E) Dne 4. 1. 2006 obdržel Ústavní soud reakci vlády na podání, kterým navrhovatelé navrhli připuštění změny původního návrhu na návrh na zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. Ve svém vyjádření vláda uvedla, že výsledky dosavadního řízení nemohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu, neboť obě nařízení se odlišují (§ 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. má odlišnou dikci i účel než původní § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb.). Tvrzení, že se vláda opakovaně vyhýbá jednání a výroku Ústavního soudu se nezakládá na pravdě, neboť legislativní proces probíhal nezávisle na řízení před Ústavním soudem; žádost o projednání návrhu nařízení ve zkráceném legislativním procesu byla odeslána již 1. 11. 2005, tedy před tím, než byla vláda dotázána, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Důvodem přijetí nového nařízení byla nutnost přizpůsobit vnitrostátní úpravu nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 a současně vnitrostátní úpravu připravit na nový cukerný pořádek, který bude přijat na komunitární úrovni. S ohledem na rozsah těchto změn pak byla zvolena cesta vydání nového předpisu namísto novelizace stávajícího. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud nepřipustil změnu návrhu a řízení zastavil.
F) Dne 12. 1. 2006 doručila vláda Ústavnímu soudu podklady týkající se procesu přijímání nařízení vlády č. 548/2005 Sb., tedy návrh nařízení a jeho odůvodnění, vypořádání připomínek příslušných připomínkových míst (Ministerstvo financí, Ministerstvo zahraničních věcí, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Úřad vlády, Generální ředitelství cel), žádost ministra zemědělství o projednání návrhu ve zkráceném připomínkovém řízení ze dne 1. 11. 2005, povolení ministra a předsedy Legislativní rady vlády projednat návrh ve zkráceném řízení ze dne 3. 11. 2005, stanovisko předsedy Legislativní rady vlády k návrhu nařízení ze dne 16. 12. 2005 a vyjádření odboru kompatibility Úřadu vlády k návrhu nařízení.
Dále vláda Ústavnímu soudu sdělila, že nesouhlasem s upuštěním od ústního jednání realizovala své právo, neboť řízení přikládala mimořádný význam. V té době sice již probíhal legislativní proces, nebylo však jasné, zda bude nařízení přijato a kdy nabude účinnosti. Proto vláda tuto skutečnost Ústavnímu soudu nesdělila a učinila tak až v okamžiku, kdy bylo nařízení publikováno ve Sbírce zákonů.
G) Dne 19. 1. 2006 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplnění k vyjádření vlády k návrhu na připuštění změny návrhu ze dne 3. 1. 2006, ve kterém vláda navrhla pro případ, že by byla změna návrhu připuštěna, aby Ústavní soud návrh na zrušení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb. zamítl. V tomto podání vláda shrnula, pokud jde o samotnou podstatu stanovení klíče k výpočtu produkčních kvót, argumenty uvedené již v původním vyjádření k původnímu návrhu.
H) Dne 20. 1. 2006 doručil Ústavnímu soudu své vyjádření k návrhu na připuštění změny návrhu a zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. také vedlejší účastník, veřejný ochránce práv. Ten uvedl, že je třeba nejprve zkoumat, zda lze výsledky dosavadního řízení využít pro řízení o změněném návrhu. Obě nařízení podle něj nejsou obsahově zcela totožná, avšak je třeba připustit, že v otázce přidělování individuálních produkčních kvót přebírá § 3 v zásadě kvóty stanovené v předchozím nařízení, pouze je snižuje při zachování vzájemného poměru. K samotnému meritu pak veřejný ochránce práv poznamenal, že Ústavní soud svým předchozím nálezem sp. zn. Pl. ÚS 39/01 postavil vládu do nelehké situace. Časový odstup od okamžiku, kdy začal být trh s cukrem regulován, byl již natolik velký, že vláda mohla jen velmi těžko použít jako výchozí hodnotu objem výroby jednotlivých producentů před počátkem regulace. Přesto je veřejný ochránce práv přesvědčen, že vláda měla a mohla vyvinout úsilí k nalezení takového mechanismu, který by dříve vzniklou nerovnost buď zcela odstranil, nebo alespoň zmírnil. Vláda však nepředložila žádný výčet modelů řešení, které snad zvažovala a z nejrůznějších důvodů zavrhla.
Veřejný ochránce práv proto alternativně navrhl, buď aby Ústavní soud řízení zastavil a vysvětlil důvody, které jej k tomu vedly, nebo pokud připustí změnu návrhu a změněnému návrhu vyhoví, aby současně posunul datum účinnosti nálezu o lhůtu 6 měsíců ode dne jeho vyhlášení.
