Nález
Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Františka Duchoně - ze dne 11. července 2007 sp. zn. II. ÚS 192/05 ve věci ústavní stížnosti Telefónica O2 Czech Republic, a. s., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2004 č. j. 2 A 12/2002-OL-503, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 9. 5. 2002 č. j. R 15/2001 a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 20. 7. 2001 č. j. S 18/01-1300/01-VOI, jimiž byla stěžovatelce mj. uložena pokuta ve výši 48 000 000 Kč za zneužití dominantního postavení na trhu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2004 č. j. 2 A 12/2002-OL-503, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 9. 5. 2002 č. j. R 15/2001 a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 20. 7. 2001 č. j. S 18/01-1300/01-VOI se ruší.
Odůvodnění
I.
Předmět ústavní stížnosti
Stěžovatelka, obchodní společnost Telefónica O2 Czech Republic, a. s., je právní nástupkyní obchodní společnosti Eurotel Praha, spol. s r. o., IČ: 15268306, jež se původně obrátila na Ústavní soud s návrhem na zrušení v záhlaví označených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a jemu předcházejících rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „předseda Úřadu“) a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“). Tvrdí, že Nejvyšší správní soud tím, že nezrušil předcházející rozhodnutí Úřadu a předsedy Úřadu, nepřípustně zasáhl její základní práva, garantovaná Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“), Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Konkrétně stěžovatelka poukazuje na:
– čl. 1 Listiny a z něj plynoucí princip rovnosti v právech, kdy Nejvyšší správní soud i přes závěr, že ve správním řízení nebylo prokázáno způsobení újmy obchodní společnosti Český Mobil, a. s., jakožto znak zneužití dominantního postavení, nepovažoval to za důvod ke zrušení rozhodnutí, ačkoliv pro stejný nedostatek ve skutkově téměř identickém případě vyhověl žalobě akciové společnosti T-Mobile Czech Republic a rozhodnutí Úřadu i předsedy Úřadu zrušil, a když aplikoval ustanovení o lhůtě pro uložení pokuty za správní delikt v rozporu se svou dřívější judikaturou (stěžovatelka upozorňuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004 sp. zn. 5 A 1/2001), čímž poskytl právům stěžovatelky nižší míru ochrany;
– čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a zde uvedený imperativ, aby státní moc byla vykonávána jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a princip připouštějící možnost ukládat povinnosti pouze na základě zákona, neboť žalobou napadená rozhodnutí ve výroku o uložení pokuty nebyla zrušena, ačkoliv k uložení pokuty došlo několik měsíců po uplynutí zákonné lhůty;
– čl. 26 odst. 1 Listiny zaručující svobodu podnikání, čl. 2 odst. 3 Listiny garantující svobodu činit vše zákonem nezakázané a čl. 4 odst. 4 Listiny ukládající šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod v případě používání ustanovení o jejich mezích, a to pro formalistickou a nesprávnou interpretaci pojmu dominantního postavení;
– čl. 40 odst. 6 Listiny zakazující retroaktivitu, neboť stěžovatelka byla za zneužití dominantního postavení postižena v době, kdy podle nového zákona již nemohla být považována za dominantního soutěžitele;
– čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 Úmluvy a zde zakotvené právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a práva na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, porušené tím, že Nejvyšší správní soud stěžovatelku v rozporu se svým posláním neochránil před sankcí uloženou za správní delikt, ačkoliv naplnění znaků jeho skutkové podstaty nebylo prokázáno, že vadně doplňoval dokazování a že nevyvodil následky z podstatných procesních pochybení, k nimž došlo ve správním řízení.
II.
Rekapitulace předchozího řízení
Dne 20. 7. 2001 Úřad pod č. j. S 18/01-1300/01-VOI rozhodl, že stěžovatelka zneužila jednak svého dominantního postavení na trhu mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích GSM, neboť v konkrétně vymezené době v konkrétně označených tarifech účtovala bez objektivně ospravedlnitelných důvodů svým zákazníkům za minutu volání do sítě provozované obchodní společností Český Mobil, a. s., (dále jen „Český Mobil“) vyšší částku než za minutu volání do sítě provozované obchodní společností RadioMobil, a. s., (dále jen „RadioMobil“), a jednak svého monopolního postavení na trhu mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích NMT, když v konkrétně vymezené době v konkrétně označených tarifech účtovala bez objektivně ospravedlnitelných důvodů svým zákazníkům za minutu volání do sítě Českého Mobilu částku vyšší než za minutu volání do sítě RadioMobilu. Tím dle Úřadu stěžovatelka porušila k újmě Českého Mobilu ustanovení § 9 odst. 3 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. Český Mobil totiž z důvodu vyšších cen účtovaných stěžovatelkou jejím zákazníkům za volání do jeho sítě nezískal takový počet nových zákazníků, jaký by získal za podmínek rovné hospodářské soutěže. Z důvodu těchto vyšších cen došlo dále k nižšímu objemu odchozího provozu ze sítě provozované stěžovatelkou do sítě Českého Mobilu oproti provozu v opačném směru, čímž byl Český Mobil znevýhodněn v hospodářské soutěži. Jednání účastníka řízení mělo za následek také újmu spotřebitelů – zákazníků stěžovatelky, kteří jí za srovnatelnou službu při volání do sítě Českého Mobilu platili na hovorném v jednotlivých označených obdobích a tarifech částku vyšší než za volání do sítě RadioMobilu. Druhým výrokem Úřad stěžovatelce podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. d) zákona č. 63/1991 Sb. zakázal pokračovat ve zneužívání dominantního, resp. monopolního postavení popsaným jednáním, třetím výrokem pak stěžovatelce za porušení ustanovení § 9 odst. 3 zákona č. 63/1991 Sb. uložil pokutu ve výši 48 000 000 Kč [dle ustanovení § 11 odst. 1 písm. h) a ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 63/1991 Sb.].
