Nález
Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů - ze dne 24. ledna 2007 sp. zn. I. ÚS 260/06 ve věci ústavní stížnosti J. H. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 6. 2004 č. j. 11 Ca 298/2003-39 a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2006 č. j. 6 As 52/2004-67, vydaným ve věci žádosti stěžovatele o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 6. 2004 č. j. 11 Ca 298/2003-39 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2006 č. j. 6 As 52/2004-67 se zrušují.
Odůvodnění
I.
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i v ostatním splňuje podmínky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), napadá stěžovatel v záhlaví citovaná rozhodnutí obecných soudů a uvádí, že jimi bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 a zároveň právo na svobodu projevu a právo na informace dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen jako "Listina"). Proto se domáhá zrušení napadených rozhodnutí.
Jak Ústavní soud zjistil, stěžovatel se obrátil podáním ze dne 4. 9. 2003 v elektronické formě na státní podnik Letiště Praha (dále též jako "daný státní podnik") se žádostí o poskytnutí kopie Smlouvy o financování výstavby terminálu S 2 uzavřené mezi daným státním podnikem a Evropskou investiční bankou. Na tuto jeho žádost reagoval daný státní podnik dopisem datovaným dne 18. 9. 2003 tak, že informaci neposkytne, neboť není povinným subjektem ve smyslu zákona; současně poukázal na to, že stěžovatelem požadovaná smlouva (její kopie) tvoří obchodní tajemství žalovaného, a v příloze svého vyjádření shrnul některé podmínky smlouvy, které obchodní tajemství netvoří. Jednalo se o 11 stran textu označovaného žalovaným jako "informace o obsahu smlouvy". Stěžovatel proti tomuto způsobu vyřízení jeho žádosti podal dne 25. 9. 2003 odvolání, na které daný státní podnik reagoval dopisem ze dne 10. 10. 2003. V něm setrval na názoru, že není povinným subjektem podle zákona, a zákon se tedy na něj nevztahuje.
Stěžovatel poté podal správní žalobu, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí daného státního podniku (jeho dopisu datovaného dne 10. 10. 2003), neboť trval na tom, že tento podnik je povinným subjektem, a musí mu tedy informace podle zákona poskytnout. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 6. 2004 č. j. 11 Ca 298/2003-39 žalobu zamítl, neboť dospěl k závěru, že daný státní podnik nesplňuje část znaků podávaných z § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších zákonů (dále též jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"). Není veřejnou institucí; aby tomu tak bylo, musel by plnit výlučně veřejné účely stanovené zákonem. Veřejný účel tu není stanoven zákonem, daný státní podnik provozuje podnikatelskou činnost jako právnická osoba, § 3 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o státním podniku") vymezuje toliko důvody, z nichž bývají státní podniky zakládány. Jde tedy o subjekt, který není veřejnou institucí, neboť je zřízen za účelem podnikání, tj. k činnosti v soukromoprávní oblasti, a není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozsudek o zamítnutí žaloby byl stěžovateli doručen dne 13. 7. 2004. Stěžovatel jej dne 26. 7. 2004 napadl kasační stížností.
