Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) ze 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, a návrhu téhož navrhovatele na zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, (nález byl vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.).
I. Řízení o návrhu na zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, se zastavuje.II. Ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
A) Původním návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 18. 10. 2004, se skupina 35 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky domáhala zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru.
Jak navrhovatelé uvedli, trh s cukrem je v České republice regulován již několik let. Vláda se pokusila regulovat výrobu cukru nařízením č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem, které platilo v období od 14. 3. 2000 do 12. 3. 2001 a bylo nálezem Ústavního soudu publikovaným pod č. 96/2001 Sb. zrušeno. Po zrušení tohoto nařízení vydala vláda nařízení č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, jehož ustanovení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13 zrušil Ústavní soud nálezem č. 499/2002 Sb., přičemž hlavní důvod pro zrušení shledal v nerovnosti mezi výrobci a tím i na výrobcích závislými pěstiteli. Ústavní soud podle navrhovatelů tehdy uvedl, že nerovnost „vyvolává již skutečnost, že na základě opatření (nařízení vlády č. 51/2000 Sb.) již z formálních důvodů neústavního a věcně diskriminačního mohli někteří výrobci výrobu zvýšit, neboť byli chráněni před konkurencí, jež produkční kvótu neměla a nemohla tak bez zátěže sankčním odvodem vyrábět. Vláda dnešní formálně korektní úpravou pro budoucnost zachovává nežádoucí stav, jejž vyvolala svou dřívější jak formálně, tak materiálně neústavní úpravou.“.
Navrhovatelé dále odkázali na tehdejší závěr Ústavního soudu, podle kterého tehdy zvolený klíč rozdělování individuálních produkčních kvót se ocitá v rozporu se zákonným požadavkem objektivního způsobu výpočtu a zejména s ústavním požadavkem rovnosti podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“), což současně zakládá nepřípustný nestejný zákonný obsah vlastnictví mezi jednotlivými podniky, jež se těší stejné svobodě podnikání podle čl. 26 Listiny. K tomuto závěru podle navrhovatelů Ústavní soud dospěl na základě zjištění, že postavení jednotlivých cukrovarů ovlivnila protiústavní právní úprava podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb. před svým zrušením.
Dne 5. 11. 2003 byl navrhovateli podán návrh na zrušení nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, ve znění nařízení vlády č. 296/2002 Sb., nálezu Ústavního soudu č. 499/2002 Sb., nařízení vlády č. 15/2003 Sb., nařízení vlády č. 97/2003 Sb. a nařízení vlády č. 319/2003 Sb. In eventum se navrhovatelé domáhali zrušení některých ustanovení tohoto právního předpisu.
Ústavní soud svým usnesením sp. zn. Pl. ÚS 48/03 ze dne 23. 3. 2004 řízení přerušil pro nedostatečný počet soudců a dne 22. 6. 2004 rozhodl o pokračování řízení, když důvod přerušení odpadl. Napadené nařízení však bylo s účinností od 1. 7. 2004 zrušeno nařízením vlády č. 364/2004 Sb., přičemž dne 31. 7. 2004 požádali navrhovatelé o posečkání s projednáním věci tak, aby mohl být změněn původní návrh. Navrhovatelé totiž byli přesvědčeni, že nově přijaté nařízení č. 364/2004 Sb. obsahově navazuje na dříve napadené nařízení vlády č. 114/2001 Sb., a zamýšleli proto podat návrh na změnu původního návrhu. Přitom vycházeli z obdobného postupu, k němuž došlo ve věci vyhlášené Ústavním soudem pod č. 528/2002 Sb. (formální zrušení a obsahová totožnost napadeného právního předpisu v průběhu řízení před Ústavním soudem). Ústavní soud však podle navrhovatelů těsně před podáním změny návrhu podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) usnesením ze dne 14. 9. 2004 řízení zastavil.
Navrhovatelé proto vyjadřují přesvědčení, že také nově přijaté nařízení vlády č. 364/2004 Sb., konkrétně jeho ustanovení § 3 a § 16, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Obě ustanovení podle navrhovatelů řeší otázku rozdělení kvót, přičemž z pouhého textu obou napadených ustanovení je zřejmé, že vycházejí z předchozího právního předpisu (nařízení vlády č. 114/2001 Sb., ve znění, které již bylo napadeno v řízení zastaveném Ústavním soudem). Vzhledem k tomu je argumentace navrhovatelů zaměřena na již formálně neplatné nařízení, na které napadená ustanovení nového nařízení odkazují.
