Zákonná konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů vykonávají i činnosti, jež jsou svou povahou činností správní, aniž by však z tohoto důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu postavení nezávislého soudce, a dostávaly se jen proto do pozice státního zaměstnance, jehož výrazným definičním rysem je vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně nadřízených osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko, Německo, Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie, Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby moci, pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného principu institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i principu nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu. Zároveň Ústavní soud dodává, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní orgán odpovídající svým postavením úrovni Ministerstva spravedlnosti (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít kvalitativně úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), podle názoru Ústavního soudu dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou [např. prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou jejich využívání (sp. zn. Pl. ÚS 7/02)].
Ústavní soud při posuzování ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích neshledal důvod odchýlit se od závěrů vyslovených v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02a konstatuje protiústavnost § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích i v současném znění.
Ústavní soud rovněž konstatuje, že zákonodárce nerespektoval v legislativním procesu závěry vyjádřené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02, čímž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud proto zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, aniž odložil jeho vykonatelnost, a bude nyní na zákonodárném sboru, aby již podruhé vyjádřený právní názor Ústavního soudu k této problematice plně respektoval v rámci své normotvorné činnosti.
Ústavní soud zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb., větu prvou i druhou, neboť tvoří jeden celek, a rozhodovací důvody derogačního nálezu dopadají na všechny „soudní funkcionáře“ uvedené v napadeném ustanovení zákona.
1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky k výroku i k odůvodnění nálezu
I.
Není pochyb, že „právo“ být i nadále (navždy, nadosmrti) nositelem veřejné funkce není prameny ústavního pořádku (Listinou základních práv a svobod, Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod) chráněno; ochrany se zbavení takové funkce (odvolání z ní) dostává jen v těch situacích (tomu), kdy aktem odvolání je zasaženo jiné právo, a to některé z práv základních, jež naopak chráněno je.
Jelikož tu taková situace není (právo setrvat ve veřejné funkci není podřaditelné ani právu rovného přístupu k ní podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nelze – již pojmově – namítat „neústavnost“ procesu, jenž k odvolání z funkce vedl. Jedinou výjimkou je, že byl uskutečněn v rozporu se základními ústavními principy demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), tj. byl-li by procesem vedeným zjevně bez transparentního a srozumitelného (zákonného) důvodu, resp. procesem libovolným nebo svévolným. Jen potud je myslitelná ústavní stížnost proti ústavněprávnímu aktu prezidenta republiky, jímž je odvolání z funkce předsedy Nejvyššího soudu. Není-li chráněno právo setrvat ve veřejné funkci, nemůže být – kromě uvedených hledisek – pod ústavní kontrolou konkrétně uplatněný postup odvolání z ní také proto, že opak by logicky nemohl znamenat nic jiného, než poskytnout nositeli veřejné funkce právě tu (ústavněprávní) ochranu, jež zde není.
Stěžovatelka v dané věci existenci odvolání svévolného, rozporného se základními principy demokratického právního státu (ve výše uvedeném smyslu) nenamítá; vychází naopak z toho, že postup prezidenta republiky se odbýval v mezích zákona (§ 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, a vytýká mu (jen), že tento zákon (ustanovení) je protiústavní (tím, že porušuje princip dělby moci, právo na přístup k soudu, a odvolání z funkce nečiní podmíněným kárným řízením). Jestliže postup podle zákona, byť by byl z pohledu ústavnosti stěžovatelkou zpochybněn, svévoli zjevně nepředstavuje, pak je namístě závěr, že existenci okolností, jež by mohly vést k úsudku, že „jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem“ [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“)], stěžovatelka nedokládá a ani (ve skutečnosti) netvrdí.
Není-li tvrzen relevantní zásah do základního práva, je ústavní stížnost návrhem zjevně neopodstatněným, který musí být odmítnut [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Shodný závěr se pak logicky připíná i k hodnocení návrhu podle § 74 zákona o Ústavním soudu, o nějž zde jde a jímž se stěžovatelka domáhá zrušení ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, jelikož „zjevná neopodstatněnost“ ústavní stížnosti stojí mimo jakoukoli věcnou vazbu na napadené ustanovení. Proto již z tohoto důvodu bylo namístě návrh na jeho zrušení odmítnout rovněž. Pakliže tak nepostupoval příslušný senát Ústavního soudu [§ 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu], mělo tak učinit plénum; případným odlišným posouzením podmínek ústavní stížnosti, na jehož základě přistoupil příslušný senát k přerušení řízení ve smyslu § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, plénum nepochybně vázáno není.