Nejvyšší správní soud dospěl v napadeném rozhodnutí k závěru, že daný státní podnik není veřejnou institucí, jak je podávána z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a již z toho důvodu není povinným subjektem podle zákona. Argumentoval především poukazem na to, že není subjektem, jenž by vznikl jako konkrétně určená právnická osoba normativním právním aktem, ale jde o státní podnik, který byl založen způsobem obecně předvídaným v zákoně o státním podniku. Státní podnik se podle § 4 zákona o státním podniku zakládá zakládací listinou, kterou jménem státu vydává příslušné ministerstvo. Zakládací listina je přitom zakladatelským dokumentem ve smyslu obchodního zákoníku. Státní podnik pak vzniká podle § 5 zákona o státním podniku dnem, ke kterému byl zapsán do obchodního rejstříku. Návrh na zápis podává zakladatel. Procedurálně jde tedy o režim plně korespondující s režimem aplikovatelným na obchodní společnosti - zřetelně osoby soukromého práva. Obdobné lze uvést ohledně zániku státního podniku. Je-li dále činnost příslušného státního podniku činností výdělečného charakteru, jež je jinak srovnatelná s činností jiných subjektů disponujících příslušným podnikatelským oprávněním, pak není důvodu považovat příslušný subjekt, byť podnikající ve formě státního podniku, za osobu práva veřejného, jež by byla veřejnou institucí, a tedy není důvodu jej považovat ani za povinný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
I když se Nejvyšší správní soud ztotožnil s právním názorem soudu prvního stupně o nemožnosti podřadit dotyčný státní podnik pod pojem "veřejná instituce", přesto shledal v napadeném rozsudku Městského soudu v Praze zřetelný prvek zmatečnosti dostatečně odůvodňující jeho zrušení podle § 110 odst. 1 za použití § 109 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "soudní řád správní"). Pokud totiž žalovaný nebyl povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, což je závěr, k němuž Městský soud v Praze správně dospěl, nemohlo být vyjádření žalovaného, proti němuž žaloba směřovala, po materiální stránce rozhodnutím podle soudního řadu správního, což nutně muselo založit kompetenční výluku podle § 65 odst. 1, § 68 písm. e) a § 70 písm. a) soudního řádu správního. Pro Městský soud v Praze tak nebylo jiné možnosti, než takovou žalobu odmítnout, byť tak mohl v daném případě učinit nezvykle až poté, kdy právní otázku postavení žalovaného z pohledu zákona o svobodném přístupu k informacím vyhodnotil hmotněprávně. Z právě uvedeného důvodu tedy Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než napadený rozsudek zrušit a žalobu podle § 110 odst. 1 z důvodu podávaného z § 68 písm. e) za použití § 70 písm. a) soudního řádu správního odmítnout.
II.
Stěžovatel v ústavní stížnosti argumentuje zejména poukazem na formalistický a restriktivní výklad čl. 17 Listiny obecnými soudy, které nebraly v úvahu obsah práva na informace zakotvený v čl. 17 odst. 1 a 4 Listiny; uvedená ustanovení je dle stěžovatele nutno chápat jako široké právo na informace, které může být omezeno jen v taxativně vymezených případech. Mluví-li zákon o svobodném přístupu k informacím o veřejných institucích, nelze mít na mysli toliko subjekty, jejichž postavení souvisí s výkonem vrchnostenské správy, ale i subjekty zabývající se správou majetku. Veřejnou institucí tak může být i subjekt zajišťující správu majetku, typicky např. státní podnik, a to přímo z titulu své formy. Letiště Praha je přitom subjektem, který zajišťuje správu majetku státu. Dále stěžovatel namítá - v souvislosti s názorem Nejvyššího správního soudu, že rozhodujícím kritériem rozlišení osob soukromého a veřejného práva je míra přítomnosti soukromého úkonu v procesu jejich vzniku a za právnickou osobu veřejného práva tak lze považovat pouze právnickou osobu, která vznikla přímo jako individuálně určená osoba v právním smyslu aktem veřejné moci, tj. zákonem či jiným individuálním aktem zákonem k tomu povolaného orgánu veřejné moci, že základním předpokladem vzniku státního podniku je individuální akt příslušného orgánu učiněný ve formě zakladatelské listiny vydávané příslušným ministerstvem. Skutečnost, že zakládací listina je přitom zakladatelským dokumentem ve smyslu obchodního zákoníku, není prý vůbec rozhodná, stejně jako podobnost s procedurou zakládání a vzniku obchodních společností. Stěžovatel má dále za to, že forma státního podniku vyhovuje všem definičním znakům veřejné instituce; státní podnik je totiž veřejným podnikem, který je jednou z podmnožin veřejné instituce. Poukazuje rovněž na zásadní rozdíl mezi podnikáním státu ve formě státního podniku a ve formě obchodní společnosti, a nelze proto dovozovat, že pokud by měly mít podle zákona o svobodném přístupu k informacím určité postavení obchodní společnosti, musí ho mít analogicky i státní podniky, a naopak. V závěru stěžovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. III. ÚS 686/02, III. ÚS 671/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 30 a 10), ve které Ústavní soud vymezil základní znaky "veřejné instituce" tak, že jde o subjekt, který je zřízený za veřejným účelem, je zřízený státem, jeho orgány jsou kreovány státem a jeho činnost podléhá státnímu dohledu. Dle stěžovatele je pak Letiště Praha zřízeno za veřejným účelem správy státního majetku, zejména v podobě nemovitostí letiště Praha - Ruzyně, a jeho provozu, bylo zřízeno státem (zakládací listinou), jeho orgány jsou jmenovány státem (ředitele jmenuje ministr) a jeho činnost podléhá státnímu dohledu (silné postavení ministerstva jako zakladatele, který mj. jmenuje dozorčí radu).
