64. Závěru, že výkladová praxe byla změněna retroaktivně, svědčí i opatření ČNB (vyhlášená ve Věstníku ČNB pod čísly 6, 10 a 14/1999), jimiž bylo s účinností od 26. 2. 1999 nařízeno ukončit ručitelské vztahy a zjistit výši závazků: „poskytování záruk … znamená … závazek, který je pro banku potenciálním úvěrem … Jestliže … není zřejmá výše skutečného závazku banky, resp. jestliže plnění, které může být … požadováno, několikanásobně převyšuje částku obsaženou v záruční listině, nejedná se pak o činnost, kterou by byla banka oprávněna provádět … ČNB zahrnuje pod tento typ činnosti i tzv. globální záruky vystavené podle příloh vyhlášky … č. 135/1998 Sb. … nebo podle předcházející právní úpravy vyplývající z vyhlášky … č. 8/1996 Sb. … Pokud uvedený typ … záruky banka poskytuje po účinnosti vyhlášky č. 135/1998 Sb., resp. pokud nevypověděla smlouvy o poskytnutí globálních záruk uzavřené před účinností cit. vyhlášky, postupuje v rozporu se zákonem.“ (č. 6/1999 Věstníku ČNB). Z textu plyne (srov. sdělení č. 10/1999 Věstníku ČNB, ASPI č. „11/1999 CBO“), že podnětem k této aktivitě bylo vydání vzorů obsažených v přílohách 33 a 35 vyhlášky č. 135/1998 Sb.
65. Celní orgány namítaly (bod 10), že se stěžovatelka měla o praxi informovat a tím eliminovat nepředvídatelnost plynoucí z možného dvojího výkladu. Jde o námitku lichou. A to nejen díky retroaktivitě (viz bod 52). Předně je zřejmé, že jasný výklad v rozhodné době neexistoval, a dále je obecně známo, že finanční a celní orgány takové informace neposkytují, resp. jim odmítají přiznat závaznost (viz i bod 31). Pokud např. dne 12. 2. 1997 přijal celní úřad předmětnou záruku hned osmnáctkrát, pak jistě měl o potenciálních závazcích vědomost a měl ihned při prodlení deklarantky požadovat plnění po ručitelce u všech splatných zaručených dluhů, jak namítala stěžovatelka. Skutečnost, že tak v roce 1997 učinil jen v jednom případě a k opakovanému uplatnění došlo až v roce 1999, opět svědčí o tom, že celní orgány výklad změnily v době, kdy na změnu stěžovatelka reagovat nemohla. Nehledě na to, že Ústavní soud zjistil (viz body 31 a 34), že i ex post mohli ručitelé informace o výši konkrétního závazku získat jen obtížně, ne-li vůbec.
66. Ústavní soud na základě výše uvedeného konstatuje, že v případě předmětné záruky výklad, který zaujal Nejvyšší správní soud (s odvoláním na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000, viz výše bod 25 a 26), zasáhl do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala (viz body 47 a 48).
67. Stěžovatelka přitom v řízení před Nejvyšším správním soudem poukazovala na celou řadu otázek, na které usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 nedávalo odpověď, resp. nedalo odpověď jednoznačnou, jak upozornil Městský soud v Praze. Jde zejména o argumentaci stanovisky České národní banky dokladující změnu výkladové praxe, o rozpor s logikou institutu ručení, nevypořádání námitek o nemožnosti informovat se, stejně jako přehlížení těch částí správních spisů, z nichž plynula nekonzistentnost praxe celních orgánů. Není zřejmé, jak byl zohledněn názor (Pl. ÚS 54/2000), že při nevyčerpání je třeba vystavit záruku novou, resp. jak by právní názor zastávaný „ustálenou rozhodovací praxi“ mohl obstát, pokud by byly věci spojeny a projednány společně a postup celních orgánů byl posouzen komplexně (místo separátních 55 sporů o rozhodnutích vydaných téhož dne tímtéž správním orgánem na základě téže záruky). Není též jasné, jak by si mohl být celní úřad při svém výkladu jist schopností ručitele zaplatit nekontrolovatelně kumulované dluhy. Tyto otázky nebyly na úrovni podústavního práva řešeny.
VII.
(Obiter dictum)
68. Nejvyšší správní soud odkázal v napadených rozsudcích na svou ustálenou rozhodovací praxi reprezentovanou rozsudkem č. j. 5 Afs 206/2004-82 ze dne 23. 9. 2005 (na www.nssoud.cz). Zde Nejvyšší správní soud názor o závaznosti usnesení Ústavního soudu o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost podepřel odkazem na svůj dřívější rozsudek sp. zn. 2 Afs 180/2004. Avšak jde o chybný logický skok díky ztotožnění usnesení s nálezem. Ve věci sp. zn. 5 Afs 206/2004 byla chybně převzata (z rozsudku sp. zn. 2 Afs 180/2004) argumentace týkající se závaznosti nálezu Ústavního soudu (III. ÚS 648/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 38, nález č. 145). Přitom ve věci, jež měla dát vzniknout ustálené rozhodovací praxi (5 Afs 206/2004), se „žalobce“ ve vyjádření ke kasační stížnosti finančního ředitelství domáhal aplikace principu obsaženého v nálezu pléna Ústavního soudu, který vystihl takto: „příkazy … právních předpisů musí být zřetelně a přesně definovány, protože v právním … státě není důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat soudy, ale také, jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost, když právní nejistota … znamená ztrátu věrohodnosti právního státu“ (srov. nález Pl. ÚS 43/93 ze dne 12. 4. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 16; v rozsudku NSS citovaném jako „č. 16/1994 Sb. n. u.“). Ústavní soud konstatuje (aniž by přitom chtěl zasahovat do domény Nejvyššího správního soudu), že nezjistil, proč Nejvyšší správní soud upřednostnil argumentaci usnesením Ústavního soudu před principem obsaženým v nálezu. Tento postup zaráží i proto, že jindy se Nejvyšší správní soud umí chovat emancipovaně i k právním názorům vysloveným v nálezech, pokud „některé dílčí prvky odůvodnění … neposkytují odpovědi na nabízející se otázky“ (srov. rozsudek ze dne 23. února 2005 č. j. 6 Ads 62/2003-31 na www.nssoud.cz, nebo č. 566/2005 Sb. NSS).