Plénum Ústavního soudu otevřelo prostor věcnému projednání návrhu, aniž se blíže zabývalo samotnou povahou napadeného aktu prezidenta republiky, což je očividným nedostatkem zejména ve vztahu k namítané interpretaci tohoto aktu jakožto úkonu správního (úkonu v oblasti veřejné správy vydaným orgánem moci výkonné); z toho stěžovatelka totiž současně vychází, jestliže v ústavní stížnosti ohlašuje, že proti rozhodnutí prezidenta o jejím odvolání podala též správní žalobu (sp. zn. 9 Ca 22/2006 Městského soudu v Praze). Byl-li by takový výklad prezidentova aktu možný, nemohlo by být uvažováno o věcném projednání předmětné ústavní stížnosti (a tím ani návrhu na zrušení konkrétního ustanovení zákona) dříve, než byla věc projednána ve správním soudnictví, neboť by tomu bránil princip subsidiarity ústavněprávního přezkumu (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
II.
S přijatým nálezem pléna Ústavního soudu není možné se ztotožnit ani v rovině věcné.
Nález správně zdůrazňuje, že v dané věci jde o konkrétní kontrolu norem, jež vychází z § 74 zákona o Ústavním soudu, a to o kontrolu jediného ustanovení zákona o soudech a soudcích (§ 106 odst. 1), a správně se v něm uvádí, že z celkové platné úpravy správy soudů, vtělené do téhož předpisu, je třeba vycházet (je nutno ji „reflektovat“), a že Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat ústavnost „celé koncepce státní správy soudnictví“. Souhlasit lze samozřejmě s podaným obsahem ústavního principu nezávislosti soudnictví (s odkazy nasp. zn. Pl. ÚS 34/04,sp. zn. Pl. ÚS 43/04), jenž zdůrazňuje fenomén nezávislosti personální, tj. nezávislosti soudce při výkonu funkce ve smyslu čl. 82 Ústavy, který nachází výrazu též v jeho neodvolatelnosti.
V dalším však již souhlasit nelze.
A.
Těžiště nálezem zvolené konstrukce je následující: ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích podle Ústavního soudu sice vystihuje (a to adekvátně) zásadu „kdo jmenuje, odvolává“, ta však je vlastní systému státní správy, neboť jen v ní se uskutečňuje moc „ve vztazích hierarchických, tedy vztazích nadřízenosti a podřízenosti“; navzdory formálnímu (zákonnému) označení, však správa soudů takovou státní správou není, neboť je „specifickou činností vykonávanou pouze uvnitř soudní soustavy“, a proto zde princip „kdo jmenuje, odvolává“ tolerován být nemůže.
Tento závěr není správný proto, že nejsou správná jeho východiska.
Ústavní soud proklamuje, že respektuje zákonné vymezení „státní správy soudů“ (byť podle jeho názoru nejde o správu „státní“), již podávají ustanovení § 118 a násl. zákona o soudech a soudcích. Přijímá tudíž fakt, že jejím úkolem je vytvářet soudům podmínky k řádnému výkonu soudnictví, zejména po stránce personální, organizační, hospodářské, finanční a výchovné, a dohlížet způsobem a v mezích tímto zákonem stanovených na řádné plnění úkolů soudům svěřených (§ 118 odst. 1), že podle platné zákonné úpravy ústředním orgánem této správy je ministerstvo (§ 119 odst. 1) a dalšími orgány předseda a místopředseda Nejvyššího soudu, předseda a místopředseda Nejvyššího správního soudu a předsedové a místopředsedové vrchních, krajských a okresních soudů (§ 119 odst. 2), a že ministerstvo vykonává správu vrchních, krajských a okresních soudů v rozsahu stanoveném tímto zákonem buď přímo nebo prostřednictvím předsedů těchto soudů (správu okresních soudů může vykonávat též prostřednictvím předsedů krajských soudů), a že také správu Nejvyššího soudu vykonává ministerstvo prostřednictvím předsedy tohoto soudu (§ 120 odst. 1, 2). Podle § 121 odst. 1 předseda Nejvyššího soudu a předsedové vrchních, krajských a okresních soudů vykonávají státní správu soudů v rozsahu stanoveném tímto zákonem.
Vymezení správy, jež podává zákon, není arbitrární, nýbrž materiálně nevyhnutelné, neboť je nemyslitelné, aby soudnictví vykonávali solitérní a izolovaní soudci v individuálně zvolených materiálních prostředích; jejich (především procesní a rozhodovací) činnost musí být institucionalizována, mít jednotné materiální a finanční zajištění, jakož i cílevědomě vytvářené personální zázemí a perspektivu, a tudíž musí být i jako celek organizována a řízena, jinak řečeno spravována. Jiná věc je, kdo a v jaké části tuto správu má vykonávat; ačkoli byl o tom veden dříve spor (viz nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/02), Ústavní soud nečiní pochybným, že správu v rozsahu uvedeném v § 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích vykonávají též předsedové soudů včetně předsedy soudu Nejvyššího, a že těmito předsedy soudů jsou soudci.
