Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů ODS 35,54 30 Sdružení Evropští demokraté, nezávislí kandidáti 18,37 15 ČSSD 14,66 12 KSČM 10,83 8 US-DEU 5,64 2 Koalice SNK, SZ, SOS 5,03 2 KDU-ČSL 4,56 1
Ostatních 13 volebních stran nezískalo žádný mandát.
Výsledky voleb do zastupitelstev městských částí náležejících do volebního obvodu č. 19 pro volby do Senátu byly Ústavním soudem zjištěny následující.
Městská část Praha 11 Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 45 65.505 22.155
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů ODS 28,72 15 Sdružení nezávislých 20,97 11 ČSSD 13,68 6 KSČM 12,95 6 Sdružení ED, NK 11,70 6 Sdružení nezávislých kandidátů-místní sdružení 2,46 1 US-DEU 5,08 0 KDU-ČSL 4,07 0
Další dvě volební strany nezískaly žádný mandát.
Městská část Praha-Benice Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 7 315 266
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů ODS 34,37 4 M. C. (nezávislý kandidát) 10,79 1 K. C. (nezávislý kandidát) 9,58 1 J. L. (nezávislý kandidát) 9,47 1
Dalších 5 nezávislých kandidátů nezískalo ani jeden mandát.
Městská část Praha-Dolní Měcholupy Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 9 943 553
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů ODS 65,14 7 ČSSD 13,42 1 KDU-ČSL 12,38 1
Další jedna volební strana nezískala žádný mandát.
Městská část Praha 15 Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 25 22.659 7.275
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů ODS 43,08 11 Koalice SZ, SNK 18,12 5 ČSSD 17,51 5 KSČM 9,7 2 US-DEU 7,76 2 KDU-ČSL 3,83 0
Městská část Praha-Kolovraty Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 13 1.493 900
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů ODS 78,43 11 KSČM 17,63 2
Jeden nezávislý kandidát nezískal žádný mandát.
Městská část Praha-Královice Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 5 217 115
Sdružení nezávislých kandidátů v Praze-Královicích, které jako jediné zaregistrovalo kandidáty, získalo všechny mandáty.
Městská část Praha-Křeslice Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 7 279 188
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů Sdružení KDU-ČSL, NK 52,41 4 Sdružení nezávislých 22,41 2 Sdružení občanů Křeslic – sdružení NK 16,47 1
Další jedna volební strana a jeden nezávislý kandidát nezískali žádný mandát.
Městská část Praha-Nedvězí Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 9 196 123
Kandidovalo 7 nezávislých kandidátů, kteří byli všichni zvoleni.
Městská část Praha-Petrovice Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 15 4.664 1.973
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů Sdružení občanů Petrovic 19,24 3 OPTIM-EKO 18,91 3 ODS 16,29 3 Sdružení nezávislých 13,63 2 ČSSD 12,22 2 Občané pro Petrovice 7,92 1 KDU-ČSL a nez. obč. Petrovic 5,54 1
Další dvě volební strany nezískaly ani jeden mandát.
Městská část Praha 22-Uhříněves Počet volených členů zastupitelstva Počet zapsaných voličů Počet odevzdaných obálek 21 3.854 1.883
Volební strana Odevzdané hlasy v % Zastupitelů ODS 70,02 15 ČSSD 17,56 4 Sdružení nezávislých 9,97 2
Další dvě volební strany nezískaly ani jeden mandát.
Návrh navrhovatelky na provedení listinných důkazů označených jako „přílohy A-D“ byl zamítnut pro nadbytečnost, neboť zčásti šlo pouze o tvrzení navrhovatele a zčásti nešlo o důkazy relevantní pro projednávanou věc.
V.
Posouzení podmínek pro řízení před Ústavním soudem
Ústavní soud nejprve posuzoval, zda jsou splněny podmínky řízení, za nichž může jednat a rozhodovat o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čtvrtého oddílu druhé části zákona o Ústavním soudu. Současná hmotněprávní i procesněprávní úprava je nejasná, neboť není zcela jednoznačně určeno, proti čemu má opravný prostředek směřovat. Ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy a § 85 zákona o Ústavním soudu odpovídají právnímu stavu v době, kdy byly tyto právní předpisy přijímány. Podle tehdy platného § 47 zákona ČNR č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, vydával Nejvyšší soud České republiky na základě volební stížnosti usnesením pouze své stanovisko, které byl povinen zaslat České národní radě. Její mandátový a imunitní výbor podle § 40 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 35/1989 Sb., o jednacím řádu České národní rady, i na základě tohoto stanoviska zkoumal, zda jednotliví poslanci České národní rady byli platně zvoleni, a poté měla na jeho návrh podle čl. 113 odst. 2 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, platnost volby poslanců ověřit Česká národní rada. V této legislativní situaci bylo logické, že opravný prostředek měl směřovat proti rozhodnutí České národní rady (rozuměj příslušné komory zákonodárného sboru) o ověření volby jejího člena.
