posílení postavení Senátu, resp. postavení Senátu na roveň Poslanecké sněmovně podle tohoto článku spočívá v zajištění jeho pozice vůči Poslanecké sněmovně, a nikoliv v tom, aby byl ze Senátu vytvořen strážce všech volebních procesů v České republice, byť se ho přímo nedotýkají a jeho pozici v rámci dvoukomorového uspořádání nijak neohrožují. Pokud jde o volby do Senátu, resp. Poslanecké sněmovny, má být posílením Senátu a současným omezením Poslanecké sněmovny docíleno zejména toho, aby Poslanecká sněmovna nemohla jednostranně upravovat podmínky volby a vzniku Senátu, resp. Poslanecké sněmovny i proti jeho vůli. Tomuto přístupu odpovídají také další normy uvedené v čl. 40 Ústavy, tj. zákon o jednacím řádu Senátu a tzv. stykový zákon. Jde o normy, kdy by převaha Poslanecké sněmovny mohla oslabit postavení Senátu ve vzájemném vztahu obou komor, resp. vést v krajním případě až k nadbytečnosti Senátu. Tato souvislost, jakož i případný vliv na postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně však nejsou dány v případě voleb do krajských a obecních zastupitelstev; tyto zákony pozici Senátu neovlivňují a obě komory vzájemně neznevýhodňují. Poslanecká sněmovna upozornila, že předmětný zákon se netýká samotné volební materie, nemění průběh voleb, pravidla zjišťování výsledků voleb či možnost se voleb zúčastnit. Podle Poslanecké sněmovny navrhovatel zcela opomenul souvislosti, v nichž byl pojem volební zákon v čl. 40 Ústavy použit. Tyto souvislosti lze podle Poslanecké sněmovny nalézt ve vzájemném propojení čl. 40 s čl. 33 odst. 2 Ústavy, podle kterého se volebním zákonem rozumí rovněž zákon o volbách do komor Parlamentu České republiky, a nikoliv zákony týkající se voleb do jiných orgánů včetně zastupitelstev krajů a obcí (účelem těchto ustanovení je zamezit tomu, aby Senát v době, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna, měnil způsob jejího vzniku, a nikoliv zabránit Senátu přijímat zákonná opatření týkající se voleb do zastupitelstev krajů a obcí).
Poslanecká sněmovna dále argumentovala systematickým členěním Ústavy, kdy čl. 40 je zařazen v hlavě druhé Ústavy, upravující moc zákonodárnou, a má bezprostřední souvislost s čl. 18 Ústavy, který upravuje zásady volebního práva do obou komor Parlamentu České republiky a zásady volebního systému, a dále s čl. 20 Ústavy, podle něhož stanoví další podmínky výkonu volebního práva zákon. Podle Poslanecké sněmovny lze dovodit, že ústavodárce měl v čl. 40 Ústavy na mysli volební zákon upravující pouze volby do Parlamentu České republiky, nikoliv volby do zastupitelstev krajů a obcí, které jsou upraveny v hlavě sedmé čl. 102 Ústavy. Na rozdíl od navrhovatele Poslanecká sněmovna zastává názor, že jakékoliv slovní upřesnění pojmu volební zákon v čl. 40 Ústavy by bylo nadbytečné. V čl. 107 Ústavy však takové upřesnění bylo nutné („zákon o volbách do Senátu“), aby bylo nepochybné, že se jedná pouze o volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, protože tento vztah by bez bližšího vymezení nebyl zřejmý ani na základě označení hlavy osmé Ústavy ani ze souvisejících ustanovení této hlavy. Poslanecká sněmovna odmítla názor, že pokud by bylo záměrem ústavodárce vztáhnout čl. 40 Ústavy pouze na zákon o volbách do Parlamentu České republiky, užil by nepochybně odkaz na čl. 20 Ústavy. Poslanecká sněmovna má však za to, že vnitřní odkazy lze použít pouze v případě, kdy vnitřní vzájemné souvislosti nejsou zcela patrné a není možno je dovodit z vnitřní systematiky zákona a provázanosti jeho jednotlivých ustanovení. K použití pojmu volební zákon v jednotném čísle Poslanecká sněmovna argumentovala zcela opačně než navrhovatel, jeho argumentaci odvozenou od doslovného jazykového výkladu odmítla a zdůraznila, že každé ustanovení Ústavy je nutné posuzovat samostatně a ve vzájemných souvislostech s ostatními ustanoveními. Nepřípustně zobecňující přístup nelze v daném případě akceptovat.