Správa soudů takto legálně definovaná je vždy pojmově správou, ať je nazývána „státní“ správou nebo jen „správou soudů“ (jak míní Ústavní soud), a předseda Nejvyššího soudu je jejím orgánem, přičemž i zde je nerozhodné, jak bude tato správa označena. Nic na tom nemění, uvádí-li se v nálezu, že „určité pravomoci svěřené předsedům soudů … nemají pouze charakter správní činnosti“ (stanovení rozvrhu práce, prověrky soudních spisů, dohled na úroveň soudních jednání, vyřizování stížností … apod.), neboť i ty jsou bez potíží podřaditelné úkolu „vytvářet … podmínky k řádnému výkonu soudnictví“ po stránce „organizační“, resp. „dohlížet … na řádné plnění úkolů soudům svěřených“ (§ 118 odst. 1).
Správa soudů, již (oproti státní správě soudů) uvažuje Ústavní soud, se tedy obsahem či režimem neodlišuje ani od státní správy ani od správy jako takové, a proto nelze odůvodnit názor, že v jejím rámci neplatí princip nadřízenosti a podřízenosti, jenž je správě jinak vlastní. Není udržitelnou představa, že tam, kde ministerstvo vykonává správu soudu prostřednictvím jeho předsedy, není předseda soudu vůči němu ve vztahu podřízenosti, stejně jako je samozřejmé, že předseda krajského soudu je naopak nadřízen předsedovi soudu okresního, jestliže správu tohoto soudu vykonává ministerstvo jeho prostřednictvím (§ 120 odst. 1). Jestliže Ústavní soud nezpochybňuje ustanovení § 120 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, že (státní) správu Nejvyššího soudu vykonává ministerstvo prostřednictvím předsedy tohoto soudu, pak totéž – existence vztahů nadřízenosti a podřízenosti – je nabíledni i zde.
Názor, že v rámci správy soudů, jak ji chápe Ústavní soud (na rozdíl od státní správy), není místo pro „hierarchický systém vztahů přímé nadřízenosti a podřízenosti“, tedy obstát nemůže. Pak logicky nelze přisvědčit ani závěru, jejž z něj Ústavní soud vyvodil, že zde není místa pro princip „kdo jmenuje, odvolává“.
Tím odpadá první ze dvou argumentů proti ústavnosti ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, neboť právě s tímto – údajně „netolerovatelně“ uplatněným – principem Ústavní soud napadené ustanovení identifikoval.
Je případné dodat, že atribut nadřízenosti a podřízenosti je uvnitř (jakékoli) veřejné správy atributem organickým, nikoli násilným. Jeho logickým i věcným korelátem je, že s postavením orgánů správy soudů (jejich předsedů) je nemyslitelné spojovat znak nezávislosti, jenž naopak přísluší postavení soudců (čl. 82 Ústavy); co je vlastní soudci (nezávislost), neplatí pro předsedu soudu.
Ostatně názor, že zásada „kdo jmenuje, odvolává“ je inherentní systémům státní správy, resp. systémům vytvářeným na základě vztahů nadřízenosti a podřízenosti, nález pléna nepřípadně absolutizuje; sám o sobě je jistě správný, nicméně neplatí, že není možné (je vyloučené) jej uplatnit i jinde. Že to naopak možné je, dokládá kupříkladu ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy bankovní rady jmenuje a odvolává prezident republiky, ačkoli podle § 9 odst. 1 tohoto zákona „Česká národní banka a bankovní rada při plnění hlavního cíle České národní banky a při výkonu dalších činností nesmějí přijímat ani vyžadovat pokyny od prezidenta republiky, Parlamentu, vlády, správních úřadů ani od jakéhokoliv jiného subjektu“. Bylo-li by vskutku pojmově vyloučeno, aby se prosadil princip „kdo jmenuje, odvolává“ mimo vztahy nadřízenosti a podřízenosti, nemohl by tak stanovit ani zákon. Přitom Česká národní banka (bankovní rada) nejenže není podřízena prezidentu, nýbrž je i ústavním orgánem („právnickou osobou, která má postavení veřejnoprávního subjektu“) nadaným zjevnou nezávislostí na ostatních ústavně zakotvených orgánech (mocích). Podobně lze poukázat na ustanovení § 13 odst. 2 (§ 26 a 27) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
B.
