25. Nejvyšší správní soud kasačním stížnostem celního ředitelství vyhověl a napadené rozsudky Městského soudu v Praze zrušil, a to svými rozsudky ze dne 13. 4. 2006 č. j. 7 Afs 43/2006-66 (zrušen rozsudek č. j. 11 Ca 139/2005-37) a č. j. 7 Afs 29/2006-68 (zrušen rozsudek č. j. 5 Ca 137/2005-42), s odůvodněním odvolávajícím se na usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 [„... závěr, ke kterému ve svém rozhodnutí dospěl jak stěžovatel (tehdy Celní ředitelství Praha), tak celní úřad, je ústavně konformním, a tudíž zcela v souladu s celním zákonem“ (viz rozsudek č. j. 7 Afs 43/2006-70, odst. 5, str. 5, či rozsudek č. j. 7 Afs 29/2006-70, odst. 6, str. 3)]. Z gramatického výkladu, jakož i ze smyslu a účelu globálního zajištění celního dluhu nutno dovodit, že „globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném případě chápat nikoli ve vztahu k výši ručení … nýbrž ve vztahu k neomezenému, resp. blíže neurčenému, počtu dovozů.“ (viz rozsudek č. j. 7 Afs 43/2006-70, odst. 6, str. 5, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 7, str. 3). Z celního zákona (§ 100 odst. 2 a § 238 odst. 2) plyne, že celní dluh vzniká v případě každého jednotlivého celního prohlášení. Ze znění celního zákona naopak nelze dovodit „vznik jednoho celního dluhu z několika dovozů“ (viz rozsudek sp. zn. 7 Afs 43/2006, str. 6 nahoře, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, str. 4, odst. 1). Také z dikcí ustanovení § 256 a § 260 odst. 1 celního zákona je podle Nejvyššího správního soudu (tamtéž) zřejmé, že ručení zajišťuje vždy konkrétní celní dluh, čemuž svědčí užití jednotného čísla. A tento závěr plyne i z textu záruční listiny, která hovoří o celním dluhu, nikoli dluzích.
26. Proto Nejvyšší správní soud konstatoval, že Městský soud v Praze pochybil, „pokud z textu záruční listiny dovodil projev vůle účastníků ručit za celní dluhy dlužníka souhrnně po dobu trvání zajištění pouze do sjednané částky 300.000,- Kč. Takový závěr nemá oporu v celním zákoně a nevyplývá ani z textu záruční listiny.“ (srov. rozsudek č. j. 7 Afs 43/2006-70, odst. 2, str. 6, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 3, str. 4). Právní úprava podle Nejvyššího správního soudu (tamtéž) neumožňuje sčítání celních dluhů, neboť vzhledem k povaze tohoto zajišťovacího institutu ani nepřichází v úvahu, a takový výklad je v protikladu ke smyslu a cíli této formy ručení. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku „na některých platbách by tak při opačném chápání … veškeré dále poskytnuté záruky (takto v množném čísle) postrádaly smysl, resp. žádný z následných (takto) dovozů by nebyl zajištěn. Nelze tak akceptovat závěr … o neurčitosti rozsahu plnění … a z toho dovozované absolutní neplatnosti právního úkonu.“ (viz rozsudek sp. zn. 7 Afs 43/2006, str. 6 dole, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 1, str. 5). „Globálním zajištěním celního dluhu jsou … zajišťovány všechny dluhy celního dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich … a to až do výše částky v záruční listině uvedené“ (viz rozsudek sp. zn. 7 Afs 43/2006, odst. 1, str. 7, či sp. zn. 7 Afs 29/2006, odst. 2, str. 5). Nejvyšší správní soud v závěru svých rozsudků uvedl, že nemohl nepřihlédnout k faktu, že „názor vyslovený Ústavním soudem shledal zákonným i Evropský soud pro lidská práva, který v relevantní věci … dospěl k závěru, že národní soudy … opírajíce se o logické, gramatické a účelové prvky, které jasně vyslovily … když soudní dvůr sám nemůže zpochybnit závěry vnitrostátních soudů, které z možných výkladů celního zákona zvolily určitou interpretaci (která) … nebyla nepředvídatelná nebo svévolná, a tudíž v rozporu se zásadou legality“. Závěrem Nejvyšší správní soud rovněž odkázal na svou ustálenou rozhodovací praxi, reprezentovanou například rozsudkem ze dne 23. 9. 2005 č. j. 5 Afs 206/2004-82.
