64. Rovněž ve vztahu k ustanovením § 34 odst. 3 písm. a), § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb., na základě jejichž dikce se konkrétní zdravotnická zařízení uvedená v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. stávají uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti zákona č. 245/2006 Sb. veřejnými zdravotnickými zařízeními a tvoří síť veřejných zdravotnických zařízení, Ústavní soud konstatuje, že zákonodárce kritéria potřebnosti nesplnil. Jestliže druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení jednoduchého /podústavního/ práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty (základního práva nebo veřejného statku), má Ústavní soud za to, že sledovaného cíle lze dosáhnout – z více možných prostředků – šetrnějším prostředkem. Tímto založené porušení principu proporcionality je nutné proklamovat jako projev libovůle. Nelze totiž přehlédnout, že smyslem ochrany a podpory veřejného zdraví není čerpání finančních prostředků z veřejného zdravotního pojištění veřejnými zdravotnickými zařízeními zařazenými do příslušné sítě bez předem jednoznačně stanovených kritérií, ale naplnění ústavně zaručeného práva na život a práva na ochranu zdraví.
65. Z výše uvedeného vyplývá, že zákonodárci zvolená řešení nesplňují kritéria potřebnosti. Proto nebylo třeba pokračovat v testu proporcionality a zkoumat, zda by napadená ustanovení dostála principu přiměřenosti v užším smyslu.
Princip ochrany základních práv
a) Princip legitimního očekávání
66. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. března 2006sp. zn. Pl. ÚS 50/04(Sbírka rozhodnutí, svazek 40, nález č. 50; vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) uvedl, že „k principu legitimního očekávání v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva judikoval, že z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován individuálním právním aktem anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy“ (srov. nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 2/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.). Vycházeje z těchto principů Ústavní soud konstatuje, že princip ochrany legitimního očekávání ustanoveními § 34 odst. 3 písm. a), § 40 a přílohou k zákonu č. 245/2006 Sb. byl porušen. Podstatou je, že jednotlivá zdravotnická zařízení, ať již jakékoliv právní formy, mají po splnění určitých podmínek uložených jim právními normami právo čerpat finanční prostředky z veřejného zdravotního pojištění. Citovanými ustanoveními zákona č. 245/2006 Sb. je jejich individualizovaný nárok porušen, neboť zdravotnická zařízení do přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. nezařazená jsou jednostranně znevýhodňována vůči subjektům v příloze uvedeným, neboť zákonodárce nevymezil kritéria výběru. Ochrana legitimního očekávání je přitom integrální součástí vlády práva.
b) Princip rovnosti v právech, právní jistoty a obecnosti zákona
67. V příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. je uveden seznam 146 zdravotnických zařízení, která podle ustanovení § 40 odst. 1 zákona č. 245/2006 Sb. se stávají uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona veřejnými zdravotnickými zařízeními. Podle názoru Ústavního soudu stát při výkonu své moci může rozšířit neziskový sektor o nový právní subjekt, tzv. neziskové ústavní zdravotnické zařízení tak, jak obdobně učinil v případě obecně prospěšných společností zákonem č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který navíc shodou okolností byl původně vládou předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky jako zákon o „neziskových právnických osobách“ a až v průběhu legislativního procesu byla slova „o neziskových právnických osobách“ nahrazena slovy „o obecně prospěšných společnostech“. Citovaný zákon upravil postavení a právní poměry obecně prospěšných společností, jejichž základní definice neexistuje, avšak jež charakterizují určité rysy jako formální ustanovení podle konkrétního zákona, nestátní charakter (oddělení od státního aparátu), samospráva (provádějí kontrolu vlastní činnosti), použití zisku na poskytování obecně prospěšných služeb a služba veřejnému blahu. Naproti tomu zákon č. 245/2006 Sb. zavedl do českého právního řádu institut veřejné neziskové organizace, jejímž posláním je plnění veřejného zájmu v oblasti poskytování zdravotní péče. Na jedné straně pak, přestože v ustanovení § 3 a násl. upravil zřízení a vznik veřejného zdravotnického zařízení tak, aby podle zákona č. 245/2006 Sb. mohla být zřízena, na druhé straně v ustanovení § 40 odst. 1 stanovil, že právnické osoby uvedené v příloze k tomuto zákonu výčtovým způsobem se stávají uplynutím konkrétně stanovené lhůty veřejným zdravotnickým zařízením. Výčet těchto zdravotnických zařízení tvořící přílohu k zákonu č. 245/2006 Sb. postrádá pro zákon typický rys obecnosti a uvádí stávající zdravotnická zařízení do nerovného postavení.
