Ministerstvo ve vztahu k návrhu na zrušení tohoto ustanovení uvádí, že při porovnání s ustanovením § 26 odst. 6 se ustanovení § 21 odst. 1 písm. e) zákona o myslivosti jeví jako diskriminační ve vztahu k vlastníkům honebních pozemků přičleněných ke společenstevní honitbě, kteří se rozhodli stát se členem tohoto honebního společenstva později než ve lhůtě stanovené § 26 odst. 6 zákona o myslivosti nebo to v této lhůtě z nějakých důvodů nestihli, nebo vůči jejich právním nástupcům. V této souvislosti ministerstvo zároveň upozorňuje, že ani ustanovení § 26 odst. 6 není vždy v souladu s § 19 odst. 1 písm. a). Podle tohoto ustanovení členy honebního společenstva mohou být pouze vlastníci nebo spoluvlastníci souvislých honebních pozemků. Ustanovení § 26 odst. 6 ve svém důsledku může vést k tomu, že členem honebního společenstva se stane osoba, která podle § 19 odst. 1 písm. a) členem honebního společenstva být nemůže. Dovozovat záměr zákonodárce z § 26 odst. 6 je proto s ohledem na § 19 odst. 1 písm. a) velmi obtížné. Možnost honebního společenstva vyjádřit se k jeho rozšíření o další osoby není dle názoru ministerstva v obecné rovině diskriminací vůči osobě, jejíž pozemky byly k honitbě přičleněny, a omezením jejího práva se svobodně sdružovat. Tento postoj opírá ministerstvo o skutečnost, že honební společenstvo není sdružením podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo zastává názor, že je nutno brát v úvahu právo honebního společenstva na to, aby se svobodně mohlo vyjádřit k tomu, zda se někdo další stane nebo nestane jeho členem, zejména s ohledem na to, že členové honebního společenstva ručí za závazky tohoto společenstva.
53. K § 26 odst. 1 části věty za středníkem (dodatečně napadené ustanovení)
Ministerstvo připouští, že zde uvedená 30denní lhůta je v mnoha případech obtížně splnitelná, resp. není splnitelná vůbec; souhlasí tudíž, že v těchto případech může docházet k omezení vlastnického práva těch vlastníků, kteří nemají zájem stát se členy honebního společenstva. Současně však poukazuje na snahu zákonodárce ochránit nového vlastníka, který má zájem se stát členem honebního společenstva, a stanovit pro něj co nejvýhodnější podmínky.
54. K § 27 odst. 1 větě druhé (dodatečně napadené ustanovení) ministerstvo pouze podotýká, že otázky ručení majetkem v rámci honebního společenstva nejsou předmětem rozhodovací či dozorové činnosti orgánů státní správy myslivosti.
55. K § 31 odst. 1 a 2 ministerstvo zaujímá stanovisko stejné jako k § 17 odst. 6.
56. K § 31 odst. 6 písm. a) ministerstvo upozorňuje, že argumentace v návrhu nevychází z platné právní úpravy. V tomto ustanovení není taxativní výčet všech důvodů zániku honitby, ale pouze jeden z nich. Pouhé (navrhované) vypuštění slov „na žádost jejich držitelů“ by dle předpokladu ministerstva mohlo vést k nebývalému nárůstu počtu správních řízení (eventuálně i soudních sporů) na základě návrhů podávaných i subjekty, které nejsou ani vlastníky pozemků v takto dotčených honitbách ani držiteli daných honiteb.
57. K § 55 odst. 1, 2 a 3 ministerstvo shrnuje, že současná právní úprava vychází ze specifik škod, které zvěř působí na zemědělských a lesních porostech. Upozorňuje, že u zemědělských plodin je poškození po uplynutí 20 dnů již obtížně zjistitelné, u lesních porostů, zejména v horských oblastech, pak je zjištění škod způsobených zvěří s ohledem na vysokou sněhovou pokrývku mnohdy reálné za delší časový úsek. Z dosavadních zkušeností vyplývá, že lhůtu jednoho roku lze považovat za maximální, po uplynutí delšího časového intervalu by již zřejmě nebylo lze rozpoznat, kdy ke konkrétní škodě došlo a v jakém rozsahu a kdo (vzhledem k možné změně uživatele honitby) za ni nese odpovědnost.
58. K § 69 odst. 1 ministerstvo upozorňuje, že lhůty stanovené v tomto přechodném ustanovení již prošly, proto považuje návrh na jeho zrušení za bezpředmětný. V opačném případě by se bylo třeba vyrovnat s již zahájenými správními řízeními a zvážit možnou diskriminaci ve vztahu k případům, které byly již pravomocně rozhodnuty.
V.
59. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ověřil, že zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, jehož některá ustanovení jsou napadena pro protiústavnost, byl přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI.