Přitom základní argument navrhovatelů se týká nerovnosti mezi výrobci a tím i na výrobcích závislých pěstitelích. Způsob výpočtu kvóty jednotlivých producentů byl ovlivněn protiústavní úpravou platnou před nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, publikovaným pod č. 499/2002 Sb., když jako rozhodné období pro určení kvót bylo vzato období, kdy tato protiústavní úprava platila. Producenti, kteří nerespektovali tuto protiústavní úpravu zrušenou tímto nálezem, tak byli ve své podstatě zvýhodněni. Došlo tak ke stejné situaci, jaká zde byla před přijetím tohoto nálezu, když i před tím byla za rozhodné období vzata doba, kdy platila protiústavní úprava v podobě nařízení vlády č. 51/2000 Sb.
Normotvůrce ani přes výše uvedený nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 499/2002 Sb. nezjednal nápravu, přičemž tento protiústavní stav odkazem na kvóty určené podle dosavadních právních předpisů zachoval i v nově napadeném nařízení.
Nařízením vlády č. 97/2003 Sb., kterým bylo změněno nařízení č. 114/2001 Sb., byl stanoven v § 7 odst. 2 a 3 klíč pro stanovení kvóty jednotlivým žadatelům tak, že Státní zemědělský intervenční fond (dále též „Fond“) vypočte koeficient pro stanovení kvóty jednotlivým žadatelům jako podíl kapacity výroby cukru žadatele a souhrnu kapacit výroby cukru žadatelů, přičemž kvóta bude Fondem stanovena jako součin koeficientu a množství 415 000 tun cukru. Z uvedeného ustanovení je podle navrhovatelů evidentní, že rozhodujícím kritériem pro stanovení kvóty byl pojem kapacity výroby cukru žadatele. Podle § 2 písm. j) vloženého do nařízení č. 114/2001 Sb. nařízením č. 97/2003 Sb. bylo kapacitou výroby cukru nejvyšší průměrné množství cukru vyrobené producentem cukru za 24 hodin v cukrovaru, v němž vyráběl cukr v listopadu 2001 nebo v říjnu 2002, pokud v tomto cukrovaru vyráběl cukr v kvótovém roce 2002/2003, nejvýše však v prokazatelném množství odpovídajícím maximálnímu dennímu výkonu strojně technologického zařízení cukrovaru (maximální denní výkon), nebo u žadatele o novou kvótu z rezervy (maximální denní výkon ověřený znaleckým posudkem) (pozn. red.: sic – správně: nebo u žadatele o novou kvótu z rezervy maximální denní výkon, ověřený znaleckým posudkem).
Vláda tak vzala jako rozhodné období pro stanovení klíče k rozdělení kvóty jednotlivým žadatelům právě období, ve kterém byla v platnosti protiústavní úprava nařízení č. 114/2001 Sb. před účinky nálezu č. 499/2002 Sb., tedy v období od 30. 3. 2001 do 29. 11. 2002. Vláda tedy podle navrhovatelů namísto toho, aby jako rozhodné období pro stanovení klíče k rozdělení individuálních produkčních kvót vzala takové období, ve kterém ještě nebyla upravena regulace trhu s cukrem, která trh zkresluje, zcela svévolně a v rozporu se stanovisky Ústavního soudu stanovila jako rozhodné období právě to, kdy platila protiústavní právní úprava.
Navrhovatelé dále vyjádřili přesvědčení, že zvolené kritérium produkce ve dvou vybraných měsících v průběhu dvou let je ryze arbitrární, rozhodně ne promyšlené, přičemž opomíjí přirozené důvody vysvětlující rozlišné objemy výroby. Definice kapacity, jak ji předpokládal § 2 písm. j) nařízení vlády č. 114/2001 Sb., tedy podle objemu výroby cukru za den ve dvou (namátkou) vybraných měsících, není pro stanovení skutečné kapacity cukrovaru rozhodující, neboť (1.) nezohledňuje různé technologické postupy používané v jednotlivých cukrovarech při výrobě cukru a (2.) data rozhodující pro určení kapacity spadají do období, kdy trh s cukrem byl protiústavním způsobem regulován a výroba byla podřízena této regulaci.