Prvý výrok tohoto rozhodnutí předseda Úřadu dne 9. 5. 2002 (č. j. R 15/2001) na základě stěžovatelkou podaného rozkladu změnil tak, že sice stejně jako Úřad konstatoval zneužití dominantního postavení stěžovatelky na trhu mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích GSM v konkretizovaných tarifech, ovšem v kratším období oproti původnímu zjištění Úřadu, když účtovala bez objektivně ospravedlnitelných důvodů svým zákazníkům za minutu volání do sítě provozované Českým Mobilem částku vyšší než za minutu volání do sítě provozované RadioMobilem, a dále zneužití dominantního postavení na trhu mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích NMT, neboť v konkretizovaných tarifech a obdobích (oproti původnímu rozhodnutí také zkrácených) účtovala bez objektivně ospravedlnitelných důvodů svým zákazníkům za minutu volání do sítě provozované Českým Mobilem částku vyšší než za minutu volání do sítě provozované RadioMobilem. Také předseda Úřadu dospěl k závěru, že tímto jednáním stěžovatelka k újmě Českého Mobilu porušila ustanovení § 9 odst. 3 zákona č. 63/1991 Sb., neboť ten nezískal z důvodu vyšších cen účtovaných stěžovatelkou svým zákazníkům za volání do sítě Českého Mobilu takový počet nových zákazníků jako za podmínek rovné hospodářské soutěže. Z důvodu těchto vyšších cen byl objem odchozího provozu ze sítě stěžovatelky do sítě Českého Mobilu nižší oproti provozu v opačném směru, čímž byla společnost Český Mobil znevýhodněna v hospodářské soutěži. Předseda Úřadu taktéž dovodil, že újmu utrpěli i spotřebitelé – zákazníci stěžovatelky, kteří jí za srovnatelnou službu při volání do sítě Českého Mobilu platili na hovorném v jednotlivých tarifech a obdobích částku vyšší než za volání do sítě RadioMobilu. Druhý výrok, zakazující pokračovat v závadném jednání, byl zrušen, třetí výrok, týkající se pokuty, byl potvrzen.
Rozhodnutí předsedy Úřadu napadla stěžovatelka žalobou, v průběhu řízení dále doplňovanou, v níž tvrdila rozpor rozhodnutí se zákonem č. 63/1991 Sb. a zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), jakož i zkrácení na vyjmenovaných základních právech a svobodách. Namítala (stručně shrnuto), že Úřad i jeho předseda ve svých rozhodnutích vycházeli z chybně vymezeného věcně relevantního trhu, když dle jejího názoru není důvod rozlišovat mezi trhem mobilních radiotelefonních služeb v sítích GSM (sítích digitálního typu) na straně jedné a trhem mobilních radiotelefonních služeb v sítích NMT (sítích analogového typu) na straně druhé. Na podporu této úvahy uvedla řadu argumentů právní i technické (technologické parametry, dostupnost, pokrytí, cena) povahy. V posuzované věci Úřad i jeho předseda ryze účelově přistoupili v případě shodných aktivit týchž soutěžitelů k vymezení relevantního trhu pro různé oblasti soutěžního práva, konkrétně zneužití dominantního postavení a spojování podniků. Dále nesouhlasila se závěrem, že na relevantním trhu zaujímá dominantní postavení. Správní rozhodnutí jsou v případě stěžovatelky postavena pouze na zákonné domněnce uvedené v § 9 odst. 2 zákona č. 63/1991 Sb., tedy na tom, že zaujímá na trhu podíl vyšší než 30 %. Uvedená domněnka je ovšem, dle jejího názoru, vyvrácena tehdy, není-li současně splněna podmínka obsažená v prvém odstavci zmíněného ustanovení, podle něhož zaujímá dominantní postavení na trhu pouze ten soutěžitel, který není vystaven podstatné soutěži, což stěžovatelka nepochybně byla. Ve správním řízení navíc nebylo ani zjištěno, jakými tržními podíly na relevantním trhu vlastně stěžovatelka a její konkurenti disponují. Dále stěžovatelka v žalobě zpochybnila názor, že se vytýkaným způsobem na trhu mohlo chovat více soutěžitelů, prezentovaný bez toho, aby Úřad potvrdil existenci kolektivního dominantního postavení; jinak totiž, dle