Nález
Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Kůrky a soudců Jiřího Muchy a Jana Musila (soudce zpravodaje) - ze dne 29. listopadu 2007 sp. zn. III. ÚS 319/07 ve věci ústavní stížnosti Komerční banky, a. s., IČ: 45317054, se sídlem Na Příkopě 33, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41, kterými byla zamítnuta správní žaloba, jíž se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí celních orgánů, kterými jí byla stanovena povinnost zaplatit celní dluh z titulu globální celní záruky.
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 bylo porušeno základní právo stěžovatelky vlastnit majetek garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 se zrušují.III. Náhrada nákladů řízení před Ústavním soudem se nepřiznává.
Odůvodnění
I.
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 2. 2. 2007 a která byla doplněna podáními Ústavnímu soudu doručenými dne 5. 2. 2007 a dne 6. 2. 2007, se stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104, jakož i rozsudku Městského soudu v Praze (dále též "městský soud") ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41. Stěžovatelka tvrdila, že těmito rozhodnutími bylo porušeno její ústavně zaručené právo na spravedlivý proces, garantované v čl. 36 odst. 1 a 2 a v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a bylo porušeno i její právo vlastnit majetek, garantované v čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť jí byl v rozporu s čl. 11 odst. 5 vyměřen celní dluh bez zákonného podkladu. Dále stěžovatelka namítala porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny.
Stěžovatelka dále v ústavní stížnosti navrhla, aby jí Ústavní soud přiznal náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem.
Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že dne 15. 4. 2004 vydal Celní úřad Beroun (dále též "celní úřad") rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka č. j. R/400045/2004, kterým uložil stěžovatelce povinnost zaplatit za dlužníka obchodní společnost TOLL, spol. s r. o., celní dluh ve výši 294 039,89 Kč, který dlužník neuhradil v zákonem stanovené lhůtě a který se v záruční listině, přijaté rozhodnutím Celního úřadu Beroun ze dne 10. 4. 1996 č. j. PR-243/96-044, stěžovatelka zavázala ve smyslu § 260l odst. 1 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění rozhodném pro projednávanou věc, tj. ve znění platném do 30. 6. 1997, (dále jen "celní zákon") společně a nerozdílně s dlužníkem TOLL, spol. s r. o., splnit. Uvedená povinnost byla stěžovatelce uložena, ačkoli bylo nesporné, že stěžovatelka již z titulu této záruky znějící na 300 000 Kč v plné výši plnila. Rozsudkem ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 Městský soud v Praze zamítl správní žalobu, jíž se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí Celního ředitelství Praha (dále též "celní ředitelství") ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-45, kterým bylo výše uvedené rozhodnutí Celního úřadu Beroun potvrzeno. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104 byla zamítnuta i kasační stížnost stěžovatelky proti výše uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze.
Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonné formální náležitosti, a proto nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé.
II.
V ústavní stížnosti stěžovatelka uvedla, že dne 29. 3. 1996 vystavila záruční listinu pro jiné operace než režim tranzitu (systém globální celní záruky), a to ve prospěch Celního úřadu Beroun. Uvedenou záruční listinou se stěžovatelka zavázala zaplatit za celního deklaranta obchodní společnost TOLL, spol. s r. o., celní dluh, který by nebyl splněn v zákonné lhůtě, až do částky uvedené v záruční listině. Záruka byla poskytnuta až po nejvyšší částku 300 000 Kč. Rozhodnutím Celního úřadu Beroun ze dne 2. 6. 1997 č. j. PR-1090/97 byla stěžovatelka vyzvána k zaplacení částky 300 000 Kč podle výše uvedené v záruční listině ze dne 29. 3. 1996, což řádně a včas učinila.