Nikoliv každý cukrovar vyrábí podle navrhovatelů při zpracování cukrovky přímo cukr, cukrovary používají různou technologii výroby cukru, přičemž některé technologie spočívají v tom, že během kampaně se pouze extrahuje z cukrovky těžká šťáva, která je pak skladována. K samotné výrobě cukru ze šťávy pak dochází v průběhu celého hospodářského roku. Dále se navrhovatelé domnívají, že měla-li být zachována zásada rovnosti přístupu ke všem žadatelům a zásada objektivního způsobu výpočtu, naopak měla být při stanovení kapacit zohledněna také délka kampaně zpracování cukrovky, protože v praxi každý cukrovar zpracovával dodanou cukrovku po různě dlouhé období, a měl také k dispozici více nebo méně času. Rozdíl v délce kampaně v případě jednotlivých cukrovarů se může řádově pohybovat kolem 40 dnů, vlastní výroba cukru (různými technologiemi) pak může probíhat po celý rok, a je proto zcela neobjektivní stanovit kapacitu cukrovaru na základě množství cukru vyrobeného v průběhu jednoho dne.
Stanovení kritérií pro určení kvóty tak dle mínění navrhovatelů postrádalo jakékoliv objektivní hledisko a jeví se tak jako výraz naprosté libovůle. Z těchto důvodů jsou navrhovatelé přesvědčeni, že § 2 písm. j) a § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. byly v rozporu se zásadou rovného přístupu ke všem žadatelům o kvótu a zásadou objektivního způsobu výpočtu tak, jak je stanoveno v § 11d odst. 10 písm. b) zákona č. 256/2000 Sb. (původně § 12 odst. 6 citovaného zákona). Současně byla tato ustanovení v rozporu s ústavním požadavkem rovnosti dle čl. 1 a čl. 3 Listiny, což zároveň založilo ústavně nepřípustný nestejný zákonný obsah vlastnictví výrobních zařízení podle čl. 11 odst. 1 Listiny a neospravedlnitelné rozlišování mezi jednotlivými podniky, jež se těší stejné svobodě podnikání podle čl. 26 Listiny. Podle navrhovatelů tak došlo rovněž k porušení čl. 14 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Převzetím systému kvót určených podle úpravy obsažené v nařízení vlády č. 114/2001 Sb., a to prostřednictvím navrhovateli napadeného § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., došlo proto k založení neústavnosti i úpravy nové.
Zpochybňují-li navrhovatelé ústavnost a zákonnost určení jednotlivých produkčních kvót, je tím podle nich zpochybněna i rezerva, na kterou se odkazuje v § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. Aktuální roční kvóta je totiž tvořena ze součtu individuálních kvót a rezervy (§ 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.). Přidělování kvóty z rezervy podle § 4 odst. 2 a § 12 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. bylo totiž podle navrhovatelů rovněž v rozporu se zásadou rovnosti a objektivního způsobu výpočtu, neboť tato ustanovení neobsahovala žádná přezkoumatelná kritéria, na základě kterých měl Fond o přidělení kvóty z rezervy rozhodnout.
Jinými slovy, napadená ustanovení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. zachovávají kontinuitu s předchozí, dle navrhovatelů neústavní a nezákonnou, úpravou obsaženou v předchozím nařízení vlády č. 114/2001 Sb., které bylo rovněž navrhovateli v předchozím řízení před Ústavním soudem napadeno. Toto řízení však Ústavní soud zastavil s ohledem na to, že napadená úprava byla v průběhu řízení derogována právě nařízením vlády č. 364/2004 Sb.
Navrhovatelé jsou však toho názoru, že neústavnost napadené právní úpravy nevyplývá pouze z neústavnosti předchozí právní úpravy, neboť vláda podle navrhovatelů vybočila i ze svého kompetenčního rámce, čímž porušila čl. 78 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“). Vláda totiž podle navrhovatelů zachováním dosavadního rozdělení kvót v nové právní úpravě zasahuje do kompetencí orgánu, jehož působnost rozhodovat o výši kvót (Státní zemědělský intervenční fond) je stanovena právními předpisy vyšší právní síly (zákon č. 256/2000 Sb. a nařízení rady ES č. 1260/2001). Vzhledem k tomu, že nový právní předpis zrušil právní důvod, o který se opírala v mezidobí vydaná správní rozhodnutí o přidělení kvót, nicméně tato rozhodnutí ponechal platnými a účinnými, bylo tímto novým právním předpisem navíc zasaženo do výroku těchto správních rozhodnutí, resp. byly změněny výrokové části správních rozhodnutí – viz část věty § 3 odst. 1 nařízení č. 364/2004 Sb.: „… se … považuje za součet kvóty A a kvóty B podle předpisů Evropského společenství.“ (pozn. red.: sic – správně: podle předpisů Evropských společenství).