V současnosti platná právní úprava zásadním způsobem posílila roli soudního přezkumu platnosti voleb, který je nyní svěřen Nejvyššímu správnímu soudu. Nejde již o stanovisko obsažené v usnesení, nýbrž o usnesení, kterým je rozhodováno ve věci samé o neplatnosti voleb, hlasování nebo volby kandidáta (§ 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 53 odst. 1 téhož zákona). Mandátový a imunitní výbor příslušné komory Parlamentu má potom na základě zápisu Státní volební komise a případně i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o výsledku voleb rovněž povinnost zkoumat platnost zvolení. Ani jednací řády komor Parlamentu, jiný zákon či Ústava samotná v současnosti neřeší, kdo, jakým způsobem, v jakém rozsahu a za jakých okolností volbu poslance či senátora ověřuje. Tento stav vedl k praxi, kdy komory Parlamentu pouze berou na vědomí zprávu svých mandátových a imunitních výborů. Proto v tomto posuzovaném případě, obdobně jako v případě, který byl řešen Ústavním soudem podsp. zn. I. ÚS 526/98, nerozhodoval Senát tak, že neověřuje volbu dotčeného senátora, ale pouze vzal na vědomí zprávu svého mandátového a imunitního výboru, v níž se konstatuje, že volba nemohla být ověřena s ohledem na rozhodnutí soudu. Přitom ověřování volby ryze formálně (tedy vzhledem k jazykovému vyjádření) neprovádí svým rozhodnutím ani Nejvyšší správní soud ani Státní volební komise či jiný orgán.
Pro srovnání v období předválečné Československé republiky bylo ověřování volby poslance a senátora příslušnou komorou definováno zcela jinak, než jak tomu bylo za doposud poslední legislativní úpravy. Tehdejší volební soud ověření definoval tak, že – „verifikace volby poslance jest povahou svojí osvědčením, že v osobě zvoleného splněny jsou podmínky volitelnosti jeho a že není důvodů, které by jej z volitelnosti vylučovaly“ (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení volebního soudu. III. díl, Praha 1925, usn. č. 119, s. 52). Takový model by v současnosti odpovídal ověřování splnění podmínek ustanovení čl. 19 odst. 2 Ústavy a § 57 volebního zákona. Obdobné pojetí ověřování příslušnou komorou Parlamentu naznačil i nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 526/1998. V takovém případě by se však jednalo o dvě různá a právně odlišná rozhodnutí a stejně tak by se lišila právní řízení, která jim předcházela. Zatímco v případě ověřování by se jednalo o veřejnoprávní osvědčení výsledku rozhodnutí lidu, popř. voličů daného volebního obvodu, které platí, pokud se neprokáže opak (je tak možné nové rozhodnutí na základě obnovy řízení), v případě rozhodnutí o platnosti volby Nejvyšším správním soudem jde o individuální právní akt, u kterého platí zásada rei iudicatae. V současné právní úpravě tyto pojmy nejsou dostatečně odlišeny, navíc je problematické a zcela zvláštní, že rozhodování v této otázce je svěřeno dokonce třem orgánům (nepočítaje závěry Státní volební komise o konečném výsledku voleb), ačkoli obvykle se uplatňuje rozhodování jedním orgánem (parlament nebo volební soud), popř. dvěma orgány (nejdřív však parlament, popř. jeho zvláštní orgán, který pouze ověřuje, a teprve poté soud).