Dne 15. 4. 2004 Celní úřad Beroun vydal celkem 55 rozhodnutí pod č. j. R/400009/2004 až R/400063/2004 (nynější řízení se týká jednoho z nich), kterými stěžovatelce uložil zaplacení celkem 12 499 645 Kč, tedy více než čtyřicetinásobku částky 300 000 Kč, která byla uvedena v celní záruce vystavené stěžovatelkou jako "nejvyšší částka" a o které byla stěžovatelka přesvědčena, že představuje nepřekročitelnou hranici plnění, které by v případě nesplnění povinností ze strany obchodní společnosti TOLL, spol. s r. o., vůči celním orgánům byla povinna poskytnout. Celní úřad Beroun si totiž vyložil závazek stěžovatelky ze záruční listiny ze dne 29. 3. 1996 tak, že by měla stěžovatelka uhradit za celního dlužníka - obchodní společnost TOLL, spol. s r. o. - každý její jednotlivý celní dluh s tím, že omezení částkou 300 000 Kč by se vztahovalo pouze na každý takový jednotlivý celní dluh, a nikoli na souhrn všech celních dluhů celního dlužníka.
Proti všem rozhodnutím Celního úřadu Beroun podala stěžovatelka odvolání. Vzhledem k tomu, že odvolání podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, nemělo odkladný účinek, stěžovatelka již zaplatila částku v celkové výši 12 499 645 Kč. Celní ředitelství Praha vydalo dne 25. 2. 2005 celkem 55 rozhodnutí o odvolání, kterými byla všechna odvolání stěžovatelky proti rozhodnutím Celního úřadu Beroun zamítnuta.
Proti všem uvedeným rozhodnutím Celního ředitelství Praha podala stěžovatelka správní žaloby. V dané věci, tj. v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-45, rozhodl Městský soud v Praze tak, že rozsudkem ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 žalobu stěžovatelky zamítl.
Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze podala stěžovatelka kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104 kasační stížnost zamítl.
Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny měly soudy ve vztahu ke stěžovatelce porušit užitím rozšiřujícího a účelového výkladu § 256 celního zákona, a to včetně podzákonného předpisu - přílohy č. 25 vyhlášky Ministerstva financí č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona. Dle stěžovatelky není možné užívat právně-politický výklad přizpůsobený dílčímu zájmu, byť by mělo jít o zájem státu na co nejvyšším výběru cla, neboť cílem daňového řízení je realizovat výběr daní s respektem k právům daňového subjektu [odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 664/04 ze dne 18. 4. 2006 (N 85/41 SbNU 105)]. Stěžovatelka uvádí, že Nejvyšší správní soud ve svém zrušovacím rozsudku neinterpretuje usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 ze dne 23. 1. 2001 (U 2/21 SbNU 463) správně. Stěžovatelka má za to, že závěry obsažené v rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 nijak nepodporují právní názor celních orgánů (a soudů ve správním soudnictví) o tom, že by se mělo omezení "nejvyšší částkou" uvedenou v záruční listině aplikovat na každý jednotlivý celní dluh, a nikoliv na jejich souhrn, jak vyplývá z textu samotné záruční listiny. Podle přesvědčení stěžovatelky právní názor, že omezení uvedené v záruční listině se týká nikoli souhrnu všech celních dluhů celního dlužníka, za kterého se banka zaručila, nýbrž pouze každého jednotlivého celního dluhu ze zcela neomezené řady celních dluhů, které může celní dlužník v rámci příslušného celního režimu způsobit, vychází zcela jednostranně z pozic fiskální politiky státu ve vztahu k osobám soukromého práva a naprosto ignoruje základní zásady spravedlnosti a právního státu, zejména princip právní jistoty. Stěžovatelka dále uvádí, že při výkladu celní záruky a povahy jejího omezení je třeba především vyjít ze skutečnosti, že počet možných jednotlivých celních dluhů je v době podpisu záruční listiny neurčitý a nepředvídatelný. Při výkladu zastávaném celními orgány a Nejvyšším správním soudem je tak ručení fakticky neomezené. V takovém případě nemá ručitel žádnou právní jistotu, pokud jde o výši budoucího závazku vůči státu [odkaz na nález sp. zn. I. ÚS 50/03 ze dne 13. 6. 