68. Ústavní soud již dříve judikoval, že k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona, a to ve vztahu k vládním a správním aktům či soudním rozsudkům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. dubna 2001sp. zn. Pl. ÚS 55/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 62; vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.).
69. Jestliže okruh zdravotnických zařízení, která se stávají veřejnými zdravotnickými zařízeními, je taxativně vymezen v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb., pak ani z důvodové zprávy ani z průběhu legislativního procesu nelze dovodit žádná, natož objektivní, kritéria jejich výběru. Přesto se skupinou takto vymezených zdravotnických zařízení jsou zdravotní pojišťovny povinny uzavřít příslušné smlouvy. O skutečnosti, že zdravotnická zařízení uvedená ve výčtu byla vybírána nahodile, svědčí i to, že jsou v něm zařazena opakovaně, s uvedením nesprávné právní formy, s nesprávným názvem či identifikačním číslem, jak bylo zjištěno i z průběhu legislativního procesu. Ústavní soud již dříve uvedl, že jedním ze základních předpokladů fungování právního státu je i existence vnitřního souladu jeho právního řádu. Proto je také nutné, aby jednotlivé právní předpisy byly srozumitelné a aby z nich vyplývaly předvídatelné následky. V případě napadené přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. je však zřejmé, že tyto požadavky splněny nejsou, a to ani ve vztahu k těm zdravotnickým zařízením, jejichž zřizovatelem je stát. Proto Ústavní soud usuzuje, že protiústavnost napadené přílohy, která je v rozporu s čl. 1 Ústavy, nelze překlenout ani výkladem.
70. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob proti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti.
71. Ústavní zásada rovnosti náleží k základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Obecně lze říci, že „nerovnost“, tj. jiný právní režim pro účastníky již existujících právních vztahů na straně jedné a jiný pro účastníky vztahů nově vznikajících na straně druhé, nastává v podstatě vždy, když se změní právní úprava. Aby k porušení došlo, s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Posuzování tohoto konfliktu se musí řídit hlediskem proporcionality, které v daném případě nebylo splněno.
72. Ústavní soud v žádném případě nezpochybňuje právo státu, s ohledem na jeho ústavní odpovědnost za zajištění práv plynoucích z čl. 31 Listiny, volit nástroje k zajišťování těchto práv i nástroje kontroly a regulace zdravotnických zařízení zdravotní péči poskytujících, neboť sleduje legitimní cíl. Toto právo však nelze pojímat absolutně, tj. v tom smyslu, že v zájmu jeho zajištění lze zcela eliminovat všechna ostatní práva a ústavně chráněné hodnoty, tedy i právo na samosprávu. Právní úprava obsažená v zákoně č. 245/2006 Sb. představuje volenou koncepci zdravotnického systému vycházející z povinnosti zajistit ochranu zdraví a poskytování zdravotní péče občanům. Pokud tuto povinnost plní zdravotní pojišťovny prostřednictvím zdravotnických zařízení, se kterými uzavřely smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče podle ustanovení § 46 zákona č. 48/1997 Sb., a podle odstavce 2 citovaného ustanovení je zdravotní pojišťovně uložena povinnost před uzavřením smlouvy o poskytování a úhradě zdravotní péče konat výběrové řízení (přičemž konání výběrového řízení mohou navrhnout zdravotní pojišťovna nebo zdravotnické zařízení oprávněné poskytovat zdravotní péči v příslušném oboru), pak ustanovení § 34 odst. 3 písm. a) zákona č. 245/2006 Sb. shora citované ustanovení obchází a rovněž staví do nerovného postavení zdravotnická zařízení – subjekty v seznamu neuvedené proti zdravotnickým zařízením v seznamu uvedeným. Vytváří totiž dvě kategorie zdravotnických zařízení, z nichž zdravotnická zařízení zařazená do sítě veřejných zdravotnických zařízení na základě ustanovení § 34 odst. 3 písm. a) a § 40 zákona č. 245/2006 Sb. jsou zvýhodňována proti skupině zdravotnických zařízení v příloze k zákonu neuvedených, aniž by byla dána jasná a konkrétní pravidla pro zařazení tohoto či onoho zdravotnického zařízení do seznamu uvedeného v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že stát mohl uspořádat zdravotnická zařízení ve smyslu své garance základních práv vymezených v čl. 6 odst. 1 a v čl. 31 Listiny již před tím, než přenechal svůj majetek v rozsahu stanoveném zákonem č. 290/2002 Sb. krajům a obcím.
