Pokud jde o obsah volební kampaně, je si Ústavní soud vědom, že v jejím průběhu jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. Pokud volební zákon hovoří o požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně, má tím na mysli to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (srov. § 56 odst. 1 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé). Nelze však tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů. Jeho negativní projevy lze regulovat, nelze je však zákonem vyloučit.
Ústavní soud v této souvislosti považuje za instruktivní uvést nález Volebního soudu z 23. 4. 1926 (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení volebního soudu. IV. díl, Praha 1928, č. 183, s. 58), ve kterém tento soud v podobné souvislosti uvedl, že požadovaným „vážným porušením svobody a čistoty voleb je ovšem i nepřípustná agitace, která se zvrhá v terror, jímž činí se fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí voličů tou měrou, že ani tajnost volby není s to, aby svobodné rozhodnutí voličovo zabezpečila. Nepřestoupila-li však agitace těchto hranic, nelze v ní …spatřovati porušení svobody a čistoty voleb, byť i vycházela od osob úředních.“. Ačkoli dnešní právní úprava a právní vědomí se výrazně posunulo, přesto charakterizuje potřebný veřejnoprávní způsob nazírání na řešenou otázku, jak ji Nejvyššímu správnímu soudu předestřel Ing. A. Z. a která je ve své podstatě více problémem občanskoprávním. Chybějící účinná ochrana v tomto směru povede vždy ke snaze řešit takové spory cestou volebních stížností. Ochrana osobnostních práv však v tomto řízení může plnit jen pomocnou úlohu z hlediska zajištění a dodržování pravidel řádného průběhu volební kampaně.
Proto dospěl Ústavní soud k závěru, že nebyla prokázána ani objektivní ani potenciální příčinná souvislost mezi obsahem uvedených tiskovin a jejich rozšířením mezi voliči a zvolením J. N. Nutno zdůraznit, že Nejvyšší správní soud se zabýval pouze otázkou, zda Ing. Z. mohl postoupit do 2. kola senátních voleb. Z hlediska výše uvedené domněnky platnosti výsledku voleb však nebylo prokázáno naplnění skutkové podstaty základního hmotněprávního ustanovení našeho volebního soudnictví, tj., zda ve smyslu § 87 odst. 4 volebního zákona byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Nelze sice požadovat, jak se toho domáhá navrhovatelka, a z tohoto hmotněprávního ustanovení to jasně plyne, aby porušení mělo skutečně vliv na výsledky voleb. Nejvyšší správní soud se totiž nezabýval otázkou, kterou považuje Ústavní soud za podstatnou z hlediska naplnění § 87 odst. 4 volebního zákona, totiž zda lze s dostatečně velkou mírou pravděpodobnosti tvrdit, že ve 2. kole voleb by nebyl v důsledku hypotetického postoupení Ing. Z. do 2. kola zvolen senátorem J. N. Tuto otázku však Nejvyšší správní soud zcela pominul, ačkoli bez odpovědi na ni nelze dospět k závěru, že byly ovlivněny výsledky voleb, jak to k jejich porušení požaduje právě § 87 odst. 4 volebního zákona. Místo toho se soustředil toliko na hodnocení výsledků hlasování v I. kole voleb ve vztahu ke kandidátům Ing. A. Z. a Ing. P. J. Porušení § 16 odst. 2 volebního zákona však samo o sobě bez dalších důkazů nemůže vést ani k závěru, že by mohl Ing. A. Z. do 2. kola postoupit.