stěžovatelky, dominantní postavení jednoho subjektu vylučuje na tomtéž trhu stejné postavení subjektu jiného, zvlášť když soutěžitelé mezi sebou vedou agresivní boj, zejména cenový, jak se děje na trhu mobilní telefonie. Dle stěžovatelky nebylo také prokázáno, že by Český Mobil nezískal v důsledku jejího jednání tolik zákazníků, kolik by získal v podmínkách rovné soutěže, či že došlo k poklesu objemu volání ze sítě stěžovatelky do sítě Českého Mobilu; zde navíc stěžovatelka předložila důkazy, že přímá závislost množství volání na ceně neexistuje. Stejně tak pouze v rovině nepodložených tvrzení zůstaly i závěry o újmě způsobené spotřebitelům. Navíc, pokud jde o újmu coby podstatný znak skutkové podstaty zneužití dominantního postavení, pokoušel se předseda Úřadu v rozhodnutí o rozkladu doplnit závěry prvoinstančního řízení, čímž je ovšem pomíjena zásada dvojinstančnosti. Újmu zákazníci stěžovatelky nemohli utrpět, neboť volání do sítě Českého Mobilu a RadioMobilu nebylo možno v důsledku výrazně rozdílné kvality obou sítí považovat za srovnatelné plnění a rozdíl v ceně odpovídal vyšším nákladům stěžovatelky. Pokuta byla stěžovatelce uložena taktéž v rozporu se zákonem. Předně se totiž nedopustila žádného správního deliktu. Dále při stanovení výše pokuty Úřad vážil způsobem, který je nepřezkoumatelný, předseda Úřadu se pak dostatečně nevypořádal s jejími námitkami, že výše pokuty byla, bez přihlédnutí ke konkrétnímu prokázanému majetkovému prospěchu stěžovatelky či újmy spotřebitelům a ostatním soutěžitelům, zdůvodněna pouze v obecné rovině, s odkazem na porovnání s pokutou uloženou v jiném obdobném správním řízení, jehož se ovšem stěžovatelka neúčastnila, a nemohla se tak vyjádřit k relevantním skutečnostem. Předseda Úřadu sice odmítl přitěžující okolnost prvostupňového rozhodnutí, že protiprávní jednání žalovaného trvalo až do rozhodnutí Úřadu, přesto ponechal výši pokuty beze změny. Pokuta byla navíc uložena po uplynutí zákonné jednoroční subjektivní lhůty pro její uložení. Úřad dále opakovaně porušil procesní práva stěžovatelky, když jí upíral právo nahlížet do správního spisu, neumožnil jí vyjádřit se k předmětu řízení a k závěrům správního orgánu.
Nejvyšší správní soud, který v souladu s § 132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen „s. ř. s.“) převzal věc k dokončení od Vrchního soudu v Olomouci, žalobu stěžovatelky jako nedůvodnou v plném rozsahu zamítl. V odůvodnění nejprve zrekapituloval obsah podstatných částí správního spisu a vyložil, podle jakých právních předpisů věc řešil s ohledem na novou právní úpravu v oblasti ochrany hospodářské soutěže provedenou zákonem č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Následně se velmi podrobně zabýval posouzením jednotlivých námitek stěžovatelky.
Za východisko pro posouzení věci určil vymezení relevantního trhu a z toho plynoucí pozice stěžovatelky na něm. Připomíná, že relevantní trh je neurčitým právním pojmem, kdy je sice vytvořen prostor pro uvážení aplikujícího orgánu, ovšem ten je limitován povinností respektovat určitá pravidla; je nutno objasnit význam a rozsah neurčitého pojmu a následně se zabývat podřaditelností skutečností konkrétního případu do takto vytvořeného rámce. Nejvyšší správní soud rekapituluje doktrinární i judikatorní definice, z nichž se při určování relevantního trhu vychází, a činí dílčí závěr, že přístup k posouzení je velmi individuální, s logickou vazbou na konkrétní okolnosti případu. V úvahu je třeba brát i geografickou a časovou dimenzi relevantního trhu. Vztaženo na konkrétní případ to znamená, že je v rámci soudního přezkumu prověřováno, zda Úřad dostál své povinnosti shromáždit odborné, statistické a empirické informace, jakož i povinnosti zformulovat úvahy vedoucí ke zvolenému řešení.