2006 (N 120/41 SbNU 499)]. Tzv. nejvyšší částka nemá při výkladu zastávaném soudy žádnou funkci a je nadbytečná. Celní ručitel, kterým bývá zpravidla banka, by se totiž při takovém výkladu celního zákona a záruční listiny dostal do pozice, kdy všechny celní záruky, které vydal, znamenají pro něj naprosto neomezený a nekontrolovatelný potenciální závazek k plnění za dlužníka (celního deklaranta), jehož maximální možná výše nevyplývá z textu záruční listiny, nýbrž závisí výlučně na tom, kolik celních operací (např. dovozů) celní deklarant uskuteční v příslušném celním režimu. Stěžovatelka opakovaně podotýká, že okolnost, kolik operací se zbožím celní deklarant uskuteční, však nejen že není ručiteli předem známa, ale počet ani hodnotu těchto operací prováděných celním deklarantem nemůže ručitel nijak ovlivnit. Výklad záruční listiny zastávaný celními orgány je podle stěžovatelky naprosto absurdní, protože výše závazku ručitele by de facto vůbec nezávisela na projevu vůle ručitele, ale na tom, kolik operací se zbožím (a v jaké hodnotě) celní deklarant zrealizoval. Takový stupeň neurčitosti záruční listiny jakožto právního úkonu je přitom podle stěžovatelky při ručení obtížně představitelný. I z hlediska tradičních metod výkladu, podle kterých musí být každý projev vůle jakožto právní úkon dostatečně určitý, nemůže fiskálně účelový výklad obstát. Soudy zanedbaly tradiční metody výkladu, výklad jazykový a systematický. Zohledněn nebyl princip právní jistoty, maxima nemo tenetur ad impossible a výklad nebral ohled na stěžovatelčina základní práva.
Porušení práva vlastnit majetek zakotveného v článku 11 Listiny spatřuje stěžovatelka v tom, že jí byl nepřípustně a nezákonně "uložen celní dluh", čímž byla pod hrozbou exekuce donucena k zaplacení více než 12 miliónů Kč z vlastního majetku. Stěžovatelka odkázala na právní názor Ústavního soudu (nález sp. zn. IV. ÚS 666/02, N 145/31 SbNU 291), podle něhož při ukládání a vymáhání daní, tedy při odnětí části nabytého majetku, umožněném čl. 11 odst. 5 Listiny, je třeba v případě dvojího možného výkladu zákona (s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny) dodržovat princip v pochybnostech mírněji (in dubio mitius). Zvolený výklad byl výkladem přísnějším (pokud ne svévolným). Jde o konkurenci interpretačních alternativ (nález sp. zn. II. ÚS 644/02, N 85/33 SbNU 321), vyžadující ve smyslu judikatury Ústavního soudu jeho zásah (nález sp. zn. I. ÚS 50/03, N 120/41 SbNU 499, nález sp. zn. III. ÚS 258/03, N 66/33 SbNU 155, a nález sp. zn. III. ÚS 151/06 ze dne 12. 7. 2006, N 132/42 SbNU 57), neboť zvolená alternativa byla ústavně nekonformní a odchýlila se od znění i smyslu právní normy natolik, že šlo o libovůli odporující čl. 2 odst. 2 Listiny (uvedený nález sp. zn. I. ÚS 50/03). Judikatura nebyla ustálená, což dokládají jak prvotní rozhodnutí Městského soudu v Praze, tak rozhodnutí, na něž stěžovatelka v předchozím řízení upozorňovala; obecné soudy dříve rozhodly ve smyslu stěžovatelčina právního názoru - srov. rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 1999 sp. zn. 38 Ca 87/99, in Soudní judikatura 2/2000, str. 124, rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 1. 2000 sp. zn. 31 Ca 165/99, in Soudní judikatura 2/2000, str. 130). Rozkolísanost judikatury přispěla k nedostatku právní jistoty stěžovatelky. Stěžovatelka dále poukázala na to, že v době vydání předmětné záruční listiny neexistovalo zákonné zmocnění pro Ministerstvo financí k vydání vzoru záruční listiny, jak byla obsažena v příloze č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. Ministerstvo financí a jemu podřízené celní orgány tedy překročily svou pravomoc, když stěžovatelka - jak uvádí v ústavní stížnosti - byla prakticky donucena vystavit záruční listinu v podobě nadiktované Ministerstvem financí bez zákonného zmocnění. Tím byl porušen čl. 11 odst. 5 Listiny, jakož i čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Stěžovatelka dále uvádí, že přitom měla v úmyslu zaručit se za celního dlužníka TOLL, spol. s r. o., avšak pouze do celkové výše 300 000 Kč za souhrn všech jeho dluhů. Neměla jinou možnost, než užít vzoru (formuláře) záruční listiny obsažené v příloze č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. Výklad, který celní orgány ve vztahu k ní později aplikovaly, když omezení vztáhly na každý jednotlivý celní dluh, neznala a nebyla s ním srozuměna. Stěžovatelka tedy vystavila záruční listinu v omylu vyvolaném celními orgány, jelikož měla za to, že ručí do výše 300 000 Kč za celkový souhrn možných celních dluhů společnosti TOLL, spol. s r. o. Záruční listina je podle stěžovatelky z tohoto důvodu neplatná.