Poslanecká sněmovna se rovněž ohradila proti výtce navrhovatele, že dříve postupovala v obdobných případech odlišně. Uvedla, že zákon o volbách do Evropského parlamentu (zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) byl podřízen režimu schvalování podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahoval v části druhé v § 71 přímou novelu zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Co se týče případu, který užil prezident republiky jako argument pro její odlišný dřívější postup, Poslanecká sněmovna objasnila, že se jednalo o zákon o volbách do zastupitelstev obcí (II. volební období Poslanecké sněmovny, tisk 383), který Senát dne 11. 6. 1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Podle názoru prezidenta republiky Poslanecká sněmovna tehdy uznala názor, že zákon vyžaduje souhlas Senátu, neboť o zamítnutém zákoně na své poslední schůzi před ukončením volebního období dne 18. 6. 1998 opětovně nehlasovala. Poslanecká sněmovna nepovažuje tento názor za odpovídající příslušné právní úpravě podle zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Zákon mohl být předložen Poslanecké sněmovně k opětovnému hlasování po uplynutí desetidenní lhůty (§ 97 odst. 3 citovaného zákona), což bylo nejdříve dne 22. 6. 1998. Dne 19. a 20. 6. 1998 se konaly volby do Poslanecké sněmovny a v souladu s § 121 odst. 1 citovaného zákona nebylo možno v novém volebním období Poslanecké sněmovny projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém volebním období. V posuzovaném případě tedy nejde o postup Sněmovny odlišný od předchozích, ale o první případ, kdy mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem dochází k odlišnému názoru na řešení dané věci. Poslanecká sněmovna připomněla, že vyvinula maximální úsilí o to, aby předmětnou věc posoudila a prověřila ve všech v úvahu přicházejících souvislostech včetně zjišťování, zda se obdobný případ již v minulosti nevyskytl a zda byl nějakým způsobem vyřešen. Byl to však právě Senát, který jednostranně a bez jakýkoliv konzultací s Poslaneckou sněmovnou sdělil dopisem předsedy ze dne 6. 1. 2005, že se jedná o návrh zákona podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahuje novely volebních zákonů, a z tohoto důvodu jej Senát neprojednal ve třicetidenní lhůtě.
V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že procedura při přijímání napadeného zákona byla v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Ponechala na Ústavním soudu, aby věc posoudil a rozhodl, předestřela však otázku, zda navrhovatel neměl s ohledem na právní jistotu a minimalizaci zásahu se domáhat pouze zrušení těch částí předmětného zákona, které se týkají zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a krajů; ostatní části zákona o střetu zájmů, totiž nepochybně režimu čl. 40 Ústavy nepodléhají a jejich případné zrušení mělo být obsaženo v jiném návrhu.
Poslanecká sněmovna přiložila ke svému vyjádření kopii dopisu svého předsedy ze dne 2. 2. 2005, adresovaného prezidentu republiky, ve kterém předseda Poslanecké sněmovny reagoval na pochybnosti prezidenta republiky o správnosti postupu Poslanecké sněmovny při schvalování a vyhlašování zákona, jímž dochází ke změně zákona o střetu zájmů. Předseda Sněmovny vyjádřil přesvědčení, že na tento případ se ustanovení čl. 40 Ústavy nevztahuje, neboť s odkazem na důvodovou zprávu k Ústavě je účelem tohoto článku zabezpečit, aby obě komory mohly vedle sebe fungovat, aniž by se ohrozil legislativní proces. Jde tedy o řádné fungování obou komor v rámci dvoukomorového systému s převahou Poslanecké sněmovny, kdy posílení postavení Senátu spočívá v zajištění jeho pozice ve vztahu ke Sněmovně, nikoliv v roli strážce všech volebních procesů ve státě. Podle předsedy Poslanecké sněmovny tomuto stanovisku odpovídají také další normy uvedené v čl. 40 Ústavy, kdy při jejich přípravě by převaha Poslanecké sněmovny mohla oslabit postavení Senátu v jejich vzájemném vztahu. Takový charakter však zákony o volbách do obecních a krajských zastupitelstev nemají, jejich případný vliv na postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně není patrný. Předmětná novela zákona o střetu zájmů se samotné volební materie nedotýká, právní názor Senátu má tedy charakter čistě formální. V závěru svého dopisu předseda Poslanecké sněmovny vyjádřil stanovisko, že názor Senátu v dané věci nebyl správný. Jestliže se k předmětnému návrhu zákona Senát nevyjádřil ve lhůtě 30 dnů, bylo třeba postupovat podle ustanovení čl. 46 odst. 3 Ústavy, podle něhož platí, že zákon byl Senátem přijat.