I) Konečně dne 8. 2. 2006 obdržel Ústavní soud dopis Státního zemědělského intervenčního fondu, v němž Ústavní soud seznámil se svými postoji k návrhu. Případný radikální zásah Ústavního soudu do soustavy produkčních kvót cukru by podle Fondu představoval krok k takovému pojetí vnitrostátně garantovaných základních práv, které by neobstálo z pohledu práva ES. Dále Státní zemědělský intervenční fond naznačil možné scénáře vývoje, který by nastal po zrušujícím nálezu Ústavního soudu (vyrobený cukr by nemohl být považován za cukr kategorie A a B a byl by cukrem C, který by producenti museli vyvážet mimo území EU, nastal by kolaps trhu, byl by zpochybněn proces výběru finančních dávek z výroby cukru A a B od producentů cukru v České republice odváděných do rozpočtu EU, ztráta kvót by znamenala ztrátu trhů atd.).
III.
Průběh ústního jednání
Na ústním jednání dne 8. 3. 2006 odkázal právní zástupce navrhovatelů na obsahy všech návrhů a shrnul podstatné argumenty. Navrhovatelům nejde o to, aby byla zrušena regulace jako taková, ale pouze aby došlo ke změně způsobu regulace. Podstatný je přitom výběr rozhodného období pro stanovení individuální kvóty, které ve všech dřívějších nařízeních bylo obdobím, které Ústavní soud v předchozím nálezu označil za protiústavní. Výběr rozhodného období v klíči byl arbitrární, neboť i z komparativního přehledu vyplývá, že lze zvolit delší období. Právní zástupce navrhovatelů sice připustil, že nelze dosáhnout absolutní rovnosti mezi producenty, ale v rámci snahy o maximální přiblížení se rovnému postavení mezi producenty by bylo lze zvolit jiný způsob rozdělení kvót.
Jeden z navrhovatelů, poslanec M. K., pak doplnil, že existují dvě varianty regulace trhu s cukrem: stát buď může omezovat přímo pěstitele cukrovky, nebo, jak učinila vláda, producenty cukru. Podle něj by byl systém regulace množství vypěstované cukrové řepy přímo u pěstitelů spravedlivější než zavedený systém. Systém kvótování v České republice pak podle něj nelze srovnávat se systémy v ostatních členských zemích EU, kde jsou cukrovary přímo ve vlastnictví pěstitelů.
Zástupce vlády rovněž odkázal na vyjádření vlády, v nichž vláda jasně stanovila, proč považuje zvolený způsob za spravedlivý. Způsoby výpočtu individuální kvóty byly podle něj v minulosti zvoleny různě, vždy však byly zpochybněny a lze očekávat, že i v případě, kdy by vláda v budoucnu zvolila jiný klíč, opět by i on byl napaden. Podle zástupce vlády nelze nalézt absolutně spravedlivý způsob výpočtu, případné znevýhodnění jednoho producenta nelze posuzovat jako nerovné postavení všech producentů. Proto vláda trvá na tom, že podaný návrh je neodůvodněný.
Veřejný ochránce práv uvedl, že jako vedlejší účastník může zastávat poněkud obecnější postoje. Proto sice odkázal na svá dřívější vyjádření, ovšem s tím, že v mezidobí se jeho postoje poněkud relativizovaly. Uvedl, že si položil otázku, komu tento proces prospívá. V konečném důsledku nejde o kvóty stanovené jednotlivým producentům, nýbrž o to, kolik kdo dostane náhrad za to, že nebude produkovat cukr. Dopad právní úpravy není jen na výrobce cukru, ale i na pěstitele. Proto trvá na tom, aby Ústavní soud, pokud právní úpravu zruší, odložil vykonatelnost nálezu.
K dotazu soudce zpravodaje účastníci řízení konečně shodně uvedli, že je již známa i národní kvóta pro hospodářský rok 2006/2007.
IV.
Aktivní legitimace navrhovatele, přípustnost návrhu
Ústavní soud nejprve zkoumal, zda je splněna podmínka aktivní legitimace navrhovatelů, zda je návrh přípustný a zda zde nejsou důvody zastavení řízení. Přitom konstatoval, že návrh byl podán oprávněným subjektem v souladu s § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, tedy skupinou 35 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
V souvislosti s posouzením přípustnosti návrhu a podmínek pro zastavení řízení byl Ústavní soud konfrontován se situací, kdy vláda v průběhu řízení o původním návrhu a těsně přede dnem ústního jednání napadenou právní úpravu zrušila a přijala právní úpravu novou, na což navrhovatelé reagovali návrhem na připuštění změny původního návrhu. Ústavní soud proto poté, co se seznámil s argumenty účastníků a vedlejšího účastníka řízení stran připuštění změny návrhu, rozhodl usnesením ze dne 14. 2. 2006 tak, že změnu návrhu připustil.