Podle předmětného ustanovení zákona o Ústavním soudu může opravný prostředek podat poslanec, senátor, případně volební strana, za niž poslanec nebo senátor kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen, anebo ten, jehož volební stížnosti podle volebního zákona bylo vyhověno, a to proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nebo jejího orgánu o ověření platnosti volby poslance nebo senátora. Nejde tedy o opravný prostředek jen proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu, ale též o opravný prostředek proti rozhodnutí, že poslanec nebo senátor nebyl platně zvolen. To lze dovodit i systematickým výkladem celého oddílu, neboť účastníkem řízení je podle § 88 odst. 1 zákona o Ústavním soudu i orgán, který o neplatnosti zvolení poslance či senátora rozhodl. Podle současné úpravy je oprávněn rozhodnutí o neplatnosti zvolení přijmout Nejvyšší správní soud. Z toho plyne, že opravný prostředek směřuje i proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Tento výklad lze ostatně vyvodit i z nálezusp. zn. I. ÚS 526/98[Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 13, nález č. 27, str. 203; uveřejněn pod č. 70/1999 Sb.], na jehož odůvodnění Ústavní soud odkazuje. Ústavní soud konečně uzavírá, že předmětnou problematiku je nutné vykládat tak, aby osoby oprávněné podat opravný prostředek nemohly v důsledku problematické zákonné úpravy doznat újmy.
Opravný prostředek byl podán Občanskou demokratickou stranou, která vedlejšího účastníka přihlásila k registraci, tedy subjektem, který je aktivně legitimován tento prostředek podat. Ústavnímu soudu byl doručen dne 13. 12. 2004. Nejasnost a nejednotnost současné právní úpravy se projevuje mimo jiné i v otázce včasnosti podání opravného prostředku, jak na to ve svém vyjádření poukázal i Nejvyšší správní soud. Je nejen otázkou, zda tato lhůta plyne až od usnesení příslušné komory Parlamentu nebo již od rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v téže věci. Jde i o to, že okruh účastníků řízení před Nejvyšším správním soudem je odlišný od okruhu osob oprávněných podat opravný prostředek (jak o tom bude podrobněji pojednáno dále). Zatímco v řízení před Nejvyšším správním soudem jsou účastníky řízení navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena, osobami oprávněnými podat opravný prostředek jsou navrhovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem, ten, jehož volba byla napadena (jinak též poslanec, senátor), a konečně i volební strana, za niž kandidoval, jako je tomu v daném případě. Vzhledem k tomu, že volební strana není ani účastníkem řízení před Nejvyšším správním soudem ani členem příslušné komory Parlamentu, tak jí ani rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ani rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nemůže být, formálně vzato, nikdy řádně oznámeno. Ústavní soud tedy konstatuje, že i zde úprava zaostala za vývojem volebního zákonodárství a lze ji považovat za zbytečně složitou. Vzhledem ke shora naznačenému stanovisku o nutnosti vykládat nejasná zákonná ustanovení tak, aby osoby oprávněné podat opravný prostředek nemohly doznat v důsledku této nejasnosti újmy, lze uzavřít, že vzhledem k datu vydání rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci (3. 12. 2004) je nutno desetidenní lhůtu považovat za uplynulou nejdříve na konci dne 13. 12. 2004. Ústavní soud proto konstatuje, že byl opravný prostředek podán včas a v žádném případě nelze považovat podání opravného prostředku za předčasné.
Pokud jde o rozsah přezkumu v rámci řízení o opravném prostředku, nebylo třeba tuto otázku řešit s ohledem na to, že opravný prostředek napadá všechny podstatné důvody usnesení Nejvyššího správního soudu (blíže sub II.).
Dále byl posouzen okruh účastníků a vedlejších účastníků řízení. Ten je pro tento druh řízení přesně vymezen v ustanoveních § 87 a 88 zákona o Ústavním soudu. Jde o speciální ustanovení ve vztahu k obecnému ustanovení § 28 zákona o Ústavním soudu. Z těchto ustanovení vyplývá, že účastníkem řízení ani vedlejším účastníkem řízení vedeného podle § 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu není ten, kdo podal návrh Nejvyššímu správnímu soudu na vyslovení neplatnosti voleb a jeho návrhu bylo vyhověno. Jeho účast v řízení nelze dovodit ani z čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť jím se zajišťuje ochrana individuálních práv. Předmětem řízení o opravném prostředku podle oddílu čtvrtého zákona je ochrana volebního práva obecně, především volebního výsledku, který legitimuje Parlament k výkonu jeho kompetencí ve složení, které odráží vůli voličů. Posláním úpravy této části volebního soudnictví proto není v prvé řadě poskytnutí ochrany subjektivním právům kandidátů a voličů, nýbrž ochrana volebního řízení či procesu jako celku, čemuž odpovídá vymezení okruhu subjektů aktivně legitimovaných k podání návrhu Nejvyššímu správnímu soudu (§ 90 odst. 1 s. ř. s.). Ochrana subjektivního práva v takovém řízení sice není vyloučena, je však jen reflexem hlavní funkce tohoto řízení. Posláním tohoto zvláštního řízení je ochrana volebního procesu a jeho výsledku, k ochraně subjektivních práv jsou určeny jiné procesní prostředky ochrany práv, jak je předvídá např. občanský zákoník, tiskový zákon, zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, ale i volební předpisy v rámci tzv. námitkového řízení, vše za použití zásady vigilantibus, non dormientibus iura subveniunt [právo pomáhá bdělým, ne spícím (Codex Iustinianus 7, 40 1)]. Zákon v tomto směru je jednoznačný, a proto nevznikl prostor ani pro postup podle § 28 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Přesto bylo Ing. A. Z. umožněno nahlédnutí do spisu Ústavního soudu, a to v souladu s § 63 zákona o Ústavním soudu za použití § 44 odst. 2 občanského soudního řádu, neboť pro to byl na jeho straně shledán vážný důvod.