Navrhovatelé proto navrhli, aby Ústavní soud obě napadená ustanovení nařízení vlády č. 364/2004 Sb. zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Sdělením ze dne 18. 10. 2005 navrhovatelé doplnili původní návrh. V tomto doplnění rozvedli svou původní argumentaci stran vztahu mezi napadenými ustanoveními nařízení vlády č. 364/2004 Sb. a předchozí právní úpravou stanovující klíč k rozdělení kvóty obsaženou v nařízení vlády č. 114/2001 Sb., ve znění nařízení vlády č. 97/2003 Sb. Jak navrhovatelé zopakovali, považovali za protiústavní i předchozí právní úpravu; řízení o ní však bylo před Ústavním soudem zastaveno s ohledem na přijetí nové, nyní napadené právní úpravy. Navrhovatelé jsou toho názoru, že s ohledem na to, že napadená ustanovení odkazují na původní právní úpravu, fakticky přetrvává protiústavnost původního vládního nařízení. Navrhovatelé se domnívají, že jde o mnohem obšírnější obecnou otázku, zda je z hlediska ústavního pořádku přípustné, aby určitá právní úprava, která je protiústavní, mohla působit právní účinky i po svém formálním zrušení, a to prostřednictvím ustanovení, která na ni budou odkazovat. Ačkoliv z normotvorné praxe vyplývá, že takový postup regulace právních vztahů novou právní úpravou, která vyžaduje použít předchozí právní úpravy již formálně zrušené, na niž se toliko odkazuje, je poměrně častý a z řady důvodů (např. naplnění požadavku na zachování principu právní jistoty) i legitimní, jiná situace nastává podle navrhovatelů v případě, kdy dosavadní právní úprava, která se má použít vzhledem k „odkazujícímu ustanovení“ obsaženému v novém právním předpise, je protiústavní. Navrhovatelé jsou proto přesvědčeni, že Ústavní soud musí mít pravomoc přezkoumávat platná ustanovení právních předpisů v případě, že by to znamenalo posuzovat ústavní konformitu právních předpisů již formálně zrušených. Pravomoc Ústavního soudu by jinak byla podstatně zúžena, resp. by ji bylo možno obejít tak, že by normotvůrce přijal nový právní předpis vždy poté, co by byl předchozí předpis napaden před Ústavním soudem. Z hlediska ryze formálního by tak znemožnil Ústavnímu soudu o návrhu na zrušení původního právního předpisu rozhodnout. Je-li mezi původním předpisem a novým předpisem zcela zjevná vazba, jako je tomu podle navrhovatelů v daném případě, musí být dána možnost posoudit prostřednictvím ustanovení nového právního předpisu i právní předpis dosavadní.
Navrhovatelé v závěru doplnění návrhu zdůraznili, že Ústavní soud se ve své předchozí judikatuře vyslovil dostatečně jasně, když stanovil meze podzákonné právní úpravy v oblasti regulace trhu s cukrem. Navrhovatelé se domnívají, že napadená právní úprava tyto meze nerespektuje, a je tedy namístě, aby Ústavní soud setrval na svých dosavadních právních názorech, neboť podle mínění navrhovatelů nenastaly takové skutečnosti, které by odůvodňovaly revizi stanoviska Ústavního soudu v těchto otázkách.
B) Dne 3. 1. 2006 obdržel Ústavní soud podání, kterým navrhovatelé reagovali na postup vlády České republiky, která dne 21. 12. 2005 přijala nařízení č. 548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru. Tímto nařízením bylo s účinností od 31. 12. 2005 zrušeno nařízení č. 364/2004 Sb., jehož ustanovení § 3 a § 16 byla původním návrhem navrhovatelů napadena. Tímto podáním navrhovatelé rozšířili původní návrh a výslovně navrhli zrušení § 3 nového nařízení č. 548/2005 Sb. Přitom k odůvodnění tohoto návrhu uvedli, že postup vlády považují za účelovou a již opakovanou snahu vyhnout se projednání věci před Ústavním soudem. Podle navrhovatelů dosud platná právní úprava žádnou změnu nevyžadovala. Argumentace, že nové nařízení bylo koncipováno tak, aby umožnilo v podmínkách České republiky realizaci všech nezbytných opatření dosluhujícího systému tržní organizace, který bude od 1. 7. 2006 nahrazen novou reformovanou organizací trhů (jak podle navrhovatelů vyplývá z předkládací zprávy k nařízení), není důvodná. Sám předkladatel totiž podle navrhovatelů připouští, že nová úprava si vynutí od 1. 7. 2006 zásadní změny v systému produkčních kvót, v cenové politice i dalších instrumentech tržní organizace, a tedy i novelizaci nyní přijaté úpravy. Navíc celá konkrétní podoba reformy ještě není úplně známa. Samotná skutečnost, že nařízením Komise (ES) č. 1609/2005 došlo ke snížení produkčních kvót, nemá žádný vliv na projednávanou věc. Naopak, i přes toto snížení je podle navrhovatelů zachován v rozporu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod stanovený podíl producentů na produkční kvótě. Původní systém výpočtu kvóty proto zůstává zachován také v nové právní úpravě.