II. c
Ústavní soud informoval o návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č. 96/2005 Sb. prezidenta republiky Václava Klause a ponechal na jeho uvážení, zda zaujme k podanému návrhu stanovisko. Prezident republiky dopisem ze dne 31. 3. 2005 Ústavnímu soudu sdělil, že napadený zákon obsahuje novelu zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, jakož i novelu zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, které jsou zákony volebními, a proto bylo třeba, aby byly ve smyslu čl. 40 Ústavy schváleny Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Napadený zákon však byl schválen pouze Poslaneckou sněmovnou, Senát jej výslovně zamítl, a proto jej nepovažuje za zákon, který byl platně přijat. Prezident republiky setrval na svém stanovisku, jak je sdělil Poslanecké sněmovně a jehož text pro potřeby řízení před Ústavním soudem přiložil.
Dopisem ze dne 10. 2. 2005 adresovaným předsedovi Poslanecké sněmovny prezident republiky vrátil Poslanecké sněmovně zákon, kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), s odůvodněním, že zákon obsahuje přímou novelu zákona o volbách do obecních zastupitelstev a přímou novelu zákona o volbách do krajských zastupitelstev, přičemž k přijetí volebního zákona je třeba, aby byl schválen oběma komorami podle čl. 40 Ústavy. V daném případě byl zákon Senátem zamítnut. Prezident republiky konstatoval, že z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu vyplývá, že Poslanecká sněmovna považuje za volební zákon pouze zákon o volbách do Parlamentu České republiky, zatímco Senát považuje za volební zákon každý zákon o volbách počínaje obecními volbami a konče volbami do Evropského parlamentu. Poslanecká sněmovna je tedy toho názoru, že zákon byl přijat uplynutím lhůty pro senátní projednávání, tedy dne 6. 1. 2005, Senát trvá na tom, že zákon přijat nebyl. V zájmu předcházení sporů o to, zda zákon byl nebo nebyl platně přijat se prezident republiky rozhodl novelu zákona o střetu zájmů vrátit a umožnit Poslanecké sněmovně, aby o zákonu znovu hlasovala. Rozpor mezi oběma komorami spočívá ve výkladu slov „volební zákon“ uvedených v čl. 40 Ústavy. Oba přístupy lze podle prezidenta republiky hájit. Přístup Poslanecké sněmovny představuje restriktivní výklad, výklad Senátu vychází z logické interpretace, že čl. 40 a 33 Ústavy jsou zde ve skutečnosti nikoliv jen proto, aby chránily postavení jedné z komor Parlamentu proti komoře druhé, ale proto, aby ke změně veškerého volebního práva v České republice bylo vždy zapotřebí součinnosti obou komor. Prezident republiky upozornil, že Poslanecká sněmovna se restriktivního výkladu v minulosti vždy nedržela a dne 18. 6. 1998 nehlasovala o novele zákona o obecních volbách, kterou Senát dne 11. 6. 1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Prezident republiky rovněž považoval za významné, že zástupci Poslanecké sněmovny se zúčastnili projednávání novely zákona o střetu zájmů v orgánech Senátu i po 6. 1. 2005, tedy poté, co zákon měl být již přijat. Nynější výklad Poslanecké sněmovny tedy považuje za zcela nový, zastávaný právě ve vztahu k této novele. Také tato skutečnost pro něho byla důvodem k vrácení zákona.
III.