K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil podáním Ústavnímu soudu doručeným dne 19. 10. 2007 předseda senátu Městského soudu v Praze, který uvedl, že výrok napadeného rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 je odůvodněn právními závěry, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 2. 2006 č. j. 5 Afs 39/2005-68. Městský soud v Praze zde konstatoval, že z hlediska právního posouzení jde o totožný případ, a znaje již názor Nejvyššího správního soudu na tuto věc, aplikoval v napadeném rozsudku jeho právní závěry.
K ústavní stížnosti se na výzvu Ústavního soudu vyjádřil i předseda senátu Nejvyššího správního soudu, který ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 17. 10. 2007 uvedl, že při úvaze o správnosti svého názoru byl Nejvyšší správní soud veden judikaturou Ústavního soudu, který v usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 dospěl k závěru, že výklad zákona, podle kterého postupují celní orgány při aplikaci globálního zajištění celního dluhu při každém jednotlivém dovozu, má oporu jak v samotném zákoně, jehož postulátem je mj. zabránit celním únikům, tak i ve slovním textu zákona (singulár "celní dluh", nikoli plurál "celní dluhy" nebo souhrn blíže nespecifikovaných celních dluhů), ale vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Celní zákon je normou veřejného práva. Protože globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu (tvořeného jednou nebo více operacemi). V případě, kdy celní orgán stanovil (odhadem) nejvýše možný celní dluh nižší, než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky. Nad původně stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět jako eventuální části záruky na další dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka na nový jednotlivý dovoz. Toto stanovisko dle Nejvyššího správního soudu je nutno jednoznačně vyložit jako aprobující postup jak správních orgánů, tak i městského soudu. Podle Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že pro výklad předmětných ustanovení celního zákona nepostačuje pouhý gramatický výklad, nýbrž je nutno akcentovat i smysl zákona. Z výše citovaného nálezu Ústavního soudu je nutno rovněž dovodit, že se nejedná o jednostranný výklad zvýhodňující zájmy fiskální politiky, nýbrž o výklad, který je v souladu s Ústavou. Předseda senátu Nejvyššího správního soudu dále zdůraznil, že pomocí institutu "globálního zajištění" podle § 256 celního zákona jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění, což vyplývá i ze samotného pojmu globální záruky, který svým jazykovým významem vyjadřuje, že zajišťuje do budoucna všechny celní dluhy určitého dlužníka. Kdyby se nejednalo o zajištění všech takových celních dluhů, pak by globální zajištění nebylo třeba. Globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném případě chápat nikoli ve vztahu k výši ručení, nýbrž ve vztahu k neomezenému, blíže neurčenému počtu dovozů. Ke stejnému závěru je nutno dojít též vyložením smyslu a účelu globálního zajištění celního dluhu, přičemž pro vyřešení otázky účelu tohoto zajišťovacího institutu je nutno vycházet ze samotného institutu celního dluhu a jeho vzniku. Závěrem předseda senátu Nejvyššího správního soudu uvedl, že je mu známo rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06. S ohledem na tuto skutečnost předseda senátu nenavrhl výrok rozhodnutí Ústavního soudu a ponechal ho zcela na zvážení Ústavního soudu.