Následně Nejvyšší správní soud rekapituluje vývoj a aktuální stupeň technické úrovně telekomunikačních systémů (analogové systémy, digitální systémy a digitální systémy „třetí generace“); pro daný případ jej zajímají analogový systém NMT a digitální systém GSM. Každý systém vykazuje jiné parametry, smlouvy o propojení uzavírané mezi operátory počítají vždy s oběma systémy, a nelze tedy říci, že nemohou existovat samostatně. Připomíná zjištění Úřadu, že pověření působit na trhu mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích NMT udělilo ministerstvo pouze stěžovatelce. Navíc ani uvažování jediného relevantního trhu, vzniklého sloučením trhů mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích GSM a NMT, by nemělo za následek snížení tržního podílu stěžovatelky, neboť počet klientů využívajících analogovou síť je ve vztahu k počtu klientů využívajících síť digitální marginální. Úřad tak dle Nejvyššího správního soudu vycházel ze správného vymezení relevantního trhu.
Poté Nejvyšší správní soud zkoumal postavení stěžovatelky na relevantním trhu. Zrekapituloval základní postuláty vymezující hospodářskou soutěž, včetně nástinu právně-filozofického náhledu, k nimž je potřeba přihlížet při výkladu § 9 zákona č. 63/1991 Sb. Především je nutno institut dominance uchopit ve smyslu speciality druhého odstavce vůči odstavci prvému. Zákon vymezuje, resp. vymezoval dvě úrovně dominance na trhu, jednak absolutní, jednak relativní. Prvá je dána neúčastí dalších soutěžitelů na relevantním trhu, druhá nepodstatnou konkurencí. Ale za dominantního zákon považuje vždy soutěžitele zaujímajícího alespoň 30% podíl na trhu. Opačný výklad (prezentovaný stěžovatelkou) by popřel smysl právní úpravy, jestliže rozdělení trhu mezi dva stejné soutěžitele by mělo vést k tomu, že by se jednoho z nich netýkaly povinnosti uložené zákonem o ochraně hospodářské soutěže, mohli by bránit vstupu dalších soutěžitelů na trh, aniž byl Úřad mohl na ochranu fair soutěžního prostředí zasáhnout, ledaže by přistoupil k aplikaci doktríny o kolektivním postavení. Z té ale zákon č. 63/1991 Sb. nevycházel. Pro posuzovanou věc je dle Nejvyššího správního soudu podstatná skutečnost, že stěžovatelčin podíl na trhu přesahuje 30 %. Přitom zdůrazňuje, že sama stěžovatelka se hlásila k 50% podílu, pročež její výhrady k metodám, jaké při zjišťování dominantního postavení užil Úřad, považuje za účelové. V této souvislosti ještě doplňuje, že předchozí právní úprava, která na věc dopadá, Úřadu neumožňovala zvažovat kolektivní dominantní postavení, odkazy stěžovatelky na právo EU a argumentaci Evropského soudního dvora, s tímto institutem počítající, proto nelze akceptovat.
Námitka existence druhého významného soutěžitele na tomtéž trhu dle Nejvyššího správního soudu neobstojí. Každý člen duopolu totiž může dominantní postavení zneužít vůči subjektu vstupujícímu na trh jednotlivě. Za zneužití dominantního postavení označil Úřad bezdůvodné účtování vyšší částky za stejnou dobu volání do sítí dvou dalších provozovatelů. Podle předsedy Úřadu byl tímto účtováním odrazován zákazník stěžovatelky jednak od volání do sítě Českého Mobilu, jednak aby se jako zájemce o mobilní telefon rozhodl právě pro Český Mobil, neboť zjistil-li zájemce při vědomí cca miliónu zákazníků stěžovatelky a RadioMobilu, že hovory přicházející k němu od převážné většiny majitelů mobilních telefonů by byly dražší až o 10 Kč/min., volil logicky operátora zavedeného. Přitom vůči RadioMobilu stěžovatelka obdobně postupovat nemohla, neboť by tím ohrozila vlastní klientelu. Úřad neopomněl zaměřit své dokazování na posouzení toho, zda bylo takové účtování něčím ospravedlněno, ovšem dospěl k negativnímu závěru. Uznal sice zvýšení nákladů o 0,272 Kč/min. za nepřímě tranzitní propojení a o 0,71 Kč/min. za propojování hovorů do jednoho tranzitního bodu (celkem tedy o 0,982 Kč/min.), ovšem skutečné zvýšení cen proběhlo v rozsahu podstatně vyšším (v rozmezí 1,20 až 10 Kč/min.), navíc bez nalezení jakékoliv analogie v navýšení v jednotlivých