Důvodem pro vyslovení neplatnosti volby mohl být navíc závěr, kterému lépe odpovídá § 87 odst. 5 volebního zákona, totiž že v takovém případě by J. N. s velkou mírou pravděpodobnosti nebyl zvolen senátorem. To však z výše uvedených údajů o výsledcích 1. a 2. kola voleb, z účasti v těchto volbách, z podpory strany, za kterou Ing. Z. kandidoval v daném obvodě, nelze nikterak dovodit. Zde je třeba odkázat na volební výsledky, jak jsou uvedeny sub IV. Stačí zde jen proti úvaze o jiném možném výsledku uvést, že ve všech třech pražských senátních volbách získali kandidáti ODS prakticky shodný počet hlasů v 1. i 2. kole voleb. Přitom ve 2. kole voleb klesla shodným poměrem hlasů i účast voličů, což je jev typický obecně, nejen pro Prahu. Nelze proto ani hypoteticky činit závěr, že by při dané účasti v 19. volebním obvodu z 18.907 odevzdaných hlasů nezískal J. N. právě oněch 10.407 hlasů jako ve skutečnosti. Není zde rovněž žádný pravděpodobný důvod, který by umožňoval tvrdit, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola by přišlo cca 21 tisíc voličů a mimo oněch 10.407 voličů by všichni hlasovali pro Ing. A. Z. V podstatě by musel tento kandidát získat všechny hlasy všech voličů, kteří byli ochotni přijít hlasovat v 1. kole pro jeho soupeře za Sdružení nezávislých kandidátů, za KSČM, za Cestu změny a za ČSSD. Rovněž tak hlasování voličů na území Prahy a souvisejících městských částí ve volbách v roce 2002 neumožňuje učinit jiný závěr s větší mírou pravděpodobnosti. Při volbách v MČ Praha-Křeslice sice KDU-ČSL získala 52 % hlasů, avšak při účasti 188 voličů (tj. 67% účast oproti 25% účasti v senátním 1. kole). Stejně tak by bylo možno spekulovat, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola by mohla být volební účast z hlediska jeho stranického vyprofilování ve srovnání s kandidátem za Sdružení nezávislých kandidátů ještě nižší, a tím šance na změnu volebního výsledku taktéž ještě nižší. Z uvedených údajů proto nevyplývá žádný logicky nebo statisticky doložitelný závěr o tom, že by se na výsledku voleb ve 2. kole při použití principu absolutní většiny něco mohlo s velkou mírou pravděpodobnosti změnit a že by J. N. nebyl zvolen senátorem. Domněnka platnosti volebního rozhodnutí voličů proto nebyla zpochybněna takovým způsobem, aby se mohl Ústavní soud ztotožnit se závěry Nejvyššího správního soudu, co se platnosti volby J. N. týče.
Pokud náš volební zákonodárce nebude s to rozlišit zvláštnosti přezkumu voleb v případě jejich platnosti v případě celé Poslanecké sněmovny nebo třetiny senátorů v případě voleb v jednom volebním kraji nebo jednom senátním volebním obvodu (srov. z hlediska jazykového výkladu „výsledky“ a „výsledek“ voleb), budou takové výkladové problémy vznikat i nadále. Účelem voleb ve volebním obvodu č. 19 bylo nepochybně zvolit senátora, nikoli postoupit do 2. kola voleb. Výsledkem těchto voleb proto může být jedině zvolení senátora. Proto se jeví v takovém případě aplikace § 87 odst. 5 jako přiléhavější, i když nedostatky formulace a východisek tohoto ustanovení nemůže napravit. Nejvyšší správní soud si přitom sám vytýčil jako kroky hodnocení předpoklad, že za druhé je vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena volební stížností, a za třetí zásadní intenzitu této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. Ve skutečnosti se však prakticky věnoval pouze splnění předpokladu sub 1, tj. porušení volebního zákona v obou tiskovinách, zatímco otázku výrazného zpochybnění volby J. N. v této souvislosti vlastně zcela pominul a věnoval se jen úvaze o možnosti vlivu dvou problematických tiskovin na možný postup Ing. A. Z. do 2. kola.
V tomto směru bez ohledu na okolnosti doručování návrhu na zahájení řízení před Nejvyšším správním soudem nelze přehlížet, že jeho závěry jsou nutně poznamenány skutečností, že dotčený zvolený kandidát, ať již zaviněně či nikoli, nemohl svou argumentaci tomuto soudu předestřít. Nelze však vytýkat Nejvyššímu správnímu soudu, že zrušil volby jako celek (ovšem pouze v jednom volebním obvodu). Jinou možnost mu volební zákon nedává. Tento nedostatek je sice v rozporu s principem proporcionality zásahu veřejné moci, prvoplánovým předmětem tohoto druhu řízení však stejně jako ochrana subjektivního práva není ani přezkum ústavnosti volebního zákona.