Podstata a povaha práva myslivosti
60. Ústavní soud úvodem konstatuje, že při zákonné normotvorbě v České republice platí zásada svrchovaného zákonodárce. Z tohoto pohledu Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit správnost, ideovou vyváženost, politický náboj či věcnou vhodnost přijaté zákonné úpravy, nýbrž pouze – jak odpovídá ústavnímu vymezení kompetencí Ústavního soudu dle čl. 83 Ústavy České republiky – soulad s ústavními garancemi.
61. V souvislosti s projednávanou věcí se Ústavní soud v prvé řadě zabýval otázkou podstaty mysliveckého práva a následně jejím zhodnocením z pohledu ústavních garancí, jichž se navrhovatelé dovolávají.
62. Historicky bylo právo myslivosti v našich kulturně-geografických podmínkách chápáno jako součást vrchního pozemkového vlastnictví. V novověku, kdy již tato koncepce nebyla s ohledem na společenskou emancipaci širokých vrstev akceptovatelná, došlo i v podmínkách habsburské monarchie ke změně podmínek tím, že zákon o myslivosti z roku 1849 zrušil právo myslivosti na cizích pozemcích. Právo myslivosti tak bylo nově chápáno jako součást ius fruendi, oddělené od ostatních složek vlastnického práva. Byť bylo a je pozemkové vlastnictví indikátorem subjektu oprávněného právo myslivosti vykonávat, nevyjadřovaly dosavadní právní úpravy (zákony o myslivosti z roku 1947 a 1962) vztah práva myslivosti k pozemkovému vlastnictví zcela jasně a především v praxi a právním vědomí adresátů práva nebylo právo myslivosti chápáno jako zvláštní právo svou existencí nezávislé na vlastnickém právu k pozemku. Právě o zdůraznění této skutečnosti se pokouší právní úprava zákonem o myslivosti, jehož napadaná ustanovení jsou předmětem tohoto řízení (k tomu viz i důvodovou zprávu k § 16 zákona o myslivosti, sněmovní tisk č. 788/0).
63. Právo myslivosti se odvíjí přímo od vlastnického práva ke zvěři, resp. ke zvěři neulovené. Zvěř, která je chápána napříč právními úpravami různě, je zpravidla označována jako res nullius, tedy věc nepatřící nikomu. Tento přístup je podmíněn skutečností, že zvěř se pohybuje volně bez ohledu na hranice pozemků, a nelze ztotožnit vlastnické právo k pozemku, na němž se zvěř pohybuje, s vlastnickým právem ke zvěři. Zvěř tedy nepředstavuje plod pozemku, ale samostatný předmět vlastnického práva. Stát, suverén na svém území, je právě z tohoto důvodu oprávněn regulovat práva ke zvěři.
64. Předmětem práva myslivosti je tedy zvěř, která v abstraktní rovině představuje především přírodní bohatství, které si stát vytkl za cíl chránit. Závažnost a zásadnost této ochrany je dána především skutečností, že ochrana přírodních hodnot se stala předmětem regulace přímo v Ústavě České republiky, podle jejíhož čl. 7 stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.
65. Současná právní úprava, jak je provedena zákonem o myslivosti, rozlišuje dvě kategorie – myslivost a právo myslivosti. Zákon o myslivosti definuje myslivost [§ 2 písm. a)] jako soubor činností prováděných v přírodě ve vztahu k volně žijící zvěři jako součásti ekosystému a spolkovou činnost směřující k udržení a rozvíjení mysliveckých tradic a zvyků jako součásti českého národního kulturního dědictví. Právem myslivosti rozumí zákon o myslivosti [§ 2 písm. h)] souhrn práv a povinností zvěř chránit, cílevědomě chovat, lovit, přivlastňovat si ulovenou nebo nalezenou uhynulou zvěř, její vývojová stadia a shozy paroží, jakož i užívat k tomu v nezbytné míře honebních pozemků.
66. Z uvedených definic plyne, že podstata myslivosti v české právní úpravě směřuje v prvé řadě k naplnění zmíněného ústavního cíle, tedy k ochraně zvěře s tím, že k tomuto cíli základnímu přibývá ještě další cíl v podobě ochrany myslivosti jako národního kulturního dědictví.
67. Stát stanovuje celou řadu podmínek, resp. omezení, za kterých lze právo myslivosti vykonávat. Prvním, nejobecnějším omezením je, že právo myslivosti lze vykonávat jen v honitbě a mohou je vykonávat pouze subjekty, které splňují zákonem stanovené podmínky – nemůže je tedy vykonávat kdokoliv a kdekoliv.