tarifech. Nejvyšší správní soud se poté, co tyto stěžejní úvahy v odůvodnění připomněl, ke stanovisku Úřadu a jeho předsedy přiklonil s tím, že v řízení nebylo zjištěno nic, co by ospravedlňovalo rozdílné účtování cen. Zásah Úřadu ve prospěch ochrany zachování hospodářské soutěže na trhu proti jejímu narušování považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na okolnosti případu za důvodné, když ceny nastavené stěžovatelkou v jednotlivých tarifech atakovaly fair soutěžní prostředí. Konečně Nejvyšší správní soud korigoval závěry Úřadu i jeho předsedy ohledně způsobené újmy; mezi tím, jak předseda Úřadu vyjádřil újmu ve výroku svého rozhodnutí (nezískání očekávaného počtu klientů, rozdíl mezi příchozími a ochozími hovory), a tím, jak ji následně odůvodnil (vyvolání stavu nerovných podmínek), je rozpor. Nepochybnou tak zůstává jen újma vzniklá spotřebitelům – zákazníkům stěžovatelky. Předseda Úřadu ji ve výroku svého rozhodnutí vyjádřil, učinil předmětem dokazování a následně odůvodnil.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval lhůtou pro vydání rozhodnutí dle § 14 odst. 5 zákona č. 63/1991 Sb. Pokud jde o časový moment uložení pokuty, tedy zda je jím okamžik vydání prvostupňového rozhodnutí či jeho právní moc, s odkazem na svůj rozsudek ze dne 3. 6. 2004 č. j. 5 A 1/2001-63 vyložil, že zmiňované zákonné ustanovení je nutno interpretovat tak, že pokuta musí být do jednoho roku ode dne zjištění porušení povinností uložena pravomocně. Negativní dopad takto vymezené lhůty podle Nejvyššího správního soudu kompenzoval zákonodárce, s ohledem na náročný proces zjišťování dominantního postavení soutěžitele na trhu, spojeného s prováděním složitého šetření, počítáním lhůty až od okamžiku zjištění porušení povinnosti. Na rozdíl od jiných právních úprav, podle nichž se má správní orgán o porušení povinnosti „dozvědět“, a tedy nemusí být porušení postaveno najisto, zákon č. 63/1991 Sb. hovoří o potřebě porušení zákona „zjistit“. Rozhodný okamžik je tak vázán na provedené dokazování, konkrétně jím je procesní úkon poskytnutí možnosti vyjádřit se k předmětu řízení a výsledkům šetření. V posuzovaném případě se seznámení s výsledky šetření konalo dne 18. 7. 2001, a pokud tedy rozhodnutí předsedy Úřadu nabylo právní moci dne 28. 5. 2002, stalo se tak ve lhůtě stanovené zákonem.
Co do výše je stanovení pokuty věcí správního uvážení, kde Nejvyšší správní soud neshledal vykročení ze zákonných mezí. Pokuta se pohybuje pod hranicí 0,2 % z možných 10 % čistého obratu za poslední ukončený kalendářní rok, při jejím ukládání Úřad, ale i předseda Úřadu zohlednili řadu okolností polehčujících i přitěžujících, přičemž svůj myšlenkový pochod patřičně zdůvodnili.
V poslední části odůvodnění se Nejvyšší správní soud vypořádal s procesními námitkami stěžovatelky, tj. s námitkou neumožnění vyjádřit se k předmětu řízení, námitkou porušování zásady dvojinstančnosti řízení a námitkou porušení lhůt stanovených správním řádem pro vydávání rozhodnutí správním orgánem.
III.
Obsah ústavní stížnosti a vyjádření účastníků
Stěžovatelka považuje rozhodnutí za neústavní, neboť zasahuje do jejích shora uvedených základních práv. Nejvyššímu správnímu soudu v prvé řadě vytýká, že ji neochránil před uložením správní sankce za situace, kdy dospěl k závěru o neprokázání újmy jinému soutěžiteli, která tvoří znak skutkové podstaty deliktu a kterou Úřad i jeho předseda ve výroku svých rozhodnutí uvádí jako důsledek zneužití dominantního postavení stěžovatelkou. Nebyly-li prokázány všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu, je tak stěžovatelka trestána za něco, čeho se nedopustila. Zároveň stěžovatelka upozorňuje Ústavní soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005 č. j. 2 A 13/2002-OL-424, vydaný v prakticky totožné věci na základě žaloby společnosti T-Mobile Czech Republic, a. s. (dříve RadioMobil), kde Nejvyšší správní soud dospěl ke stejnému závěru, totiž k neprokázání újmy Českému mobilu společností T-Mobile ze strany správních orgánů, a rozhodnutí zrušil.