73. Při posuzování závažnosti ústavně chráněných hodnot územně samosprávných celků i jednotlivých zdravotnických zařízení se napadená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. jeví jako omezení obsahově neúměrná, neodůvodněná a ve světle obecně akceptovatelné a sdílené hierarchie hodnot jako nepřiměřená.
74. Z pohledu principu proporcionality napadená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. tak nedostojí nárokům kritéria potřebnosti ani nesplňují požadavky principů ochrany legitimního očekávání, rovnosti postavení subjektů, obecnosti zákona a právní jistoty. Čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy byly tudíž porušeny.
75. Podle čl. 1 Ústavy je Česká republika demokratickým právním státem. Ústavní soud již dříve uvedl, že Česká republika se hlásí k principům nejen formálního, nýbrž především materiálního právního státu. Ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu smyslu. Jak uvedeno shora, jedním ze základních předpokladů fungování právního státu je i existence vnitřního souladu jeho právního řádu. Proto je také nutné, aby jednotlivé právní předpisy byly srozumitelné a aby z nich vyplývaly předvídatelné následky.
76. Vycházejíc z uvedeného, plénum Ústavního soudu rozhodlo o derogaci předmětných zákonných ustanovení ve znění, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu. To znamená, že se nálezem Ústavního soudu zrušuje ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a příloha k zákonu č. 245/2006 Sb. Plénum Ústavního soudu rozhodlo vzhledem ke zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé i o zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty třetí, která zní: „Věta druhá se nevztahuje na hlavní město Prahu.“, ač to nebylo navrhovatelem navrhováno, neboť tato věta v důsledku zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé zcela pozbyla svůj smysl (viz nález Ústavního soudu ze dne 31. října 2001sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.). Ostatní ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. zůstávají tímto nálezem Ústavního soudu nedotčena, neboť nebyla napadena.
77. Ústavní soud zároveň zdůrazňuje, že předmětem přezkumu Ústavním soudem byla ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a příloha k zákonu č. 245/2006 Sb. To tedy znamená, že Ústavní soud neposuzoval ústavnost ostatních ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. I když Ústavní soud zrušil ve výroku tohoto nálezu uvedená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., zůstává zachován proces zřizování, vzniku a fungování veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení tímto zákonem založený, neboť předmětným návrhem napaden nebyl. Proto Ústavní soud ani nekonkretizuje případná další řešení v oblasti ochrany života a zdraví a jejich úpravu ponechává na moci výkonné a zákonodárné.
78. Podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou nálezy, kterými Ústavní soud rozhodl o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy, vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud Ústavní soud nerozhodne jinak. Ústavní soud má za to, že návrh na zrušení napadených ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. je důvodný, a proto je zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu. Bylo by totiž v rozporu s principy demokratického právního státu a v rozporu s principy právní jistoty, aby v období od vyhlášení do publikace nálezu mohla být napadená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. aplikována.
79. Pokud jde o návrh navrhovatele na přednostní projednání věci, Ústavní soud nepovažoval za nezbytné samostatným usnesením vydaným podle ustanovení § 39 zákona o Ústavním soudu vyslovit, že věc, jíž se návrh týká, je naléhavá. Ústavní soud však i bez tohoto formálního usnesení projednal věc přednostně z důvodu právní nejistoty zdravotnických zařízení jednak uvedených v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. a jednak těch, které v příloze k zákonu uvedeny nejsou.
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila k výroku nálezu
Nesouhlasím s výrokem a s odůvodněním nálezusp. zn. Pl. ÚS 51/06, kterým bylo vyhověno návrhu skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, (dále jen „zákon č. 245/2006 Sb.“). Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, pro něž uvádím tyto důvody:
1. Ústavní soud opřel své rozhodnutí o test proporcionality, kterým ověřoval, zda zákonodárce správně posoudil váhu různých, zčásti kolidujících základních práv a ústavně chráněných veřejných statků a zda zákonodárce při jejich zákonném omezení vyvodil správný a ústavně konformní závěr, které ze zvažovaných hodnot dát přednost. Těmito v kolizi stojícími zájmy jsou na jedné straně ústavně zaručené právo každého na život (čl. 6 odst. 1 Listiny), právo na ochranu zdraví a právo občana na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění (čl. 31 Listiny), na straně druhé pak právo vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) a právo na samosprávu (čl. 8 Ústavy).