III. a
Dne 29. 3. 2005 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 53 senátorů (jde o odlišného navrhovatele, třináct senátorů a senátorek je v této skupině odlišných) na zrušení ustanovení § 1 odst. 1 ve slovech »a členové zastupitelstev krajů, zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a městských částí Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností (dále jen „zastupitelstvo kraje či města“)«, § 2 odst. 1 písm. b), § 2 odst. 6 a 7, § 4 ve slovech „nebo krajského či městského“, § 5 odst. 1 věty první ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města“, § 5 odst. 1 věty poslední ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města“, § 5 odst. 3 ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města kontrolnímu výboru téhož zastupitelstva kraje či města“, § 6 odst. 1 ve slovech „s výjimkou neuvolněného člena zastupitelstva kraje či obce“, § 6 odst. 3 ve slovech „nebo kraje či města“, § 6 odst. 4 písm. c), § 7 odst. 2 písm. c), § 8 odst. 1 ve slovech „kontrolní výbor zastupitelstva kraje či města“, § 11 odst. 1 ve slovech „nebo tří členů zastupitelstva kraje či města“, § 11 odst. 2 věty páté, § 11 odst. 2 věty čtvrté ve slovech „nebo členové zastupitelstev krajů či měst“, § 11 odst. 6 ve slovech „hejtmanovi nebo starostovi“, § 11 odst. 8 věty první ve slovech „hejtman či starosta“ a ve slovech „nebo zastupitelstva kraje či města“ a věty poslední ve slovech „hejtmana nebo starosty,“ a ve slovech „nebo náměstek hejtmana či místostarosta“, § 11 odst. 10 a ustanovení části třetí a části čtvrté zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění zákona č. 287/1995 Sb., zákona č. 228/1997 Sb., zákona č. 15/2002 Sb. a zákona č. 96/2005 Sb., tj. ustanovení, která byla do zákona vtělena zákonem č. 96/2005 Sb. Návrh obsahoval meritorní argumentaci s tvrzením o rozporu napadených ustanovení s čl. 1 Ústavy a čl. 1, čl. 3, čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 21 odst. 4 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Ústavní soud zjistil, že ke dni zahájení řízení v této věci zaevidované pod sp. zn. Pl. ÚS 19/05, tj. ke dni 29. 3. 2005, již Ústavní soud o návrhu na zrušení dotčených ustanovení jednal, a to ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 13/05. Podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je návrh nepřípustný, jestliže Ústavní soud již v téže věci jedná, přičemž podal-li jej oprávněný navrhovatel, má právo účastnit se jednání o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník. Ústavní soud proto usnesením ze dne 14. 4. 2005 č. j. Pl. ÚS 19/05-13 návrh navrhovatele odmítl [§ 35 odst. 2 ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) a § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu] s tím, že této skupině senátorů Parlamentu České republiky přísluší ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/05 postavení vedlejšího účastníka.
III. b
Podáním ze dne 21. 4. 2005 vedlejší účastník využil skutečnosti, že má v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 13/05 stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 32 zákona o Ústavním soudu), a pro případ, že by Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., navrhl zrušení ustanovení zákona č. 238/1992 Sb. v rozsahu, jak uvedl ve svém návrhu vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 19/05. Poukázal na to, že novela zákona o střetu zájmů uložila členům zastupitelstev územně samosprávných celků nezanedbatelné povinnosti, které bylo třeba splnit v krátké lhůtě, čímž pro ně ve své podstatě změnila v průběhu volebního období podmínky pro výkon veřejné funkce. Tato skutečnost společně s okolnostmi, za kterých byl zákon č. 96/2005 Sb. přijat, ve svém důsledku porušuje princip legitimního očekávání a princip důvěry v právo, které jsou regulativním vyjádřením hodnoty právní jistoty vyplývající z pojmu právní stát podle čl. 1 Ústavy.