V rovině druhého argumentu proti ústavnosti § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích Ústavní soud vychází z toho, že „soudní funkcionář se nadále podílí na vlastní rozhodovací činnosti jako soudce“, a má za to, že „je třeba potom vyjít z premisy“, že funkce předsedy soudu není oddělitelná od funkce soudce, „neboť nelze konstruovat dvojakost“ předsedy soudu jako „úředníka státní správy“ na straně jedné a soudce na straně druhé. Atributy nezávislosti soudců je pak podle Ústavního soudu nutno vztáhnout „i k předsedům soudů, včetně předsedy Nejvyššího soudu“. Ústavní soud odkazuje na čl. 82 odst. 2 Ústavy, a tam předznačené výjimky z neodvolatelnosti soudce (vycházející z kárné odpovědnosti), a je toho názoru, že prostřednictvím v tomto článku vyjádřené maximy je nutné poměřovat též způsob odvolávání předsedů soudů; tedy postupem, jenž je uskutečněn uvnitř soudní moci (kárným, resp. obdobným řízením), nebo tak, aby soudní moc měla podstatný vliv na výsledek odvolávací procedury. Procedura stávající podle Ústavního soudu nadto nereflektuje „samotnou povahu funkcionářství coby kariérního postupu“, čímž se rozumí objektivní možnost soudce dosáhnout postavení, které jej „profesně uspokojuje“.
Ani tomuto argumentu nelze přisvědčit.
Ústavní soud vychází z předpokladů, které – především – nikterak neodůvodňuje. Hlediska logická i věcná svědčí nadto opaku; výše zmíněnou „dvojakost“ nejenže „konstruovat“ lze, nýbrž – dokud budou správu soudů vykonávat soudci – je nevyhnutelná a v praktickém životě to tak (a bez potíží) je. Předseda soudu, který je soudcem, vystupuje v obojím postavení; jako soudce je nezávislý, jako předseda soudu (správní funkcionář) je samozřejmě závislý. Obě funkce jsou navzájem oddělitelné a odděleně také jsou fakticky vykonávány. Je nemyslitelné, jen proto, že správním funkcionářem je (shodou okolností) soudce, z něj činit něco jiného a připínat mu postavení, jež mu jako správnímu funkcionáři pojmově nepřísluší; správní funkcionář při výkonu správní funkce (byť je jinak i soudce) nemůže být nezávislý. Znak neodvolatelnosti je výsostným znakem postavení soudce, a nikoho jiného; ostatně je samozřejmostí, že odvolání z (nechráněné) funkce předsedy soudu se nedotýká nikterak (chráněné) funkce soudce. Proto je naprosto nepřípadné „maximu“ čl. 82 odst. 2 Ústavy vztahovat jakkoli k funkci předsedy soudu, v důsledku čehož (již proto) nemůže mít spolehlivou základnu ani úvaha, že jedinou ústavně adekvátní procedurou odvolání předsedy soudu z funkce je proces vycházející z kárného (nebo obdobného soudního) řízení, jako je tomu podle čl. 82 odst. 2 Ústavy u soudců. Naznačená paralela s odvoláním z funkce předsedy senátu je nepřípadná proto, že tato je nikoli funkcí správní, nýbrž judiciální.
Odmítat při zániku funkce předsedy soudu vliv vnější, vycházející z „jiné“ moci (resp. žádat pro soudní moc „podstatný vliv“ na odvolání z ní), lze pochopitelně především tam, kde má soudní moc (soudci) také (alespoň nějaký) vliv již na proces ustanovení do takové funkce (byl-li by – kupříkladu – předseda soudu jmenován orgánem výkonné moci na návrh určitého segmentu moci soudní). Lze pak rozumět námitce, že autoritativní zbavení funkce předsedy soudu jinou mocí „civilizovaným standardům“ neodpovídá, jestliže instalace (konkrétní) osoby soudce do funkce předsedy soudu byla „podstatně ovlivněna“ procesem založeným uvnitř (příslušných) orgánů soudní moci; je-li však akceptováno, že de lege lata na tento „instalační“ proces soudní moc vliv nemá, pak se obojí, tj. jmenování i odvolání, odbývá (coby výraz fenoménu správy) mimo soudní moc – v podstatě – adekvátně, v souladu s konkrétně uplatněnou podobou principu dělby moci, resp. s konkrétní podobou závislosti a vzájemnosti vlivu moci výkonné a soudní.