68. Podstatnější pro posouzení povahy práva myslivosti z hlediska souladu s ústavními garancemi jsou však jiné atributy, jež byly právu myslivosti zákonem propůjčeny. Myslivost není definována jako výrobní činnost či podnikání, ale jako vztah k volně žijící zvěři, jež tvoří součást ekosystému. Právo myslivosti tak nelze rozdělovat na „komerční“ a „nekomerční“ část, jednak proto, že zákon stanoví všechny složky jako integrální součást myslivosti, ale zejména proto, že jde o dvě strany téže mince; jednou je ochrana zvěře a péče o ni a druhou významně omezované právo lovu, jehož prvotním cílem je především regulace stavu zvěře. Zákon o myslivosti implikuje mechanismus, podle nějž by výnosy z myslivosti měly přibližně pokrýt náklady, jež vznikají v souvislosti s realizací povinností uložených zákonem. Rovněž pro tento důvod nelze rozdělovat skupiny činností realizovaných v rámci práva myslivosti na ty, jež slouží veřejnému zájmu, a jež mu neslouží.
69. K dosažení svého účelu zákon o myslivosti stanoví celou řadu povinností, v prvé řadě ty, jež se týkají mysliveckého plánování. Základní zásadou chovu lovné zvěře je zachování rovnováhy výskytu všech druhů zvěře v mezích mezi tzv. stavem minimálním a stavem normovaným (tedy stavem, který odpovídá kvalitě životního prostředí a úživnosti honitby). Ne nepodstatnou okolností je rovněž nově zakotvená odpovědnost za jiný správní delikt, v jejímž rámci lze postihovat uložením pokuty nesplnění či překročení plánu. Realizace myslivecké činnosti podléhá rovněž dozoru na úseku státní správy myslivosti, v rámci jehož výkonu může být uloženo opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Výkon práva myslivosti na straně vlastníka představuje zatížení věcným břemenem chůze, jízdy a trpění myslivecké činnosti; stavba mysliveckých zařízení vyžaduje souhlas vlastníka pozemku.
70. Z uvedených premis dle názoru Ústavního soudu plyne, že v podmínkách České republiky jsou myslivost a právo myslivosti společenskými aktivitami aprobovanými státem k ochraně a rozvoji jedné ze složek životního prostředí – zvěře. Zákon o myslivosti nepředstavuje úpravu myslivosti jako zájmové aktivity, ale ve svém základu jako cílevědomé a regulované činnosti k ochraně a rozvoji přírody.
71. V této souvislosti považuje Ústavní soud za důležité zmínit se také o aplikovatelnosti závěrů, které učinil Evropský soud pro lidská práva ve shora zmíněném případu Chassagnou a další proti Francii. Podstatou posuzovaného případu je, že stěžovatelé byli – v rozporu se svým etickým přesvědčením – nuceni zahrnout své pozemky do honiteb, resp. byli nuceni k účasti ve Schválených obecních sdruženích lovu (Associations communales de chasse agréés – ACCA) a byli nuceni, ač sami nelovci, strpět lov na svých pozemcích. Předmětem stížnosti tak byla konstrukce tzv. Verdeillova zákona, podle něhož byla v různých francouzských departmentech založena povinnost účasti pozemkových vlastníků v ACCA za rozdílných podmínek a tento zákon neumožňoval efektivní (nárokový) prostředek, jak se na činnosti ACCA nepodílet, resp. vyloučit svůj pozemek jako pozemek nehonební. Právě v této souvislosti bylo zdůrazněno i francouzským zákonem o zemědělství zakotvené poslání myslivosti jako činnosti napomáhající rozvoji zvěře a hubení škodlivých zvířat, potlačování pytláctví, provádění myslivecké výchovy členů mysliveckých sdružení při respektování vlastnictví a úrody a, všeobecně, zajišťovat lepší technickou organizaci lovu, aby myslivcům byl umožněn lepší výkon jejich sportu. Z uvedeného vyplývá zřejmá odlišnost podstaty řízení ve věci Chassagnou ve srovnání s nyní posuzovaným případem. Zejména z posléze uvedené skutečnosti je zřejmé, že pojetí myslivosti v českém právu je kvalitativně odlišné, neboť podle české úpravy není zvěř prostředkem k realizaci myslivosti, nýbrž naopak myslivost je prostředkem dosažení optimalizace chovu zvěře.
VII.
Obecné hodnocení z hlediska ústavní garance vlastnického práva
72. Jádro argumentace navrhovatelů směřuje k základní námitce, že převážná část napadených ustanovení je v rozporu s ustanovením čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny, podle nichž:
„(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“
„(4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“
73. Listina sama neobsahuje definici obsahu vlastnického práva. Zásada vyjádřená v ustanovení druhé věty čl. 11 odst. 1 Listiny odkazuje na jednoduchý zákon, který stanoví konkrétní obsah vlastnického práva, jenž se dokonce v nuancích – daných specifiky jednotlivých právních řádů ve vymezení konkrétního obsahu tradiční vlastnické triády – často liší. Jednoduchý zákon má stanovit obsah vlastnického práva jako obecné právní kategorie a Listina představuje ústavní garanci zaručující jednotu obsahu této kategorie. Cílem takového ustanovení je, aby – bez ohledu na předmět a subjekt vlastnického práva – existovalo jediné vlastnické právo, nikoliv jeho různé druhy, jako tomu bylo v minulosti, kdy právní úprava znala vlastnictví socialistické, soukromé a osobní, nebo kdy byli vlastníci s ohledem na konkrétní typový předmět omezeni v takové míře, že jejich vlastnictví bylo pouze vlastnictvím právním, holým a jeho výkon byl svěřen socialistické organizaci.