Podle § 15 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodují senáty Ústavního soudu ve věcech podle čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy, které nepatří do působnosti pléna. Působnost pléna je vymezena v § 11 odst. 2 zákona, přičemž písmeno k) [do 31. 3. 2004 písmeno j) – pozn. red.] tohoto ustanovení umožňuje, aby si plénum Ústavního soudu vyhradilo k rozhodování i další věci, než které jsou v § 11 odst. 2 zákona výslovně uvedeny. Tohoto zmocnění plénum Ústavního soudu využilo a svým usnesením ze dne 18. prosince 2003, uveřejněným pod č. 14/2004 Sb., mimo jiné stanovilo, že si vyhrazuje rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy. Protože návrh napadl Ústavnímu soudu v době platnosti tohoto usnesení, je o něm příslušné rozhodnout plénum Ústavního soudu.
Plénum Ústavního soudu proto konstatuje, že jsou splněny podmínky, za nichž může o návrhu jednat a rozhodnout. Pouze připomíná, že Ústavní soud je příslušný rozhodnout v rozsahu vymezeném Ústavou a zákonem o Ústavním soudu. Toto řízení proto nemůže nahrazovat řízení trestní, přestupkové, občanskoprávní či řízení ve věcech tiskového práva. Stejně tak tato řízení (např. řízení ve věcech ochrany osobnosti podle § 11 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů) nemohou sloužit jako procesní prostředek k napadení platnosti voleb.
VI.
Věcné posouzení
Jak již bylo uvedeno, základní funkcí řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora je zajištění řádného provedení voleb. Konkrétněji řečeno – volby mají být prováděny řádně či správně v pravidelných intervalech („genuine periodic elections…“, „d’elections périodiques, honnétes…“ – čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, starší úprava hovořila o čistotě voleb) na základě principu obecného, rovného, přímého volebního práva tajným hlasováním při respektování svobodné volby občanů. To je základní měřítko mezinárodního standardu svobodných a demokratických voleb. Úkolem Ústavního soudu v tomto konkrétním případě není hodnotit, zda naše úprava volebního soudnictví odpovídá všem požadavkům ústavního pořádku (zejména čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 5, čl. 6, čl. 18 odst. 2, čl. 19 odst. 2 a 3 a čl. 20 Ústavy, a dále čl. 2, čl. 17, čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny), popř. mezinárodním závazkům České republiky (zejména čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). Podstatou tohoto řízení je zajistit dodržení těchto pravidel, přičemž podnět k uvedení kontrolních mechanismů může dát nejen ten, jehož volební právo v subjektivním smyslu bylo porušeno, nýbrž každý z dotčených subjektů (§ 90 odst. 1 s. ř. s.). Předmětem řízení z hlediska hmotného práva pak je posouzení, zda orgány kompetentní ověřit volby, popř. rozhodnout o jejich platnosti, postupovaly v mezích a podle pravidel, které jim stanoví příslušné ústavní a zákonné předpisy. Ústavní soud sice rozhoduje o opravném prostředku proti usnesení Nejvyššího správního soudu a Senátu, to však neznamená, že je vázán pouze mezemi § 87 odst. 3 až 5 volebního zákona. Nadále i v postavení konečné instance volebního soudnictví zůstává soudním orgánem ochrany ústavnosti, a základním měřítkem jeho rozhodování jsou proto výše uvedená ustanovení ústavního pořádku a zákona o Ústavním soudu.