Ve světle výše uvedeného již nebylo třeba se podrobněji zabývat otázkou námitky navrhovatelky ohledně nesprávnosti a nelogičnosti závěrů Nejvyššího správního soudu ohledně tzv. intenzity protizákonnosti. Nicméně se Ústavní soud nemohl ztotožnit s jejím názorem, že úvaha Nejvyššího správního soudu je v tomto bodě zcela nesprávná a nelogická, i když jistě nejde o intenzitu nezákonnosti (zákon buď porušen je nebo není), ale jde o závažnost vlivu této nezákonnosti na složení zastupitelského sboru. Je přirozené, že z hlediska volebního rozhodnutí voliče jsou závažnější ta porušení pravidel volební kampaně, která se udála v době tohoto rozhodování, což je u nerozhodnutých voličů právě v posledních dnech volební kampaně. Tento závěr Nejvyššího správního soudu plyne z dlouholeté ustálené judikatury ve volebních věcech u nás (v dobách svobodných voleb) a v rovněž tak v cizině. Podstatné však je, že zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu. Rozhodující je pravděpodobnost vlivu volební vady nebo volebního deliktu (§ 177 trestního zákona, § 16 odst. 5 a 7 volebního zákona) na volební výsledek v konkrétních volbách s konkrétními voliči. Pouhá abstraktní možná příčinná souvislost nedostačuje. Jiná situace by nastala, kdyby šlo o zjevně nekalý způsob vedení volební kampaně v rozporu s požadavkem řádného provedení voleb a volební soutěže, což by mohlo mít s velkou mírou pravděpodobnosti za následek opačný výsledek voleb, než jaký se předpokládal například podle korektně prováděných předvolebních průzkumů. Muselo by se prokázat, že s vysokou pravděpodobností by bez uvedených publikací mohl být výsledek senátních voleb v daném obvodu jiný, což výše uvedené závěry neprokazují.
Ústavní soud si je vědom složitosti projednávané věci a zejména závažných nedostatků a mezer právní úpravy na tomto úseku. Očekává proto, že zákonodárce zváží na základě získaných poznatků otázky jak hmotněprávní, tak procesněprávní úpravy přezkumu platnosti voleb a jejich ověřování, aby nevyvolávala zbytečné problémy a byla vnitřně souladná (srov. rozbor v práci Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu. Komentář. C. H. Beck, Praha 2001, s. 405 – 411). Rovněž tak je třeba zvážit soustavu prostředků ochrany voleb a volebního práva, stejně jako jiných subjektivních práv v průběhu volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách a omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba zrušení výsledku voleb jako jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci. To jistě nevylučuje, aby kandidát, který se dopustil závažného volebního deliktu (např. podvod, podplácení), nebyl diskvalifikován. Ústavní soud je v této souvislosti nucen konstatovat, že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající „volbám“ z dob minulého režimu. Volební zákonodárce bude proto muset zvážit, zda volební kultura voličů, kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že úprava těchto otázek je zbytečná, nebo zda bude volební chování usměrňovat cestou předem stanovených pravidel, která vytvoří stav právní jistoty subjektů volebního procesu a která budou alespoň předpokladem volební ekonomie.
Ústavní soud z důvodů výše uvedených proto dospěl k závěru, že vedlejší účastník tohoto řízení J. N. byl ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky konaných ve dnech 5. a 6. listopadu 2004 a ve dnech 12. a 13. listopadu 2004 ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, platně zvolen senátorem.
Podle § 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu proto pozbývají platnosti všechna rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují, tzn. především:
a) usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2004 č. j. Vol 10/2004-24, b) usnesení mandátového a imunitního výboru Senátu Parlamentu České republiky č. 11 ze dne 14. 12. 2004, jímž se konstatuje, že tento výbor nemohl ověřit mandát za volební obvod č. 19, Praha 11, s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud rozhodl svým usnesením č. j. Vol 10/2004-24, že volby do tohoto obvodu jsou neplatné, c) usnesení Senátu Parlamentu České republiky č. 2 z 1. schůze dne 15. 12. 2004, jímž Senát „bere na vědomí“ bod II. zprávy mandátového a imunitního výboru o výsledku ověření platnosti volby senátorem, d) rozhodnutí prezidenta republiky č. 653/2004 Sb., o vyhlášení opakovaných voleb do Senátu Parlamentu České republiky.
1. Odlišné stanovisko soudce JUDr. Františka Duchoně
K rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 26. ledna 2005 o opravném prostředku podle § 87 odst. 1 písm. e) Ústavy ve věcisp. zn. Pl. ÚS 73/04zaujímám podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, toto odlišné stanovisko:
Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „volební zákon“) stanoví v § 16 odst. 2, že volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje.
V řízení před Ústavním soudem bylo prokázáno, že volební kampaň ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, v souladu s uvedeným ustanovením neprobíhala. Během této volební kampaně došlo k využití tiskovin vydávaných jako obecní zpravodaje a financovaných z veřejných prostředků. V těchto zpravodajích byly publikovány materiály, které nesloužily k informování občanů daných lokalit, ale představovaly negativní předvolební kampaň proti jednomu z kandidátů voleb do Senátu v daném volebním obvodu. Nešlo tedy o realizaci svobody projevu a práva na informace, ale jednalo se o volební kampaň, vedenou navíc v negativním duchu. O tom svědčí zejména publikace anonymního dopisu, o kterém je již nejméně 3 roky známo, že nebyl sepsán členy zastupitelstva městské části Praha-Petrovice, jak v něm bylo uvedeno.