Tomu také koresponduje, že nejsou uplatňovány výtky proti „zásahu“ výkonné moci při jmenování soudních funkcionářů, ačkoli jde zpravidla o zásah do soudní moci velevýznamný. Ani stěžovatelka nevznesla proti vlastnímu jmenování do funkce předsedkyně Nejvyššího soudu námitku, že k němu došlo na soudní moci absolutně nezávisle, bez jakéhokoli vlivu této moci, natožpak „podstatného“ (včetně „vlivu“ samotného Nejvyššího soudu, resp. jeho tehdejších soudců).
Argument „funkcionářstvím coby kariérním postupem“ soudce samozřejmě není efektivně použitelný k tomu, aby přiblížil či dokonce identifikoval postavení předsedy soudu s postavením soudce; jednak pojetí takového „kariérního postupu“ nemá jakýkoli právní podklad a v obecné justici zjevně není ani fakticky sdíleno, jednak i kdyby se předsedové soudů ve svých (správních) funkcích mínili také „profesně uspokojovat“, neplyne z toho, že by se jim proto mělo dostat větší ochrany. Je na nich, jestliže si zvolili toto profesní (kariérní) směřování, aby nesli rizika, jež se s ním tradičně spojují.
Ani z okolnosti, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí (čl. 82 odst. 1 Ústavy), tedy protiústavnost napadeného ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích neplyne.
C.
Ústavní soud tedy hodnotil ústavnost napadeného ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích nikoli v kontextuálním rámci zákonného vymezení obsahu správy soudů a postavení předsedů soudů v ní, nýbrž – nepřípustně – ve vztahu ku podobě správy jiné, jež však z platného zákona (§ 118 a násl. tohoto předpisu) dovoditelná není. Jen z (nesprávného) předpokladu jiné správy pak Ústavní soud dovodil neústavnost ustanovení, jež umožňuje odvolat předsedu soudu tím, kdo jej do funkce jmenoval.
Vytýká-li Ústavní soud úpravě vtělené do § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, že zákonodárce nerespektoval závěry vyjádřené v předchozím nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02, nečiní tak zcela výstižně. Tímto nálezem bylo sice také ustanovení § 106 odst. 1 zrušeno, nikoli však proto, že by ústavně neobstálo, že předseda soudu může být odvolán „tím, kdo jej jmenoval“, nýbrž především „z formálních důvodů“, coby důsledek zrušení tehdejšího ustanovení § 74 odst. 3 zákona pro rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy (o neslučitelnosti funkce soudce též s funkcí ve veřejné správě), a pro „zcela obecné a neurčité – principu právní jistoty neodpovídající – vyjádření důvodů vedoucích k odvolání předsedů a místopředsedů soudů“. Pokud se tedy tento nález dále zmiňuje o „kariérním postupu soudce“ a o procesu odvolání z funkce předsedy či místopředsedy soudu založeném kárným řízením, jde o úvahy, na nichž zrušení § 106 odst. 1 jakkoliv nespočívalo (zjevně nejde o tzv. „nosné důvody“), a zákonodárci tím žádná povinnost k jejich „respektování“ nevznikla (v podrobnostech lze odkázat na výhrady disentujících soudců).
Zákonem č. 192/2003 Sb. bylo (v návaznosti na zmíněný nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/02) nahrazeno dosavadní znění § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, jež umožňovalo odvolání předsedy a místopředsedy soudu, jestliže „neplní řádně své povinnosti“, zněním napadeným, jež podmiňuje odvolání z funkce tím, že „závažným způsobem nebo opakovaně porušuje zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů“. Důvody „obecné a neurčité“ byly nejen zpřesněny, ale i věcně zúženy – na porušení (závažné nebo opakované) povinností stanovených zákonem a současně při výkonu státní správy. Zákon se omezil jen na kritérium zákonnosti výkonu správy, opouštěje též možná hlediska účelnosti, efektivnosti či hospodárnosti apod. jejího výkonu, čímž byla ochrana postavení soudních funkcionářů významně posílena. Pouhé „špatné řízení“ soudu již efektivně vytýkat nelze a soudní ochrany se nositelům správních funkcí zřejmě dostává prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 soudního řádu správního. Nedostatek zákonem stanovených důvodů pro odvolání z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu (nedostatek jejich existence vůbec, nikoli pouhé neuvedení v listině o odvolání) je uchopitelný – při absenci správního přezkumu ústavněprávních aktů prezidenta republiky – jakožto argument ústavní stížnosti, přípustné (právě a jen) použitou námitkou svévole, resp. libovůle (viz oddíl I. shora).
Lze proto obhajovat názor, že požadavkům předchozího nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/02bylo vyhověno.