Z hlediska Ústavního soudu podstata posuzované věci spočívá v zajištění ochrany základních ustanovení ústavního pořádku, ze kterých plyne zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci a mimo jiné se v této roli podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb. Tomu odpovídá i zákonná úprava volebního soudnictví a ověřování voleb. Pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení z toho plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá. Tento názor se v průběhu 20. století prosadil prakticky všeobecně. Názor volební teorie a praxe z 19. století, podle kterého každá nezákonnost má za následek neplatnost voleb, pokud se neprokáže opak, byl již překonán. Není proto rozhodující, zda pro přezkum bude zvolen systém tří kroků, jak to po vzoru svého předválečného předchůdce činí Nejvyšší správní soud, nebo systém jednoho, dvou či čtyř kroků (porušení zákona – příčinná souvislost – závažnost porušení – vliv na složení parlamentu), a jaké metody přitom budou zvoleny. Naše volební soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality. Volební zákon možné volební vady zužuje na porušení ustanovení „tohoto zákona“ – v daném řízení se ústavností tohoto zúžení nebylo třeba zabývat. Tento proces je založen na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny (čl. 6 Ústavy), jak již v jiné souvislosti Ústavní soud vyjádřil v nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, str. 25; vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.). Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou příčinnou souvislost, jak ji zakotvuje § 87 volebního zákona, je však třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost. Z čl. 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období [srov. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 30/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 3, str. 17; vyhlášen pod č. 31/1996 Sb.), který zdůraznil právo kandidátů v případě zvolení tyto funkce bez překážek vykonávat]. Z toho třeba dovodit, že rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát. Předmětem řízení je proto neplatnost zvolení J. N., nikoli nezvolení Ing. A. Z. Ostatně i německá judikatura, na niž bylo účastníky řízení poukazováno, vychází z oprávnění soudu ke zrušení voleb pouze v případě prokázané příčinné souvislosti mezi zjištěnými volebními vadami a výsledky voleb.
To je základní ústavní východisko, kterým se Ústavní soud řídil při rozhodování této věci. V projednávaném případě bylo možno se omezit na ústavně konformní výklad § 16 odst. 1 a 2 volebního zákona, který vedl Nejvyšší správní soud k vyslovení neplatnosti voleb v senátním volebním obvodu č. 19. Tato ustanovení znějí následovně:
„(1) Pro volební kampaň může starosta vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, a to 16 dnů přede dnem voleb. Možnost jejího využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících politických stran a koalic, popřípadě kandidátů při volbách do Senátu.
(2) Volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje.“
Volební kampaň je jedním z aspektů hodnocení řádně prováděných svobodných a demokratických voleb. Pokud jde o její vymezení, které se stalo v projednávané věci předmětem sporu, Ústavní soud předesílá, že volební kampaň již není ve volebním zákoně výslovně vymezena z hlediska své délky a obsahu. To je podstatná charakteristika našeho volebního zákona na rozdíl od řady jiných států, kde je často otázka zejména prostředků agitace a volebních materiálů, nemluvě o kontrole a o omezení výdajů na volební kampaň, upravována velmi podrobně. Časové období pro vylepování plakátů je pouze pořádkovým opatřením, které upravuje poměry v tzv. horké fázi volební kampaně. Volební kampaň však lze logicky a racionálně vzato vést z normativního pohledu jen tehdy, jsou-li vyhlášeny volby (z hlediska předmětu), popř. jsou již zaregistrovány kandidátky nebo kandidáti (z hlediska subjektu). To přirozeně neznamená, že voliče neovlivňuje množství dalších významných dlouhodobých faktorů z hlediska algoritmu – získávání informací pro volební rozhodnutí – uvědomování si vlastních zájmů – zaujetí stanoviska a vyhodnocení – rozhodnutí hlasovat pro určitou stranu nebo kandidáta. Jde o dlouhodobý proces utváření si volebních preferencí. Názor navrhovatelky, že volební kampaň představuje pouze posledních 16 dnů přede dnem volby, proto nelze akceptovat.