K ústavní stížnosti se vyjádřil Městský soud v Praze, který odkázal na napadené rozhodnutí s tím, že žalovaný nebyl subjektem povinným k poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud v Praze vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl zejména následující. Stěžovateli nebylo upřeno právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Mohl se obrátit na soud, což také učinil. Odmítnutí jeho žaloby bylo založeno na hmotněprávním posouzení postavení původně žalovaného subjektu (nyní vedlejšího účastníka), který nebyl povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, povinnosti stanovené tímto zákonem se tak na něj nevztahovaly, a tedy jeho vyjádření ke stěžovatelově žádosti o poskytnutí informací nebylo rozhodnutím podle soudního řádu správního; to nutně způsobilo kompetenční výluku podle ustanovení § 65 odst. 1, 68 písm. e) a 70 písm. a) soudního řádu správního. Této otázce se Nejvyšší správní soud podrobně věnoval v odůvodnění rozsudku na č. l. 76 (zejména ve třetím odstavci zdola). V této části tedy Nejvyšší správní soud nepovažuje ústavní stížnost za důvodnou.
Pokud jde o stěžovatelem namítané porušení čl. 17 odst. 5 Listiny, Nejvyšší správní soud uvedl, že podle odstavce 5 tohoto ustanovení jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Je zřejmé, že vedlejší účastník není státním orgánem, a i kdyby jím při nejširším možném pojetí byl shledán, pak podmínky stanovené zákonem jeho informační povinnost vylučují.
Nejvyšší správní soud dodal, že pokud stěžovatel opírá svoji argumentaci o premisu, podle níž činnost veřejného sektoru označovaná jako veřejná správa se rozpadá jednak do výkonu vrchnostenských oprávnění příslušných orgánů a jednak do správy veřejného majetku a prostředků, pak taková interpretace popírá princip, na němž je informační povinnost veřejných institucí podle ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vystavěna; je nezákonná a s ohledem na vztah k čl. 17 Listiny a zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže být dle názoru Nejvyššího správního soudu shledána ani ústavně konformní. Pokud totiž zákon o svobodném přístupu k informacím váže informační povinnost na "veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky", pak jde o povinnost vázanou na kumulativní splnění jak podmínky "veřejné instituce", tak podmínky "hospodaření s veřejnými prostředky"; tedy podmínku druhou (tj. "hospodařící s veřejnými prostředky") má smysl zkoumat toliko u těch subjektů, u nichž je splněna podmínka první (tj. jde o "veřejnou instituci"), nikoli tedy coby prvek nezbytný pro splnění podmínky první, jak zřejmě činí stěžovatel. Vymezení dvou samostatných podmínek toho, aby vedlejšímu účastníkovi svědčila stěžovatelem tvrzená informační povinnost, přitom bylo klíčovým východiskem úvah Nejvyššího správního soudu.
Není-li přitom pojem "veřejná instituce" pozitivněprávně vymezen, postupoval Nejvyšší správní soud tak, že nejprve popsal aplikovatelná doktrinální východiska, na jejichž základě dospěl k závěru, že "veřejnou institucí" může být v daném případě toliko "osoba veřejného práva", jejíž znaky Nejvyšší správní soud definoval na č. l. 71 (poslední věta třetího odstavce). Jedině prostřednictvím těchto svých závěrů pak mohl nahlížet na prejudikaturu Ústavního soudu. Další argumentace Nejvyššího správního soudu pak spočívala v odmítnutí toliko formy státního podniku jako rozhodného kritéria, ověřeného testem prvorepublikové judikatury, doktríny a podpůrně též smyslem i účelem pozitivní úpravy státního podniku a jiných předpisů práva jednoduchého. Na to Nejvyšší správní soud navázal podpůrnými úvahami ohledně definice "veřejného podniku" podle práva komunitárního se zohledněním judikatury evropských soudů.
Pokud stěžovatel zpochybňuje výklad, jak jej Nejvyšší správní soud podal k pojmu "veřejná instituce", spočívá jeho argumentace v zásadě toliko v jeho odmítnutí, aniž by jednotlivé argumentační pasáže napadeného rozsudku za použití práva pozitivního či za použití všeobecně uznávaných doktrinálních východisek vyvracel; pokud to výjimečně činí, děje se tak výlučně v rovině pozitivního práva jednoduchého.Tato argumentace by tedy dle názoru Nejvyššího správního soudu měla v řízení o ústavní stížnosti postrádat relevanci.