Navrhovatelé se domnívají, že zastavení řízení a tím faktické schválení postupu vlády by bylo ryze formalistickým přístupem, který Ústavní soud u obecných soudů vždy kritizoval. Proto podávají změnu původního návrhu podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 občanského soudního řádu a navrhují, aby Ústavní zrušil ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb., a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků, vedlejších účastníků řízení a dalších důkazů
A) Vláda České republiky ve svém vyjádření ze dne 24. 11. 2004 k původnímu návrhu na zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. předložila Ústavnímu soudu následující argumentaci.
Cukrovarnický průmysl v České republice a také sektor pěstitelů cukrové řepy se podle vlády po přistoupení České republiky k EU řídí v plném rozsahu pravidly společné organizace trhů s cukrem, která jsou součástí Společné zemědělské politiky EU. Pravidla a mechanismy společné organizace trhu s cukrem byly stanoveny celou řadou nařízení vydaných Radou nebo Komisí ES. Nařízení Rady nebo Komise mají podle čl. 249 Smlouvy o založení ES přímou závaznost ve všech svých částech a jsou přímo použitelná v každém členském státě EU. V rámci přípravy České republiky na zapojení se do Společné zemědělské politiky EU v oblasti společné organizace trhů v odvětví cukru bylo podle vlády nutné přistoupit k přijetí právních nástrojů, které umožnily, aby v okamžiku přistoupení České republiky k EU bylo možné zabezpečit administraci opatření v oblasti společné organizace trhů v odvětví cukru, kterou provádí Státní zemědělský intervenční fond na základě zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů.
Právní rámec provádění opatření Společné zemědělské politiky je tedy po přistoupení České republiky k EU dán zákonem č. 256/2000 Sb., zákonem č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, příslušnými nařízeními a rozhodnutími ES a nařízením vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru.
Základním právním nástrojem při stanovování platného systému produkčních kvót do právního řádu České republiky se tedy stal zákon č. 256/2000 Sb., který zmocnil vládu, aby svým nařízením stanovila produkční kvóty a podmínky systému produkčních kvót, a při jejich stanovení dodržela rozsah a časové termíny vyplývající z časového harmonogramu stanoveného v jednání o přistoupení České republiky k EU. Vláda proto při zpracování nařízení vycházela jak z platného ústavního principu (čl. 78 Ústavy), který ji opravňuje k provedení zákona a v jeho mezích vydat příslušné nařízení, tak i z konkrétního zákonného zmocnění, a postupovala v mezích daných zákonem.
Ke konkrétním výtkám navrhovatelů uvedla vláda následující. K námitkám týkajícím se porušení čl. 11 Listiny, který chrání vlastnictví, vláda odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, publikovaný pod č. 410/2001 Sb., podle kterého kvótní systém představuje formu kontroly užívání majetku, u níž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak i výběr podrobných pravidel pro (spravedlivou) rovnováhu mezi obecným zájmem společnosti a ochranou základních práv jednotlivce. Vláda k tomu uvedla, že mezi taková opatření patří například opatření k organizaci trhu s určitými komoditami, jako je stanovení minimálních nebo maximálních cen, nejrůznějších kvót výrobních, dovozních nebo vývozních apod. V případě napadeného nařízení je veřejným zájmem, který legitimizuje stát k zavedení systému produkčních kvót cukru, stabilizace trhu s cukrem a zajištění a udržení výroby cukrovky, to znamená vytvoření podmínek pro to, aby každý producent měl zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Podle názoru vlády jsou pak prostředky použité k dosažení tohoto cíle a obsažené v nařízení přiměřené. Stanovení podmínek v napadeném nařízení, které musí žadatel o kvótu a žadatel o rezervu splňovat, se opírá o zákonné zmocnění obsažené v § 12 odst. 3, resp. v § 11d odst. 10 zákona č. 256/2000 Sb. Tyto podmínky přitom dopadají stejně na všechny žadatele. Pokud žadateli podle vlády není stanovena kvóta proto, že uvedené podmínky nesplnil, v žádném případě nedochází ke změně obsahu vlastnického práva tohoto žadatele k jeho majetku – cukrovaru, jeho vlastnické právo má stále stejný obsah jako vlastnické právo jiných žadatelů. Dochází pouze k tomu, že jím vyrobený cukr je zatížen odvodem podle § 13 odst. 7 zákona č. 256/2000 Sb., což se však nikterak nedotýká vlastnického práva k cukrovaru a tím spíše nedochází ani k vyvlastnění, které předpokládá nucené omezení vlastnického práva. V této souvislosti poukázala vláda opakovaně na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 410/2001 Sb., v němž Ústavní soud stanovil, že omezení produkce výrobku sice představuje omezení práva tento výrobek užívat, avšak nepředstavuje vyvlastnění, neboť vlastník může s tímto výrobkem i nadále nakládat. Nedochází k převodu či přechodu vlastnického práva na jinou osobu, výrobek se pouze regulací stává obtížně prodejný nebo neprodejný. Nárok na dosažení určité ceny na trhu však není součástí chráněného vlastnického práva. S ohledem na to je proto vláda přesvědčena, že k porušení čl. 11 Listiny nedošlo.