Tímto došlo nejen k porušení shora citovaného ustanovení volebního zákona, ale v rovině ústavněprávní byl porušen čl. 5 Ústavy, podle kterého politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy…. Došlo rovněž k porušení čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
O svobodnou soutěž se nemůže jednat tehdy, jsou-li některé subjekty v této soutěži zvýhodněny tím, že mají k dispozici a používají prostředky, které mají sloužit k úplně jiným cílům (obecní zpravodaje a jiné materiální prostředky, které mají radnice a starostové obcí k dispozici), jak tomu bylo v konkrétním případě. Došlo tedy ke zneužití těchto prostředků –v konkrétním případě obecních zpravodajů vydávaných z veřejných prostředků pro účely volební kampaně komunálních politiků. Tím byl porušen i princip neutrality veřejné moci v předvolební kampani vyplývající z čl. 2 odst. 1 Ústavy, podle kterého je lid zdrojem veškeré státní moci a vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.
Proces vytváření vůle lidu se odehrává především ve volbách. Čestný a poctivý průběh voleb je hodnotou, na kterou nelze rezignovat. Volby jsou podstatou a základem demokracie, na základě výsledků voleb jsou vytvářeny orgány státní moci (viz čl. 2 odst.1 Ústavy). Volby jsou vždy výběrem konkrétních lidí. Lze uzavřít, že zde do jisté míry platí úměra – jaká volební kampaň, takové volby, jaké volby, takové orgány státní moci.
Nemohu souhlasit s relativizací pojmu čestného a poctivého vedení volební kampaně, jak to činí nález slovy, že: „…nelze tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů“. Tímto dal Ústavní soud najevo, že rozlišuje čestnost a poctivost v oblasti soukromoprávní a veřejnoprávní s tím, že v každé oblasti mají tyto hodnoty jiný význam. Prakticky tak rezignoval na hodnoty čestnosti a poctivosti v oblasti „boje o hlasy voličů“. Neměla by platit jiná pravidla čestnosti a poctivosti pro vztah mezi jednotlivci a jiná pravidla pro volební proces, který je základem zastupitelské demokracie a z něhož vyrůstají orgány státní moci.
Rozhodoval-li Ústavní soud za situace, kdy je v českém právním řádu jediným důsledkem porušení principu čestnosti a poctivosti volební kampaně nezvolení kandidáta, měl jít tímto směrem. Bylo by to sice velmi tvrdé a nespravedlivé vůči kandidátovi, který se na zmíněné negativní volební kampani vůbec nepodílel, ale na druhé straně by Ústavní soud dal najevo, že flagrantní porušování pravidel čestnosti a poctivosti volební kampaně nebude do budoucna tolerovat. Zároveň by to přimělo zákonodárce k vhodnější zákonné úpravě volebního procesu. Čestnost a poctivost volební kampaně by měla být v zájmu a ku prospěchu všech subjektů účastnících se volebního klání. Celý volební proces, tj. volební kampaň i vlastní volby, lze považovat za základ demokratického uspořádání společnosti. Volby nejsou jen způsobem, kterým kandidáti získávají svůj mandát, tj. příslušné postavení v hierarchii volených orgánů, ale jedná se zároveň o proces, ve kterém je realizována celá řada základních práv a svobod. Nelze rezignovat na ochranu tohoto procesu tolerováním nečestného a nepoctivého jednání či jeho relativizováním, protože to prohlubuje znechucení občanů politikou a přináší nebezpečí pro demokracii.
V této souvislosti považuji již za nadbytečné detailně zkoumat příčinnou souvislost mezi porušením čestnosti a poctivosti volební kampaně a výsledky voleb. Vycházím z textu § 87 odst. 2 a 4 volebního zákona, kde k podání návrhu na neplatnost voleb je aktivně legitimován subjekt uvedený v odstavci druhém, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Vyhovět opravnému prostředku v konkrétním případě bylo, podle mého názoru, možné pouze za předpokladu, že by zmíněná porušení volebního zákona ovlivnit výsledky voleb v žádném případě nemohla.
Pravda, výsledkem voleb v konkrétním případě bylo zvolení senátora, ale volby do senátu jsou dvoukolové. Pokud byl v prvním kole rozdíl mezi druhým postupujícím do druhého kola voleb a třetím nepostupujícím, vůči kterému byla vedena negativní volební kampaň, pouhých 325 hlasů, lze uvažovat o tom, že negativní volební kampaň vedená proti nepostupujícímu kandidátovi, ovlivnila výsledky postupu do druhého kola. Kandidát, který takto nepostoupil, ztratil šanci bojovat ve druhém kole senátních voleb, kde se již rozhoduje jen mezi dvěma postupujícími kandidáty. Účast voličů, jejich chování, preference či jejich taktika se podstatně liší od kola prvního. Argumentace statistickými údaji či předvolebními průzkumy je do jisté míry spekulativní a jen dovršuje faktickou rezignaci na ochranu čestnosti a poctivosti volební kampaně ve shora naznačeném smyslu.