69. Odmítnutí ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněné neznamená potvrzení zákonnosti právního názoru obsaženého v rozhodnutí napadeném ústavní stížností, jak tvrdil Nejvyšší správní soud (viz výše bod 25). Množina ústavně nesouladných rozhodnutí je (řádově) menší než množina rozhodnutí nezákonných: „ne každá nezákonnost zakládá též protiústavnost, resp. porušení základních práv a svobod“ [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. 1. 1995, Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 5, nebo nález sp. zn. I. ÚS 60/97 ze dne 12. 5. 1998, Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 51 („Měřítkem pro rozhodování Ústavního soudu musí být intenzita, s níž bylo zasaženo do … základních práv.“)]. Stručně řečeno, pojmy ústavně konformní a zákonný nelze ztotožnit [obdobně s intenzitou protizákonnosti pracuje i sám Nejvyšší správní soud: „… mezi namítanou protizákonností … a důsledky … vyhovění žalobě musí existovat určitý vztah proporcionality. Nejvyšší správní soud … (ruší napadené rozhodnutí jen tehdy, když) k porušení zákona došlo … v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného správního řízení jako celku“ – rozhodnutí sp. zn. 7 A 15/2000, 6 A 106/2002 a 5 A 126/2002, na www.nssoud.cz]. Závěr o snížené relevanci usnesení o odmítnutí pro zjevnou neopodstatněnost platí mutatis mutandis i pro váhu rozhodnutí, jímž Evropský soud pro lidská práva prohlásí za nepřijatelnou stížnost pro její „zjevnou nepodloženost“ („manifestly illfounded“ nebo „manifestement mal fondée“ – srov. čl. 35 odst. 3 Úmluvy na http://www.echr.coe.int/echr/). Zvláště když ESLP jasně konstatuje, že mu „nepřísluší zkoumat skutkové nebo právní omyly, jichž se měly dopustit vnitrostátní soudy, s tou výjimkou … pokud by mohly zasáhnout do práv a svobod chráněných Úmluvou“ nebo že „má pouze omezenou pravomoc přezkoumávat dodržování vnitrostátního práva“, jak se stalo ve věcech č. 55631/00 a 55728/00, na něž poukazovalo celní ředitelství (viz výše bod 10). Nejvyšší správní soud (viz výše bod 26 in fine) však i zde chybně konstatoval, že ESLP potvrdil zákonnost výkladu.
70. Účelem řízení o ústavní stížnosti je ochrana základních práv či svobod, což se promítá i do povahy a obsahu odmítacích usnesení, která plní mj. funkci jistého procesního ventilu uvolňujícího rozhodovací kapacitu a rozhodně nemohou poskytovat alibi pro orgány veřejné moci, které však kvazimeritorní (a často i nemeritorní) rozhodnutí soudů chránících základní práva takto užívají jako potvrzení svých právních názorů. V České republice nebylo dlouhou dobu plnohodnotné správní soudnictví, což Ústavní soud opakovaně označil za protiústavní a vyzýval k naplnění Ústavy České republiky (nejvýrazněji v nálezu ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 96, vyhlášen pod č. 276/2001 Sb.; srov. i v něm citovanou prejudikaturu). Ústavní soud však tehdy zároveň konstatoval, že nemůže suplovat roli Nejvyššího správního soudu (z kapacitních, personálních a materiálních důvodů), neboť by tím mj. musel rezignovat na plnění svých ústavních povinností. Nyní je Nejvyšší správní soud zřízen a svou specializovanou kapacitu a odbornou erudici věnuje mj. sjednocování správního práva a propracování jemností jeho výkladu. Standard ochrany základních práv dotčených správními akty se nyní zvýšil (viz např. rozšířený přezkumný rámec, více soudců, více stupňů soudů, specializace, systematický dohled), což musí Nejvyšší správní soud vést k obezřetnosti při přebírání náhledů obsažených v odmítacích usneseních přijatých před zřízením plnohodnotného správního soudnictví.
VIII.
71. Ostatními namítanými porušeními základních práv se Ústavní soud nezabýval, neboť to bylo nadbytečné vzhledem k pochybením konstatovaným výše.
72. Ústavní soud ústavním stížnostem vyhověl podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadená rozhodnutí podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.