Dále stěžovatelka namítá vadnou interpretaci dominantního postavení. Shrnuje svou obranu použitou již ve správní žalobě a k reakci Nejvyššího správního soudu namítá, že sama o sobě nikdy neprohlásila, že má dominantní postavení, naopak opakovaně tvrdila, že takové postavení mít nemůže. Stěžovatelce není (a po celé předchozí řízení nebylo) jasné, od jaké přesné hodnoty tržního podílu je závěr o jejím dominantním postavení odvíjen. Údaj by se dal spočíst leda na základě informací poskytnutých všemi zúčastněnými soutěžiteli, ovšem stěžovatelce nebyla část spisu, kde se tyto informace mají nacházet, zpřístupněna s odkazem na ochranu obchodního tajemství. S takovým postupem stěžovatelka nesouhlasí a nechápe jej, poukazuje na judikaturu Evropského soudního dvora, podle níž se subjektu, proti kterému je vedeno řízení, musí dostat možnost vyjádřit se k dokumentům použitým Evropskou komisí na podporu jejích tvrzení o porušení hospodářské soutěže a podle níž nesmí Komise informace tajené jako obchodní tajemství použít v neprospěch subjektu, proti němuž je vedeno řízení. Podle stěžovatelky dále Nejvyšší správní soud vychází z ústavně nepřijatelného jednokriteriálního pojetí zákonné definice dominance, podle kterého stačí 30% podíl na trhu, aniž by bylo potřeba zkoumat, zda je soutěžitel vystaven soutěži podstatné či nikoliv. Je tak neodpovídajícím způsobem upřednostněn formalistický jazykový výklad § 9 zákona č. 63/1991 Sb. před výkladem systematickým, logickým a historickým, který by byl proporcionální účelu regulace zneužití dominantního postavení; vzpomíná v této souvislosti nález Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2004 sp. zn. IV. ÚS 630/03 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 35, nález č. 162), kde byl vysloven zobecňující závěr týkající se interpretace právní normy. Výklad Nejvyššího správního soudu dle stěžovatelky zcela míjí účel úpravy ochrany před zneužitím dominantního postavení. Demonstruje to na možné situaci, kdy vedle sebe budou působit tři soutěžitelé, každý s podílem 33 %, nebo vedle soutěžitele s podílem 33 % (dle výkladu Nejvyššího správního soudu dominantního) bude fungovat další soutěžitel se 66 % trhu.
Stěžovatelka poukazuje na to, že podle nové právní úpravy, provedené zákonem č. 143/2001 Sb., platné v době rozhodování Úřadu i jeho předsedy, již nelze postihnout soutěžitele za zneužívání dominantního postavení bez dokazování skutečnosti, zda se mohl chovat ve značné míře nezávisle na jiných soutěžitelích. A protože to stěžovatelka nemohla, její trestnost s účinností nové právní úpravy zanikla. Stěžovatelka v této souvislosti poukazuje na judikaturu týkající se podmínek odpovědnosti za správní delikt, včetně nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002 sp. zn. III. ÚS 611/01 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 75), podle něhož zákaz retroaktivity právních norem zakotvený v čl. 40 odst. 6 Listiny působí nejen pro oblast trestního práva, tedy včetně správních deliktů. Obecně platí, že vyvození odpovědnosti a uložení postihu za správní delikt je nutno posoudit podle právní úpravy platné v době, kdy k jednání došlo, avšak jen tehdy, není-li právní úprava účinná v době vydání rozhodnutí pro postihovanou osobu příznivější. Přechodné ustanovení zákona č. 143/2001 Sb. (dle něhož se řízení zahájená před účinností tohoto zákona dokončí podle dosavadních předpisů) řeší pouze procesní otázky, a hmotněprávní úpravy podmínek odpovědnosti za správní delikt se proto týkat nemůže. Nejvyšší správní soud porušil princip zákazu retroaktivity, pokud správní rozhodnutí vydaná v rozporu s uvedenými pravidly nezrušil.
Dále stěžovatelka namítá zásadní pochybení při interpretaci § 9 zákona č. 63/1991 Sb. Jeho odstavec 2 je podle jejího názoru nezbytné vykládat vždy v návaznosti na ostatní ustanovení zákona, především na odstavec prvý, a to tak, že ve druhém odstavci je zakotvena domněnka, která je při současném nenaplnění znaku dominantního postavení obsaženého v prvém odstavci vyvrácena. Tak ostatně předmětné ustanovení vykládal i sám Úřad; stěžovatelka zde odkazuje na jeho rozhodnutí ze dne 30. 5. 2000 R 25/99 (Intermilk). Zcela opačným přístupem k výkladu práva, který zastává Úřad nyní v jejím případě, se cítí poškozena v právu na rovné zacházení.
Nejvyšší správní soud dále nepřípustně pominul, že pokuta byla uložena po uplynutí zákonem stanovené subjektivní jednoroční prekluzivní lhůty. Stěžovatelka odmítá rozlišování mezi pojmy „zjistí porušení povinnosti“ a „dozví se o porušení povinnosti“, užívanými v této souvislosti jednotlivými správními předpisy. Až do vydání napadeného rozhodnutí byly totiž ve správním soudnictví vykládány totožně a nyní učiněný závěr, že zjištěním porušení povinnosti je až okamžik, kdy je účastník správního řízení vyzván k seznámení se s výsledky šetření, je s dosavadní judikaturou i smyslem právní úpravy v rozporu; stěžovatelka cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004 sp. zn. 5 A 1/2001, ze kterého vyplývají zcela opačné závěry, a takto se vyslovil i Vrchní soud v Praze v rozsudku sp. zn. 7 A 167/94 či sp. zn. 6 A 103/94. Pokud se Úřad o jednání stěžovatelky dozvěděl z podnětu Českého Mobilu dne 29. 8. 2000, řízení zahájil dne 21. 3. 2001, ale pokuta byla pravomocně uložena až dne 28. 5. 2002, stalo se tak po uplynutí zákonné lhůty.