Ze všech shora uvedených důvodů zastávám stanovisko, že opravný prostředek navrhovatelky, o kterém rozhodoval Ústavní soud v řízení podle § 85 zákona č. 182/1993 Sb., měl být zamítnut.
2. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Ivany Janů
Většinovému názoru pléna Ústavního soudu vytýkám zejména to, že ačkoliv ve svém věcném posouzení dospělo v mnoha směrech ke správnému skutkovému hodnocení, nevyvodilo z toho dle mého soudu správné právní závěry.
Jedná se o tato věcná zjištění:
1. Základní funkcí řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora je zajištění řádného provedení voleb.
Ústavní soud sice rozhoduje o opravném prostředku proti usnesení Nejvyššího správního soudu a Senátu, to však neznamená, že je vázán pouze mezemi § 87 odst. 3 až 5 volebního zákona. I v postavení konečné instance volebního soudnictví zůstává soudním orgánem ochrany ústavnosti a základním měřítkem jeho rozhodování jsou principy obsažené v ústavním pořádku a v zákoně o Ústavním soudu. Naše volební soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení, to je taková porušení ustanovení volebního předpisu, která by měla za následek automatické zrušení voleb. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat dopadem na výsledek voleb, a to podle principu proporcionality.
Tento proces je založen na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny, vyjádřené svobodným rozhodováním a respektující práva menšiny (čl. 6 Ústavy).
2. Volební kampaň je jedním z aspektů hodnocení řádně prováděných svobodných a demokratických voleb. Pokud zákon nezakazuje použít pro volební kampaň periodika obcí, pak platí, že je lze pro volební kampaň použít při zachování rovnosti přístupu volebních stran.
Povinnost zajistit rovný přístup pak plyne z čl. 21 odst. 3 Listiny.
V daném případě nešlo o to, zda měl Ing. Z. přístup do těchto medií, ale zda publikace zmíněných materiálů znamenala porušení pravidel volební kampaně, jak stanoví § 16 odst. 2 volebního zákona.
3. Není pochyb o tom, že sdělovací prostředky, kterými disponují územní samosprávné celky, musí uplatnit pravidlo možnosti rovného „přístupu“.
Jiný postup by byl v rozporu s pravidly volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a svobodné soutěže politických sil podle čl. 22 Listiny. Použití komunálních sdělovacích prostředků musí být pro účely volební agitace měřeno pravidly rovností šancí a vydavatel nebo provozovatel takových sdělovacích prostředků musí zvážit, zda je schopen respektování takového principu zajistit. Jiný postup by mohl voličům naznačovat, že obec jako veřejnoprávní korporace preferuje jen určité volební strany.
Není sporu o tom, že tiskoviny vydávané jako obecní zpravodaje tím, že jsou v rukou veřejné moci, musí zachovávat korektnost a neutralitu. V pozici starosty musí kandidát dodržovat určitá pravidla, neboť v tomto postavení je úředníkem, a tudíž nemá obecně svobodu projevu jako obyčejní občané. Stručně řečeno nemůže své pozice starosty využít pro svoji volební kampaň ani pro kampaň někoho jiného. Z předložených materiálů vyplývá, že agitace starostů proti Ing. Z., ať již přímá či nepřímá, nebyla v souladu s požadavky poctivého a čestného vedení volební kampaně (zejména zneužití anonymu), jak lze dovodit z § 16 odst. 2 volebního zákona.
S těmito vybranými tezemi většinového názoru pléna Ústavního soudu se ztotožňuji, na jejich základě a v kontextu celého dokazování, které bylo před Ústavním soudem provedeno, dospívám k následujícím odlišným závěrům:
I.
V § 16 odst. 2. volebního zákona se stanoví:
Volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje.
V posuzovaném případě je zjevné, že dotyčná vydání Uhříněvského zpravodaje a Petrovického zpravodaje obsahují razantní negativní kampaň zaměřenou na poškození a diskreditaci jednoho z kandidátů voleb do Senátu. V obou případech jsou do této kampaně zapojeni představitelé veřejné moci, starosta J. C., který pracuje s anonymním dopisem tři roky starým (uveřejněným v témže zpravodaji) jako s adresnou, podepsanou a pravdivou informací. V druhém případě člen rady městské části Petrovic Ing. P. Ř. vede rozhovor s JUDr. M. Č. a čtenář se s překvapením dozvídá jaká je pravá tvář jednoho z kandidátů do Senátu. V obou případech se jedná o komunální periodika financovaná z obecních prostředků, vydaná bezprostředně před volbami, jedno z nich dokonce i ve zvýšeném nákladu.