Naše volební předpisy již opustily definici volební kampaně jako určitého časového období, jak ji zavedl např. § 27 odst. 1 zákona č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní tady. Tím se vyhýbají problémům spojeným s obviňováním se volebních stran, že začaly volební kampaň předčasně, stejně jako mezím, které zde představuje svoboda projevu a právo na informace. S ohledem na odstranění moratorií pro volební agitaci již ani takové vymezení není třeba. Pokud jde o místní sdělovací prostředky, původně bylo jejich použití možné, po problematických zkušenostech bylo novelou zákona o volbách do České národní rady (zákonem č. 94/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, ve znění zákonů České národní rady č. 221/1990 Sb. a č. 435/1991 Sb.) zakázáno používání místního rozhlasu k volební agitaci politických stran s výjimkou pouhého oznamování konání volebních shromáždění. Tuto úpravu převzal i zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů. Zákon č. 204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, pak vypustil úpravu používání místního rozhlasu zcela. Stejně tak nereaguje na vývoj v této oblasti, kdy obce vydávají svoje zpravodaje, a kromě místního rozhlasu mají též svoje televizní vysílání, teletext a webové stránky.
VI. a
Podle § 16 odst. 1 může starosta vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, a to šestnáct dnů přede dnem voleb. Možnost jejího využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících politických stran a koalic, popř. kandidátů při volbách do Senátu. Nejvyšší správní soud z tohoto ustanovení extenzivním výkladem dovodil, že jde pouze o „demonstrativní nástin obecně platného přístupu ke komunikačním možnostem, s nimiž disponuje obec“. Z toho podle jeho názoru vyplývá závěr, že princip rovnosti kandidujících subjektů musí být respektován při využití všech komunikačních prostředků v držení obce.
Ústavní soud se s takovým přístupem k interpretaci § 16 odst. 1 volebního zákona zcela neztotožňuje. Předně ze zákonného ustanovení nevyplývá, jakým opatřením má starosta dosáhnout rovného využívání vyhrazené plochy pro vylepování volebních plakátů subjekty voleb. V praxi půjde o to, že k těmto plochám musí mít zajištěný přístup každý z nich. Rovnost přístupu spočívá v rovné možnosti tyto plochy využívat, nikoliv ve skutečnosti, jak byly subjekty voleb využity. Proto z pouhé okolnosti, že některé vylepily na určené plochy méně plakátů než jiné nebo že dokonce některé nevylepily plakáty žádné, nelze bez dalšího dovozovat, že nebyly zachovány rovné možnosti jejich využívání. Jednotlivé odstavce § 16 volebního zákona je třeba vykládat v celkovém kontextu. Proto nelze přehlédnout, že jsou zde přesně vymezeny podmínky, za nichž lze kromě prostor pro vylepování volebních plakátů použít pro volební kampaň veřejnoprávní média. Tiskoviny, jejichž vydavateli jsou obce, mají svojí povahou spíše blíže právě k veřejnoprávním médiím než k plochám pro vylepování volebních plakátů. Pokud by zákonodárce chtěl stanovit pravidla pro jejich používání v průběhu voleb, musel by tak učinit přímo v zákoně, jak tomu bylo na počátku 90. let.
Volební zákon přestavuje právní úpravu, která do praktické podoby provádí jedno ze základních politických práv, a sice právo volit a být volen, vyjádřené v čl. 21 Listiny. Podle čl. 21 odst. 3 poslední věty Listiny podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Pokud zákon nezakazuje použít pro volební kampaň periodika obcí, pak platí, že je lze pro volební kampaň použít při zachování rovnosti přístupu volebních stran. Výkladem zákona nelze rozšířit zákon tam, kde pro to není v zákoně opora, zejména tam, kde se nejedná o výkon vrchnostenských oprávnění obce jako veřejnoprávní korporace. Ustanovení § 16 odst. 1 volebního zákona je formulačně jednoznačné potud, že se týká pouze plochy pro vylepování volebních plakátů. Smyslem tohoto ustanovení přitom není v prvé řadě pravidlo pro vedení volební kampaně, nýbrž zmocnění starosty v oblasti veřejného pořádku a preventivní ochrany majetku před „divokým“ vylepováním plakátů dlouho před vlastním hlasováním. Povinnost zajistit rovný přístup pak plyne již z výše uvedených ústavních principů. V daném případě přitom nešlo o to, zda měl Ing. Z. přístup do těchto médií, nýbrž zda publikace zmíněných materiálů znamenala porušení pravidel vedení volební kampaně, jak je stanoví § 16 odst. 2 volebního zákona. O respektování rovnosti přístupu volebních stran do médií, která jsou vydávána veřejnoprávní korporací, není z hlediska čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny sporu.