27. Městský soud v Praze následně vydal rozsudky ze dnů 27. 7. 2006 č. j. 11 Ca 136/2006-77 a 31. 8. 2006 sp. zn. 5 Ca 124/2006 (dále též jen „napadená rozhodnutí“), kterým správní žaloby stěžovatelky jako nedůvodné zamítl. Z odůvodnění těchto rozsudků (odst. 1, str. 4, sp. zn. 11 Ca 136/2006, či odst. 5, str. 4, sp. zn. 5 Ca 124/2006) vyplývá, že Městský soud v Praze se cítil být plně vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 3 s. ř. s. ), a protože za základní žalobní námitku považoval posouzení obsahu a povahy institutu globální záruky [srov. i ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.], musel odkazem na právní názor nadřízeného soudu dospět k závěru o nedůvodnosti podaných žalob.
III.
Praxe v oblasti globálních celních záruk
28. Ústavní soud si vyžádal vyjádření České národní banky, aby ověřil interpretaci stěžovatelky, podle níž faktický zákaz poskytovat globální celní záruky vydala ČNB právě pro případ uplatnění nového výkladu prosazovaném pod vlivem vyhlášky č. 135/1998 Sb.
29. Guvernér České národní banky doc. Ing. Zdeněk Tůma, CSc., Ústavnímu soudu sdělil, že do konce roku 1998 se ČNB globálními zárukami za celní dluh nezabývala a dnes lze usuzovat, že tato situace mohla být dána bezproblémovým fungováním v této oblasti činnosti bank, včetně nízkého objemu plnění bankami ze záruk. „Na konci roku 1998 se však vyskytly případy, kdy celní orgány požadovaly plnění ze záruk nad jejich nominální hodnotu. Česká národní banka … reagovala uveřejněním příslušných úředních sdělení.“ (viz bod 60). Banky měly v roce 1999 problémy získat od celních orgánů informace o celkové výši závazku. Guvernér ČNB sdělil, že ČNB nevidí možnost takového vlastního úkonu stěžovatelky, jímž by mohla eliminovat konečnou výši plnění požadovanou celním orgánem.
30. Ústavní soud chtěl získat další odborné informace o praxi, která v oblasti celních záruk panovala v době, kdy stěžovatelka předmětnou záruku vystavila. Proto se obrátil na příslušné odborné pracoviště, jímž byla Katedra mezinárodního obchodu Fakulty mezinárodních vztahů Vysoké školy ekonomické v Praze. Doc. Ing. E. Č., CSc., zabývající se finančními vztahy v mezinárodním obchodu, označila pro oblast celních záruk za kompetentní osobu JUDr. I. Č., jež spolupracuje s českou pobočkou Mezinárodní obchodní komory. Ústavní soud přihlédl k dobrému jménu a vážnosti, jimž se Mezinárodní obchodní komora těší jako (soukromá) organizace mezinárodního práva (srov. Rozehnalová, N., Mezinárodní právo obchodní I., Brno, MU, 1997, str. 15), a požádal národní výbor komory o dobrozdání k praxi v oblasti celních záruk v rozhodné době.
31. Národní výbor Mezinárodní obchodní komory (International Chamber of Commerce Czech Republic) Ústavnímu soudu prostřednictvím JUDr. Č. sdělil, že vyhláška č. 8/1996 Sb. upravila závazné vzory textu záručních listin. Celní orgány přijímaly záruky až od 15. 1. 1996, kdy citovaná vyhláška vstoupila v účinnost, a banka nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti očekávat, že by mohla být vyzvána k zaplacení plnění přesahujícího částku uvedenou v záruční listině. Ve vyjádření JUDr. Č. podpořila interpretaci, podle níž byla výše hrozícího plnění zjistitelná nikoli z právních předpisů, ale jen konkrétním dotazem u celních orgánů. Vyhláška č. 135/1998 Sb. významně změnila záruční listinu, čímž se výše závazku ručitele stala neomezenou a konkrétní výše byla zjistitelná jen dotazem u celního úřadu (v předmětné době jich bylo 92), které byly vázány mlčenlivostí i vůči ručiteli, a banka tak mohla získat informace jen při součinnosti klienta. Nespolupracoval-li dlužník, pak banka vůbec neměla (a nemá) možnost informace získat. Navíc „podle sdělení GŘ cel má informace celních orgánů o výši závazků dlužníka pouze informativní, nikoli závazný charakter“. Po změně výkladu nemohly banky svým úkonem eliminovat riziko plynoucí z dříve vystavených záruk. Jediným úkonem bylo zrušení záruky, které však nemělo vliv na dluhy, jež vznikly nebo by mohly vzniknout z operací do té doby provedených. Dále bylo uvedeno, že s účinností od 1. 7. 1999 bylo možno (díky novelizaci vyhlášky č. 135/1998 Sb. vyhláškou č. 124/1999 Sb.) limitovat výši plnění z globální celní záruky na částku uvedenou v záruční listině, což však bylo umožněno jen ručitelům, jež globální záruky vystavili po účinnosti vyhlášky č. 124/1999 Sb. V závěru vyjádření JUDr. Č. podotýká, že ustanovení § 282 celního zákona upravuje promlčení, přičemž z celních předpisů nevyplývá, co se rozumí „nedoplatkem cla“, a není zřejmé, zda se promlčecí lhůty uvedené v § 282 celního zákona vztahují též na ručitele.