Ústavní soud vyslovuje v nálezu názor, že zákonodárce přijetím napadených ustanovení zákona vyřešil tuto kolizi protiústavně, protože prý narušil princip proporcionality (bod 57 až 65 odůvodnění nálezu). Zákonodárci je vytýkáno, že jím zvolená řešení nesplňují kritéria potřebnosti. Proto Ústavní soud ani nepokládal za potřebné pokračovat v testu proporcionality a zkoumat, „zda by napadená ustanovení dostála principu přiměřenosti v užším smyslu“ (bod 65).
Tuto argumentaci nepokládám za přesvědčivou.
2. Lituji toho, že Ústavní soud ve svém nálezu nevyslovil s dostatečnou naléhavostí tezi, že ochrana života a zdraví má přímo existenciální lidský význam a že zaujímá v novodobé evropské civilizaci, k níž se hlásí též Česká republika, mimořádně vysoké postavení. Taková úvaha má, podle mého mínění, zásadní důležitost pro poměřování s jinými zvažovanými hodnotami.
Domnívám se, že ona omezení vlastnického práva a práva na samosprávu, která v napadených ustanoveních zákona zákonodárce zvolil při řešení kolize těchto práv s právem na ochranu života a zdraví, jsou svou intenzitou přiměřená a šetří podstatu a smysl těchto práv (čl. 4 odst. 4 Listiny).
3. Nedodržení kritéria potřebnosti zdůvodňuje nález zčásti velmi vágními argumenty o tom, že „z důvodové zprávy k zákonu č. 245/2006 Sb. potřebnost zásahu nevyplývá s žádoucí přesností“ nebo že „navrhovaná úprava zákonem č. 245/2006 Sb. se jeví jako přinejmenším nesystémová“ (bod 61 odůvodnění nálezu).
Tyto výtky adresované zákonodárci nepokládám za přesvědčivé. Domnívám se, že potřebnost navrhované úpravy vyplývá dostatečně zřetelně jak z důvodové zprávy, tak z parlamentní a veřejné rozpravy vedené při přijímání zákona. Ve vztahu k napadeným ustanovením je třeba zvažovat, zda bylo potřebné:
a) ukládat krajům povinnost zajistit, aby na jejich území bylo v každém okrese umístěno nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, a pokud tomu tak nebude nebo nebude zajištěna dostupnost zdravotní péče, aby kraje veřejné zdravotnické zařízení samy zřídily,
b) přeměnit právnické osoby uvedené v příloze k zákonu na veřejná zdravotnická zařízení.
Potřebnost této zákonné úpravy a z ní vyplývajících zásahů do práva na samosprávu a do vlastnického práva byla podle mého názoru zákonodárcem dostatečně doložena.
Zákonodárce pokládal za potřebné prosadit, aby se kraje spolupodílely na zajišťování ústavně zaručených práv – totiž práva každého na život, práva na ochranu zdraví a práva občana na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění. Reálná realizace tohoto práva předpokládá, aby základní nemocniční péče byla teritoriálně dostupná, což je hledisko, které je pro nemocné osoby nesporně velmi důležité. Zákonodárce k tomuto kroku přiměly doložitelné případy, kdy některá zdravotnická zařízení v působnosti územních samosprávných celků, přeměněná v nedávném období na obchodní společnosti, odmítala poskytovat některé druhy nezbytně nutné zdravotní péče, což signalizovalo nebezpečí, že územní samosprávné celky nebudou ochotny podílet se na realizaci zmíněných ústavních práv a přenesou veškerou odpovědnost za ochranu veřejného zdraví pouze na stát.
V přijatém zákoně vychází zákonodárce z představy, že právo na ochranu zdraví, zakotvené v čl. 31 Listiny, ukládá povinnost garantovat jeho realizaci nejen státu, ale též územním samosprávným celkům jako veřejnoprávním korporacím. Jsem toho názoru, že takto pojatá koncepce spoluodpovědnosti státu a územních samosprávných celků za ochranu zdraví je principiálně správná a není v rozporu s žádnými ústavními předpisy. Ostatně i jiné právní normy, zejména zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, tuto participaci předpokládají. Princip participace státu a územních samosprávných celků na zajišťování realizace základních lidských práv je tradičně chápán jako samozřejmý atribut demokratické společnosti a zejména u sociálních práv je zcela běžný a osvědčený – stejně je tomu např. při realizaci práva na vzdělání (čl. 33 Listiny) nebo práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny).