Vláda v této souvislosti poukázala na některé další nálezy a usnesení Ústavního soudu, které se ze širšího hlediska zabývaly ústavní ochranou poskytovanou čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle vlády vyplývá např. z usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 363/96 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 7, usn. č. 7], že právo podnikání je nutno chápat pouze jako právo výběru, zda určitá činnost bude vykonávána jako samostatná výdělečná činnost nebo jako závislá činnost v pracovním poměru. Právo svobodně se rozhodnout přitom neznamená, že při této činnosti není subjekt nijak omezen, naopak své rozhodnutí může realizovat jen v hranicích daných právním řádem. Práva a svobody obsažené v hlavě čtvrté Listiny jako „Hospodářská, sociální a kulturní práva“ vyžadují ke své realizaci součinnost dalších faktorů; nepůsobí bezprostředně jako základní práva uvedená v hlavě druhé Listiny. Zcela evidentní je to podle vlády v ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny, kde rozsah práva na svobodné podnikání je řešen odkazem na zákonem stanovené podmínky a omezení. Normativní obsah čl. 26 odst. 1 Listiny je pak omezen čl. 41 odst. 1 Listiny, což znamená, že tohoto ustanovení se jako práva lze dovolat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 64; vyhlášen pod č. 206/1996 Sb.). Zákonné vymezení těchto práv je provedeno právě zákonem, na základě kterého je vydáno napadené nařízení. Vláda proto v důsledku shora uvedeného nespatřuje v napadeném nařízení ani rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny.
Vláda rovněž odmítla tvrzení navrhovatelů, že výrobcům bez kvóty je přístup na trh ztížen nebo dokonce zcela uzavřen. Podle vlády každý subjekt mající zájem podnikat ve výrobě cukru má možnost na trh vstoupit, a to buď prostřednictvím žádosti o přidělení kvóty z rezervy nebo nabytím kvóty od jiného producenta, který bude mít zájem výrobu ukončit. Jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, publikovaného pod č. 499/2002 Sb., ani ústavní pořádek ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách nezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Zákonodárce proto smí podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh, počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobních zařízení. Vláda upozornila na to, že tvrzení skupiny poslanců, že omezení mohou být jen kvalifikační, označil v tomto nálezu Ústavní soud za nepřiměřeně úzký výklad.
Vláda dále konstatovala, že napadené nařízení zachovává kontinuitu s příslušnými předpisy ES a se zákonem. Tato kontinuita zohledňuje způsob stanovení produkčních kvót provedený ještě před přistoupením České republiky k EU v souladu s povinností jejich stanovení, vyplývající pro členský stát z příslušných předpisů ES tak, aby již od počátku hospodářského roku 2004/2005 (tj. od 1. 7. 2004) mohly být uplatňovány všechny mechanismy společné organizace trhu v odvětví cukru i v České republice. K argumentům navrhovatelů týkajícím se klíče k přidělení individuálních produkčních kvót jednotlivým žadatelům vláda uvedla, že v období listopad 2001 nebo říjen 2002 sice platila úprava rozdělení produkčních kvót provedená na základě předchozího nařízení vlády č. 114/2001 Sb., avšak produkční kvóty stanovené tehdy jednotlivým producentům cukru neměly žádný zásadní vliv na objem výroby producentů cukru v jejich cukrovarech v uvedených měsících. Kritériem pro přidělení individuálních produkčních kvót žadatelům se na základě nařízení vlády č. 97/2003 Sb., které nabylo účinnosti dne 9. 4. 2003, stala kapacita výroby cukru každého žadatele. Výchozím rámcem se přitom stalo období jednoho měsíce, buď listopadu 2001 nebo října 2002, neboť v měsících říjnu a listopadu každého roku probíhá ve všech cukrovarech podstatná část výrobní kampaně, přičemž objem výroby v těchto dvou měsících není podmíněn celkovou plánovanou výrobou, vyplývající z přidělené produkční kvóty, nýbrž požadavkem na maximální výkon strojně technologického zařízení každého cukrovaru tak, aby producent cukru mohl realizovat kampaň v co nekratším období a tím minimalizoval své ekonomické náklady.