32. Výše uvedená odborná sdělení jsou podporována i obsahem správních spisů, které Celní úřad Kladno zaslal Ústavnímu soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 666/06. Jde o původní správní spisy Celního úřadu Beroun č. j. R/400009/2004 a R/400063/2004, obsahující mj. všech 55 rozhodnutí (viz body 3 a 18) ze dne 15. 4. 2004 o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka.
33. Konkrétně spisy R/400013/2004 a R/400026/2004 obsahují (nepodepsané) dokumenty nazvané „Stanovisko celního úřadu k odvolání proti rozhodnutí o uplatnění celního dluhu na ručiteli č. j. 10-1602/99 ze dne 20. 9. 1999“ (resp. č. j. 10-1628/99 ze dne 22. 9. 1999). V obou textech (jejichž obdoba je součástí všech ostatních správních spisů) se mj. potvrzuje, že stěžovatelka (poté co z předmětné záruky plnila) dne 13. 6. 1997 požádala o vrácení originálu záruční listiny, avšak „celní úřad odpověděl … že zrušenou záruční listinu si ponechává dále ve své evidenci a další plnění ze záruky nepožadoval, neboť v této době nebylo zřejmé, zda lze plnění ze záruční listiny požadovat na všechny jednotlivé případy. Tato věc byla vyjasněna poté, kdy MF GŘC vydalo dne 1. 2. 1999 výkladové stanovisko č. 2/I/99.“ (viz i výše bod 16). V obou spisech jsou i výzvy ze 7. a 18. 5. 2001 (č. j. 10-1186/01 a 10-1278/01), jimiž Celní úřad Beroun v náhradní lhůtě vyzval stěžovatelku jako ručitelku k zaplacení celního nedoplatku, a předchozí výzvy k zaplacení ze dnů 20. a 22. 9. 1999 (č. j. 10-1628/99 a 10-1602/99), jež byly zrušeny Městským soudem v Praze rozsudky ze dnů 13. 7. a 31. 8. 2001 (č. j. 38 Ca 429/2000-27 a 28 Ca 343/2000-23) a jež poté celní úřad rozhodnutím ze dne 7. 7. 2003 prohlásil za neplatné (v souladu s pokynem celního ředitelství doručeným celnímu úřadu 3. 9. 2001).
34. Součástí správních spisů (viz bod 32) byla i interní stanoviska 1. odboru Ministerstva financí, Generálního ředitelství cel, jež mají tento obsah:
a) ve stanovisku č. j. 7494/98/3422/98-10 ze dne 30. 6. 1998 se celním ředitelstvím sděluje, že ručitel má právo na informace o splnění celního dluhu v souvislosti s globálním ručením;
b) ve stanovisku č. j. 3921/99-12 ze dne 30. 6. 1999 (vydaném v souvislosti s žádostí Citibank, a. s.) o postupu při nahrazování dosavadních globálních celních záruk za záruky vydané dle přílohy č. 35 k vyhlášce č. 135/1998 Sb. GŘC uvádí [srov. část zvanou „ad 4) první a druhý odsek“], že informace o výši dluhů vzniklých z dosavadních záruk mohou celní úřady sdělit, jen když je to závažně nezatíží, avšak výslovně se uvádí (tamtéž), že nemohou bez zproštění mlčenlivosti sdělovat ručiteli výši konkrétního dluhu, s tím, že neinformování „je právně bezvýznamné pro uplatnění případného nároku na splnění celního dluhu ručitelem“. Na otázku, zda je definitivní sdělení celních orgánů ručiteli, že žádný celní dluh není a ani nemůže vzniknout, a zda tu „odpadá“ šestiletá lhůta, v níž mohou celní orgány požadovat po ručiteli plnění, GŘC odpovídá („třetí odsek“), že „činnost správního orgánu je ovládána zásadou materiální pravdy“;
c) ve stanovisku č. j. 12200/5529/99-12 ze dne 27. 8. 1999 je (pro účely odpovědi na dotaz HyboVereinsbank CZ, a. s.) ve vztahu k ručiteli potvrzena povinnost mlčenlivosti. Je odmítnuta revize tohoto názoru bez změny zákona [obdobně i č. j. 12294/5610/98-12 ze dne 8. 9. 1999 (dotaz Societe Generale) s tím, že informační povinnost, obvyklou (ve vztahu ručitel – věřitel) v soukromém právu, nemají celní orgány uloženu právními předpisy]; odmítavý postoj k informování ručitele je potvrzen i ve stanovisku č. j. 685/00-12 ze dne 11. 2. 2000 nazvaném „Sdělování informací týkajících se celního dluhu u globálního zajištění“ s tím, že oproti předchozím je odmítnuto poskytnutí i jen pouhé informace, zda tu dluh je či není [viz bod f) citovaného stanoviska], což je výslovně potvrzeno [viz „II. (4)“] i pro ručitele v systému globálního zajištění s tím, že žádost musí být písemná, formálně korektní a její poskytnutí ručiteli stojí 50 Kč/str.;
d) stanovisko č. j. 972/00-10 (5. 4. 2000) uvádí, že mlčenlivost se vztahuje i na poskytnutí negativní informace, tedy že dluh není, kterou nadto žádá zpoplatnit.