Derogačním nálezem bylo dosaženo toho, že soudní funkcionáři jsou napříště neodvolatelní a mohou vycházet z toho, že vykonávaná funkce jim byla svěřena bez jakéhokoli omezení; k odvolání těch, kteří již odvoláni v minulosti byli, došlo neústavně. Takový důsledek ve vztahu k náležitostem demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) obstojí jen stěží. Ústavní soud dospěl k závěru o neústavnosti napadeného ustanovení argumentací, jež ve svých důsledcích, uplatněna v širším, obecném, rámci je způsobilá paralyzovat veškerou správní činnost v obecném soudnictví tím, že pro ni eliminuje znak podřízenosti a nadřízenosti, a pro správního funkcionáře (předsedu soudu) na rozdíl od typicky (a logicky i věcně nutného) hierarchického pořádku vymiňuje pozici subjektu nezávislého.
Tím nemá být řečeno, že platný model správy soudů je nekritizovatelný; jako takový však předmětem ústavněprávní kontroly v dané věci nebyl. Systém s dominantním postavením Ministerstva spravedlnosti byl sice již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02předmětem pochybností, že v postavení předsedů soudů není dosahováno standardů „vyspělých zemí Evropy“, kterým je vlastní, že byť vykonávají „činnosti svou povahou správní“, neztrácejí „kvalitu postavení nezávislého soudce“, a že deficit „vlastního reprezentativního orgánu“ soudní moci „dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou“ (a z tohoto nálezu Ústavní soud i nyní opisuje), nicméně – co je rozhodné – ani tam ani zde není řečeno, že tento systém správy soudů je protiústavní. Vícekrát v nálezu dovolávaný princip dělby moci neznamená separaci a naprosté oddělení soudní moci od výkonné, a s požadavky vzájemné vázanosti (ovlivnění, brzd) jednotlivých mocí nemusí vskutku kolidovat – v ústavněprávní rovině – ani společný výkon správy soudů Ministerstvem spravedlnosti a předsedy jednotlivých soudů ani okolnost, že výkonná moc (správa) má vliv na personální obsazení a výkon (opět) správy jiné moci, soudní. Je namístě souhlasit s názorem, že jen prizmatem názoru „de constitutione ferenda“ (viz odlišné stanovisko soudců J. Malenovského, V. Ševčíka a P. Varvařovského k nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02) ústavnost úpravy stávající poměřovat nelze. Z pohledu platné Ústavy (čl. 1 odst. 1) není důležité, zda jsou či nikoli závislí soudní (správní) funkcionáři, nýbrž že jsou nezávislí při výkonu své funkce soudci (čl. 82 odst. 1).
Ústavní soud se výslovně nezabýval otázkou, jaké důsledky zrušení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích přinese (může přinést) pro řízení o ústavní stížnosti, z něhož posuzovaný návrh vzešel. Ačkoli připomněl (citací) dřívější nálezysp. zn. I. ÚS 102/2000asp. zn. I. ÚS 738/2000, resp. jejich závěr, že „při rozhodování o ústavní stížnosti musí Ústavní soud k derogačnímu nálezu v řízení o kontrole norem přihlédnout“, není dostatečně zřetelné, jak uvažoval důsledky ustanovení § 71 zákona o Ústavním soudu, zejména zásady vyjádřené v § 71 odst. 2 ve vztahu k § 71 odst. 4 téhož předpisu. Jestliže by napadené rozhodnutí prezidenta republiky nebylo možné podřadit prvnímu ze zmíněných ustanovení, věty za středníkem (proto, že konstitutivní povaha rozhodnutí vylučuje možnost úvahy o jeho výkonu), pak zůstává otevřenou možnost předjímaná oběma ustanoveními, že „pravomocná rozhodnutí“, resp. „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu“ zůstávají nedotčeny. Tehdy se pozornost znovu obrací (jen) k otázce, zda a jaká ústavně zaručená práva navrhovatelky byla postupem podle ustanovení, jež bylo shledáno později za protiústavní, zasažena (viz oddíl I. shora).
III.
Shrnuto: návrh stěžovatelky měl být odmítnut (oddíl I.), a ne-li, pak zamítnut, neboť napadené ustanovení protiústavním není, resp. námitky proti němu vyjádřené nejsou způsobilé jeho ústavní konformitu zpochybnit (oddíl II.).
2. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského k výroku i k odůvodnění nálezu
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje jak proti vlastnímu derogačnímu výroku, tak proti některým ústavněprávním argumentacím obsaženým v odůvodnění nálezu.