Otázka, „kdo začal“ takovouto kampaň (kterou si klade většinový názor pléna), není dle mého názoru relevantní a nikoho a nic neomlouvá. Pokud by byly zásady čestnosti a poctivosti volební kampaně skutečně porušeny všemi zúčastněnými subjekty, nenastal by nějaký hypotetický stav rovnováhy, nýbrž by účinky takových nezákonností byly mnohem intenzivnější a volební výsledek ještě více deformován. Jinak řečeno, účinky nezákonného vedení volební kampaně se strany soutěžících volebních subjektů na deformaci výsledků voleb se „nekrátí“, „nevyrušují“, nýbrž „sčítají“. Nečestně a nepoctivě vedená volební kampaň může způsobit, kromě chtěného přesunu volebních preferencí, i podstatné ovlivnění voličské účasti, důležitého faktoru majícího vliv výsledky voleb.
II.
Dalším bodem, ve kterém se neshoduji s většinovým názorem pléna je jeho pojetí čestnosti a poctivosti ve volební kampani, což je vyjádřeno ve většinovém názoru pléna následovně: „Nelze tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů.“
Posvěcení dvojakosti morálky Ústavním soudem nepovažuji za šťastné. Slušnost a poctivost jsou dle mého soudu základem morálky, která je stejná ve všech oblastech života. Učíme se jí v rodině, měli bychom se v ní zdokonalovat ve škole a přenášíme ji jako dospělí do veřejného života. Morálka právo ve společnosti zakotvuje a v zájmu ochrany morálky mohou být při splnění dalších podmínek omezena mnohá základní práva jednotlivce. Připouštím, že je obtížné definovat oba pojmy pozitivně, ale téměř každý ví velice přesně, co je v určité situaci neslušné a nepoctivé, a to jak v soukromí, tak i ve veřejném životě.
III.
Posledním bodem, ve kterém disentuji, je posouzení naplnění skutkové podstaty § 87 odst. 4 volebního zákona. V § 87 odst. 4 se uvádí: Návrh na neplatnost voleb může podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Je zřejmé, že jiné porušení voleb než takové, které mohlo ovlivnit výsledky voleb, nepovažuje zákonodárce za způsobilé přivodit neplatnost voleb. Obligatorní podmínkou neplatnosti voleb je tedy podle tohoto ustanovení porušení ustanovení volebního zákona a současně skutečnost, že takové porušení volebního zákona mohlo způsobit ovlivnění výsledků voleb. Zákon přitom hovoří o možnosti ovlivnění výsledků voleb, nikoliv o tom, že k ovlivnění výsledků prokazatelně došlo. Tedy i pouhá možnost, že výsledky mohly být na základě konkrétního porušení zákona ovlivněny, je důvodem pro vyslovení neplatnosti voleb ve smyslu § 87 odst. 4 a § 88 odst. 2 volebního zákona. Princip proporcionality nepřipouští, aby se jednalo o čistě teoretickou možnost, ale o způsobilost ovlivnit výsledky voleb na základě konkrétního porušení volebního zákona a souvisejících okolností. Rozhodnutí soudu bude vždy vycházet z konkrétních okolností dané věci, přičemž je třeba zkoumat jak porušení volebního zákona (v dané věci ustanovení týkající se volební kampaně), tak i zda je možné, aby takové porušení zákona mohlo způsobit, že by výsledky voleb byly odlišné, kdyby k porušení zákona nedošlo (zda by se tedy J. N. stal vítězem voleb). Mám tedy za to, že pokud výsledky voleb mohly být konkrétním porušením volebního zákona ovlivněny, není již, dle mého názoru, reálné dovodit s jakým výsledkem by proběhla volba v druhém kole, pokud by se jí zúčastnil spolu s J. N. jiný kandidát, který nepostoupil do druhého kola rozdílem malého počtu hlasů, což mohlo být způsobeno neférovou volební kampaní proti němu. Takovou povinnost zákon volebnímu soudu ani neukládá. Formulace zákona je v tomto smyslu logická, neboť v případě voleb nelze vždy s určitostí dovodit, čím byly volební výsledky dány a na základě jakých úvah při hlasování voliči svůj hlas určitému kandidátovi odevzdali a čím byli či nebyli ovlivněni. Takové skutečnosti jsou neověřitelné, tedy jen spekulativní.