35. Ve správním spise č. j. R/400063/2004 se nachází i rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 8. 12. 1994 (č. j. 1800/94, viz i výše bod 15), jímž bylo společnosti Toll, spol. s r. o., povoleno provozování soukromého celního skladu (§ 145 až 162 celního zákona v tehdy platném znění). V rozhodnutí se mj. uvádí tyto podmínky provozování: uskladněna bude obuv (podmínka 1); v souladu s ustanovením § 150 celního zákona musí skladovatel zajistit celní dluh. „Celní dluh je zajištěn bankovní blokací ve prospěch Celního úřadu Beroun ve výši 300 000 Kč“ (podmínka 6); v odst. 44 JCD se uvádí „Podmínky stanoveny CÚ Beroun č. j. 1800/94 ze dne 8. 12. 1994“ (podmínka 10); v případě řádného neuhrazení celního dluhu bude použito blokované částky k jeho uhrazení; nebude-li dluh opakovně uhrazen, může být povolení zrušeno (podmínka 12).
36. Součástí správních spisů (bod 32) je i rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 2. 6. 1997 č. j. PR-1090/97, na jehož základě stěžovatelka zaplatila z titulu předmětné záruční listiny celní dluh (splatný dne 8. 12. 1996), vyměřený na základě JCD 1177204603782-9 ze dne 28. 11. 1996. „Spisy“ rovněž obsahují dopis Celního úřadu Beroun ze dne 14. 6. 1999 zn. 4874-10-900/99, kterým stěžovatelce sděluje, že vyčíslil „neuhrazený celní dluh ve výši 14.940.514,- Kč. Tento celní dluh vznikl v listopadu 1996 a únoru 1997, tedy ještě předtím, než jsme uplatňovali … plnění za záruční listiny ve výši 300.000,- Kč“.
37. Ze spisů (bod 32) plyne, že jen dne 12. 2. 1997 bylo na základě jediné záruky (bod 17) Celním úřadem Beroun potvrzeno 18 JCD s celkovou deklarovanou částkou přesahující 4,5 miliónu Kč, přičemž 6 JCD zní na částku výrazně přesahující 300 000 Kč.
IV.
38. Účastníci řízení namítali, že pojem globální celní záruka byl vyložen v usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 21, usnesení č. 2), avšak toto rozhodnutí je toliko usnesením o odmítnutí stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost, a senáty Ústavního soudu nejsou vázány právním názorem zde vysloveným (srov. ustanovení § 23 zákona o Ústavním soudu), na čemž nic nemění ani fakt, že ve věci tehdy rozhodovalo plénum Ústavního soudu, které svůj ojedinělý (excesivní) procesní postup tehdy problematicky opřelo o ustanovení § 11 odst. 2 písm. h) zákona o Ústavním soudu s poukazem na snahu o jednotnost judikatury. Z jednoznačné formulace § 23 zákona o Ústavním soudu, jakož i z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že vydání nemeritotního usnesení o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost samozřejmě nebrání pozdějšímu vydání vyhovujícího (meritorního) senátního nálezu, a to i když bylo takových usnesení v obdobných věcech vydáno více – srov. např. nálezy sp. zn. IV. ÚS 500/01 ze dne 3. 4. 2003 a sp. zn. III. ÚS 644/01 ze dne 29. 5. 2003, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nálezy č. 51 a 71: „nebyla … převzata argumentace obsažená v dřívějších rozhodnutích … týkajících se stejné … problematiky [následuje výčet devíti, (resp. třinácti) usnesení přijatých v průběhu dvanácti měsíců všemi senáty ÚS] … Vzhledem k tomu, že jde o usnesení, nepředkládal senát na základě svého odchylného právního názoru tuto otázku k posouzení plénu Ústavního soudu podle § 23 zákona o Ústavním soudu.“.