K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil dále ředitel Celního ředitelství Praha podáním Ústavnímu soudu doručeným dne 8. 11. 2007. Celní ředitelství Praha nesouhlasí s názorem stěžovatelky, že rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 je nezákonné a že Nejvyšší správní soud a následně Městský soud v Praze nesprávně posoudily právní otázky související s výkladem institutu ručení, a naopak se ztotožňuje s výkladem ručení u globálních záruk, uvedeným v napadeném rozsudku Městského soudu v Praze, který vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu. Obě výše uvedená rozhodnutí vycházejí z výkladu Ústavního soudu (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000). Celní ředitelství se domnívá, že Ústavní soud ve zmiňovaném rozhodnutí dal za pravdu celním orgánům, resp. výkladu dané problematiky, který od počátku zastávají, a také vysvětluje, proč je tento výklad správný. K výše citovanému usnesení Ústavního soudu Celní ředitelství Praha dále uvedlo, že je nesporné, že v předmětném slovním textu zákona se mluví o celním dluhu a nikoli o celních dluzích. Je proto logické, že Ústavní soud dospěl k závěru, že globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz, u kterého vznikl celní dluh (nevztahuje se na více dovozů, potažmo dluhů) s příslušnými operacemi samostatně (operacemi se rozumí například uskladnění v celním skladu s následně navazujícím režimem volného oběhu). Samotná praxe pak byla vždy taková, že pokud celní orgány stanovily (odhadem) nejvýše možný celní dluh nižší, než bylo konečné vyúčtování (výše přesného celního dluhu souvisí s určením celní hodnoty zboží, která se stanoví teprve ve vyměřovacím řízení, a nikoli v okamžiku, kdy se odhaduje výše zajištění celního dluhu), byla rozhodující výše přijaté globální záruky. Pokud celními orgány vypočítaný celní dluh u jednotlivého dovozu překročil částku uvedenou v záruční listině, po ručiteli byla požadována vždy pouze úhrada částky celního dluhu do výše částky uvedené v záruční listině. Pokud clo nedosáhlo výše globální záruky, nevyčerpaný rozdíl se nikdy nepřeváděl na další nový jednotlivý dovoz. Názor, který zastává stěžovatelka, že ručitel v systému globální záruky přebírá plnění do výše nejvyšší částky uvedené v záruční listině a že jeho ručení je takto limitováno ke všem celním dluhům téhož dlužníka, je podle celního ředitelství neprůchodný, protože celní orgány by v takovém systému nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující zárukou nebo nikoli. Jestliže se hovoří o přijetí globálního zajištění, musí se podle názoru celního ředitelství odlišit akceptace ručitele pro ručení v systému globální záruky, které má formu písemného povolení, a přijetí zajištění při konkrétním propuštění zboží do navrženého režimu, kdy je posuzován jednotlivý případ, na který se vztahuje, a kdy jsou kontrolovány podmínky vztahující se ke konkrétnímu celnímu režimu včetně podmínky zajištění celního dluhu. Oba případy jsou i formálně rozlišeny tím, že v prvním případě je vydáváno rozhodnutí o "přijetí poskytnuté záruky" a ve druhém případě předkládá uživatel záruky-deklarant "osvědčení o záruce", tedy nikoli záruční listinu, kde na zadní straně jsou uvedeny podpisy osob oprávněných vystupovat za deklaranta. Osvědčení o záruce je možno vydat více podle požadavku uživatele záruky. Z toho plyne, že předpisy předpokládají, že globální záruka bude používána i souběžně, např. ve stejnou hodinu na více celních úřadech. Vzhledem k této možnosti by celní orgány prakticky nikdy neměly jistotu, zda celní dluh je v konkrétním případě skutečně zajištěn do výše uvedené v záruční listině. Celní ředitelství závěrem uvedlo, že napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze bylo vydáno v souladu s platnou právní úpravou, a navrhlo, aby Ústavní soud stížnost stěžovatelky zamítl.
Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení Ústavní soud nezasílal ostatním účastníkům řízení k replice, neboť neobsahovala žádné nové, pro posouzení věci významné skutečnosti.
Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Stěžovatelka a Městský soud v Praze souhlasily ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu s upuštěním od ústního jednání. Protože Nejvyšší správní soud a Celní ředitelství Praha se ve stanovené lhůtě k této otázce nevyjádřily, předpokládal Ústavní soud v souladu s poskytnutým poučením, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí. S ohledem na uvedené skutečnosti rozhodoval Ústavní soud ve věci bez nařízení ústního jednání.