Ústavní soud byl již v minulosti před obdobnou situaci postaven v řízení sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 142; vyhlášen pod č. 528/2002 Sb.), kdy Ministerstvo financí v průběhu řízení zrušilo napadenou úpravu regulace nájemného a přijalo formálně novou úpravu, obsahově shodnou, či v řízení sp. zn. Pl. ÚS 49/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 95; vyhlášen pod č. 227/2005 Sb.), kdy zastupitelstvo obce Jindřichovice pod Smrkem rovněž v průběhu řízení před Ústavním soudem zrušilo napadenou obecně závaznou vyhlášku a přijalo vyhlášku obsahově totožnou. Ústavní soud v obou těchto případech změnu návrhu připustil.
V nyní projednávaném případě Ústavní soud shledal důvody pro stejný postup, neboť vláda v průběhu řízení o původním návrhu napadenou právní úpravu formálně zrušila a přijala novou právní úpravu, materiálně obdobnou úpravě předchozí. Vláda tak navíc učinila poté, co nesouhlasila s upuštěním od ústního jednání, a to těsně před termínem nařízeného ústního jednání. Vláda přitom v době, kdy byl návrh nařízení připravován, o tom Ústavní soud nezpravila, ačkoliv si musela být vědoma toho, že přijetím nařízení bude výrazně dotčeno i řízení před Ústavním soudem. Několik dní před ústním jednáním pak zástupce vlády pouze Ústavní soud informoval o přijetí nové právní úpravy s tím, že se nehodlá ústního jednání účastnit, neboť očekává zastavení řízení.
Pokud by Ústavní soud akceptoval takový postup vlády a řízení zastavil, jak vláda předpokládala, znamenalo by to za dané situace popření účelu a smyslu abstraktní kontroly norem. Daným postupem, jejž vláda zvolila, by mohl být Ústavní soud kdykoliv v budoucnu stejným způsobem vyloučen z možnosti jakoukoliv napadenou právní úpravu přezkoumat. Jinak řečeno, zastavení řízení by znamenalo nepřípustný precedens pro postup státních orgánů v budoucnu. Tím by byla přímo zmařena ústavodárcem zamýšlená funkce specializované a koncentrované abstraktní kontroly norem. Takový postup by ve svém důsledku celkově oslabil ochranu ústavnosti v České republice a tak i princip materiálního právního státu.
Obsahová totožnost ustanovení § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. a § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. je přitom podle Ústavního soudu dána meritem vlastního ústavního přezkumu, jímž je otázka ústavní konformity stanoveného způsobu výpočtu individuálních produkčních kvót. Ačkoliv lze tedy souhlasit s vládou v tom, že dikce obou ustanovení je odlišná, co do materie obě ustanovení v sobě implicitně uchovávají původní klíč výpočtu individuálních produkčních kvót, což bylo hlavním předmětem pro ústavněprávní přezkum jak v návrhu původním, tak ve změněném návrhu. Výsledky dosavadního řízení, týkajícího se přezkumu § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., lze proto v tomto směru použít i pro řízení o změněném návrhu na zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb.
S ohledem na tyto skutečnosti Ústavní soud podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 odst. 1 občanského soudního řádu návrhu na připuštění změny návrhu vyhověl.
Ve vztahu k návrhu na zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. Ústavní soud řízení zastavil podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a pokračoval v řízení o návrhu na zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb.
Návrh na zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. je pak návrhem přípustným, neboť byl Ústavnímu soudu doručen poté, co bylo nařízení vlády č. 548/2005 Sb. publikováno ve Sbírce zákonů (§ 66 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V.
Dikce napadených ustanovení
Původním návrhem napadené ustanovení nařízení vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, znělo:
Ȥ 3
Kvóta
(1) Produkční kvóta cukru 3) stanovená výrobci cukru (dále jen „držitel kvóty“) Státním zemědělským intervenčním fondem (dále jen „Fond“) od 1. září 2003 v členění na cukrovary provozované držitelem kvóty, popřípadě produkční kvóta cukru 3) snížená držiteli kvóty Fondem, podle dosavadního právního předpisu 4) se považuje za součet kvóty A 5) a kvóty B 5) podle předpisů Evropských společenství 1) .
(2) Kvóta A 5) držitele kvóty činí 97 % kvóty, stanovené Fondem držiteli kvóty podle dosavadního právního předpisu 4) . Kvóta B 5) držitele kvóty činí 3 % kvóty, stanovené Fondem držiteli kvóty podle dosavadního právního předpisu 4) .
(3) Fond do 30 dnů po dni nabytí účinnosti tohoto nařízení oznámí držiteli kvóty podle odstavců 1 a 2 výši kvóty A 5) a výši kvóty B 5) pro období stanovené předpisem Evropských společenství 6) , v členění podle jednotlivých cukrovarů držitele kvóty.
1) Nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ze dne 19. června 2001 o společné organizaci trhů v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č. 680/2002 ze dne 19. dubna 2002, nařízení Komise (ES) č. 2196/2003 ze dne 16. prosince 2003, nařízení Komise (ES) č. 39/2004 ze dne 9. ledna 2004 a Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie.
Nařízení Komise (EHS) č. 1043/1967 ze dne 22. prosince 1967 o prováděcích pravidlech pro stanovení kvót v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 1431/1968.
Nařízení Komise (EHS) č. 1265/1969 ze dne 1. července 1969 o metodách pro stanovení jakosti cukru, který nakupují intervenční agentury.
Nařízení Komise (EHS) č. 100/1972 ze dne 14. ledna 1972, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro denaturaci cukru určeného ke krmení zvířat, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 2351/1972, nařízení Komise (EHS) č. 2847/1972, nařízení Komise (EHS) č. 3475/1980, nařízení Komise (EHS) č. 3819/1985 a nařízení Komise (ES) č. 260/1996.
Rozhodnutí Rady (EHS) č. 583/1974 ze dne 20. listopadu 1974 o sledování pohybů cukru.
Nařízení Komise (EHS) č. 1516/1974 ze dne 18. června 1974 o dohledu členských států nad smlouvami uzavřenými mezi výrobci cukru a producenty cukrové řepy.
Nařízení Komise (EHS) č. 825/1975 ze dne 25. března 1975, kterým se stanoví zvláštní prováděcí pravidla k režimu vývozních dávek v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 1714/1988 a nařízení Komise (ES) č. 1148/1998.
Nařízení Komise (EHS) č. 797/1980 ze dne 31. března 1980 o úpravě vývozních dávek a náhrad stanovených předem v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 1698/1980.
Nařízení Komise (EHS) č. 2670/1981 ze dne 14. září 1981, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro výrobu cukru nad rámec kvóty, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 1760/1984, nařízení Komise (EHS) č. 2561/1985, nařízení Komise (EHS) č. 1714/1988, nařízení Komise (EHS) č. 3892/1988, nařízení Komise (EHS) č. 56/1991, nařízení Komise (EHS) č. 3559/1991, nařízení Komise (EHS) č. 2177/1992, nařízení Komise (ES) č. 158/1996, nařízení Komise (ES) č. 1148/1998 a nařízení Komise (ES) č. 95/2002.
Nařízení Komise (EHS) č. 65/1982 ze dne 13. ledna 1982, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro převod cukru do následujícího hospodářského roku, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 948/1982, nařízení Komise (EHS) č. 1708/1984, nařízení Komise (ES) č. 260/1996 a nařízení Komise (ES) č. 2223/2000.
Nařízení Komise (EHS) č. 1713/1993 ze dne 30. června 1993, kterým se stanoví zvláštní prováděcí pravidla pro používání zemědělského přepočítacího koeficientu v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (EHS) č. 2627/1993, nařízení Komise (ES) č. 2926/1994, nařízení Komise (ES) č. 59/1997 a nařízení Komise (ES) č. 624/1999.
Nařízení Komise (ES) č. 1464/1995 ze dne 27. června 1995 o podrobných pravidlech pro aplikaci systému dovozních a vývozních licencí v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č. 2136/1995, nařízení Komise (ES) č. 1507/1996, nařízení Komise (ES) č. 1141/1998, nařízení Komise (ES) č. 1148/1998, nařízení Komise (ES) č. 2513/2001, nařízení Komise (ES) č. 995/2002 a nařízení Komise (ES) č. 1159/2003.
Nařízení Komise (ES) č. 2135/1995 ze dne 7. září 1995, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro poskytování vývozních náhrad v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1729/1997, nařízení Komise (ES) č. 1574/1998, nařízení Komise (ES) č. 1489/1999 a nařízení Komise (ES) č. 1531/2000.
Nařízení Komise (ES) č. 2315/1995 ze dne 29. září 1995, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro vývozní náhrady pro některé cukry, na něž se vztahuje společná organizace trhů v odvětví cukru, používané v některých produktech zpracovaných z ovoce a zeleniny.
Nařízení Komise (ES) č. 779/1996 ze dne 29. dubna 1996 ustanovující podrobná pravidla pro aplikaci nařízení Komise (EHS) č. 1785/1981 v souvislosti s předáváním informací v sektoru cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č. 995/2002, nařízení Komise (ES) č. 1140/2003 a nařízení Komise (ES) č. 1159/2003.