Shora uvedené platí tím spíše, že volby do Senátu se konají na základě dvoukolového většinového volebního systému. V prvním kole může každý volič dát svůj hlas kandidátu, kterého preferuje. Do druhého kola postupují již pouze dva z nejúspěšnějších kandidátů. Ve druhém kole se již nezanedbatelná část voličů rozhoduje mezi dvěma kandidáty, které v prvním kole nevolili, případně se druhého kola vůbec nezúčastní. Při volbách do Senátu není dle dosavadních výsledků výjimečným jevem, že vítěz 1. kola je posléze poražen druhým kandidátem, který je pro voliče přijatelnější, kompromisní, resp. méně nepřijatelný. (Obdobný zobecňující závěr ze zahraniční zkušenosti s dvoukolovým většinovým systémem podává např. Sartori G.: Srovnávací ústavní inženýrství, nakl. SLON, Praha 2001, str. 75 a násl.). Pro tento efekt hovoří i, v námi řešeném případě, značný nárůst podpory pro kandidáta P. J. v druhém kole voleb oproti kolu prvnímu, kdy J. N. zvítězil mnohem razantněji. Z těchto důvodů nelze naprosto předjímat výsledek 2. kola odkazem na dlouhodobé rozložení podpory politickým stranám elektorátu. Nelze rovněž argumentovat použitím statistik a předvolebních průzkumů, provedených před 1. kolem voleb. Většinový dvoukolový systém voleb do Senátu je zaměřen na osobnost kandidáta v nepoměrně větší míře než systém poměrného zastoupení, který je zaměřen na politické strany a jejich programy.
Pokud se ve většinovém stanovisku uvádí, že „rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdyby vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl zvolen jiný kandidát“, mám za to, že v projednávané věci právě o takový případ porušení volebního zákona, který mohl ovlivnit výsledky voleb, jde. Z těchto důvodů je nutno dle mého názoru považovat volby ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, za neplatné (jak konstatoval Nejvyšší správní soud). Z neplatných voleb nemůže dle logiky věci vyjít ani platně zvolený kandidát.
IV.
Z komparativního hlediska podporují můj názor závěry obsažené v rozhodnutích německých soudů, týkajících se volebních věcí. Např.: rozhodnutí Státního soudu v Brémách ze dne 7. 10. 1979 [BremStGHE 4, 111], který konstatoval povinnost státu (veřejné moci) zachovávat při volbách neutralitu. Otázkou jednání proti dobrým mravům se zabýval německý Spolkový ústavní soud v judikátu ze dne 8. února 2001 [BverfGe 103, 111], ze kterého vyplývá potvrzení kompetence volebního soudu prohlásit neplatnost voleb, pokud shledá porušení pravidel volební kampaně. Stejný přístup je prezentován ve známém judikátu Ústavního soudu v Hamburku č. 3/93 ze dne 3. 5. 1993.
V.
Závěrem je nutno zdůraznit, že základním úkolem Ústavního soudu je ochrana demokracie. Volby jsou procesem, ve kterém se demokracie v pravidelných intervalech obnovuje. Jsou procesem, kdy se lid (voličstvo) jako suverén, jako moc konstitutivní, dostává ke slovu, aby vytvořil novou vládnoucí většinu (moc konstituovanou), nebo obměnil stávající většinu nebo znovu potvrdil (dal nový mandát) dosavadní veřejné moci. Princip, že vláda většiny dbá ochrany práv menšin (čl. 6 Ústavy), vyjadřuje v období voleb situaci, kdy menšina musí mít reálnou možnost stát se většinou, pokud tak suverén-lid rozhodne. Princip přísné neutrality vládnoucí veřejné moci je proto základním požadavkem svobodných demokratických voleb, na kterých stojí právní stát.
Ze všech shora uvedených důvodů zastávám stanovisko, že opravný prostředek navrhovatelky, o kterém rozhodoval Ústavní soud v řízení podle § 85 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, měl být zamítnut.
3. Odlišné stanovisko soudce Miloslava Výborného
V posuzovaném případě bylo Ústavním soudem nadevší pochybnost zjištěno, že volební kampaň předcházející volbám do Senátu Parlamentu České republiky byla ve volebním obvodu č. 19 v Praze 11 vedena způsobem zcela nepřijatelným.