Odmítání spoluodpovědnosti veřejnoprávních korporací za realizaci základních sociálních práv, které se v textu navrhovatele projevuje např. tím, že o povinnosti krajů se mluví jako o „břemenu“ zajišťování bezplatné zdravotní péče, chápu jako varovný signál klesající sociální soudržnosti a solidarity v oblasti péče o zdraví; s tímto trendem nemohu souhlasit.
4. Přeměna právnických osob uvedených v příloze k zákonu na veřejná zdravotnická zařízení je podle mého názoru racionálně zdůvodnitelná potřebou vytvořit páteřní síť veřejných neziskových nemocnic především z existujících zařízení, která jsou již k dispozici. Právní forma neziskových nemocnic je pro zajišťování základní zdravotní péče zcela pochopitelná; tyto nemocnice mají být financovány převážně z veřejných zdrojů (především z veřejného zdravotního pojištění) a je potřebné zajistit, aby tyto veřejné prostředky byly vázány na účel, pro nějž jsou určeny (tj. zdravotní péče), nikoliv na akumulaci zisku. V diskusích při přijímání zákona bylo dokládáno, že některá zdravotnická zařízení, která byla převedena ze státu na kraje ve zcela nedávné době (v letech 2000 a 2002), po jejich přeměně z příspěvkové organizace na obchodní společnost, odmítají poskytovat některé obory zdravotní péče, čímž se zhoršuje teritoriální dostupnost základní zdravotní péče. To by následně vytvářelo tlak na zřizování nových zdravotních ústavů zajišťujících plný rozsah zdravotní péče z veřejných prostředků, což by byl postup v mnoha případech neúnosně nákladný a nehospodárný, protože stávající síť nemocnic je v podstatě kapacitně dostačující, ne-li předimenzována. Tuto argumentaci zastánců přijaté zákonné úpravy pokládám za racionální a dostatečnou pro zdůvodnění hlediska její potřebnosti.
5. Některé argumenty uváděné v odůvodnění nálezu pokládám za nepřesné a nevýstižné.
V bodě 48 odůvodnění se tvrdí, že zásadním průlomem do působnosti územních samosprávných celků je to, že provoz zdravotnických zařízení, jejichž zřizovateli jsou kraje a obce, se „podrobuje řídící a kontrolní pravomoci Ministerstva zdravotnictví“. Toto tvrzení je však pravdivé pouze zčásti. Kterýkoli zřizovatel (tedy i územní samosprávný celek) je ve vztahu k veřejným zdravotnickým zařízením nadán rozsáhlou působností vyplývající z ustanovení § 12, do níž patří zejména vydání zřizovací listiny obsahující mj. vymezení druhu, formy a oboru poskytované zdravotní péče [§ 3 odst. 4 písm. d) zákona], vydání statutu zdravotnického zařízení, jmenování orgánů zdravotnického zařízení a schvalování rozpočtu zdravotnického zařízení. Bezprostřední řízení zdravotnického zařízení vykonávají jeho vlastní orgány (ředitel a jeho zástupce, dozorčí rada), které jsou zřizovatelem jmenovány a odvolávány.
Je skutečností, že Ministerstvo zdravotnictví je vůči veřejným zdravotnickým zařízením nadáno významnou pravomocí, vyplývající zejména z ustanovení § 33 zákona, totiž oprávněním stanovit rozsah povinnosti poskytovat zdravotní péči a vymezit spádové území. Domnívám se, že potřeba jistého omezení řídící pravomoci zřizovatelů je v těchto případech racionálně zdůvodnitelná potřebou zajistit pro všechny občany na území celé republiky jistou minimální úroveň bezplatné zdravotní péče a její teritoriální dostupnost. Některé povinnosti ukládané zdravotnickým zařízením zákonem (§ 33 odst. 5), jako je např. poskytování zdravotní péče při hromadných neštěstích, otravách a přírodních katastrofách, jsou zcela nepochybně zdůvodnitelné veřejným zájmem nebo vyplývají z mezinárodních závazků (např. poskytnout zdravotní péči občanům států Evropské unie).