74. Zákonným ustanovením, které stanoví zákonný obsah vlastnického práva, je § 123 občanského zákoníku, podle něhož „Vlastník je v mezích zákona oprávněn předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s nimi.“.
75. Esenciální vlastností vlastnického práva je, jak z uvedeného vyplývá, omezení realizace vlastnického práva v mezích zákona. Ústavní pravidlo definující obsah vlastnického práva nestanoví obsah vlastnického práva samo, ale zprostředkovává jej právě odkazem na § 123 občanského zákoníku a ve spojení s ním se lze dobrat konkrétního obsahu vlastnického práva jako kategorie chráněné ústavním pořádkem. Součástí zákonného obsahu vlastnického práva k pozemkům je v obecné rovině i to, že na nich lze vykonávat za zákonem stanovených podmínek také právo myslivosti, přičemž jeho výkon lze za určitých podmínek (prohlášením pozemku za nehonební) vyloučit.
76. Ve světle uvedených argumentů je nutno posuzovat i ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny, které neznamená jakoukoliv nepřípustnost jakéhokoliv omezení vlastnického práva, popřípadě bez náhrady. Vyvlastněním či omezením vlastnického práva je třeba rozumět pouze takové omezení, které vylučuje realizaci vlastnického práva buď zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje výkon vlastnického práva v některé z jeho složek.
77. Tento přístup ostatně potvrzuje i rozsah garancí zakotvených čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“):
„Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.
Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut“.
Ustanovení druhé věty prvního odstavce citovaného ustanovení hovoří totiž o zbavení vlastnického práva (No one shall be deprived …, Niemandem darf … entzogen werden …, Nul ne peut etre prive …), což dosvědčuje závěr o tom, že omezení vlastnického práva musí být zásadní, tedy „zbavující vlastnictví“, aby bylo s to založit rozpor s garancemi poskytovanými Dodatkovým protokolem k Úmluvě.
78. Podstatná v souvislosti posuzovaného případu jsou i další ustanovení, a to jednak citované ustanovení druhého odstavce čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a také čl. 11 odst. 3 Listiny:
„Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“
79. Se zmíněnými ústavněprávními mezemi realizace výkonu vlastnického práva se však navrhovatelé žádným významnějším způsobem nevypořádali. Zmíněné ustanovení Listiny je ve srovnání s jinými ustanoveními netypické tím, že nestanoví subjektivní ústavně garantovaná práva, nýbrž povinnosti. V prvé řadě vyslovuje zásadu, že vlastnictví zavazuje. Tato zásada vyjadřuje fakt, že – ač je nutno vlastnické právo považovat za právo absolutní, jež umožňuje ochranu vlastníka proti všem – oprávnění vlastníka mají své limity, jež mohou narážet na oprávněné zájmy druhých a společnosti jako celku. Absolutnost vlastnictví jako právního vztahu tak není zcela neomezená a není „absolutní“ do důsledků. V duchu právně-politické maximy „právo individua končí tam, kde začínají práva druhých“ je tedy nutno vykládat i otázku výkonu vlastnického práva. Tuto zásadu pak rozvádí ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny dalšími dvěma větami.
80. Při respektování zvláštního významu ochrany vlastnického práva je třeba zdůraznit také zákaz zneužití vlastnického práva na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jedná se o dva zákazy, z nichž první je vyjádřením obecného principu zákazu zneužití práva a druhý poměřuje realizaci výkonu vlastnického práva zájmy chráněnými zákonem.
81. Ústavní soud se již v minulosti pozitivně vyjádřil k obecné možnosti zákonodárce omezit zákonem vlastnické právo k realizaci čl. 11 odst. 3 Listiny [tak nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995 ve věci sp. zn. III. ÚS 114/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 9, str. 45 a násl., z novější judikatury pak např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004 ve věci sp. zn. II. ÚS 482/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 33, nález č. 52, str. 39 a násl.]. K obdobnému závěru Ústavní soud dospěl například i v dřívějším nálezu ze dne 23. 6. 1994 ve věci sp. zn. I. ÚS 35/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 36, str. 259 a násl.), v němž se zabýval mimo jiné otázkou omezení vlastnického práva v důsledku ochrany kulturních hodnot.