39. Usnesení o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost nemají tutéž relevanci jako nálezy (ať už vyhovující, či zamítavé), neboť: „vznikají na základě zcela jiného rozhodovacího postupu a v jiné procesní situaci než nálezy, což materiálně vzato omezuje uplatnitelnost závěrů obsažených v usneseních, které v případě konkurence s právním názorem vysloveným v nálezu neobstojí“ (srov. nález sp. zn. I. ÚS 670/05 ze dne 24. 4. 2006, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 88). Dosah takových usnesení je často shrnut ve větě „Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, neboť stěžovateli se nepodařilo prokázat zásah do svých základních svobod“. Jiný stěžovatel může v obdobné situaci zásah prokázat, resp. Ústavní soud může sám (kupř. na základě vlastních poznatků, zkušeností z rozhodovací praxe či posunu ve standardu ochrany základních práv) nalézt, že posléze napadená rozhodnutí vycházejí z výkladu, který již nelze považovat za ústavně konformní (srov. např. bod 14 nálezu sp. zn. I. ÚS 631/05 ze dne 7. 11. 2006, Sbírka rozhodnutí, svazek 43, nález č. 205). Odborná literatura o možnosti, že by usnesení stejně jako nález bylo závazné erga omnes, neuvažuje (srov. např. Sládeček, V., Ústavní soudnictví, 2. vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 86, či Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J., Ústava ČR, komentář, Praha, C. H. Beck, 2007, str. 735, nebo Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V., Zákon o Ústavním soudu, Praha, C. H. Beck, 2001, str. 85, 188, 190, 384, 385 a 388). Opačný názor je prezentován ojediněle a až v poslední době (srov. Šimíček, V., Ústavní stížnost, 2. vydání, Praha, Linde, 2001, str. 265, kde se uvádí, že „čl. 89 odst. 2 Ústavy se může vztahovat pouze na nálezy, nikoli však na usnesení Ústavního soudu“, zatímco ve 3. vydání téže publikace téhož autora, vydané týmž nakladatelstvím v roce 2005, se na str. 282 dodává, že odmítnutí pro zjevnou neopodstatněnost je materiální povahou rozhodnutím meritorním a vztahuje se na něj „přiměřeně“ výklad o závaznosti nálezů), aniž by současně řešil související otázky – např. zda by usnesení odmítající návrh pro zjevnou neopodstatněnost mělo také vytvářet překážku věci rozhodnuté apod.
40. Pomine-li Ústavní soud zásadní rozdíl mezi nálezem a usnesením (viz ale bod 68), přesto musí konstatovat, že z právních vět usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 („Zákon rozeznává tři druhy zajištění celního dluhu“) plyne, že plénum tehdy věc nahlíželo zněním celního zákona, jež nabylo účinnosti až dne 1. 7. 1997, avšak stěžovatelka záruku vystavila již dne 29. 3. 1996 a v dubnu téhož roku byla přijata celními orgány (viz bod 17), tedy v době, kdy celní zákon ještě neupravoval tři druhy zajištění a jeho ustanovení § 256 pouze lakonicky, bez dalšího upřesnění, zmiňovalo možnost globálního zajištění celního dluhu. I tyto důvody brání tomu, aby I. senát přihlížel k obsahu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000.
41. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od ústního jednání bylo upuštěno.
V.
42. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Při posouzení věci vycházel z následujících úvah:
43. Základní právo na vlastnictví je třeba interpretovat jednak jako institucionální garanci, resp. garanci určitého právního postavení. Svoboda vlastnit je svobodou právně konstituovanou, a proto lze říci, že neexistuje vlastnictví tam, kde by chyběl právní řád. Z tohoto důvodu má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání, jakož i dispozic s ním. V tomto smyslu lze hovořit o vlastnictví jako o institucionální garanci. Vlastnictví jako garance určitého právního postavení osoby omezuje veřejnou moc v zásazích do vlastnictví již konstituovaného (srov. nález sp. zn. I. ÚS 553/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 43). Ústavněprávní pojetí vlastnictví není identické s pojetím vlastnictví podle civilního práva. Zatímco podle civilního práva je vlastnictví právem věcným, z hlediska ústavního práva je chráněno konkrétní majetkové právo osoby, které se ne vždy nutně musí krýt s vlastnickým právem ve smyslu občanského zákoníku.