Nařízení Komise (ES) č. 800/1999 ze dne 15. dubna 1999, kterým se stanovují společná podrobná pravidla pro používání systému vývozních náhrad na zemědělské výrobky, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1557/2000, nařízení Komise (ES) č. 90/2001, nařízení Komise (ES) č. 2299/2001, nařízení Komise (ES) č. 1253/2002, nařízení Komise (ES) č. 444/2003 a nařízení Komise (ES) č. 2010/2003.
Nařízení Komise (ES) č. 1291/2000 ze dne 9. června 2000, kterým se stanoví společná prováděcí pravidla k režimu dovozních a vývozních licencí a osvědčení o stanovení náhrady předem pro zemědělské výrobky, ve znění nařízení Komise (ES) č. 2299/2001 a nařízení Komise (ES) č. 325/2003.
Nařízení Komise (ES) č. 1520/2000 ze dne 13. července 2000, kterým se stanoví podrobnější pravidla systému poskytování vývozních náhrad a kritéria pro stanovení výše těchto náhrad pro některé zemědělské produkty vyvážené ve formě zboží neuvedeného v příloze č. I Smlouvy, ve znění nařízení Komise (ES) č. 2390/2000, nařízení Komise (ES) č. 1563/2001, nařízení Komise (ES) č. 595/2002, nařízení Komise (ES) č. 1052/2002 a nařízení Komise (ES) č. 740/2003.
Nařízení Komise (ES) č. 1261/2001 ze dne 27. června 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1260/2001, pokud jde o smlouvy o dodávkách cukrové řepy a o cenové přirážky a srážky použitelné pro cukrovou řepu.
Nařízení Komise (ES) č. 1262/2001 ze dne 27. června 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1260/2001, pokud jde o nákup a prodej cukru intervenčními agenturami.
Nařízení Komise (ES) č. 1265/2001 ze dne 27. června 2001 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ohledně poskytování výrobní náhrady na některé produkty z cukru používané v chemickém průmyslu.
Nařízení Komise (ES) č. 1646/2001 ze dne 13. srpna 2001, kterým se stanoví podrobná prováděcí pravidla pro poskytování podpory na přizpůsobení určené rafinériím zpracovávajícím preferenční surový cukr a kterým se upravuje podpora na přizpůsobení a doplňková základní podpora pro rafinérie, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1164/2002.
Nařízení Komise (ES) č. 314/2002 ze dne 20. února 2002, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro režim kvót v odvětví cukru, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1140/2003 a nařízení Komise (ES) č. 38/2004.
Nařízení Komise (ES) č. 192/2002 ze dne 31. ledna 2002, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro vydávání dovozních licencí pro cukr a směsi cukru a kakaa s kumulací původu z AKT/ZZÚ a ES/ZZÚ.
Nařízení Komise (ES) č. 1159/2003 ze dne 30. června 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla aplikovaná pro hospodářské roky 2003/2004, 2004/2005 a 2005/2006 na dovoz třtinového cukru v rámci kvót a preferenčních dohod a měnící nařízení Komise (ES) č. 1464/1995 a nařízení Komise (ES) č. 779/1996.
3) § 2 písm. d) zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění zákona č. 128/2003 Sb.
4) § 5 a násl. nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, ve znění nařízení vlády č. 296/2002 Sb., nařízení vlády č. 15/2003 Sb., nařízení vlády č. 97/2003 Sb., nařízení vlády č. 319/2003 Sb., nařízení vlády č. 160/2004 Sb. a nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 499/2002 Sb.
5) Čl. 11 nařízení Rady (ES) č. 1260/2001.
6) Čl. 10 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1260/2001.«
Vládou nově přijaté a navrhovateli napadené ustanovení nařízení vlády č. 548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, zní:
Ȥ 3
Produkční kvóty
Výrobce cukru, který je držitelem individuální produkční kvóty cukru A (dále jen „kvóta A“) a individuální produkční kvóty cukru B (dále jen „kvóta B“) podle dosavadního právního předpisu 4) (dále jen „držitel kvóty“), je pro hospodářský rok 2005/2006 držitelem kvóty A a kvóty B snížené podle předpisu Evropských společenství 5) o množství cukru, které představuje podíl tohoto držitele kvóty na celkovém snížení zaručeného množství v rámci kvót A a B připadajícího na Českou republiku 5).
4) § 3 nařízení č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru.
5) Čl. 1 nařízení Komise (ES) č. 1609/2005.«
Ze znění napadeného ustanovení je zřejmé, že jak úprava obsažená v § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., tak úprava obsažená v § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. prolongují předchozí právní úpravu, resp. vycházejí z klíče rozdělování individuálních produkčních kvót, který byl upraven předchozím nařízením vlády č. 114/2001 Sb. a takto v příslušných řízeních na individuální žadatele aplikován. Je tedy evidentní, že bez ohledu na to, v jaké formě se daná právní úprava vyskytuje, může případný důvod neústavnosti pramenit z úpravy předchozí, jak ostatně ve svém návrhu tvrdili samotní navrhovatelé (viz níže). Proto se Ustavní soud nejprve zaměřil na posouzení toho, zda klíč stanovený vládou k rozdělení individuálních produkčních kvót je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
VI.