82. Při hodnocení podstaty právní úpravy myslivosti, jak vyplývá z uvedeného, Ústavní soud dospěl k závěru, že se jedná o činnost sloužící k realizaci ústavně zakotveného úkolu státu (čl. 7 Ústavy České republiky). Plnění ústavní povinnosti proto nelze nemít za plnění úkolu v obecném, či dokonce ve veřejném zájmu.
83. Soubor dříve vyslovených premis dovoluje Ústavnímu soudu vyslovit základní zásadu použitelnou při posuzování projednávané věci, totiž že realizace myslivosti a práva myslivosti je v obecné rovině legitimním omezením vlastnického práva. Pokud by vlastnické právo bylo vykonáváno takovým způsobem, který by eliminoval myslivost a výkon práva myslivosti, byl by výkon vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny. Zákonná úprava myslivosti svou koncepcí navazuje na pozitivní historické tradice v našich zemích. Ústavní soud je si však vědom, že zejména z důvodu negativních jevů při výkonu myslivosti, které jsou spojeny s komunistickým režimem, došlo ve společnosti v předchozím období a dochází doposud k posunům ve vnímání myslivosti. K tomu, aby bylo dosaženo společensky žádoucího účelu sledovaného zákonem, je třeba systematické výchovné činnosti a důsledného naplňování principů myslivosti v praktickém životě. V individuálních případech mohl a stále může výkon práva myslivosti sklouznout pouze na úroveň zábavy, vzbuzující dojem aktivity pro vyvolené, případně k takovému výkonu myslivosti, která zasáhne do postavení vlastníků honebních pozemků nezákonným způsobem. Tato skutečnost – zneužití práva, resp. výskyt protiprávních činností – se však nemůže stát odůvodněním pro chápání současné zákonné regulace myslivosti jako protiústavní; individuální prohřešky proti myslivosti a zneužití práv z její regulace plynoucích je třeba důsledně postihovat individuálně, a tím přispívat ke změně negativních pohledů na myslivost jako na abstraktní kategorii. Rovněž vlastníkům honebních pozemků právo poskytuje řadu obecných nástrojů k ochraně před excesy ze strany osob, které právo myslivosti na jejich pozemcích vykonávají.
84. V konkrétnostech je třeba se podle názoru Ústavního soudu podrobně zabývat tím, zda omezení, k nimž zákonodárce v konkrétním případě přistoupil, jsou proporcionální, v souladu s jinými ústavněprávními garancemi a zda šetří jejich podstatu a smysl ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny (viz k tomu i zmíněný nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. III. ÚS 114/94).
VIII.
Vliv výkonu práva myslivosti na výkon vlastnického práva vlastníků honebních pozemků
85. Z hlediska posuzování případné kolize s ústavními garancemi podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny lze charakterizovat právo myslivosti [§ 2 písm. h) zákona o myslivosti] jako:
1. činnosti, které vedou k realizaci práv a povinností zvěř chránit, cílevědomě chovat, lovit, přivlastňovat si ulovenou nebo nalezenou uhynulou zvěř, její vývojová stadia a shozy paroží, 2. užívání honebních pozemků v nezbytné míře k výkonu činností podle bodu 1.
86. Činnosti uvedené sub 1. jsou především vymezením obsahu práva myslivosti, proto při jejich řádném výkonu s ohledem na shora přijaté závěry samy o sobě nemohou představovat omezení vlastnického práva vlastníka honebního pozemku.
87. Jinak je tomu v případě nutného užívání honebních pozemků podle bodu 2., neboť realizace tohoto oprávnění předpokládá omezení vlastníka honebního pozemku. Pokud užití honebního pozemku (tj. ve volné krajině) spočívá pouze v průchodu či průjezdu (ať už z důvodu lovu či z jakéhokoliv jiného důvodu vedoucího k realizaci práva myslivosti), není výkonem takového užívacího práva vlastník zásadně dotčen, takové užívací právo je navíc – jak bylo výše zmíněno – uskutečňováno k plnění ústavní povinnosti vyplývající z čl. 7 Ústavy České republiky, výkon ústavní povinnosti tak nemůže zakládat protiprávnost. Takové „omezení“ výkonu vlastnického práva honebního pozemku je s ohledem na shora uvedené legitimní a proporcionální.
88. Specifická situace nastává v případě, kdy výkonem myslivecké činnosti dojde ke vzniku hospodářsky významné škody, která zbaví vlastníka honebního pozemku možnosti realizace jedné ze složek vlastnické triády – práva užívat plody a užitky věci. Takovýto typový zásah je však kompenzován úpravou povinnosti nahradit škodu, která vznikne (§ 52 a násl. zákona o myslivosti). Nelze tedy mít za to, že by k omezení vlastnického práva docházelo bez náhrady, jak zapovídá čl. 11 odst. 4 Listiny. Nutno podotknout, že zákonodárce v této otázce šel ještě dále tím, že zakotvil na objektivním principu úpravu náhrady škody způsobené zvěří, tedy bez přímého vlivu lidské činnosti, která vzniká realizací práva myslivosti.