44. Nositelem základního práva vlastnit majetek je ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny každý, tzn. jak fyzické osoby, tak i soukromé právnické osoby bez ohledu, zda se jedná o občany, resp. tuzemské právnické osoby, nebo o cizince.
45. Zásah do garance vlastnictví je dán tehdy, pokud je dané osobě odejmuto postavení, které ji opravňuje k ochraně z tohoto titulu, nebo pokud dojde k omezení takového postavení z hlediska jeho využívání nebo dispozic s ním anebo možnosti jeho zhodnocení. K takovému zásahu může dojít jen skrze imperativní právní úpravu, na kterou jsou kladeny požadavky odpovídající nárokům z testu proporcionality. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah, který je předvídaný právem.
46. V daném případě se specificky jedná o oblast cla, které je třeba považovat za veřejnoprávní dávku, která opatřuje příjmy státnímu rozpočtu, přičemž zároveň sleduje různé cíle, resp. zájmy, např. finanční nebo národohospodářské (viz Nováček, A.: Právo celní, in Slovník veřejného práva československého, svazek III., s. 493 a násl.). Jinými slovy, clo je formou daně, a to daně spotřební, nepřímé. Právo státu vybrat daň pak není právem věcným, nýbrž právem obligačním personálním. Jde o právo na berní pohledávku, která se od soukromé pohledávky liší co do právního důvodu, jímž je sám zákon. Ručení bank (dříve úvěrních ústavů) za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem (viz shora citované dílo), který podléhal různým poměrně přísným regulacím. V období první republiky ručení povolovalo ministerstvo financí, bylo omezeno na dobu jednoho kalendářního roku atd. Účelem této poměrně přísné regulace byl veřejný zájem na stabilitě kapitálového trhu a je nepochybné, že povolení ručení v jakékoliv formě tehdy i dnes představuje správní akt se všemi nároky, které je na perfektní správní akt třeba klást.
47. Spolupracuje-li osoba s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak, jakoby chybil orgán veřejné moci sám (Neuhäuser: Die Erschleichung rechtsgeschäftlicher Verwaltungsakte durch Täuschung den Behörden, Hamburg 1921, in Hoetzel, J.: Akt správní, Slovník veřejného práva československého, svazek I., s. 34 a násl.).
48. Veřejná moc vždy jedná na vlastní riziko a soukromá osoba má právo na dobrou víru v akty veřejné moci, jimž svědčí presumpce správnosti (nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 117, a další).
49. V nálezu ze dne 15. 12. 2003 sp. zn. IV. ÚS 666/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 145) Ústavní soud uvedl, že „za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod – tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius)“ (shodně viz nálezy sp. zn. III. ÚS 667/02 ze dne 11. 3. 2004, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 39, či sp. zn. I. ÚS 621/02 ze dne 19. 8. 2004, Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 115).
50. V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip „in dubio pro libertate“ plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny, viz i stanovisko menšiny pléna NSS in usnesení ze dne 29. 4. 2004 č. 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem (viz např. nálezy sp. zn. I. ÚS 512/02 ze dne 20. 11. 2002, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 143, nebo I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007, Sbírka rozhodnutí, svazek 46, nález č. 116). Pravidlo „in dubio pro libertate“ je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má např. podobu pravidla „in dubio mitius“ (viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 666/02) nebo pravidla „in dubio pro reo“ (např. nález sp. zn. IV. ÚS 57/94 ze dne 15. 12. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 2, nález č. 62).
51. Požadavek přesnosti a srozumitelnosti zákonného pravidla neznamená, že by z ústavního hlediska byla bez významu ustálená aplikační a interpretační praxe, právě naopak. Tam kde panují nejasnosti, musí k ní orgány veřejné moci přihlížet, neboť praxe je životem a vlastním naplněním práva. Proto zákon v materiálním smyslu zahrnuje i judikaturu jako typický výstup aplikační praxe (srov. např. mutatis mutandis nález sp. zn. IV. ÚS 469/04 ze dne 2. 6. 2005, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 116, nebo nález sp. zn. II. ÚS 93/05 ze dne 8. 6. 2006, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 118; obdobně i ESLP v rozhodnutí Kruslin proti Francii ze dne 24. 4. 1990, 11801/85, § 29, in HUDOC).
52. Nová právní úprava v oblasti veřejného práva nesmí v právním státě působit zpětně k újmě základních práv a svobod (principiální zákaz retroaktivity). Pro změnu aplikační praxe platí mutatis mutandis totéž, co pro změnu psaného práva. Při faktické změně regulace musí (ten, kdo změnu provádí) „zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě … jde … o to, aby … neignoroval, že adresáti norem své chování po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu“ (srov. bod 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 125, vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.).