Zmíněné dvouměsíční období bylo dále rozděleno na dva měsíce ve dvou různých kalendářních rocích jednak s ohledem na to, aby některý producent cukru nebyl poškozen případnou výlukou nebo přerušením výroby v jednom ze dvou alternativně zvolených měsíců. Základem pro stanovení kapacity výroby cukru se pak stalo průměrné množství vyrobené žadatelem za 24 hodin v jím provozovaném cukrovaru nebo cukrovarech tak, že se výroba ve zvoleném měsíci vydělila příslušným počtem dní. Touto specifikací na průměrné denní množství výroby se mělo předejít případům, kdy by některý z producentů ve sledovaném měsíci přerušil v některých dnech výrobu, což by se negativně projevilo na ukazateli výroby za sledovaný měsíc. Popsaným postupem se pak dospělo ke stanovení kapacity výroby cukru žadatele tak, aby se postupným způsobem stanovil maximální výkon výrobních zařízení jednotlivých žadatelů o kvótu. Celková délka kampaně v příslušném roce se tak stala s ohledem na výše uvedené zcela bezpředmětná.
K výrobě cukru z těžké šťávy, která probíhá i řadu měsíců po konci kampaně, vláda uvedla, že tato výroba těžké šťávy je podle úpravy obsažené v nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ze dne 19. 6. 2001 o společné organizaci trhů v odvětví cukru, ve znění pozdějších předpisů, považována za výrobu cukru, takže v takových případech je možné již vykazovat výrobu cukru, ačkoliv byla vyrobena v průběhu kampaně pouze těžká šťáva.
Vláda dále uvedla, že ze stanovení kritérií pro určení kvóty je zřejmá snaha o stanovení takových objektivních kritérií, která by vyhovovala požadavkům zákona a současně odrážela reálný ekonomický a technologický rámec pro jejich stanovení. Skutečnost, že splnění zákonných požadavků na prvotní přidělení individuálních produkčních kvót je velmi obtížné, dokazují podle vlády paradoxně sami navrhovatelé, když jako rozhodné období pro stanovení klíče k rozdělení kvót navrhují období, ve kterém ještě nebyla upravena regulace trhu s cukrem. Aplikací tohoto návrhu by však nebylo možné přidělit kvóty těm žadatelům, kteří v té době cukr nevyráběli. Totéž platí o cukrovarech, které tito noví výrobci cukru znovu zprovoznili, ačkoliv před tím je vlastnily jiné společnosti.
Toto tvrzení podle vlády potvrdil také Ústavní soud, který např. v případu mléčných kvót v nálezu publikovaném pod č. 410/2001 Sb. judikoval, že „…jisté znevýhodnění potenciálních budoucích producentů je přirozenou a neodstranitelnou vlastností veškerých omezení množství produkce a nemůže v něm být spatřováno porušení ústavně zaručeného principu rovnosti, neboť – což již bylo řečeno – rovnost v moderních ústavních systémech nelze chápat jako kategorii absolutní, nýbrž relativní…“.
Vláda v závěru svého vyjádření proto konstatovala, že návrh shledala nedůvodným, a to s ohledem na závazek České republiky vůči EU vybudovat v České republice v intencích pravidel Společné zemědělské politiky EU fungující a efektivní systém produkčních kvót. Jak vláda uvedla, v případě zrušení příslušných ustanovení napadeného nařízení by se Česká republika stala zemí, která by v rámci tržní organizace neměla na cukr přiděleny produkční kvóty jednotlivým podnikům, což by bylo v rámci EU zcela neobvyklé, a tato skutečnost by podle vlády přinesla České republice nevyčíslitelné a neodhadnutelné následky s dopady na všechny pěstitele cukrovky a výrobce cukru. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud návrh jako takový zamítl.