Zákon pamatuje na to, že rozhodování ministerstva v těchto případech se děje po předchozím projednání s krajem, zdravotními pojišťovnami a příslušnými Komorami (§ 33 odst. 1).
Domnívám se, že takto zákonem vymezený zásah do samosprávné působnosti krajů a obcí (v pozici zřizovatelů veřejných zdravotnických zařízení) je potřebný a přiměřený.
6. Nesouhlasím ani s výrokem nálezu zrušujícím ustanovení § 34 odst. 2 zákona a se zdůvodněním v bodě 62 odůvodnění nálezu o tom, že tímto ustanovením bylo porušeno vlastnické právo krajů.
V uvedeném ustanovení se praví, že „kraj zajišťuje, aby na území kraje bylo v každém okrese umístěno nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení“. Zřizovatelem veřejného zdravotnického zařízení může být podle ustanovení § 2 zákona stát, kraj, obec, právnická a fyzická osoba. Povinnost kraje zajistit umístění zdravotnického zařízení lze nepochybně splnit různými způsoby, které se vůbec nijak nemusí dotknout vlastnického práva krajů, pokud kraj zajistí, aby se zřizovatelem stal někdo jiný než kraj, nebo pokud prostředky potřebné ke zřízení budou pocházet např. z dotací, darů apod.
V samotné povinnosti vytvářet podmínky pro teritoriální dostupnost zdravotnické péče nelze spatřovat narušení samosprávné působnosti územních celků – tato povinnost ostatně vyplývá i z jiných právních předpisů, např. ze zákona o péči o zdraví lidu. Analogické konstatování platí i pro tu část ustanovení § 34 odst. 6, rovněž nálezem zrušeného, v níž se kraji ukládá povinnost projednat potřebu zřízení veřejného zdravotnického zařízení s obcí, v níž by měla být zdravotní péče poskytována. Ani v tom nespatřuji protiústavní zásah do práva vlastnického nebo do samosprávné působnosti kraje.
7. Naproti tomu za zásah do práva vlastnického nebo do samosprávné působnosti kraje by mohlo být pokládáno uložení povinnosti zřídit veřejné zdravotnické zařízení (neučiní-li tak jiný zřizovatel), jak to ukládá ustanovení § 34 odst. 6 in fine. I v tomto případě se však domnívám, že takové omezení je potřebné a přiměřené.
Nesouhlasím s tvrzením obsaženým v bodě 62 odůvodnění nálezu, že „Kraji je tak uložena povinnost na své vlastní náklady plnit úkoly, které vyplývají z ústavního pořádku státu (Listiny a mezinárodních smluv)“. Domnívám se, jak jsem uvedl již shora v části 3 tohoto odlišného stanoviska, že je chybné chápat realizaci práva na ochranu zdraví, zakotveného v článku 31 Listiny, toliko jako povinnost uloženou „státu“ ve smyslu centrálních mocenských institucí a organizačních složek státu. Pokládám za samozřejmé, že také samosprávné územní celky jsou nositeli veřejnoprávních povinností při garantování ochrany občanských práv a svobod.
8. Domnívám se, že z ústavněprávního hlediska obstojí i ustanovení § 40 odst. 5 stanovící, že „vlastnické právo k majetku akciové společnosti uvedené v příloze k tomuto zákonu, který její zakladatel vložil do akciové společnosti při jejím založení, bezúplatně přechází dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení na zřizovatele“. I když v tomto případě je zasahováno do soukromého vlastnictví obchodních společností, tedy subjektů soukromého práva, jsou podle mého mínění splněny podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny, stanovící, že „vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu“.
Splnění podmínky veřejného zájmu spatřuji v okolnostech, které jsem uvedl již výše. Náhrada za převod vlastnického práva je zajištěna povinností státu uhradit vypořádací podíl společníkům společnosti s ručením omezeným, jak vyplývá z ustanovení § 40 odst. 6 napadeného zákona.
9. Argumentace v bodě 62 odůvodnění nálezu, že kraj při zřízení veřejného zdravotnického zařízení nebude moci „ovlivnit zařazení toho kterého veřejného zdravotnického zařízení do sítě“, je nepřesná; zákon v ustanovení § 34 odst. 4 předpokládá přinejmenším spoluúčast krajů, když říká, že o zařazení do sítě „rozhoduje Ministerstvo zdravotnictví po dohodě s příslušnou Komorou, krajem, na jehož území je veřejné zdravotnické zařízení umístěno, a po předchozím projednání se zdravotními pojišťovnami.“.