Vlastní přezkum
A) Ze znění napadených ustanovení vyplývá toliko skutečnost, že produkční kvóta cukru, stanovená jednotlivým producentům rozhodnutím Fondu podle nařízení vlády č. 114/2001 Sb., se považuje za zachovanou i nadále, tj. po přistoupení České republiky k ES, a považuje se za součet kvóty A a kvóty B podle nařízení ES č. 1260/2001 (§ 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb.), resp. že produkční kvóta v členění na kvótu A a kvótu B se v důsledku snížení národní kvóty podle nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 jednotlivým producentům poměrně snižuje (§ 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb.).
V této souvislosti Ústavní soud považuje za podstatnou skutečnost, že vláda již nařízením č. 364/2004 Sb. zrušila předchozí nařízení, které stanovilo původní klíč pro přidělování individuálních produkčních kvót. Ačkoliv tedy vláda napadenými ustanoveními výslovně počítá s tím, že rozhodnutí přijatá na základě předchozí právní úpravy zůstávají zachována, současně normativní podklad pro tato rozhodnutí zrušila. Vláda opakovaně (při přijímání nařízení č. 364/2004 Sb. a nařízení č. 548/2005 Sb.) zvolila takový postup i při vědomí toho, že klíč pro rozdělení individuálních produkčních kvót je posuzován v řízení před Ústavním soudem. Zrušením nařízení vlády č. 114/2001 Sb. tak byl již jednou v minulosti Ústavnímu soudu znemožněn ústavní přezkum klíče prvotního rozdělení individuálních produkčních kvót. Jinými slovy řečeno, ačkoliv vláda nařízením č. 364/2004 Sb. předchozí úpravu rozdělování individuálních produkčních kvót formálně zrušila, skrze ustanovení § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. a po jeho zrušení skrze ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. zůstávají její důsledky zachovány.
Z toho důvodu se Ústavní soud zaměřil na přezkum samotného klíče, který vláda stanovila pro rozdělení kvóty již v nařízení č. 97/2003 Sb., kterým se novelizovalo nařízení vlády č. 114/2001 Sb., neboť tento klíč má bezprostřední vazbu jak na ustanovení § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., tak na ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., byť samotná ustanovení vymezující vlastní klíč výpočtu kvóty byla formálně vládou již v minulosti zrušena.
Právní úprava regulující rozdělování produkčních kvót cukru je sférou, v níž navazuje regulace vnitrostátní na regulaci obsaženou v acquis communautaire. Jinak řečeno, zatímco cíle a účely této regulace, která je součástí širší oblasti společné organizace trhu se zemědělskými komoditami, tedy součástí nástrojů Společné zemědělské politiky (Common Agricultural Policy), jsou obsaženy v normách evropského práva, vymezení a výběr navazujících prostředků, jimiž je těchto cílů dosahováno, ponechaly normy evropského práva na členských státech. Napadená právní úprava týkající se stanovení klíče rozdělení kvóty je tedy na jednu stranu doménou vnitrostátního práva, na druhou stranu je bezprostředně navázána na normy evropského práva. Ústavní soud byl proto nejprve postaven před otázku, do jaké míry je vůbec oprávněn posuzovat ústavní konformitu takových právních norem, které navazují na komunitární právo.
Ústavní soud není kompetentní k tomu, aby posuzoval otázky platnosti norem komunitárního práva. Takové otázky spadají do výlučné pravomoci Evropského soudního dvora. Z pohledu komunitárního práva, jak bylo v minulosti vyloženo Evropským soudním dvorem (dále jen „ESD“), požívají normy komunitárního práva aplikační přednosti před právními řády členských států ES. Podle judikatury ESD tam, kde jde o výlučnou regulaci komunitárním právem, má toto právo přednost a nemůže být popřeno skrze referenční kritéria stanovená vnitrostátním právem, včetně kritérií uplatňovaných v ústavní rovině.