VI. b
Základním problémem v dané věci proto není porušení § 16 odst. 1 volebního zákona, které by bylo možno hypoteticky dovodit jen extenzivním výkladem, a to pouze v případě, že by nebyly volební strany k uvedeným sdělovacím prostředkům připuštěny. Jako základní předpoklad svého vyhovujícího výroku spatřuje Nejvyšší správní soud porušení zásady čestného a poctivého vedení volební kampaně, jak ji vymezuje § 16 odst. 2 volebního zákona. To bylo podle jeho názoru naplněno, když proti Ing. Z. byly publikovány zmíněné články a prohlášení. Nejvyšší správní soud spatřuje porušení principu rovnosti kandidujících subjektů ve skutečnosti, že ve dvou periodicích, jejichž vydavateli jsou obce, vyšly těsně před volbami dva články obsahující kritiku jednoho z kandidátů voleb, která je dle jeho názoru nekorektní a nefér. I kdyby platil závěr Nejvyššího správního soudu, se kterým Ústavní soud nesouhlasí, že tyto tiskoviny jsou totéž jako plocha určená starostou pro vylepování plakátů, nešlo by o porušení principu rovnosti tak, jak ji má na mysli ustanovení § 16 odst. 1 volebního zákona. Jde o právo rovného přístupu, nikoliv o povinnost všech subjektů voleb vylepit určitý, pro všechny stejný, počet plakátů. V tomto smyslu by proto bylo možné hovořit o nerovnosti jen tehdy, pokud by např. Ing. Z. zaslal oběma periodikům před jejich uzávěrkou svůj volební příspěvek, a ty by jej odmítly otisknout. Žádné takové zjištění však Nejvyšší správní soud neučinil.
Ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona je v podstatě výsledkem neochoty aktérů volební kampaně uzavírat předvolební dohody o pravidlech volebního boje s určením „rozhodčího“, který bude posuzovat, zda závazky z takové dohody jsou plněny právě „čestně a poctivě“. Právě k takovým pravidlům tento obrat směřuje, nelze mu podsouvat význam např. dobrých mravů podle § 3 odst. 1 občanského zákoníku. Stejně tak sám volební zákonodárce nebyl ochoten zpracovat volební etický kodex, stejně jako čestná prohlášení o vedení volební kampaně, která musejí podepsat ti, kdo chtějí kandidovat. Bylo jeho věcí, že nově upravil povahu volebních orgánů. Mělo to však za důsledek, že již neexistuje takový volební orgán, který by alespoň dohlížel na dodržování právních předpisů o volbách a vyvozoval z toho pružně závěry ještě v době volební kampaně.
Není pochyb o tom, že sdělovací prostředky, kterými disponují územní samosprávné celky, i když nejde o úřední věstníky, na které se tiskový zákon nevztahuje, podléhají z hlediska využití ve volební kampani přísnějším pravidlům, než je tomu v případě vydavatelů, kteří jsou osobami soukromého práva. Neznamená to sice jejich povinnost zajišťovat mechanicky stejný prostor pro jednotlivé kandidující strany a osoby, i zde se však musí uplatnit pravidlo možnosti rovného „přístupu“. Jiný postup by byl v rozporu s pravidly volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a svobodné soutěže politických sil podle čl. 22 Listiny. Pokud již zákonodárce použití takových sdělovacích prostředků nezakazuje, musí být jejich využití pro účely volební agitace měřeno pravidly rovnosti šancí a vydavatel nebo provozovatel takových sdělovacích prostředků musí zvážit, zda je schopen respektování takového principu zajistit. Nelze však souhlasit s navrhovatelkou, podle které platí pravidlo čl. 2 odst. 3 Listiny, že co není zakázáno, je dovoleno. Pro tyto tiskoviny v případě jejich zpřístupnění volebním stranám platí zásada rovnosti šancí, která plyne z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), jak správně dovodil Nejvyšší správní soud. Jiný postup by mohl voličům naznačovat, že obec jako veřejnoprávní korporace preferuje jen určité volební strany.