B) Ústavní soud dále podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh veřejnému ochránci práv s tím, aby v zákonné lhůtě sdělil, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejný ochránce práv přípisem ze dne 23. 11. 2004 projevil vůli do řízení vstoupit a současně Ústavnímu soudu poskytl k návrhu své vyjádření. V něm uvedl, že veřejný ochránce práv vstoupil již v roce 2002 do řízení o návrhu na zrušení části zákona č. 256/2000 Sb. a na zrušení části nařízení vlády č. 114/2001 Sb. vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 39/01. Učinil tak především s ohledem na to, že se na něj obrátily soukromé osoby se žádostmi, aby podpořil jejich snahu o zrušení těchto právních předpisů. Veřejný ochránce práv takto vstoupil také do řízení o návrhu na zrušení nařízení vlády č. 114/2001 v tehdy platném znění, vedeného Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 48/03, které Ústavní soud pro odpadnutí důvodu zastavil. V obou případech veřejný ochránce práv poukazoval na fakt, že aplikací tehdy platné zákonné úpravy docházelo k porušování zásady rovného přístupu a požadavku objektivního způsobu výpočtu cukerných kvót. Docházelo tak, zjednodušeně řečeno, k vytváření nerovnosti mezi výrobci cukru navzájem. K nyní podanému návrhu veřejný ochránce práv uvedl, že obě napadená ustanovení mají základ v nařízení vlády č. 114/2001 Sb., které bylo již dvakrát napadeno návrhy na zrušení u Ústavního soudu. Proto se veřejný ochránce práv ztotožnil s názorem navrhovatelů, že požadavek rovného přístupu a objektivního způsobu výpočtu není dán, jelikož nové nařízení č. 364/2004 Sb. odkazuje na již neplatné nařízení č. 114/2001 Sb., které rovnost a objektivitu nezaručovalo. Podle veřejného ochránce práv vláda vydáním nového nařízení opět překročila meze stanovené jí v čl. 78 Ústavy.
C) Ústavní soud si pak dne 31. 3. 2005 vyžádal k provedení důkazu od Státního zemědělského intervenčního fondu srovnávací informace o tom, jaký klíč k přidělení individuálních produkčních kvót cukru užily a užívají ostatní členské státy EU. Státní zemědělský intervenční fond Ústavnímu soudu sdělil, že produkční kvóty byly poprvé zavedeny a rozděleny mezi podniky v členských státech tehdejšího EHS na základě nařízení EHS č. 1009/1967 o společné organizaci trhu s cukrem. Podle čl. 23 nařízení určila členská země základní kvótu podniku tak, že zjistila podíl dotyčného podniku na celkové průměrné roční produkci cukru této země v hospodářských letech 1961/1962 až 1965/1966, tedy v průběhu období 5 let. Stejný postup byl realizován v případě přistoupivších států v 70. letech, tedy v případě Dánska, Irska a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, u nichž bylo rozhodujícím obdobím období let 1965/1966 až 1969/1970.
Nařízením rady (EHS) č. 1785/1981 o společné organizaci trhů v odvětví cukru bylo zavedeno členění kvóty každého podniku na kvótu A a kvótu B, přičemž určujícím obdobím byla produkce v hospodářských letech 1975/1976 až 1979/1980.
Na základě Smlouvy o přistoupení Španělska a Portugalska k ES z roku 1985 byly přiděleny kvóty A a B také podnikům na území těchto států, a to podle množství produkce během roku 1985; přesné kritérium podle informací Státního zemědělského intervenčního fondu však stanoveno nebylo. Na základě Smlouvy o přistoupení Švédska, Finska a Rakouska k ES byly přiděleny kvóty i v těchto zemích, a to podle produkce v roce 1994. Konkrétní kritéria byla ponechána na dotyčných zemích.
Pokud jde o státy z poslední vlny přistoupení, jak na Slovensku, tak v Polsku a v Maďarsku bylo podle neověřených informací, kterými Státní zemědělský intervenční fond disponuje, zvoleno jako rozhodující období hospodářských let 1994/95 až 1998/99, tedy vždy období 5 po sobě jdoucích hospodářských let.
D) Ústavní soud si dále dne 2. 1. 2006 vyžádal informaci Státního zemědělského intervenčního fondu o tom, zda bylo na území České republiky aplikováno nařízení Komise (ES) č. 1609/2005. Ze sdělení Fondu vyplynulo, že Fond splnil povinnost vyplývající z čl. 1 odst. 3 nařízení a přede dnem 1. 11. 2005 stanovil každému z producentů držících kvótu A a kvótu B její snížení.