Nejvyšší správní soud konečně prohlásil, že napadený rozsudek není v rozporu se základními právy stěžovatele, a navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl, případně ji podle ustanovení § 82 odst. 1 téhož zákona zamítl. Nejvyšší správní soud vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v dané věci.
III.
Ústavní soud konstatuje, že podstatu stěžovatelovy argumentace tvoří jeho nesouhlas s interpretací pojmu "veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky" užitého v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ústavní soud zdůrazňuje, že není vrcholem soustavy obecných soudů a není v zásadě oprávněn zasahovat bez dalšího do jejich rozhodování a provádět výklad právních předpisů, jenž je v pravomoci soudů obecných. Tato maxima je prolomena pouze tehdy, pokud by orgány veřejné moci na úkor stěžovatele vybočily z mezí daných rámcem ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Vycházeje z tohoto obecného východiska, posuzoval Ústavní soud v těchto intencích i nyní projednávaný případ. Ve smyslu své, dnes již ustálené judikatury zvažoval nikoliv to, zda napadený výklad pojmu "veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky" v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve vztahu ke státnímu podniku Letiště Praha je podle jeho přesvědčení "optimální", nýbrž toliko to, zda tento výklad nelze kvalifikovat jako vybočující z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny a tak i v konečném důsledku zasahující do práva stěžovatele na informace dle čl. 17 Listiny.
Ústavní soud úvodem konstatuje, že rámcově a obecně vymezené právo na informace dle čl. 17 Listiny je blíže konkretizováno a rozvedeno speciálními zákony (např. zákonem č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí; zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, a další). Není-li těchto zákonů speciálních, uplatní se obecná úprava zakotvená v zákoně č. 106/1999 Sb., jejíž interpretace byla předmětem zkoumání i v dané věci.
V tomto kontextu je namístě poukázat na to, že z hlediska ústavněprávního je povinnost poskytovat informace o své činnosti, nadto toliko přiměřeným způsobem, uložena státním orgánům a orgánům územní samosprávy, a to za podmínek stanovených zákonem, jímž je in concreto mj. právě zákon č. 106/1999 Sb. Této povinnosti potom odpovídá právo oprávněných subjektů domáhat se v příslušném rozsahu sdělení požadované informace. Na základě čl. V zákona č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů, byla pak do ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. vložena slova "a veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky". Toto ustanovení tedy po zmíněné novele znělo: "Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány a orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky." Ústavní soud přitom k pojmu "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky" již dříve (srov. např. III. ÚS 671/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 10) vyslovil právní závěr, že do množiny subjektů veřejných institucích hospodařících s veřejnými prostředky patří - kromě České televize a Českého rozhlasu - všechny subjekty, naplňující definiční znaky pojmu "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky". Ke změně ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím došlo poté zákonem č. 61/2006 Sb. s účinností od 23. 3. 2006, kdy byla vypuštěna z tohoto ustanovení slova "hospodařící s veřejnými prostředky", tato změna však na rozhodování Ústavního soudu v dané věci neměla vliv (k tomu srov. argumentace na straně 17-18 tohoto nálezu).
Nejvyšší správní soud ve svém výkladu (usilujícím o nalezení definičních znaků pojmu "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky" ve vztahu k danému státnímu podniku) rozložil interpretaci daného pojmu do dvou dílčích podotázek; první z nich směřovala ke zjištění, zda je žalovaný veřejnou institucí či nikoli, druhá z nich ke zjištění, zda hospodaří s veřejnými prostředky. Jak správně Nejvyšší správní soud uvedl, aby mohl být daný státní podnik shledán povinným subjektem, musely by být obě právě uvedené podmínky splněny kumulativně, tj. na obě otázky by muselo být odpovězeno kladně. Nejprve se dle systematiky dikce § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím zabýval první z obou otázek, tj. zda je žalovaný veřejnou institucí či nikoli. Pokud by na ni bylo odpovězeno kladně, shledával Nejvyšší správní soud smysl zabývat se otázkou druhou, tj. zda hospodaří s veřejnými prostředky. Jestliže by na první otázku nebylo odpovězeno kladně, nebylo by zapotřebí zabývat se druhou otázkou, neboť nikoli každý, kdo hospodaří s veřejnými prostředky, je dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinným subjektem; tím je toliko ten, kdo hospodaří s veřejnými prostředky jako veřejná instituce. V takové "technice" přezkumu nelze dle Ústavního soudu shledávat nic protiústavního.