Není sporu o tom, že tiskoviny, vydávané jako obecní zpravodaje, tím, že jsou v rukou veřejné moci, musí zachovávat korektnost a neutralitu. V pozici starosty musí kandidát dodržovat určitá pravidla, neboť v tomto postavení je úředníkem, a tudíž nemá obecně svobodu projevu jako obyčejní občané. Stručně řečeno, nemůže své pozice starosty využít pro svoji volební kampaň ani pro volební kampaň někoho jiného. Z předložených materiálů vyplývá, že agitace starostů proti Ing. A. Z., ať už přímá či nepřímá, nebyla v souladu s požadavky poctivého a čestného vedení volební kampaně (zejména zneužití anonymu), jak lze dovodit z § 16 odst. 2 volebního zákona. Přitom v článcích, které výlučně bral do úvahy Nejvyšší správní soud, nešlo o střet kandidátů na funkci senátora, nýbrž o spor starostů, kteří mají různý názor na investiční akce, které se dotýkají v různé míře jejich městských částí, a kteří využívají zranitelnější pozici oponenta k účinnějšímu útoku na jeho osobu. V době volební kampaně to nutno hodnotit jako pokus o ovlivňování výsledku voleb, i když Ústavní soud zjistil, že jinak jde o záležitost trvající delší dobu, a v daném případě šlo o reakci na vystoupení zastánce jiného řešení, který současně kandidoval do Senátu.
Jinou otázkou je pak vystupování starostů a jiných funkcionářů obecní samosprávy v takových prostředcích jako v tomto případě. Zde již nejde o otázku rovnosti šancí politických stran, za které byli zvoleni, nýbrž o otázku jejich vystupování jako veřejných činitelů zastupujících zájmy obce a jejích obyvatel, jak to vyplývá ze znění jejich slibu, kterým se zavazují na svou čest a svědomí, že svoji funkci budou vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města) a jejích (jeho) občanů, a řídit se Ústavou a zákony České republiky [srov. § 69 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. V takovém případě nelze tvrdit, že mohou vystupovat z titulu své funkce ve volební kampani ve prospěch určité strany a dovolávat se jako veřejní činitelé a úřední osoby (a nikoli jako fyzické osoby) svobody projevu podle čl. 17 Listiny. To však neznamená, že jako straničtí funkcionáři nebo jako fyzické osoby nemohou ve volební kampani vystupovat nebo dokonce kandidovat, stejně tak jim ale nic nezakazuje, aby při tomto vystupování uváděli svou funkci. To, že starosta vystupuje v politickém nebo jiném sporu jako politik (nikoli jako úřední osoba), neznamená, že nebude moci uvést skutečnost, která je občanům obce obvykle notoricky známá. Absurdní by bylo upřít starostům a jiným veřejným činitelům a úředním osobám angažovat se ve volební kampani. I to by bylo porušením rovnosti šancí těchto funkcionářů jako kandidátů a jejich stran a narušením ústavního principu svobodné soutěže, která logicky vyžaduje možnost účasti soupeřících stran. Za odlišující kritérium proto lze považovat jen to, že starosta může jako úřední osoba a činitel obce z titulu své funkce používat prostředky, které jiný občan použít nemůže (rozpočtové prostředky, telefon, počítač, služební automobil, úřední deska obecního úřadu, projevy spjaté s jeho úřadem, tiskopisy s úřední hlavičkou obce nebo obecního úřadu, dodávající jeho vystupování punc oficiality atd., což může ovlivnit zejména starší voliče). Použití takových prostředků je ve volební kampani nepřípustné. Tuto otázku však Nejvyšší správní soud pominul. V této souvislosti je také třeba zdůraznit, že německá judikatura, kterou v této souvislosti uváděl Nejvyšší správní soud, uvádí jako volební pochybení stav, kdy dochází k četným a masivním porušením zákazu užití veřejných prostředků ve volební kampani, respektive pokud orgány státu podstatnou měrou ovlivňují volby svých orgánů. Z toho lze vyvodit, že ke zrušení voleb může dojít pouze v důsledku zásadního a podstatného porušení neutrality státu v průběhu voleb. O takový případ však v posuzované věci nejde.
Stejně tak bylo řízení objektivně poznamenáno skutečností, že vedlejší účastník měl teprve v řízení před Ústavním soudem možnost poukázat na další okolnosti polemiky, která vznikla na základě prvního čísla Kurýra jihovýchodní Prahy, vydávaného městskou částí Praha-Křeslice. Tyto okolnosti sice staví články Uhříněveského zpravodaje a Petrovického zpravodaje do poněkud jiných souvislostí, než jak je pojal v odůvodnění rozhodnutí Nejvyšší správní soud, to však nemohlo nijak ovlivnit negativní hodnocení skutečnosti, že v jednom čísle bylo zneužito anonymního neověřeného textu. V tomto bodě se Ústavní soud ztotožňuje s hodnocením Nejvyššího správního soudu, liší se však v tom, jaké závěry z toho vyvodit ve smyslu zásad stanovených v § 87 volebního zákona.