1. Moje zásadní námitka se opírá o závěr, že v daném případě nebyla naplněna základní podmínka řízení o akcesorickém návrhu na zrušení ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů. Návrh byl podán podle § 74 zákona o Ústavním soudu, avšak samotná ústavní stížnost, se kterou byl akcesorický návrh na konkrétní kontrolu ústavnosti spojen, měla být v souladu se zásadou subsidarity jako základním principem zakládajícím pravomoc Ústavního soudu podle zásady ratione temporis odmítnuta jako nepřípustná pro předčasnost podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Stěžovatelka v daném případě nedostála požadavku citovaného zákonného ustanovení, když nevyčerpala „všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně práva poskytuje (§ 72 odst. 3)“, což ostatně v návrhu na zahájení řízení sama uvedla sdělením, že současně podala správní žalobu podle soudního řádu správního a ústavní stížnost podává souběžně pouze „z opatrnosti“. Příslušný senát – stejně jako samotný nález pléna – se přitom ani nepokusil nedostatek této základní podmínky řízení překonat aplikací § 75 odst. 2 písm.a) zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud již ve své judikatuře mnohokrát zdůraznil, že není součástí soustavy obecných soudů ani jiných orgánů veřejné moci, a proto je podmínkou přípustnosti ústavní stížnosti k němu podané naplnění zásady subsidiarity tak, aby nebyla vyloučena možnost předchozí ochrany práv a svobod vyčerpáním všech dostupných prostředků ochrany práva. Samotnému řízení o ústavní stížnosti je pak exkluzivně svěřena pouze ochrana ústavně zaručených základních práv a svobod (včetně práva na spravedlivý proces), pokud nebyla poskytnuta v předcházejících řízeních. Postupem II. senátu Ústavního soudu, který řízení o ústavní stížnosti přerušil a plénu předložil akcesorický návrh, tak byl implicite vysloven právní názor, že rozhodnutí prezidenta republiky jako orgánu veřejné moci vydané podle § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích není správním aktem podléhajícím přezkumnému řízení podle soudního řádu správního, a Ústavní soud si tak přisvojil pravomoc jakéhosi speciálního a jedinečného „odvolacího orgánu vůči aktům prezidenta republiky“. Na okraj této úvahy je však třeba připomenout, že podle napadeného ustanovení již bylo vydáno 3. února 2005 rozhodnutí ministra spravedlnosti o odvolání jiného funkcionáře soudu z funkce a v soudním řízení správním bylo Městským soudem v Praze jako správní akt posouzeno a zrušeno. Není-li však podle úvahy II. senátu Ústavního soudu rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle napadeného ustanovení správním aktem, nezbývá, než je posoudit jako prezidentský akt ústavní a z toho vyplývající konsekvence aplikace čl. 54 odst. 3 Ústavy o „neodpovědnosti prezidenta“ ve spojení s jedinou Ústavou předvídanou sankcí (čl. 65). Za platnosti Ústavní listiny z roku 1920 bylo podle právní nauky i zákonné úpravy prakticky jasné, že Nejvyšší správní soud je příslušný rozhodovat ve všech případech, ve kterých někdo tvrdí, že byl nezákonným rozhodnutím nebo opatřením správního úřadu poškozen na svých právech. Závěr, že správním úřadem je také prezident republiky, se posléze promítl i do zákona č. 164/1937 Sb., o Nejvyšším správním soudě, upravujícím řízení proti aktům nebo opatřením prezidenta republiky (§ 2 odst. 2) – k tomu viz V. Mikule: Soudní ochrana proti rozhodnutí, jímž byl předseda soudu odvolán z funkce, Právní zpravodaj 3/2006, nebo F. Weyr: Československé právo ústavní, Praha 1937.