Obecní tiskoviny, jež byly předmětem dokazování, nezachovaly korektnost a neutralitu; agitace proti jednomu z kandidátů zcela se vymknula byť i jen minimálním standardům slušnosti. Ani ve volební kampani nemůže být dovoleno vše; hluboce nesouhlasím s tezí vyslovenou v odůvodnění nálezu, podle níž nelze tyto pojmy (rozumí se čestného a poctivého vedení volební kampaně) vykládat z hlediska obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů; právě naopak pouze s obecnou morálkou lze tyto pojmy poměřovat, neboť dle mého úsudku není možno připustit, že kromě obecné morálky platí ještě morálka předvolební, zřejmě poněkud benevolentnější. I boj o hlasy voličů má a musí mít svá pravidla; ta jsou stanovena v rovině ústavní i zákonné. Dokonce i kdyby volební zákon neobsahoval ustanovení § 16 odst. 2 o povinné poctivosti a čestnosti volební kampaně pojednávající, nic by to neměnilo na tom, že nepoctivá a nečestná kampaň (zajisté při naplnění závažné intenzity) by ve svém důsledku narušovala svobodu a objektivitu voleb.
Důležité také je, v jakých mediálních prostředcích – a kým financovaných – je volební kampaň vedena. Plně souhlasím s těmi závěry většinového stanoviska, podle nichž „O respektování rovnosti přístupu volebních stran do médií, která jsou vydávána veřejnoprávní korporací, není z hlediska čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny sporu.“, že se zde …musí uplatnit pravidlo možnosti rovného „přístupu“, neboť jiný postup by byl v rozporu s pravidly volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a svobodné soutěže politických sil podle čl. 22 Listiny, a že pro tyto tiskoviny v případě jejích zpřístupnění volebním stranám platí zásada rovností šancí, která plyne z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil, přičemž jiný postup by voličům mohl naznačovat, že obec jako veřejnoprávní korporace preferuje jen určité volební strany.
V posuzované věci bylo Ústavním soudem bezpečně zjištěno, že volební kampaň byla vedena v médiích vydávaných Místním úřadem Praha 10-Uhříněves, městskou částí Praha-Petrovice a městskou částí Praha-Křeslice a že o rovnosti přístupu stran, resp. kandidátů pro volby do Senátu nemohlo být řeči. Uzavírá-li proto většinové stanovisko v odůvodnění nálezu tak, že tím byl narušen princip ústavně zakotvený čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (s čímž nemám důvod polemizovat), postačuje samo toto zjištění k závěru, že volební kampaň byla vedena nejen nezákonně (tj. nečestně a nepoctivě, což též většinové stanovisko ve shodě se stanoviskem s mým zdůrazňuje), nýbrž i protiústavně. Jedinou z toho vyvoditelnou konsekvencí mělo být zamítnutí opravného prostředku.
Pokud většinový právní názor argumentuje absencí byť i potenciální kauzality mezi obsahem uvedených obecních tiskovin a zvolením J. N., pak dle mého názoru bylo by možno úspěšně argumentovat i opačně. Úvahy, do jaké míry mohlo v projednávaném případě porušení volebního zákona ovlivnit výsledky voleb, lze v konkrétním případě vždy jen odhadnout. Většinové stanovisko vychází z měřítka tzv. dostatečně velké míry pravděpodobnosti a opírá se o statistické údaje, ze kterých údajně nevyplývá žádný logicky nebo statisticky doložitelný závěr o tom, že by se na výsledku voleb ve druhém kole při použití principu absolutní většiny něco mohlo změnit s velkou mírou pravděpodobnosti a že by J. N. nebyl zvolen senátorem. Dle mého názoru lze takto uvažovat jen s jistými výhradami, neboť předvolební průzkumy slouží k více či méně kvalifikovanému odhadu výsledku budoucích voleb a nelze jimi deliberovat přehmaty ve volební kampani; povolební statistické údaje jsou již výsledkem možného „zatemnění“ volebního výsledku v důsledku již zmíněné nezákonně a protiústavně vedené volební kampaně.
4. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Elišky Wagnerové
Ve svém odlišném stanovisku vycházím z následujících úvah:
1. Oprávněnost judicializace čistých politických procesů 2. Liberální ústavní demokracie versus demokracie bez přívlastků 3. Skutečné volby (genuine elections)
Ad 1.
Demokracii v právním smyslu je třeba vztahovat k „již existujícím právním normám, jiným normám a institucím“, které ovládají proces kolektivního rozhodování v demokratickém politickém společenství. Judicializace této sféry vytváří možnost, „že ve jménu liberálního konstitucionalismu lze pomocí objektivního soudního přezkumu popřít nejdůležitější právo, kterým disponují občané v liberálních demokraciích, tj. právo participace na věcech veřejných“ (S. Issacharoff et Al., The Law of Democracy, 1998).