53. V nálezu ze dne 1. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 113) pak Ústavní soud konstatoval, že veřejný zájem na stanovení, vyměření a výběru daně je z hlediska ochrany vlastnického práva aprobován čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož lze daně a poplatky stanovovat toliko na základě zákona. „… toto ustanovení připouští omezení vlastnického práva jednotlivce, a to pouze za účelem stanovení a výběru daně a poplatku. Přitom podstatou ochrany vlastnického práva v oblasti stanovení a vybírání daní a poplatků není pouze formální podřazení určité daně konkrétnímu ustanovení zákona, nýbrž tato ochrana se v materiálním právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) musí vztahovat také na případy aplikace a interpretace určitého zákonného ustanovení, jež stanoví daňovou nebo poplatkovou povinnost. Jinými slovy, porušení vlastnického práva při ukládání daňové povinnosti se státní moc dopustí nejen tím, že uloží povinnost zcela extra legem, ale i tehdy pokud by příslušné zákonné ustanovení aplikovala a především interpretovala způsobem, který by se ocital mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti, například tak, že by interpretací zákonných ustanovení rozšiřovala daňovou povinnost na subjekty či situace, na něž podle zákona daňová povinnost nedopadá. Pouze takto materiálně a v celém kontextu čl. 11 Listiny lze podle Ústavního soudu vykládat ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny.“.
54. Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem. Přitom ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny je třeba vykládat nikoli pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc, a to jakýmkoliv způsobem, nýbrž je rovněž třeba jej vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci respektoval ochranu základních práv jednotlivce (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 650/05 ze dne 16. 8. 2007, Sbírka rozhodnutí, svazek 46, nález č. 130).
VI.
55. Pozitivněprávní zakotvení pojmu „globální zajištění celního dluhu“ (resp. „globální celní záruky“) prošlo v době od vystavení předmětné záruky (viz výše bod 17) do pravomocného skončení sporů o šíři jejího uplatnění značnými změnami. Na zákonné úrovni nebyl pojem dlouho definován (ani v ustanovení § 256 celního zákona, ani jinde). Novela celního zákona č. 113/1997 Sb. sice rozlišila (s účinností od 1. 7. 1997) individuální, globální a paušální záruku, avšak nijak tyto pojmy nespecifikovala. Pojem „globální celní záruka“ byl do pozitivního práva uveden (podzákonným právním předpisem) s účinností od 15. 1. 1996 (čl. I bodem 13 vyhlášky Ministerstva financí č. 8/1996 Sb., měnící vyhlášku č. 92/1993 Sb., vydanou k provedení některých ustanovení celního zákona). Nová příloha 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. (srov. částku 3 Sbírky zákonů č. 8/1996, str. 248–250) předepsala k užití vzor zvaný „Záruční listina – Jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky)“ a text předmětné záruky (bod 17) předepsanému vzoru odpovídá – obsahuje závazek „uhradit celní dluh až do nejvyšší částky uvedené v záruční listině“. Toto znění bylo účinné od 15. 1. 1996 do 30. 6. 1998 (do účinnosti nové prováděcí vyhlášky č. 135/1998 Sb.).
56. Z porovnání textů přílohy 25 (k vyhlášce č. 92/1993 Sb.) a přílohy 35 (ke zcela nové vyhlášce č. 135/1998 Sb.) plyne, že text záruční listiny byl změněn tak, že se ručitel musel nově zavázat „splnit až do výše zaručené částky každý jednotlivý celní dluh“. Tato úprava však platila jen od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999; poté nabyla účinnosti vyhláška č. 124/1999 Sb., která zmínku o „každém jednotlivém dluhu“ vypustila (viz citovaná příloha 35 ve znění od 1. 7. 1999), a listina od tohoto data obsahovala závazek „splnit až do nejvyšší částky … celní dluhy“.