Proto se Ústavní soud zaměřil na posouzení ústavní konformity výkladu obou soudů, že daný státní podnik veřejnou institucí není (pozn.: nutno přitom reflektovat to, že se jedná o výklad pojmu "veřejná instituce" ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím).
III. a)
Za rozhodující (a přitom v podstatě jediné) kritérium výkladu pojmu "veřejná instituce" považoval Nejvyšší správní soud míru přítomnosti soukromoprávního úkonu v procesu vzniku daného státního podniku. K tomu především uvedl, že procedurálně jde v případě založení a vzniku státního podniku o režim plně korespondující s režimem aplikovatelným na obchodní společnosti - zřetelně osoby soukromého práva (obdobně u zrušení a zániku státního podniku). Není potom důvodu - dle Nejvyššího správního soudu - považovat příslušný subjekt, byť podnikající ve formě státního podniku, za osobu práva veřejného, jež by byla veřejnou institucí, a není tedy důvodu považovat jej ani za povinný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
K tomu Ústavní soud uvádí následující.
1) Ústavní soud především nijak nezpochybňuje relevanci v předchozím odstavci zvoleného kritéria pro účely interpretace daného pojmu. Je zřejmé, že jedním z kritérií, jak diferencovat veřejnou instituci od instituce soukromé, je právě způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu). Nicméně Ústavní soud současně poukazuje na nutnost reflexe toho, že pro konečný závěr, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, je třeba akcentovat i jiná kritéria, která mají v souvislosti s takovou otázkou význam. Pokud totiž usilujeme o vyřešení otázky, zda má ten který subjekt povahu veřejné instituce, je nutno přistoupit ke zkoumání jeho povahy. Přitom je zřejmé, že ze samotného způsobu vzniku (zániku) instituce - který ve své podstatě znamená v jistém smyslu "formální" hledisko - nelze logicky vyvodit úplný a přesný závěr o povaze dané instituce, neboť ta je ovlivněna i dalšími faktory. Takovou reflexi Nejvyššího správního soudu a rovněž soudu prvního stupně však lze v napadených rozhodnutích jen stěží nalézt.
V tomto kontextu není bez významu, že současný vývoj prakticky znemožňuje striktní oddělení všech institucí soukromých od všech institucí veřejných (přitom ani dříve o tom v teorii práva nepanovala shoda), což souvisí právě s tenkou a často ne zcela zřetelnou hranicí mezi soukromým a veřejným právem. Je potom možné poukázat na sbližování právnických osob soukromého práva a práva veřejného v poslední době; například G. Peiser poukazuje na to, že "ve Francii některé morální (tj. právnické) osoby veřejného práva jsou činné obchodně podobně jako morální osoby soukromého práva a naopak, že některé činnosti soukromých subjektů mají úlohu srovnatelnou s kolektivy veřejnými" (viz Hendrych, D.: Právnické osoby veřejného práva, Správní právo, č. 1/1996, s. 5). Je tak třeba reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z "převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické. Lze si tak představit instituci, která kupříkladu v procesu svého vzniku (zániku) obsahuje soukromoprávní prvky, nicméně ostatní hlediska budou směřovat k závěru o její veřejnoprávní povaze. Pouze na základě přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu v procesu vzniku instituce tak nelze konstruovat o její povaze úplný a přesný závěr.
V této souvislosti lze poukázat i na názory části odborné nauky, které dokonce považují za nevýstižné kritérium rozlišování právnických osob soukromého práva a právnických osob veřejného práva podle jejich vzniku (totiž tak, že právnické osoby soukromého práva vznikají na základě soukromoprávního úkonu, kdežto právnické osoby veřejného práva vznikají zákonem nebo administrativním zřízením či schválením, popř. administrativně právní registrací) a domnívají se, že toto kritérium rozlišení právnických osob na právnické osoby soukromého práva a právnické osoby práva veřejného spolehlivě nepodává (srov. Knapp, V.: O právnických osobách, Právník, 1995, s. 998).
Mezi relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení Ústavního soudu nejen a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.