2. K ústavněprávní argumentaci odůvodnění předmětného nálezu zdůrazňuji, že s řadou jeho nosných důvodů o významu nezávislosti soudní moci jako základního předpokladu existence demokratického právního státu souhlasím. Použitá argumentace principem dělby moci však přesahuje do absolutní polohy vedoucí k totální separaci soudní moci a pomíjí komplementaritu této teorie vycházející z kritického axiomu formulovaného např. Dworkinem (dělba moci podněcuje tendenci k její koncentraci, k maximu autonomie, k rozhraničování a autoregulaci, která v posledku vede k její absolutizaci). Proto je namístě v rámci ústavněprávní argumentace teorií dělby moci jako ústavního principu a konstitutivní hodnoty demokratické společnosti přihlížet i k jejímu celému obsahu, včetně obecně uznávaného rozměru vzájemné vyváženosti a kontroly jednotlivých mocí ve státě (check and balances). Většina Ústavního soudu, proti které tímto disentem brojím, tak ve své argumentaci v odůvodnění nálezu dospěla k závěru, že v případě soudních funkcionářů vykonávajících státní správu soudu je výkon jejich soudcovské funkce neoddělitelný od výkonu správních činností při zabezpečování chodu příslušného soudu, a ústavně legitimní požadavek na nezávislost soudce se rozhodla vztáhnout i na vlastní správní činnosti včetně hospodaření s rozpočtovými prostředky státu. Já naopak soudím, že dominantním a nezastupitelným principem výkonu správních činností je princip jejich hierarchie a podřízenosti. Většina, které oponuji, pak svůj závěr o neoddělitelnosti soudcovské práce od správních funkcí korunovala požadavkem formulovaným de lege ferenda na odvolatelnost soudních funkcionářů pouze cestou kárného řízení, ačkoliv důvod pro odvolání takového funkcionáře může zhusta spočívat nikoli v oblasti disciplinární, ale po výtce výlučně manažerské a organizační. Špatný „správce soudu“ může být vynikajícím odborníkem a soudcem, i když při výkonu státní správy soudu selže. Tyto úvahy v odůvodnění předmětného nálezu se opírají do značné míry o předchozí nález pléna Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/02, který zrušil i předchozí znění § 106, avšak právě v tomto směru postrádal dostatečnou argumentaci. Soudím, že je nepochybně vhodný i ústavně legitimní model, ve kterém je výkon správy soudu svěřen soudci, a zcela souhlasím s požadavkem, aby mu i při výkonu této funkce byla poskytnuta hmotněprávní i procesní ochrana před svévolí orgánů státní správy. Parlamentem přijatá nová úprava § 106 zákona o soudech a soudcích však podle mého názoru oba tyto požadavky naplnila, byť nikoli optimálním způsobem. Nové znění obsahuje jak dostatečně zřetelně formulované hmotněprávní důvody pro odvolání z funkce („jestliže závažným způsobem nebo opakovaně porušuje zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudu“), tak i procesní obranu před nezávislým tribunálem v podobě správního soudnictví, která se mi pro řízení ve věcech služebních jeví jako nesporně vhodnější než neadekvátní úprava kárné odpovědnosti soudců. Derogace napadeného ustanovení navíc nabývá účinnosti dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů a způsobí tak zcela nežádoucí stav, kdy pro organizační, manažerské a obdobné nedostatky při výkonu správy soudů nebudou soudní funkcionáři po dlouhou dobu prakticky vůbec odpovědní a odvolatelní.
3. Pouze na okraj připomínám, že dlouhodobě zastávám názor, že Ústavnímu soudu jako „negativnímu zákonodárci“ nepřísluší rozsáhlé úvahy de lege ferenda; v žádném případě je pak nepovažuji za „nosné důvody“ rozhodnutí, se kterými by bylo možno spojovat obecnou závaznost ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy. Platnou právní úpravu – do doby než bude zřízen quasi samosprávný orgán soudcovské moci – považuji ve vztahu k výkonu státní správy soudů za vcelku dostatečnou. Výjimku však nepochybně představuje její aplikace na funkce obou předsedů nejvyšších soudů – zde bych právě z hlediska budoucích legislativních záměrů považoval za vhodné sice zachování pravomoci prezidenta republiky, ale posteriorní úprava přezkoumávání jeho rozhodnutí o odvolání by měla být nahrazena adekvátním řízením apriorním (jako je tomu například v případě rektorů vysokých škol).
3. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů k části odůvodnění nálezu
I.
Souhlasím se závěrem, že znění § 106 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, je bez spolupůsobení moci soudní při odvolání předsedy soudu (předsedy Nejvyššího soudu) v rozporu s ústavním principem dělby moci a institucionální nezávislosti moci soudní.
II.
Proti části odůvodnění formuluji následující doplňující stanovisko:
Můj odlišný názor směřuje do dvou oblastí, které jsou využívány k odůvodnění výroku, a to k možnosti omezení funkčního období předsedů soudů, především předsedů nejvyšších soudů, a k jejich výběru na základě kariérního postupu.
Zahraniční zkušenosti dokládají, že v řadě zemí byla formulována taková úprava (ať již na úrovni ústavy či na úrovni zákonů), která omezuje funkční období předsedů nejvyšších soudů (dále jen „NS“) přesně stanovenou lhůtou (s rozdílnostmi v možnostech opakovaného konstituování do funkce). ("poznámka pod čarou č.1") Uvedené konstrukce považuji za inspirativní k využití i v našich podmínkách fungování justice.
Princip znovupotvrzování legitimity je beze všech pochybností klíčovým ústavním principem demokratického právního státu. V justici se logicky, vzhledem k jejímu charakteru, uplatňuje tento princip v omezené míře, nicméně pro funkci předsedy nespatřuji překážky k jeho plnému využití již proto, že předseda soudu je mezi ostatními soudci „primus inter pares“.