10. Nesouhlasím také s tvrzeními obsaženými v bodech 62 a 63 odůvodnění nálezu, že totiž „z napadených ustanovení nevyplývá, že by stát jakýmkoliv způsobem garantoval finanční zajištění nově zřizovaného veřejného zdravotnického zařízení z veřejných prostředků“, a že tato povinnost se ukládá „bez jakékoliv předchozí garance zajištění zdrojů financování tohoto záměru státu“.
Domnívám se, že přijatý zákon takové garance vytváří v ustanovení § 15 odst. 5, kde se mezi výnosy veřejných zdravotnických zařízení řadí též finanční prostředky z veřejného zdravotního pojištění a z jiných veřejných zdrojů, a zejména pak v ustanovení § 43, jímž se novelizuje § 17 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. Toto posledně uvedené ustanovení ukládá zdravotním pojišťovnám zákonnou povinnost uzavřít s veřejným zdravotnickým zařízením smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče.
11. Nesouhlasím s tvrzením obsaženým v bodě 66 odůvodnění nálezu, že ustanoveními § 34 odst. 3 písm. a), § 40 a přílohou k zákonu č. 245/2006 Sb. byl porušen princip ochrany legitimního očekávání, neboť „zdravotnická zařízení do přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. nezařazená jsou jednostranně znevýhodňována vůči subjektům v příloze uvedeným, neboť zákonodárce nevymezil kritéria výběru“. Analogické tvrzení o nevymezení kritéria výběru je obsaženo v bodě 69 a v bodě 72 odůvodnění nálezu.
Toto tvrzení není zcela přesné, protože taková kritéria jsou obsažena alespoň příkladmo v ustanovení § 34 odst. 4 zákona. Kritériem je jednak zajištění dostupnosti zdravotní péče, jednak možnosti systému veřejného zdravotního pojištění. Lze se sice domnívat, že takto vymezená kritéria jsou značně vágní, zároveň ovšem nutně vzniká otázka, zda pro řešení tak komplikovaného a multifaktoriálního procesu lze vůbec abstraktní normativní kritéria výběru definovat v zákoně přesněji.
12. V bodech 67, 68 a 69 odůvodnění nálezu je zákonu č. 245/2006 Sb. vytýkáno, že ve své příloze zvolil tzv. výčtovou metodu, když vyjmenoval 146 zařízení, která se ze zákona stávají veřejnými zdravotnickými zařízeními. Porušil tím prý maximu všeobecnosti právní regulace jako základní princip právního státu.
I když nijak nezpochybňuji oprávněnost tohoto obecného požadavku, připomenutého též v několika dřívějších nálezech Ústavního soudu [např.sp. zn. Pl. ÚS 55/2000(Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 62; vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 24/04(Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 130; vyhlášen pod č. 327/2005 Sb.)], domnívám se, že za určitých specifických podmínek je takový „výčtový způsob“ regulace přípustný a ústavně souladný. Situací, která takový postup opravňuje, může být např. konstituování nového typu právnických osob normou veřejného práva, do něhož je zákonodárcem souhrnně zařazena skupina individuálně určených subjektů, které splňují určitá zákonem deklarovaná kritéria. Tak je tomu právě v tomto případě. V minulosti české legislativy nalezneme příklady takového postupu, např. ve výčtu veřejných vysokých škol v příloze k zákonu č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách); ostatně za právnické osoby ve smyslu ustanovení § 18 odst. 2 občanského zákoníku byly speciálními zákony prohlášeny i jednotlivé subjekty, např. Česká televize, České dráhy, Všeobecná zdravotní pojišťovna.
Závěrem konstatuji, že lze nepochybně zastávat názor, že napadená zákonná úprava není ideální a že si lze hypoteticky představit lepší varianty. Připouštím, že některá ustanovení napadeného zákona by vyžadovala dílčí korektury, které by však byly uskutečnitelné běžným zákonodárným postupem.