Ústavní soud nejprve podotýká, že ve svých úvahách vychází z úpravy de lege lata, tj. ze zákona o státním podniku, který upravuje vznik, změnu a zánik a celkově postavení státního podniku toliko obecně, nikoli ve vztahu ke konkrétním státním podnikům. Nicméně pokud se Ústavní soud dále vyjadřuje o "státním podniku" obecně, má tím logicky za to, že se tím míní rovněž státní podnik Letiště Praha.
Se zřetelem k výše formulovaným aspektům uvádí Ústavní soud následující.
Ad a) V rámci tohoto hlediska poukazuje Ústavní soud na právní úpravu vzniku státního podniku. Podle ustanovení § 4 zákona o státním podniku se zakládá státní podnik zakládací listinou, kterou jménem státu vydává příslušné ministerstvo. Zakládací listina je přitom zakladatelským dokumentem ve smyslu obchodního zákoníku. Státní podnik pak vzniká podle § 5 zákona o státním podniku dnem, ke kterému byl zapsán do obchodního rejstříku. Návrh na zápis podává zakladatel. V jistém směru tak lze souhlasit s tvrzením Nejvyššího správního soudu, že procedurálně jde o režim korespondující s režimem aplikovatelným na obchodní společnosti - zřetelně osoby soukromého práva (obdobně rovněž str. 4 odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze). Podobně je tomu též v případě zrušení a zániku státního podniku. Je tak možné tvrdit, že v rámci procesu vzniku (zániku) státního podniku je přítomna i jistá míra soukromoprávního úkonu.
Nicméně hledisko způsobu vzniku (zániku) instituce nelze omezovat pouze na v předchozím odstavci uvedené aspekty (ty hovoří v podstatě pouze o formě zřízení - tj. zakladatelské listině - a o formě a okamžiku vzniku instituce, tj. o jejím vzniku ke dni, ke kterému byla zapsána do obchodního rejstříku). Při zkoumání daného hlediska je totiž namístě rovněž zvažovat celkovou míru ingerence státu při vzniku a zániku instituce, která je daleko intenzivnější u veřejné instituce než u instituce soukromé (při které má podstatně větší převahu její "vlastní" vůle). I když se tedy z pohledu formy zřízení jedná o zakládací akt ve formě zakladatelské listiny ve smyslu obchodního zákoníku, tj. ve formě soukromoprávního úkonu, nelze nereflektovat při úvahách o způsobu založení státního podniku skutečnost, že zakladatelem je stát, který také státní podnik ruší a rozhoduje o jeho sloučení, splynutí a rozdělení [zde se zčásti prolíná bod a) s bodem b)], přičemž významné je to, že založení státního podniku musí ze zákona předcházet usnesení vlády, kterým se uděluje souhlas se založením podniku. V případě takového usnesení vlády jde přitom v podstatě o schvalovací proces v rámci rozhodování orgánu výkonné moci [srov. ustanovení § 3 odst. 5 a § 5 odst. 2 písm. d) zákona o státním podniku]. Obdobné potom platí u procesu zrušení státního podniku; zakladatel může rozhodnout o zrušení podniku podle odstavce 1 paragrafu 6 pouze po předchozím souhlasu vlády (srov. ustanovení § 6 odst. 2 zákona o státním podniku). Jedním z charakteristických znaků veřejné instituce přitom je, že nemůže svou činnost ukončit "dle své libosti" (tj. např. rozhodnutím svých vlastních orgánů). Při vzniku a zániku státního podniku je tak přítomna velká míra ingerence státu, a naopak absentuje "vlastní" vůle státního podniku, což pak svědčí spíše o jeho povaze veřejné.
Způsob vzniku a zániku státního podniku zde tedy kombinuje na jedné straně soukromoprávní postup dle obchodního zákoníku (zakladatelská listina, forma a okamžik vzniku), ovšem na druhé straně i prvky veřejnoprávní, tj. předchozí schvalovací proces orgány výkonné moci a celkově velkou míru ingerence státu v procesu vzniku a zániku státního podniku. Není proto přesné tvrzení Nejvyššího správního soudu ve vztahu ke vzniku a zániku státního podniku, že "procedurálně jde tedy o režim plně korespondující s režimem aplikovatelným na obchodní společnosti - zřetelně osoby soukromého práva".
