Hranice přezkumu byly dány samotným návrhem, soustředěným k určitým ustanovením napadeného zákona, nikoli k zákonu jako takovému. Bylo proto potřebné vyjádřit důsledně, že stranou úvah (a hodnocení) nebyla otázka ústavnosti organizace poskytování zdravotní péče „veřejnými neziskovými ústavními zdravotnickými zařízeními“, jež zákon zřizuje, resp. úprava jejich vzniku a právního postavení, natožpak zákonem zvolený způsob začlenění jejich financování do režimu veřejného zdravotního pojištění.
Tolerance Ústavního soudu k řešením, která zde zákonodárce přijal, proto nemůže být pojímána coby důsledek jejich (pozitivního) hodnocení, nýbrž naopak toho, že tyto otázky Ústavní soud neposuzoval a posuzovat nemohl.
Těžištěm přezkumné pozornosti pak bylo posouzení ústavněprávních aspektů toho, jakým způsobem a za jakých okolností byla do sítě veřejných zdravotnických zařízení začleněna určitá stávající zdravotnická zařízení, jejichž majetkové a veřejnoprávní určení je spojovalo (na základě zákonů č. 157/2000 Sb., a č. 290/2002 Sb.) s územními samosprávnými celky, resp. jejichž majetek dříve přešel do vlastnictví krajů a obcí, a která se „veřejnými zdravotnickými zařízeními“ měla stát ze zákona [viz § 34 odst. 3 písm. a), § 40 odst. 1 a příloha zákona]. Závěr o tom, že onen způsob a okolnosti jsou protiústavní, je zjevně správný; konkrétně k tomu však bylo namístě připnout test proporcionality, a nálezem dosažený výsledek, že není splněna podmínka šetrnosti, resp. přiměřenosti, by byl přesvědčivější; není vyloučeno, že zákonné řešení z tohoto hlediska bylo – intenzitou zásahu do s ním konfrontovaných práv – vůbec nepřijatelné.
Pak se nemusel Ústavním soudem sledovaný střet ústavně garantovaných práv vlastnických a práv územně samosprávných celků (čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 4 Ústavy) s právem na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny základních práv a svobod) jevit až natolik akcentovaně; ostatně okolnost, že ochrana tohoto práva je zákonem č. 245/2006 Sb. vskutku dosahována, měla pro kontrolu ústavnosti zůstat toliko v rovině předpokladu, o němž je známo, že o jeho správnosti je vedena odborná a politická pře.
5. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského k odůvodnění nálezu
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje pouze proti některým pasážím obsaženým v odůvodnění nálezu.
Především považuji za nezbytné zdůraznit, že samotná koncepce zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, odpovídá požadavkům kladeným v moderním demokratickém právním státě na úlohu státu při zajišťování zdravotní péče a je podle mého soudu jedním z možných a ústavně legitimních způsobů naplňování požadavků vyplývajících z čl. 6 a 31 Listiny základních práv a svobod. Právo na život považuji ve spojení s právem na zdravotní péči za jedno ze základních práv, kterému je při poměřování s jinými ústavním pořádkem chráněnými právy a svobodami třeba přiznat výraznou prioritu. S většinovým výrokem pléna Ústavního soudu derogujícím napadená ustanovení zákona jsem souhlasil s ohledem na to, že napadená zákonná úprava byla přijata opožděně, když stát napřed převedl cestou zákona do té doby státní zdravotnická lůžková zařízení na subjekt nestátní a připustil i jejich transformaci na různé druhy obchodních společností, a teprve následně se pokusil je cestou zákonné úpravy podřídit zpětně režimu do té doby v právním řádu neexistujícímu. Za nepochybný nedostatek procesu transformace právního systému poplatného době autoritativního režimu s centrálním řízením všech sfér lidské existence na systém demokratického právního státu tudíž považuji skutečnost, že nedošlo ani k provedení čl. 11 odst. 2 Listiny zákonným vymezením vlastnické či působnostní výhrady státu ani k legálnímu definování základních institucí, jakými jsou „veřejná korporace“, veřejný statek“ apod. S argumentací odůvodnění předmětného nálezu, pokud tedy považuje zrušovaná ustanovení za odporující článkům 8 a 101 Ústavy, se proto neztotožňuji, neboť kraj (stejně jako každý územně samosprávný celek) nelze posuzovat jako subjekt soukromého práva. Územní samosprávné celky jsou Ústavou definovány jako veřejnoprávní korporace a Ústava do jejich působnosti naopak připouští zásahy státu, pokud jsou realizovány cestou zákona a na ochranu zájmů chráněných zákonem nebo v daném případě dokonce ústavním pořádkem. Stát je tedy podle mého soudu oprávněn ukládat i veřejnoprávním korporacím cestou zákona povinnosti – včetně povinností směřujících k plnění úkolů v oblasti péče o zdravotní stav občanů, avšak samozřejmě za předpokladu, že současně zajistí z prostředků státního rozpočtu nebo jiných veřejných zdrojů (např. zdravotní pojištění) krytí těchto nákladů. V daném případě však zrušená ustanovení odporovala čl. 11 Listiny, který představuje absolutní zákaz vyvlastnění nebo jiného omezení vlastnického práva bez náhrady. Ve vztahu ke zdravotnickým zařízením, která měla již v době účinnosti zákona formu obchodní společnosti, tj. subjektu soukromého práva, tedy nebyla napadená zákonná ustanovení ústavně konformní. Pokud by stát vymezil základní síť neziskových zdravotnických zařízení tvořenou výlučně ze zařízení státem vlastněných, poskytl jim výhody spočívající ve smluvní povinnosti ze strany zdravotních pojišťoven a současně stanovil jasná kritéria pro vstup dalších zdravotnických zařízení do této sítě, pak by zvolil ústavně konformní, i když nikoli jedinou možnou, cestu k naplnění svých povinností vyplývajících z článků 6 a 31 Listiny. V daném případě však stát volil cestu opačnou a do sítě „nuceně“ začlenil i zařízení jiných vlastníků, a to bez jejich souhlasu.
6. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k odůvodnění nálezu
Shora uvedený nález v bodu 32 konstatuje, že navrhovatel uplatnil námitky ze dvou pozic. Jednak namítá zásah do ochrany vlastnického práva garantovaného čl. 11 Listiny a dále namítá zásah do samosprávy garantované čl. 8 a 101 Ústavy.
1.
Z odůvodnění nálezu je patrno, že většina se nejprve začala zabývat otázkou samosprávy, do které včlenila i otázku ochrany zdraví a poskytování zdravotní péče, ačkoliv tuto kompetenci zákon o krajích neuvádí a ačkoliv, obecně řečeno, do samostatné působnosti samosprávných celků obecně patří jen ty záležitosti, které se týkají jejich občanů, tj. občanů kraje nebo obce. Toto konstatování by však důsledně vzato v případě nemocnic znamenalo, že tyto mají být určeny k využití právě a jen občanům územně správního celku, což by samozřejmě bylo v rozporu se zásadou svobodné volby lékaře a zdravotnického zařízení. Ostatně o pokusech směřovat občany jen do „územně příslušných“ nemocnic referovala v nedávné minulosti i média. Jiná situace by samozřejmě byla, pokud by úkolem nemocnic zřízených v samostatné působnosti kraje (obce) nebylo zajišťovat potřeby svého obyvatelstva, avšak tímto směrem se argumentace nálezu neubírá a je otázkou, zda by se při současné pozitivněprávní úpravě ubírat mohla.
2.
Těžko se mohu ztotožnit se zvoleným postupem při samotném ústavněprávním přezkumu napadených ustanovení, který nález dělí do dvou celků – „princip proporcionality“ a „princip ochrany základních práv“. Tomuto dělení nerozumím, neboť každé omezení základního práva nebo ústavního principu je posléze zkoumáno z pohledu proporcionality.
Nadto z části nadepsané „Princip proporcionality“ (a to až v bodu 61) je patrno, že proporcionalita omezení byla zkoumána „ve vztahu k základnímu právu – tj. k právu samosprávných celků samostatně hospodařit se svým majetkem a k právu na ochranu vlastnictví“. Z hlediska dogmatiky jak civilistické, tak dogmatiky základních práv považuji za nepodložené chápat právo samosprávných celků samostatně hospodařit se svým majetkem za jakési samostatné základní právo, které má být snad výrazem samosprávy jako takové. Naopak mám za to, že výkonem této činnosti se realizuje právo vlastnické ve svých různých komponentách podle toho, o jaké právní úkony ve vztahu k věcem vlastněným samosprávným celkem půjde.
Mám za to, že bylo namístě zkoumat věc proto toliko z hlediska proporcionality omezení vlastnického práva, pro jehož ochranu je totiž zcela irelevantní, kdo je vlastníkem, jak vyplývá z čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny, přičemž samozřejmě rozsah vlastníků je limitován toliko tím, že musí jít o nositele základních práv.
Mám za to, že Ústavní soud měl navázat při posuzování proporcionality omezení vlastnického práva na nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/03(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 109; vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.), a to na tu jeho část, v níž bylo shledáno neproporcionálním omezení vlastnického práva krajů a obcí k věcem nabytým od státu, které spočívalo v tom, že tyto věci měly být po dobu 10 let užívány jen k účelu, k němuž byly užívány ke dni přechodu vlastnictví. Proto byla příslušná ustanovení toto omezení předvídající zrušena jako neproporcionální omezení vlastnického práva. Většinový nález sice zmiňuje nález z roku 2003, nicméně dále s jeho závěry nepracuje, resp. je nerozvíjí, což je směr přezkumu, který bych preferovala.
3.
Protože mám za to, že napadená ustanovení by neobstála v testu proporcionality omezení vlastnického práva, k čemuž jistými oklikami a mezi dalšími důvody dospívá i nález, bylo třeba napadená ustanovení zrušit právě a jenom z tohoto důvodu. Jejich další přezkum z pohledu jiných ústavních principů, jak činí nález, se mi jeví jako nelogický a smysl postrádající, neboť dalšímu přezkumu je podrobována právní norma, jejíž protiústavnost již byla shledána a kterou je proto třeba zrušit už jen a pouze z tohoto důvodu.