89. Předtím, než se Ústavní soud vyjádří konkrétně k argumentaci navrhovatelů ve vztahu k napadeným ustanovením zákona o myslivosti, považuje za důležité v obecné rovině, zejména pak s ohledem na případ Chassagnou, jehož se navrhovatelé dovolávají, uvést, že omezení vlastníka honebního pozemku není nelimitováno. Myslivost lze provozovat podle zákona jen v rámci honitby. Je vyloučena na nehonebních pozemcích, jejichž nehonebnost je dána buď přímo ze zákona [výčtem v § 2 písm. e) zákona o myslivosti], nebo ji může správní úřad ve smyslu § 17 odst. 2 zákona o myslivosti prohlásit z důvodů vojenských, bezpečnostních nebo v zájmu vlastníka, a to buď bez návrhu nebo na jeho návrh. Zákon blíže nespecifikuje neurčitý právní termín „zájem vlastníka“. Při výkladu tohoto termínu je třeba respektovat, že realizací práva myslivosti nelze zasáhnout do jiného ústavně zaručeného práva či do vlastnického práva v rozporu s principem proporcionality takovým způsobem, který popírá podstatu ústavní povinnosti podle čl. 11 odst. 3 Listiny. Vlastník honebního pozemku má proto podle Ústavního soudu nárok, aby byl jeho pozemek za nehonební prohlášen buď z důvodu nutnosti chránit jiné ústavně zaručené právo vylučující svou podstatou právo myslivosti (například smýšlení vlastníka podle čl. 15 odst. 1 Listiny), nebo v situacích, kdy přestane být jinak legitimní omezení vlastníka z důvodu práva myslivosti proporcionální, například tehdy, pokud důvod na straně vlastníka spočívá v povaze využívání pozemku ke specifické podnikatelské činnosti, která by byla honebním užíváním pozemku výrazně omezena (využívání pozemků k účelům výzkumným a vývojovým apod.).
90. Ústavní soud z důvodů spíše preventivních na tuto okolnost zvlášť upozorňuje v souvislosti s případem Chassagnou a apeluje na ústavně konformní aplikaci ustanovení § 17 odst. 2 zákona o myslivosti. Ve zmíněném případu nebyla ochrana vlastníka poskytnuta z titulu jeho vlastnického práva k pozemku, nýbrž z důvodu jiného jeho práva garantovaného Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jež bylo favorizováno před právem myslivosti, a to i s ohledem na povahu práva myslivosti ve Francii, která se svou podstatou liší od koncepce české právní úpravy.
91. Rovněž je třeba podotknout, že správní úřad je povolán k tomu, aby skutečnou existenci důvodu prohlášení pozemku za nehonební zkoumal podle zmíněných premis tak, aby byla zaručena ochrana práv vlastníka a současně aby se formální záštita jinou ústavní garancí nestala prostředkem popření práva myslivosti.
IX.
Hodnocení protiústavnosti jednotlivých napadených ustanovení
K § 9 odst. 2 a 3
92. Ustanovení § 9 odst. 2 in fine zakotvuje možnost uložení omezení (umístění slanisek, napajedel, přikrmovacích zařízení) rozhodnutím správního úřadu i v případě, že s tím vlastník nesouhlasí. Ustanovení § 9 odst. 3 umožňuje zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů uložit omezení zákazu vstupu na honební pozemky a některých dalších činností, vyjma hospodářské činnosti vlastníka či nájemce honebního pozemku.
93. Vzhledem k tomu, že uvedená omezení jsou stanovena k dosažení obecného cíle zákona o myslivosti a směřují k zajištění činnosti, jejímž předmětem je ochrana zvěře, případně dosažení jejího optimálního stavu, případně zajištění bezpečnosti v době lovu, nelze z hlediska ústavněprávních garancí těmto ustanovením nic vytknout. Vzhledem k tomu, že jsou uvedená ustanovení v souladu s dispozicí čl. 11 odst. 3 Listiny, nelze na uložení povinností, které vyplývají z uvedených ustanovení § 9 odst. 2 a 3 napadeného zákona, nahlížet jako na omezení vlastnického práva, za něž by stěžovatelům náležela náhrada ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jíž se dovolávají. Ne nepodstatnou okolností rovněž je, že samotná omezení, k nimž dochází, zatěžují vlastníka ve výkonu jeho vlastnického práva jen minimální měrou. V případě, že by – například shromažďováním většího množství zvěře u napajedla – došlo ke vzniku škody, má vlastník možnost domáhat se náhrady škody za pomoci mechanismu, který napadený zákon předpokládá.