V tomto směru úvah lze rovněž poukázat na ustanovení § 6 odst. 3 zákona o státním podniku, který stanoví, že "Zakladatel podnik zruší, jestliže ...". Vzhledem k tomu, že zákon používá výraz "zruší", a nikoli "může zrušit", "má právo zrušit" nebo "může zrušit", ukládá zakladateli povinnost zrušit státní podnik při splnění v něm uvedených podmínek (např. pokud podnik porušuje ustanovení zakládací listiny týkající se rozsahu podnikatelské činnosti, výše kmenového jmění). Jen stěží lze potom konstruovat takový pojem soukromé instituce, jejíž zakladatel by měl zákonem uloženou povinnost zrušit ji např. v případě porušování ustanovení zakládací listiny týkající se rozsahu podnikatelské činnosti, výše kmenového jmění apod. V zákonné konstrukci zrušení státního podniku se evidentně zobrazuje veřejný zájem a tím i aspekty veřejnoprávní.
Ad b) Pokud jde o hledisko osoby zřizovatele, je namístě poukázat na ustanovení § 3 odst. 1 zákona o státním podniku, dle kterého zakladatelem podniku je stát. Jeho jménem potom vykonává funkci zakladatele ministerstvo, do jehož působnosti spadá předmět podnikání podniku (věta druhá tohoto ustanovení). Je přitom zcela zřejmé, že jedním z charakteristických znaků veřejné instituce je její zřizování státem.
Ad c) Nahlíženo kritériem subjektu vytvářejícího orgány státního podniku, lze odkázat jako na relevantní na ustanovení § 11 zákona o státním podniku, dle kterého orgány podniku jsou ředitel a dozorčí rada. Přitom dle ustanovení § 12 odst. 2 zákona o státním podniku ředitele jmenuje a odvolává ministr nebo vláda v těch případech, kdy si toto právo vyhradí. Pokud jde o dozorčí radu, její dvě třetiny jmenuje a odvolává zakladatel, přičemž pouze jednu třetinu členů dozorčí rady volí a odvolávají zaměstnanci podniku na základě výsledků voleb (srov. ustanovení § 13 odst. 2 zákona o státním podniku). Z toho pak jednoznačně vyplývá, že ke kreaci převážné části orgánů státního podniku dochází státem, a je zde tak naplněn jeden z dalších typických znaků veřejné instituce.
Ad d) Z hlediska existence či neexistence státního dohledu nad činností státního podniku uvádí Ústavní soud následující. Již důvodová zpráva k zákonu o státním podniku naznačuje přítomnost státního dohledu nad činností státního podniku, neboť uvádí, že "Pravomoci zakladatele, který zde plně reprezentuje vlastníka - tedy stát, kontrolovat podnik, musí být takové, aby na jedné straně plně zabezpečily odpovídající garance péče o státní podnik. Proto půjde především o koncepční a schvalovací funkce.". Státní dohled je ve vztahu ke státnímu podniku potom možné shledávat ve více směrech. Jednak ve smyslu schvalování účetní závěrky a výroční zprávy [ustanovení § 15 písm. i) zákona o státním podniku] a kontroly, zda potřeby státu, které podnik svou podnikatelskou činností zabezpečuje, jsou zajišťovány účelně a hospodárně [ustanovení § 15 písm. h) zákona o státním podniku], jednak práva a povinnosti státu požadovat informace o hospodářské činnosti a stavu majetku podniku. Dále jde o kontrolu a ověřování těchto informací způsobem stanoveným zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů [ustanovení § 15 písm. g) zákona o státním podniku]. Na kontrolu prováděnou státem (prostřednictvím ministerstva) dopadá přitom i zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změněn některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (srov. ustanovení § 1 odst. 2 tohoto zákona), přičemž tato kontrola je vykonávána tzv. "veřejnosprávní kontrolou" (srov. ustanovení § 7 až 11 tohoto zákona).
Z uvedených oprávnění tak zjevně plyne, že nad činností státního podniku je vykonáván státní dohled, což je jedním z typických znaků veřejné instituce; oprávnění, která má stát vůči státnímu podniku, lze totiž v demokratickém právním řádu jen stěží konstruovat vůči instituci soukromé.