Úspěšné zvládnutí reformy zdravotního systému, zejména jeho financování z veřejných zdrojů, jež jsou reálně limitované, pokládám za nesmírně náročný úkol. Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že pro řešení tohoto úkolu neexistují žádné zaručené návody, zvolené postupy mohou být rozličné. Komplexní legislativní úprava tohoto problému vyžaduje důkladně zvážit nejen juristické, ale též ekonomické a sociální aspekty, již jen proto, že organizační a právní regulace zdravotnictví je spojena s ohromnými náklady hrazenými z veřejných financí. Vadná řešení tohoto problému mohou vyvolat sociální důsledky, způsobilé ohrozit stabilitu společnosti a státu. Odpovědnost za nalezení optimálních způsobů organizace veřejného zdravotnictví a jeho financování musí nést především státotvorné politické síly a demokratický zákonodárce.
I kdybych připustil, že zákonodárcem zvolený postup nebyl v tomto případě optimální, nespatřuji v něm postup protiústavní.
Ze všech uvedených důvodů se domnívám, že návrhem napadená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. nejsou v rozporu ústavním pořádkem České republiky a že návrh měl být podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnut.
2. Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera k odůvodnění nálezu
1. V rámci testu proporcionality (zejména body 55, 57 a násl. odůvodnění nálezu) měl Ústavní soud – podle mínění disentujícího soudce – výrazněji zdůraznit potřebu chránit základní práva na život a zdraví, která správně označil za základní práva a hodnoty absolutní.
2. Proto měl Ústavní soud v bodech 63 a 64 nálezu – v nichž hovoří o „alternativních prostředích“ a o „šetrnějším prostředku“ – uvést, popř. alespoň naznačit, jaké alternativy přicházejí v úvahu, a to bez ohledu na závěr bodu 77 nálezu.
Takovými alternativami mohou být např. uložení povinnosti příslušným poskytovatelům zdravotní péče zabezpečovat základní rozsah této péče či uložení povinnosti zdravotním pojišťovnám, aby v tom kterém regionu uzavřely smlouvy s provozovateli zdravotní péče pod podmínkou, že ti budou poskytovat určitý základní objem a určité základní výkony zdravotní péče. To proto, že nelze připustit, aby provozovatel zdravotního zařízení poskytoval zdravotní péči pouze v lukrativních oborech a zajišťoval jen zdravotní výkony lukrativní.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů a soudce Miloslava Výborného k odůvodnění nálezu
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podáváme doplňující odlišné stanovisko k odůvodnění výroku, neboť – podle našeho názoru – mělo plénum Ústavního soudu při zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. akcentovat následující principy.
Naplnění základních práv zakotvených v čl. 31 Listiny základních práv a svobod („Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“) může zákonodárce zabezpečit též vytvořením sítě neziskových lůžkových zdravotnických zařízení. Ani v poskytnutí případných výhod pro zařízení do této sítě zařazených (spočívajících např. v jistotě uzavření smluv se zdravotními pojišťovnami) není nutno bez dalšího spatřovat protiústavní postup zákonodárce. Vytvoření této sítě způsobem, který zákonodárce v napadených ustanoveních použil, však z hlediska ústavněprávního obstát nemůže, neboť direktivním začleněním bez jasných a přezkoumatelných kritérií vybraných subjektů do uvedené sítě zasáhl stát do práv a právem chráněných zájmů jiných subjektů (zejména krajů a obcí), a to v situaci, kdy se v předchozím období zákonem svého vlastnictví k celé řadě zdravotnických zařízení jejich převedením do vlastnictví krajů či obcí zbavil.
Zákonodárci nic nebrání v tom, aby stanovil jasná kritéria a pravidla, při jejichž splnění vstup do neziskové sítě zdravotnickým zařízením obcí a krajů (stejně jako jiným nestátním subjektům) umožní. Tímto způsobem může být naplněn nejen princip ochrany a respektování práv samosprávy a jejího majetku, ale i zásada spoluodpovědnosti obcí a krajů za zdraví obyvatel na jejich území. Je to právě samosprávná působnost územních celků, jejímž prostřednictvím se vykonává převážná část veřejných zdravotnických služeb. Není proto pochyb, že pro úspěšnou realizaci zdravotnické reformy je nezbytné, aby obce a kraje, jako veřejnoprávní korporace, a stát postupovaly společně.
4. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky k odůvodnění nálezu
Odlišným stanoviskem nemíním oponovat závěrům o protiústavnosti těch ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, které Ústavní soud nálezemsp. zn. Pl. ÚS 51/06zrušil. Sleduji především potřebu zdůraznit, k čemu se Ústavní soud – a to pouze – vyslovil, resp. vyslovit mohl, a jaké důsledky z toho vyplývají.