K § 17 odst. 6
94. Uvedené ustanovení obecně upravuje prostředky k zajištění optimalizace tvaru honitby. V možnosti výměny či přičlenění honebních pozemků spařují navrhovatelé rozpor s právem na svobodu sdružování podle čl. 20 Listiny, neboť napadené zákonné ustanovení nebere zřetel na svobodnou vůli jednotlivých vlastníků. Tato argumentace se však vztahuje pouze k textu poslední věty napadeného ustanovení, přestože navrhovatelé usilují o zrušení celého § 17 odst. 6.
95. Podle názoru Ústavního soudu je třeba brát zřetel na to – jak již bylo řečeno – že z vlastnického práva samotného nevyplývá právo myslivosti, je pouze indikátorem pro místní určení realizace tohoto práva, tj. stanovení, na kterých pozemcích lze právo myslivosti vykonávat. Honební společenstvo je subjekt, kterému mimo jiné svědčí právo užívat honitbu (realizovat právo myslivosti), v tom případě má povinnost přednostně umožnit užívání honitby svým členům, nebo má možnost honitbu dále pronajmout. Členství v honebním společenstvu se odvíjí v zásadě od existence vlastnického práva honebního pozemku. Tento subjekt je tedy vytvářen za účelem dosažení cílů sledovaných zákonem o myslivosti a podmínka vlastnického práva k určitému pozemku, jejímž smyslem je založení možnosti členství v konkrétním honebním společenstvu, představuje zákonnou podmínku jakékoliv státem regulované činnosti. Tato podmínka je legitimní – je logické, že v rámci honebního společenstva se lze angažovat tehdy, pokud má osoba zájem na tom, jakým způsobem bude v mezích zákona právo myslivosti realizováno na jejích pozemcích, a bylo by nelogické připustit, aby stejné oprávnění měla osoba, která obdobný majetkový zájem (vlastnické právo k pozemku zahrnovanému do honebního společenstva) nemá.
96. Existence honebního společenstva je úzce spjata s dosažením cíle zákona o myslivosti a jako forma sdružovacího práva podléhá z hlediska potenciálního přezkumu Ústavním soudem kritériím, jež plynou z obsahu čl. 20 Listiny. Ústavní garance zakotvená v tomto ustanovení zaručuje právo sdružovat se a v tomto právu není vlastník pozemku omezován. Honební společenstvo je právnickou osobou sui generis, není – podle výslovného zákazu v § 19 odst. 2 zákona o myslivosti – oprávněno podnikat a je úzce účelově zaměřeno na plnění úkolů v oblasti myslivosti. Smyslem jeho existence je, aby bylo možno identifikovat zcela jasně subjekt, který buď vykonává úkoly týkající se myslivosti sám, nebo jejich plnění „převede“ prostřednictvím nájmu na subjekt jiný. Neplnění těchto povinností (neužívání honitby), jež má za následek nerealizování úkolů myslivosti, vede k tomu, že jsou pozemky přičleněny k honitbě jiné, nebo rozděleny mezi více honiteb (§ 29 odst. 2 zákona o myslivosti) tak, aby cílů zákona o myslivosti bylo dosaženo.
97. Ne nepodstatnou okolností rovněž je, že členství v honebním společenstvu není povinné. Jak již bylo řečeno, vlastnické právo k příslušnému pozemku je podmínkou členství, členství však nevzniká automaticky. Má-li konkrétní vlastník zájem se na činnosti honebního společenstva podílet, může se stát jeho členem. Jeho působení je plně vedeno zásadou vigilantibus iura scripta sunt. Vlastník, který se účastní na činnosti honebního společenstva, se tak může – vedle povinností, které pro něj z členství plynou – podílet i na rozhodování a participovat tak na způsobu realizace zákonných povinností honebního společenstva.
98. S ohledem na povahu účasti v honebním společenstvu nelze v mechanismu vyrovnávání hranic pozemku bez souhlasu vlastníka spatřovat prvek protiústavnosti. Právo účasti v honebním společenstvu, jakož i právo realizovat právo myslivosti z něj vyplývající jsou právní kategorie odlišné svou povahou od práva vlastnického a nepožívají ústavněprávních kvalitativně shodných garancí a neexistuje na ně zákonný nárok ani v rovině jednoduchého práva.
99. V duchu obecných závěrů, které Ústavní soud vyslovil, je rovněž třeba zdůraznit, že stanovení základních prostorových a kvalitativních parametrů honitby je motivováno potřebami zvěře tak, aby honitba představovala v konkrétní situaci nejlepší ekosystém s co možná nejrozmanitějšími životními podmínkami. Posouzení těchto okolností však přísluší správnímu úřadu.
K § 18 odst. 4
100. Ústavní soud zdůraznil, že jednotlivé složky myslivosti, resp. práva myslivosti od sebe nelze oddělit a je nutno posuzovat je komplexně s tím, že celek je legitimním omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny. Tento závěr platí i za situace, kdy se vlastník v rámci přičleňování pozemků na přičlenění nedohodne. Představuje-li realizace myslivosti činnost ve veřejném zájmu, je nutno klást důraz na to, aby hlavní cíl chráněný zákonem o myslivosti – ochrana zvěře – nebyl ohrožen, a nelze tedy bez výhrad a za všech okolností trvat na uzavření dohod se všemi vlastníky honebních pozemků zahrnovaných do honitby.