57. Z výše uvedeného plyne, že globální celní záruka vystavená před 1. 7. 1998 představuje jiný závazek než záruka vystavená po 1. 7. 1998 a po 1. 7. 1999 (viz bod 56). Není to však jediný případ diametrálně odlišného pojetí shodně zvaného institutu. Na podzákonné úrovni zmínku o „každém jednotlivém celním dluhu“ obsahují pouze globální záruční listiny „národní“ (tranzitní i netranzitní) a jejich dodatky (viz přílohy 33, 40 a 42 vyhlášky č. 135/1998 Sb. ve znění účinném od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999). Protože již přílohou 27 (k vyhlášce č. 92/1993 Sb.) byla s účinností od 1. 9. 1996 (novelou č. 230/1996 Sb.) vzorována globální záruka pro tranzit v rámci Společenství (adjektivum globální je prvním slovem textu, v nadpisu uvedeno není). Závazek ručitele zde zní zaplatit „požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku“, na čemž nic nezměnila ani vyhláška č. 135/1998 Sb. – vzory globálních záruk určené pro několik tranzitních operací v rámci Společenství (přílohy 34 a 41 vyhlášky č. 135/1998 Sb.) i poté předepisovaly závazek zaplatit „požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku“ – vyhláška tak zachovala různý režim pro obdobné záruky.
58. Až zákon č. 1/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, změnou ustanovení § 259 odst. 2 celního zákona (s účinností od 1. 7. 2002) nově stanovil, že „lze použít globální záruku k zajištění celního dluhu nebo dluhů … až do výše zaručené částky. Uživatel globální záruky odpovídá za to, že celní dluh nebo součet celních dluhů … nepřekročí zaručenou částku. Dojde-li k překročení … je uživatel … povinen … neprodleně informovat celní orgán“. Tato zákonná definice jednoznačně limitující globální ručení za součet celních dluhů nejvyšší zaručenou částkou a stanovící povinnost uživateli záruky platí dosud.
59. Z příkazu vnitřní souladnosti a nerozpornosti právního řádu plyne požadavek, aby tentýž právní institut (zde ručení) znamenal totéž, bez ohledu na to, v jakém odvětví práva je zrovna aplikován, což se nestalo (srov. nález sp. zn. III. ÚS 358/99 ze dne 12. 10. 2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 20, nález č. 147, nebo i rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 2 Afs 81/2004-54 ze dne 26. 10. 2005, č. 791/2006 Sb. NSS nebo www.nssoud.cz). Prastaré logice institutu ručení vážící jeho rozsah na nominální hodnotu dluhu se vzpíraly jen národní globální záruky (viz bod 57), a to ještě jen ty, jež byly vystaveny v určitých časových úsecích (viz bod 57). Celní orgány si patrně neudržitelnosti stávajícího výkladu tohoto institutu v proměnlivém právním prostředí byly vědomy, a proto byla dodatečně a pro futuro umožněna limitace celkové výše závazku (viz bod 31 in fine).
60. Ústavní soud konstatuje, že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což samo o sobě mělo, s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah do vlastnictví (bod 50) k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti z jejich strany, která by více šetřila základní právo stěžovatelky (viz body 47 až 49).
61. Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu (viz bod 55 a násl.). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů (srov. např. výše body 18 a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha, užívající logiku „pars pro toto“). Ministerstvo financí uvedlo do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996) na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§ 256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§ 257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.
62. Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 nejasné. Pro výklad vágního pojmu „globální zajištění celního dluhu“ byla relevantní aplikační praxe celních orgánů. Celní orgány tvrdily, že od počátku užívaly koherentní výklad. Jak ale bylo zjištěno (viz zejména výše bod 33), šlo o informaci nekorektní. Výklad byl měněn. V případě stěžovatelky celní úřad po prvním uplatnění záruky více než dva roky otálel s jejím opakovaným uplatněním, k němuž sáhl až po vydání stanoviska Generálního ředitelství cel (viz výše bod 33). Je však třeba si uvědomit, že stěžovatelka v té době nemohla žádným vlastním úkonem eliminovat riziko, které pro ni plynulo z výkladové změny. Záruka byla fakticky nevypověditelná (srov. bod 17), přičemž stěžovatelka v době, kdy záruku vydala, nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti předpokládat, že bude znova a znova žádána o plnění poté, když tak v plné výši učinila. Naopak minulá praxe, kdy např. celním orgánům postačovala na celý celní sklad záruka v podobě depozita ve výši 300 000 Kč (viz bod 35), nasvědčovala tomu, že celní orgány se v rozhodné době spokojovaly s velmi nízkým ručením. Též obvyklý význam institutu ručení a nominální hodnoty záruční listiny nenasvědčovaly tomu, že je třeba kalkulovat s opakovaným uplatněním „konzumovaných“ záruk. Proto ani nebyl důvod ke stanovení informační povinnosti, jak namítal celní orgán (bod 22).
63. Stěžovatelka záruku vystavila již v březnu 1996 a správním orgánem byla povolena v dubnu téhož roku (viz bod 14). Tento správní akt je nutno posuzovat podle tehdy platných a ústavně konformně interpretovaných právních pravidel (viz body 46 až 48, 52). Tato zásada respektována nebyla.