Ad e) Pokud jde o hledisko účelu, za kterým byla instituce založena, tj. zda za účelem veřejným nebo soukromým, lze uvést následující. Institucí zřízenou za veřejným účelem je ta, která byla zřízena k uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb; má za účel prospět nikoli jen zájmům svým, nýbrž uspokojuje svou činností také potřeby veškerenstva nebo alespoň neurčité části subjektů, jimž činnost instituce slouží k dobru. Ústavní soud nahlížel na účel založení státního podniku Letiště Praha v těchto rovinách:
- Relevantní je v tomto kontextu zejména legální deklarace účelu zakládání státních podniků podle zákona o státním podniku. Dle ustanovení § 3 odst. 2 "Podniky založené podle tohoto zákona jsou zakládány k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů.". Je přitom nepochybné, že se jedná o vyslovení veřejného účelu zakládání státních podniků, a to v obecné rovině, kdy v následném postupu státu při zakládání jednotlivých státních podniků dochází ke konkretizaci jejich veřejného účelu. Ve vztahu k danému státnímu podniku je pak možné shledávat konkretizovaný veřejný účel v poskytování služeb v oblasti jednoho z mnoha veřejných statků - dopravy (letecké). Všechny druhy veřejné dopravy lze totiž vzhledem k jejich charakteru, potřebě a významu považovat za veřejné služby. V případě státního podniku Letiště Praha se jedná o mezinárodní veřejné civilní letiště.
- Dále lze ze zákona o státním podniku vyvodit (v jistém slova smyslu) nepřímou deklaraci veřejného účelu státních podniků, a to z jeho ustanovení § 15 písm. h), dle kterého "zakladatel kontroluje, zda potřeby státu, které podnik svou podnikatelskou činností zabezpečuje, jsou zajišťovány účelně a hospodárně". Z tohoto ustanovení implicite vyplývá odpovídající povinnost státního podniku takto zajišťovat potřeby státu, přičemž je zřejmé, že potřeby státu jsou potřebami veřejnými.
- Za hledisko, dle kterého lze zkoumat, zda se jedná o soukromý či veřejný účel, je možné rovněž považovat skutečnost uznání "všeužitečnosti" a veřejnoprávního rázu účelu příslušného subjektu právním řádem. To se může stát mj. přiznáním určitým privilegií danému subjektu (srov. Hoetzel, J.: Československé správní právo, Část všeobecná, 2. vydání, Praha, 1937, s. 74). Ve vztahu ke státnímu podniku lze přitom poukázat např. na jeho zvýhodnění ve srovnání s jinými dlužníky a v jistém smyslu na zvýšenou ochranu vlastnictví státu ve srovnání s vlastnictvím jiných subjektů, jestliže "určený majetek" nemůže být postižen výkonem rozhodnutí pro pohledávky věřitelů státního podniku. Vyplývá to z ustanovení § 16 odst. 5 zákona o státním podniku, dle kterého "Za závazky odpovídá podnik svým obchodním majetkem s výjimkou určeného majetku (§ 2 odst. 5).".
- Veřejný účel může být přitom právním řádem uznán i existencí záruk, jež právní řád pokládá za nutné, aby příslušný subjekt ke splnění jeho účelu donutil, a které mají býti korelátem poskytnutých privilegií. Tomu slouží především dozor státu, jehož smyslem může být i ochrana subjektu samého proti jeho činnosti, jež by mohla znemožnit jeho účel splnit (srov. např. Matějka, J.: Korporace veřejnoprávní, in Slovník veřejného práva československého, Red. E. Hácha, J. Hoetzel, F. Setr, K. Laštovka, Sv. II., Brno, 1932, s. 372). Ve vztahu k danému státnímu podniku je přitom možné odkázat na argumentaci sub d) (dohled státu nad činností státního podniku).
- Veřejný účel daného státního podniku je možné v jistém směru shledávat - Ústavním soudem podpůrně uvažováno - i v činnosti státního podniku v podobě hospodaření s majetkem státu. Státní podnik má dle ustanovení § 2 odst. 2 zákona o státním podniku právo hospodařit s majetkem státu. Právo hospodaření státního podniku s majetkem státu spočívá v právu vykonávat za stát - coby přímého vlastníka majetku - některá jeho vlastnická práva, za určitých, státem předem stanovených podmínek a jen způsoby jím určenými. Obsah vlastnického práva státu, který je státní podnik oprávněn za něj vykonávat, vyplývá potom z ustanovení § 16 odst. 2 zákona o státním podniku. Přitom nabývá-li státní podnik majetek od jiné osoby než od státu, nabývá jej pro stát. K tomu lze dodat, že rovněž Nejvyšší správní soud připustil, že jednání státního podniku lze kvalifikovat jako jednání ve veřejném zájmu, a to z důvodu "podnikání s využitím státem svěřeného majetku".