101. Napadenému ustanovení navrhovatelé rovněž vytýkají diskriminační charakter, který má být způsoben tím, že vlastníci honebních pozemků přičleňovaných k honitbě jediného vlastníka jsou diskriminováni oproti vlastníkům honebních pozemků přičleňovaných ke společenstevní honitbě. Vlastní diskriminace má být způsobena tím, že v rámci členství v honebním společenstvu se lze podle názoru navrhovatelů alespoň nějakým způsobem podílet na výkonu práva myslivosti, kdežto v případě, kdy je pozemek přičleněn k honitbě jediného vlastníka, žádné honební společenstvo nevzniká a shora popsaná participace není možná.
102. Je nepopiratelné, že může vzniknout dvojí právní postavení závislé na tom, zda bude honební pozemek přičleněn ke společenstevní honitbě nebo k honitbě jediného vlastníka. Aby však bylo možno charakterizovat jednání jako diskriminační, je v zásadě třeba – v duchu garance obsažené v čl. 3 odst. 1 Listiny, jíž se navrhovatelé dovolávají – splnění dvou podmínek. Jednak musí být nastolena nerovnost v přístupu k základním právům a svobodám, jednak musí docházet k diskriminaci z nějakého kvalifikovaného důvodu (tj. z důvodu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení). I pokud by Ústavní soud připustil, že vlastníci nedobrovolně přičleňovaných pozemků tvoří dvě navzájem diskriminovatelné skupiny, přičemž diskriminace by spočívala v příslušnosti ke skupině těch vlastníků, jejichž pozemky jsou přičleňovány k honitbě jediného vlastníka, je třeba se ptát, při výkonu jakého ústavně garantovaného práva by byli tito vlastníci diskriminováni. Z celkového kontextu argumentace navrhovatelů by bylo možno uvažovat o diskriminaci v právech garantovaných čl. 11 Listiny a podle výslovného odůvodnění obsaženého v návrhu by se jednalo o diskriminaci v rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny, resp. v rovnosti při zákonných omezeních základních lidských práv a svobod podle čl. 4 odst. 3 Listiny.
103. K omezení při výkonu práv podle čl. 11 Listiny v posuzovaném případě dojít nemůže z důvodů, které Ústavní soud shora vyložil. Právo myslivosti není právem, které je spjato s vlastnickým právem k honebnímu pozemku, ale honební pozemek je jako jednotka tvorby honiteb pouze prostředkem teritoriálního vymezení honitby, je tedy kvantitativním předpokladem práva myslivosti. V tomto smyslu je třeba rozumět také části věty obsažené v shora zmíněném rozsudku Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 22 Cdo 3006/2002, na kterou navrhovatelé odkazují: … zákon (míněna je dřívější úprava myslivosti provedená v zákoně č. 23/1962 Sb., pozn. Ústavní soud) sice koncipuje právo myslivosti jako samostatné věcné právo vycházející z vlastnictví honebního pozemku (§ 2); je však třeba podotknout, že Nejvyšší soud pokračuje (a tato část textu odůvodnění zmíněného rozhodnutí již v návrhu citována není): … nicméně to neznamená, že by vlastník takového pozemku mohl bez dalšího toto právo vykonávat. Podle … zákona lze totiž právo myslivosti vykonávat pouze na honebních pozemcích … Přitom právo myslivosti (míněno jeho výkon) přísluší … jen vlastníkům honitby (dnes držitel honitby, pozn. Ústavní soud) … Vlastník honitby, jímž je zpravidla osoba odlišná od vlastníka honebního pozemku, může … vykonávat v této honitbě právo myslivosti sám nebo ji může smlouvou pronajmout ... Z uvedeného je zřejmé, že výkon práva myslivosti neplyne přímo z vlastnického práva k honebnímu pozemku, nýbrž závisí na splnění dalších podmínek vyplývajících ze zákona a za určitých okolností … je možný i proti vůli vlastníka honebního pozemku. Zákon svými ustanoveními veřejnoprávního charakteru omezuje práva vlastníků honebních pozemků v zájmu ochrany myslivosti … Závěry Nejvyššího soudu tak v zásadě korespondují s tím, jak se vyjádřil Ústavní soud k povaze práva myslivosti, neboť tato dvě práva (vlastnické právo k pozemku a právo myslivosti) jsou na sobě nezávislá, byť je nepopiratelné při vzniku (založení) a zčásti i při realizaci práva myslivosti funkční spojení mezi těmito právy, resp. přesněji mezi honebním pozemkem a honitbou, v jejímž rámci je právo myslivosti realizováno.