III.
Pro posouzení důvodnosti podané ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis Městského soudu v Praze vedený pod sp. zn. 8 Ca 170/2005, jakož i správní spis vedený pod č. j. R/400045/2004. Ze spisového materiálu ověřil Ústavní soud tyto skutečnosti:
Dne 15. 4. 2004 vydal Celní úřad Beroun rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka č. j. R/400045/2004, kterým byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit za dlužníka obchodní společnost TOLL, spol. s r. o., celní dluh ve výši 294 039,89 Kč, který dlužník neuhradil v zákonem stanovené lhůtě. Povinnost ručitele vznikla v souladu s § 260l odst. 1 celního zákona vzhledem k tomu, že vymáhání dluhu na dlužníkovi bylo neúspěšné a stěžovatelka se v záruční listině přijaté rozhodnutím Celního úřadu Beroun ze dne 10. 4. 1996 č. j. PR-243/96-044 pro jiné operace než režim tranzit, systémem globální záruky zavázala splnit zaručenou výši dluhu společně a nerozdílně s dlužníkem obchodní společností TOLL, spol. s r. o. Uvedená povinnost byla stěžovatelce uložena, ačkoli bylo nesporné, že stěžovatelka již z titulu této záruky znějící na 300 000 Kč v plné výši plnila.
Rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 15. 4. 2004 č. j. R/400045/2004 napadla stěžovatelka odvoláním, které Celní ředitelství Praha rozhodnutím ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-45 zamítlo. Celní ředitelství ve svém rozhodnutí uvedlo, že z § 256 odst. 1 písm. a) celního zákona vyplývá, že na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Určení výše celního dluhu předpokládá, že celní orgány stanoví výši zajištění v přesné výši celního dluhu, jestliže je možno tuto výši přesně zjistit v době, kdy je zajišťování požadováno, nebo odhadem nejvýše možné výše celního dluhu, který vznikne nebo by mohl vzniknout v průběhu celního řízení. Mění-li dluh svou výši, je třeba určit takovou výši zajištění, aby celní dluh byl vždy zajištěn. Jde především o případy, kdy s dováženým zbožím jsou prováděny v rámci globálního zajištění jedna nebo více operací. Tento výklad zákona, uvedlo celní ředitelství, má oporu jak v samotném zákoně, jehož postulátem je mimo jiné zabránit celním únikům, ale i ve slovním textu zákona, který používá singulár "celní dluh", nikoli plurál "celní dluhy" nebo souhrn blíže nespecifikovaných celních dluhů, a současně vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Celní zákon je normou veřejného práva. Protože globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu (tvořeném jednou nebo více operacemi). Pouze v případě, že celní orgán stanovil odhadem nejvyšší možný celní dluh nižší, než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky a nad tuto výši pak ručitel neodpovídá. Tento výklad podle celního ředitelství odpovídá právnímu názoru Ústavního soudu vyjádřenému v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 a nepublikovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 508/98 ze dne 27. 2. 2001, která jsou ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy závazná pro všechny orgány a osoby. Celní ředitelství dále uvedlo, že § 256 a 257 celního zákona interpretuje jinak než stěžovatelka, neboť z nich dovozuje dopad globální záruky na každý celní dluh, pro který byl tento způsob zajištění akceptován a který vznikl nebo by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací (§ 121 odst. 1 a 2 a § 133 celního zákona). Jako jednu operaci odvolací orgán chápe například propuštění zboží do volného oběhu, zatímco příklad pro více operací shledává v okolnostech, kdy deklarant navrhne zboží nejdříve do režimu uskladňování v celním skladu a následně do režimu volný oběh. V obou variantách přichází v úvahu vznik celního dluhu pouze jednou. Podle odvolacího orgánu nelze mít pochybnosti o tom, že v jednotlivých dovozních případech vztahujících se ke konkrétnímu celnímu dluhu, nelze spravedlivě po ručiteli požadovat zaručení vyšší částky, než je uvedena jako nejvyšší částka v záruční listině. Celní ředitelství dále uvedlo, že pokud součet individuálně vzniklých celních dluhů přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční listině, potom právní úprava takovou shodu okolností explicitně neřeší, a