Meritorní námitky proti ustanovením navrženým ke zrušení pak vedlejší účastník odůvodnil porušením principu rovnosti a zákazu diskriminace (čl. 1 a 3 Listiny), neboť oproti dosavadnímu stavu se novelou zákona o střetu zájmů rozšířily povinnosti ukládané zákonem [povinnost odevzdat čestné oznámení o osobním prospěchu, o činnostech, o příjmech a darech a o nemovitém majetku a povinnost zdržet se jednání podle § 2 odst. 1 písm. b)] na členy zastupitelstev v krajích, v hlavním městě Praze, obcích s rozšířenou působností a městských částech Praha, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností. Toto vymezení osobní působnosti je podle vedlejšího účastníka protiústavní, neboť zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi členy zastupitelstev krajů a obcí s rozšířenou působností na jedné straně (včetně hlavního města Prahy a městských částí Prahy s rozšířenou působností) a ostatních obcí na straně druhé, k čemuž není žádný legitimní a racionální důvod. Tato nerovnost v poskytování určitého množství výhod jedněm na úkor jiných pak zakládá mezi členy zastupitelstev územních samosprávných celků i nerovnost ve vztahu k čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny (právo na ochranu soukromí), neboť zákon ukládá jedné skupině členů zastupitelstev povinnost zveřejňovat informace o svém majetku (§ 3, 4, 6, a 7) a o některých vykonávaných činnostech (§ 5), kterážto povinnost se dotýká i manžela či manželky zastupitele. Zákon zakazuje členům zastupitelstev jednat v některých obchodních věcech vůči územně samosprávnému celku, v jehož zastupitelstvu jsou členem. Toto částečné zbavení práva na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti, resp. práva získávat prostředky na své životní potřeby prací je v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny. Vedlejší účastník má za to, že zvýšená míra kontroly občanů nad počínáním jejich zvolených zástupců je v zásadě pozitivní, za rozhodující a v konečném důsledku nepřijatelnou však považuje změnu pravidel v průběhu volebního období. Pokud by zákonem stanovené povinnosti dopadaly na členy všech zastupitelstev od prvních voleb konaných po dni účinnosti zákona, ztratily by námitky vedlejšího účastníka opodstatnění. Vedlejší účastník rovněž tvrdí, že přijetím novely zákona o střetu zájmů došlo též k porušení čl. 21 odst. 4 Listiny, garantujícího občanům právo na přístup k voleným (a jiným veřejným) funkcím za rovných podmínek, což dle jeho přesvědčení zahrnuje nejen právo na přístup k funkcím ve vlastním slova smyslu, ale též právo na jejich výkon. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva o nutnosti stanovení rozumných a objektivních důvodů ospravedlňujících odlišné postavení adresátů právní normy pak vedlejší účastník opakovaně poukázal na absenci takových důvodů v předmětné věci.
K ustanovení § 2 odst. 6 a 7 zákona o střetu zájmů rozlišujícímu mezi uvolněnými a neuvolněnými členy zastupitelstev krajů nebo obcí s rozšířenou působností (včetně specifik hlavního města Prahy a jejích městských částí) z hlediska práva na vyplácení odměny za výkon funkce člena řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž zřizovatelem je tento kraj či město nebo v níž má kraj či město většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích právech, vedlejší účastník uvádí, že toto ustanovení zakládá nepřípustnou nerovnost mezi jednotlivými členy zastupitelstev. Ustanovení § 2 odst. 6 zákona odnímá uvolněným členům zastupitelstev právo na odměnu za vykonávanou funkci, tedy právo na získávání prostředků na své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 3 Listiny), což je diskriminační ve vztahu k neuvolněným členům zastupitelstev. Tím je zároveň porušeno právo na výkon veřejné funkce za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny).
Námitky vedlejšího účastníka proti části třetí a čtvrté zákona o střetu zájmů se do značné míry shodují s námitkami shora uvedenými. Tyto části zákona doplňují zákon o volbách do zastupitelstev obcí a zákon o volbách do zastupitelstev krajů tak, že stanoví další případy neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva s určitými činnostmi. Takový postup zákonodárce je podle vedlejšího účastníka v rozporu s principem legitimního očekávání a důvěry v právo. Doplněná ustanovení obou volebních zákonů totiž povedou k zániku mandátu členů zastupitelstev obcí a krajů, čímž bude zároveň porušeno právo těchto zastupitelů vykonávat veřejnou funkci, do které byli řádně a v souladu se zákonem zvoleni. Účinnost těchto ustanovení měla být odložena do voleb do zastupitelstev územně samosprávných celků, kdy by mohl každý kandidát zvážit, zda za takových podmínek pro výkon funkce mandátu hodlá kandidovat.
III. c