Aniž by byl Ústavní soud nucen vymezovat se k této doktríně ESD, nemůže odhlížet od následujících okolností. Existují totiž i další okolnosti a důvody, které je třeba při zvažování této otázky posuzovat. Především nelze přehlédnout, že řada nejvyšších soudních instancí původních členských států ES, včetně zakládajících členů jako jsou Itálie (srov. rozhodnutí ze dne 27. 12. 1973 č. 183/73 Frontini v. Ministero delle Finanze, Constitutional Court; rozhodnutí ze dne 21. 4. 1989 č. 232/1989 Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, Constitutional Court) a SRN (rozhodnutí ze dne 22. 10. 1986 č. 2 BvR 197/83 Wuensche Handelsgesellschaft, Solange II.; rozhodnutí ze dne 12. 10. 1993 č. 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag über die Europäische Union), i později přistoupivších členů jako Irsko (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 1989 Society for the Protection of Unborn Children (Ireland) Ltd. v. Grogan a ze dne 5. 3. 1992 Attorney General v. X) a Dánsko (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 6. 4. 1998 č. I-361/1997 Carlsen and Others v. Rasmussen), se nikdy zcela nepodřídila doktríně absolutní přednosti komunitárního práva nad veškerým ústavním právem, především pak ponechala jistou rezervu při interpretaci principů, jako jsou princip demokratického právního státu a oblast ochrany základních práv a svobod.
Ústavní soud si je vědom toho, že na těchto otázkách spočívají základy ústavněprávní exegeze celého Společenství, a že tyto otázky mají určité implikace nejen v oblasti právní, ale též politické. Tyto otázky mohou mít vážné dopady na další vývoj soudní praxe uvnitř Společenství, dokonce na vývoj Společenství, resp. Unie jako takové, a proto by mělo být i povinností Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti jednoho z nově přistoupivších členů pokusit se k těmto otázkám ve své judikatuře relevantně vyjádřit. Zvláště podstatnou je přitom otázka, zda české ústavní právo a především podstatné náležitosti demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy dovolují, aby mezinárodní organizace, na niž Česká republika přenesla část své svrchovanosti, disponovala i v oblastech, v nichž k tomuto přenosu došlo, možností tvořit právo přednostně aplikovatelné před celým českým ústavním pořádkem [viz k tomu dále v části VI.B) tohoto nálezu].
Jak uvedeno shora, tam kde je předmětem komunitárního práva společná organizace trhu, v daném případě trhu se zemědělskými komoditami, požívají Společenství plnou pravomoc. To však neznamená absolutní povinnost Společenství regulovat každou otázku související s danou oblastí regulace. Naopak Společenství jsou povinována, a to v důsledku aplikace principu subsidiarity, k jisté zdrženlivosti a ponechávají určitou část kompetencí v rukou členských států, nebo poté, co Společenství přebrala plnou kompetenci nad danou oblastí, ji delegují zpět, zejména za účelem naplňování konkrétních cílů obecné „policy-making“ nebo za účelem administrace obecné právní regulace komunitárního práva. Proto obecně platí, že tam, kde komunitární legislativa ponechala určité věci v kompetenci členských států (tj. tam, kde neexistuje výslovná úprava v komunitárním právu) nebo tyto věci zpětně výslovně delegovala na členské státy, je věcí členských států, aby přijaly a aplikovaly vlastní legislativu. Přesto nelze tvrdit, že v těchto oblastech komunitární právo nikterak nepůsobí. Naopak i v těchto případech, kdy členské státy vlastními právními nástroji implementují část komunitární politiky, je diskrece ze strany členských států limitována překlenujícími obecnými principy komunitárního práva, do nichž se řadí i ochrana základních práv [viz případ C-260/89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE a Panellinia Omospondia Syllogon Prossopikou v. Dimotiki Etairia Pliroforissis and Sotirios Kouvelas a Nicolaos Avdellas a jiní, (1991) ECR I-2925].
Jinak řečeno, v určitých případech Společenství deleguje pravomoc zpět na členské státy za účelem provedení určitého aktu komunitárního práva nebo ponechává určité otázky neupravené a umožňuje členským státům přijetí specifické úpravy k provedení evropského práva. I v takových případech je ovšem Česká republika vázána principy evropského práva. Současně však, protože jde o vnitrostátní právní úpravu, musí být taková právní úprava konformní i s českým ústavním pořádkem.
Ústavní soud je tedy přesvědčen, že ačkoliv příslušná právní úprava je úpravou vnitrostátní, na kterou je třeba vztáhnout kritéria vyplývající z ústavního pořádku České republiky, současně však nelze bez dalšího pominout skutečnost, že se jedná o problematiku, jejíž původ pramení z komunitárního práva jako systému produkovaného mezinárodní organizací, na kterou Česká republika svým vstupem přenesla podle čl. 10a Ústavy některé části státní suverenity. V důsledku toho se tento systém stal v těchto částech pro Českou republiku bezprostředně závazným i uvnitř právního řádu České republiky.
Ač tedy referenčním rámcem přezkumu Ústavním soudem zůstávají i po 1. 5. 2004 normy ústavního pořádku České republiky, nemůže Ústavní soud zcela přehlížet dopad komunitárního práva na tvorbu, aplikaci a interpretaci vnitrostátního práva, a to v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na komunitární právo. Jinými slovy, Ústavní soud v této oblasti interpretuje ústavní právo s přihlédnutím k principům plynoucím z práva komunitárního.