to zcela zřejmě proto, že vzhledem ke smyslu citované právní úpravy nepřichází v souvislosti s globálním zajištěním celního dluhu v úvahu. Poslední věta § 257 odst. 1 celního zákona (tehdy) výslovně zmiňující globální zajištění ("Je-li celní dluh, který v průběhu doby mění svou výši, globálně zajištěn, určí se taková výše zajištění, která umožňuje, aby celní dluh byl vždy zajištěn.") se uplatní pouze v těch případech, kdy jde například o zajištění celního dluhu vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného použití s částečným osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně roste o stanovenou procentní míru. Pokud § 257 odst. 1 písm. b) celního zákona používá pojem dluh i dluhy, je to proto, že se vztahuje jak na globální, tak na paušální či individuální zajištění celního dluhu. Z toho má podle celního ředitelství plynout záměr zákonodárce vztáhnout institut globálního zajištění vždy k individuálně určenému celnímu dluhu, vzniklému za podmínek předvídaných celním zákonem, a v logických souvislostech, s odkazem na znění záruční listiny, se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu nejvyšší částkou uvedenou v záruční listině. Odvolací orgán dále konstatoval, že v případě konkrétního ručitele může v krátké době součet zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku uvedenou v záruční listině, což však neznamená, že ručitel bude muset zmíněné zajištěné dluhy splnit, neboť jeho povinnost nastupuje teprve tehdy, není-li celní dluh řádně splněn dlužníkem. V této souvislosti celní ředitelství zdůraznilo, že není možné po celních orgánech požadovat vědomost o konkrétní výši plnění ručitele, zejména zda nejvyšší zaručená částka byla již vyčerpána či nikoli. Interpretace stěžovatelky je neudržitelná, neboť celní orgány by nemohly ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující zárukou nebo nikoli. Důsledek této nejistoty by se promítl v souladu s § 121 celního zákona do nemožnosti propuštění zboží do navrženého režimu a zajištění celního dluhu globální zárukou by pak ztratilo svůj smysl, neboť její poskytnutí by celním orgánům nezaručovalo, že v době propuštění zboží do navrženého režimu je celní dluh zajištěn.
Rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-45 napadla stěžovatelka správní žalobou. Rozsudkem ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 Městský soud v Praze správní žalobu proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha zamítl s odůvodněním, že stěžovatelka se pro případ nesplnění povinnosti dlužníkem v záruční listině svým písemným prohlášením ve smyslu § 260l odst. 1 celního zákona, přijatým rozhodnutím Celního úřadu Beroun ze dne 10. 4. 1996 č. j. PR-243/96-044, zavázala splnit zaručenou výši pohledávky společně a nerozdílně s dlužníkem, který jemu vyměřený celní dluh neuhradil. V odůvodnění svého rozhodnutí Městský soud v Praze uvedl, že globálním zajištěním celního dluhu je po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťován každý celní dluh celního dlužníka, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, nikoli souhrnně všechny celní dluhy tohoto subjektu. V daném případě pak žalobce ručil za každý ze vzniklých dluhů vždy do výše 300 000 Kč, nikoli pouze do úhrnné výše 300 000 Kč za všechny vzniklé celní dluhy. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku na žalobcem uvedených platbách by tak, při opačném chápání smyslu institutu globální záruky, veškeré dále poskytnuté záruky postrádaly smysl, resp. žádný z následných dovozů by nebyl zajištěn; tyto se však uskutečnily. Městský soud dále poukázal na názor Nejvyššího správního soudu, podle kterého nelze dospět k jinému závěru, než že globálním zajištěním celního dluhu jsou po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťovány všechny dluhy celního dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich, pokud vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, a to až do výše částky v záruční listině uvedené. Městský soud dále uvedl, že při rozhodování v této věci se ztotožnil s publikovanou stávající judikaturou Ústavního soudu, jakož i Nejvyššího správního soudu, a uzavřel, že výklad prováděný celními orgány je v tomto ohledu souhlasný.