V poslední části ústavní stížnosti stěžovatelka vypočítává procesní pochybení, jichž se v průběhu správního řízení Úřad dopustil. Uvádí, že nemohla řádně realizovat právo nahlížet do spisu, právo vyjádřit se k předmětu řízení a právo seznámit se s důkazy, jež měly prokazovat její dominantní postavení na trhu (které bylo navíc dle Nejvyššího správního soudu jediným znakem správního deliktu, pro který byla stíhána).
Svou argumentaci stěžovatelka následně dvakrát doplňovala. V prvém doplnění znovu poukazuje na porušení práva na rovné zacházení dle čl. 1 Listiny, když nebyl zohledněn zákaz retroaktivity ve správním trestání dle čl. 40 odst. 6 Listiny. Upozorňuje Ústavní soud na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004 sp. zn. 6 A 126/2002, kde se měl vypořádat s otázkou retroaktivity správního trestání odlišně od závěrů, které přijal v její věci. Za stěžejní považuje stanovisko, že z hlediska záruk poskytovaných vnitrostátním právem obviněnému z trestného činu musí trestání za soudní i správní delikty podléhat stejnému režimu, tedy i ústavní záruka čl. 40 odst. 6 Listiny (je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachatele příznivější) platí jak v řízení soudním, tak i správním. Protože podle nové právní úpravy ochrany hospodářské soutěže je vyloučeno, aby stěžovatelka správní delikt spáchala, neboť tržní síla jí neumožňovala chovat se ve značné míře nezávisle na ostatních soutěžitelích, trestnost jejího jednání účinností zákona č. 143/2001 Sb. zanikla.
Obdobně pak argumentuje i ve druhém doplnění; změna právní úpravy v podobě nově upravených znaků zneužití dominantního postavení v posuzovaném případě znamená zánik trestnosti stěžovatelky. Stěžovatelka k tomu postoupila Ústavnímu soudu sdělení Úřadu ze dne 10. 3. 2006, kdy na její dotaz v rámci jiného řízení sdělil, že stěžovatelka s ohledem na novou právní úpravu ochrany hospodářské soutěže nedisponuje a nedisponovala ani k 1. 11. 2001 dominantním postavením na relevantním trhu telekomunikačních služeb, poskytovaných prostřednictvím veřejných mobilních telekomunikačních sítí, a to přesto, že podle předchozí právní úpravy ji Úřad za dominantní subjekt považoval.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k obsahu ústavní stížnosti uvedl, že rozhodnutí bylo vydáno v souladu s platnými právními předpisy a vycházelo z konstantní judikatury Ústavního soudu. Stěžovatelka nebyla na žádných svých právech zkrácena, pokud jde o ústavní konformitu správních rozhodnutí, Nejvyšší správní soud se jí v odůvodnění svého rozsudku samostatně zabýval. Převážná většina námitek stěžovatelky je z jeho pohledu shodná s těmi, které uplatnila v žalobě a se kterými se již ve svém rozsudku dostatečně vypořádal. V tomto smyslu také na jeho odůvodnění odkazuje.
Předseda úřadu, Ing. Martin Pecina, MBA, sdělil, že ústavní stížnost považuje za neopodstatněnou, neboť stěžovatelka pouze polemizuje se závěry Nejvyššího správního soudu. V rámci této polemiky opakuje námitky, se kterými se již dříve v řízení vypořádal jak Úřad, tak i správní soud. Pokud by byl Ústavní soud jiného názoru, i tak je ústavní stížnost potřeba hodnotit jako nedůvodnou. K výtkám ohledně neúplně zjištěného skutkového stavu zdůraznil, že předpokladem deklarace porušení § 9 odst. 3 zákona č. 63/1991 Sb. je vedle prokázání existence dominantního postavení a jeho zneužití i prokázání újmy jiným soutěžitelům či spotřebitelům, přičemž stačí způsobit újmu jen jedněm z nich. Nejvyšší správní soud se všemi uvedenými znaky v napadeném rozhodnutí podrobně zaobíral, a byť podle něj újma jinému soutěžiteli prokázána nebyla, v případě spotřebitelů tomu tak bylo. V tomto směru je také zavádějící argumentovat rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005, jak činí stěžovatelka, neboť v daném případě učinil správní soud závěr, že újma postupem mobilního operátora T-Mobile Czech Republic, a. s., nebyla způsobena nikomu.