A-1) Posouzení napadené právní úpravy s přihlédnutím ke kritériím vyplývajícím z judikatury ESD
Před tím, než Ústavní soud přistoupil k posouzení napadené právní úpravy z hlediska standardů dosažených v komunitárním právu, zkoumal, zda otázka konformity zvoleného klíče k přidělení individuální produkční kvóty není otázkou, kterou by měl Ústavní soud předložit k posouzení přímo ESD podle čl. 234 Smlouvy ES. S tím však souvisí další otázka, a to zda lze Ústavní soud považovat za soudní orgán, který je podle čl. 234 Smlouvy ES povolán k podávání předběžných otázek. Je třeba se tázat, zda v případě soudu, který má zúžený úhel pohledu při posuzování věcí, jakým je Ústavní soud, je vhodné, aby předával věci ESD. Tato otázka se jeví jako legitimní přinejmenším v řízení o abstraktní kontrole norem, jímž je i řízení v dané věci. Například italský ústavní soud ve svém rozhodnutí z roku 1995 konstatoval, že se necítí být soudem podle čl. 234 Smlouvy ES (viz rozhodnutí z 29. 12. 1995 č. 536/95, Messaggero Servizi Sr. v. Office of Registrar of Padua). Přitom vyšel ze dvou důvodů. Ústavní soud není soudem, na který se vztahuje čl. 234 Smlouvy ES a čl. 234 nelze použít v určitých typech řízení, která ústavní soud vede (řízení o abstraktní kontrole norem).
Na druhou stranu nelze ignorovat opačnou praxi jiných ústavních soudů členských států, které se naopak považují za soud ve smyslu čl. 234 Smlouvy ES a v řadě případů předběžnou otázku k ESD vznesly (rakouský ústavní soud nebo belgický arbitrážní soud) (srov. Bobek, M. – Komárek, J. – Passer, J. M. – Gillis, M.: Předběžná otázka v komunitárním právu. Linde, Praha 2005, str.72 – 73).
Ústavní soud si je vědom delikátnosti nalezení odpovědi na otázku, zda lze Ústavní soud považovat za soud podle čl. 234 Smlouvy ES, popřípadě v jakých typech řízení, a nezbavuje se do budoucna možnosti zaujmout k této otázce jednoznačnou odpověď, tj. předložit v jednotlivých typech řízení věc k posouzení ESD.
Ústavní soud je však nyní toho názoru, že v daném případě by bylo možné na projednávanou věc vztáhnout jednu z výjimek zformulovaných v judikatuře ESD [viz případ 283/81, Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo SpA v. Ministry of Health, (1982) ECR 3415, nedávno potvrzen v rozhodnutí ze dne 15. 9. 2005, C 495/03, Intermodal Transports BV v Staatssecretaris van Financiën]. V těchto rozhodnutích ESD traktoval, že vznesení předběžné otázky není nutné, pokud se danou otázkou „zabývala předchozí ustálená judikatura ESD, bez ohledu na povahu řízení, která vedla k těmto rozhodnutím, a dokonce i tehdy, pokud daná otázka nebyla identická“. Jinak řečeno, jde o situaci, kdy předcházející rozhodnutí ESD již pojednala o právní otázce řešené v daném případě (CILFIT odst. 14). V případě Intermodal Transports ESD uvedl, že řešení přijaté v rozhodnutích CILFIT a dalších přenáší na národní soudy výhradní odpovědnost za posouzení, zda řádná aplikace komunitárního práva je natolik zřejmá, že nedává žádný prostor pro rozumné pochybnosti a pro rozhodnutí o tom, že není nutné vznést vůči ESD otázku týkající se interpretace komunitárního práva, která v projednávaném případě vyvstala (viz k tomu i Bobek, M. – Komárek, J. – Passer, J. M. – Gillis, M.: Předběžná otázka v komunitárním právu. Linde, Praha 2005, str.227 – 231).
V oblasti Společné zemědělské politiky a zvláště v oblasti stanovování produkčních kvót existuje natolik rozsáhlá, konsistentní a dlouhodobě ustálená judikatura ESD, která bezpochyby umožňuje Ústavnímu soudu, aby právní úpravu klíče k rozdělení produkčních kvót zkoumal z hlediska domácího ústavního práva interpretovaného ve světle komunitárního práva, resp. ve světle jejího souladu s obecnými principy komunitárního práva, sám. Přitom obecné principy komunitárního práva vyjádřené v dosavadní judikatuře ESD Ústavní soud nechává prozařovat do výkladu ústavního práva.
Princip volné diskrece státu a jeho meze