Úřad dále trvá na správnosti interpretace pojmu dominantního postavení, jak je podána v napadených rozhodnutích. Posuzované jednání stěžovatelky se uskutečnilo v době účinnosti zákona č. 63/1991 Sb., bylo proto postupováno dle jeho ustanovení a aplikována nevyvratitelná domněnka dominantního postavení v případě 30% podílu na relevantním trhu. Není významné, že dle nové úpravy je třeba zkoumat i hledisko, zda tržní síla umožňuje soutěžiteli chovat se nezávisle na jiných soutěžitelích a spotřebitelích. Nová právní úprava dle Úřadu jen mění konstrukci zjišťování, aniž by tato změna měla v naprosté většině případů praktický vliv na právní kvalifikaci jednání konkrétních soutěžitelů.
Úřad odmítá tvrzení, že napadená rozhodnutí nerespektují zákaz retroaktivity. I podle nové právní úpravy provedené zákonem č. 143/2001 Sb. je zneužití dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů zakázané (§ 11 odst. 1) a lze za něj uložit sankci, jejíž výše je shodná s předchozí úpravou. Nová právní úprava není pro stěžovatelku ani příznivější, neboť se nelze domnívat, že stěžovatelka nedisponovala buď individuálním, nebo kolektivním dominantním postavením. Ke stěžovatelkou zmiňovanému sdělení ze dne 10. 3. 2006 Úřad upřesnil, že se týká situace na relevantním trhu v roce 2006.
Pokuta byla uložena včas, závěr Nejvyššího správního soudu o okamžiku začátku i konce zákonné lhůty odpovídá ustálené judikatuře a Úřad se k jím uvedeným argumentům připojuje.
V závěru vyjádření reaguje na jednotlivé procesní námitky, a to opět v podstatě shodně s tím, jak se s nimi vypořádával již Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku.
K vyjádřením účastníků pak stěžovatelka ještě podala repliku. Žádné nové relevantní skutečnosti oproti svým předchozím podáním zde neuvedla, obsah repliky proto není nutno podrobně rekapitulovat.
IV.
Podmínky řízení
Tak jako v ostatních případech i nyní Ústavní soud nejprve zkoumal, zda stížnost z hlediska formálních náležitostí vyhovuje zákonu č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“).
Konstatuje, že ústavní stížnost byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, jež řádně doložila, že ji v řízení zastupuje zvolený advokát. Podání obsahuje veškeré náležitosti, které zákon o Ústavním soudu vyžaduje, a je přípustné.
Původní stěžovatelka, Eurotel Praha, spol. s r. o., dne 3. května 2006 uzavřela s obchodní společností ČESKÝ TELECOM, a. s., smlouvu o převzetí jmění a následně ke dni 1. 7. 2006 zanikla výmazem z obchodního rejstříku s převodem jmění na právního nástupce, akciovou společnost ČESKÝ TELECOM. K témuž dni byla zapsána změna obchodní firmy akciové společnosti ČESKÝ TELECOM na Telefónica O2 Czech Republic, a. s. Podle ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 107 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud proto rozhodl, že v řízení o ústavní stížnosti bude nadále jako stěžovatelka vystupovat obchodní společnost Telefónica O2 Czech Republic, a. s.
V.
Vlastní přezkum
Ústavní soud předně připomíná, že postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou samostatnou záležitostí obecných soudů (např. usnesení sp. zn. II. ÚS 81/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, usnesení č. 22). Ústavní soud tedy neposuzuje zákonnost vydaných rozhodnutí (pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo), neboť to přísluší obecným soudům. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda právní názory obecných soudů jsou ústavně konformní nebo zda naopak jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod.
V dané věci Ústavní soud musí rozdělit návrh stěžovatelky na dvě části. Jednak tu část, kde charakter námitek posouvá věc do ústavněprávní roviny. Z pohledu Ústavního soudu to je námitka týkající se zachování lhůty pro uložení sankce dle § 14 odst. 5 zákona č. 63/1991 Sb. a námitka týkající se nerespektování pravidla časové působnosti při posuzování trestnosti jednání vyjádřeného v čl. 40 odst. 6 Listiny. Těmi se také bude v následujícím textu Ústavní soud podrobně zabývat.
Naopak v ostatních bodech je návrh opakováním argumentace již uplatněné v předchozích řízeních a ve své podstatě jen polemikou se závěry a způsobem rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Jak vyplývá z výše uvedeného, zkoumání těchto otázek přesahuje přezkumnou pravomoc Ústavního soudu. Pouhá skutečnost, že soud svá rozhodnutí opřel o právní názory, se kterými se stěžovatelka neztotožňuje, nezakládá totiž sama o sobě důvod k ústavní stížnosti (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 188/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 39).
A)