Proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 podala stěžovatelka kasační stížnost. Nejvyšší správní soud kasační stížnost rozsudkem ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104 zamítl s odůvodněním odvolávajícím se na usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000. Pro posouzení sporné věci je, uvedl Nejvyšší správní soud, klíčovou otázka výkladu pojmu globální zajištění celního dluhu podle § 256 celního zákona. Vzhledem k okolnosti, že se jeho interpretací zabývalo v rozhodnutí ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 i plénum Ústavního soudu, považoval Nejvyšší správní soud pro spornou věc za důležité ocitovat závěry, ke kterým v tomto rozhodnutí Ústavní soud dospěl. Ústavní soud konstatoval, že výklad zákona, podle kterého postupují celní orgány při aplikaci globálního zajištění celního dluhu při každém jednotlivém dovozu, má oporu jak v samotném zákoně, jehož postulátem je mj. zabránit celním únikům, i ve slovním textu zákona (singulár "celní dluh", nikoli plurál "celní dluhy" nebo souhrn blíže nespecifikovaných celních dluhů), ale vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Celní zákon je normou veřejného práva. Protože globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu (tvořeném jednou nebo více operacemi). V případě, kdy celní orgán stanovil (odhadem) nejvýše možný celní dluh nižší, než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky. Nad původně stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět jako eventuální části záruky na další dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka na nový jednotlivý dovoz. Nejvyšší správní soud na rozdíl od stěžovatelky spatřoval ve výše uvedeném výkladu zákona zcela jednoznačné stanovisko Ústavního soudu, ze kterého vyplývá, že závěr, ke kterému dospěly při svém rozhodování jak městský soud, tak i správní orgány, je ústavně konformní a zcela v souladu s celním zákonem. Dále je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že pro výklad předmětných ustanovení celního zákona nepostačuje pouhý gramatický výklad, nýbrž je nutno akcentovat i smysl zákona. Z výše citovaného nálezu Ústavního soudu je rovněž nutno dovodit, že se nejedná o jednostranný výklad zvýhodňující zájmy fiskální politiky, nýbrž o výklad, který je v souladu s Ústavou. Ze zákonného textu § 256 celního zákona je tak nutno dovodit, že globálním zajištěním jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění, což vyplývá i ze samotného pojmu globální záruky, který svým jazykovým významem vyjadřuje, že zajišťuje do budoucna všechny celní dluhy určitého dlužníka. Kdyby se nejednalo o zajištění všech takových celních dluhů, pak by globálního zajištění nebylo třeba. Globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném případě chápat nikoli ve vztahu k výši ručení tak, jak to učinil ručitel a následně i Městský soud v Praze, nýbrž ve vztahu k neomezenému, blíže neurčenému počtu dovozů. Ke stejnému závěru je nutno podle Nejvyššího správního soudu dojít též vyložením smyslu a účelu globálního zajištění celního dluhu, neboť pro vyřešení otázky účelu tohoto zajišťovacího institutu je nutno vycházet ze samotného institutu celního dluhu a jeho vzniku. Celní zákon definuje celní dluh jako povinnost osoby zaplatit příslušné dovozní clo (celní dluh při dovozu) nebo příslušné vývozní clo (celní dluh při vývozu). Celní dluh vzniká několika zákonem předpokládanými způsoby a výše dluhu nemusí být v době zahájení celního řízení známa. Celní řízení je podle § 100 odst. 2 celního zákona zahájeno dnem, kdy celní úřad přijal celní prohlášení na propuštění zboží do navrženého režimu nebo na ukončení režimu. Z § 238 celního zákona pak vyplynulo, že celní dluh při dovozu vzniká vždy při každém jednotlivém dovozu, a to okamžikem přijetí celního prohlášení. Z výše uvedeného je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že celní dluh pro případ dodržení povinnosti předložit zboží celnímu dohledu vzniká vždy v případě každého jednotlivě podaného celního prohlášení. Teprve odnětím zboží celnímu dohledu je najisto postaveno, že celní dluh vznikl, protože dříve, než byl celní dohled proveden, nebylo možno výši celního dluhu zjistit. Ze znění celního zákona naopak nelze nikterak dovodit vznik jednoho celního dluhu z několika dovozů. Stejně tak ze zákonných dikcí § 256 a § 260 odst. 1 celního zákona, upravujících ručení v celním řízení, je zřejmé, že ručením, bez ohledu na formu zajištění, ve které se ručení poskytuje, se vždy zajišťuje konkrétní celní dluh, čemuž jednoznačně svědčí použití jednotného čísla ve výše citovaných ustanoveních. Taktéž ze samotného textu záruční listiny, jejíž vzor je přílohou č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb., ve znění platném do 1. 7. 1998, podle něhož "níže podepsaný ručitel poskytuje celnímu orgánu záruku až do maximální výše Kč a zavazuje se, že společně s dlužníkem zaplatí celní dluh s úroky až do výše stanovené záruční listinou přijatou celním úřadem," vyplývá, že ručitel se zavazuje "společně a nerozdílně s dlužníkem uhradit celní dluh", nikoli celní dluhy. Je-li tedy záruční listina použita k zajištění celního dluhu v konkrétním případě (pro konkrétní operaci), pak tento dluh zajišťuje v tomto konkrétním případě až do částky uvedené v záruční listině, resp. ručitel v případě nečinnosti dlužníka odpovídá v tomto konkrétním případě za nezaplacený celní dluh až do částky uvedené v záruční listině. Zákonnému pojmu "dluh z jedné nebo několika operací" nutno pak rozumět tak, že dovážené zboží může být projednáno a propuštěno do příslušného režimu na základě jedné celní deklarace jednou či několikrát. V každém případě jde o situaci, kdy totéž zboží je na základě téže celní deklarace propouštěno postupně do několika režimů. Několik operací pak přichází v úvahu např. tehdy, je-li zboží nejprve propuštěno do režimu uskladňování v celním skladu a teprve poté je propouštěno do režimu volného oběhu. Nejvyšší správní soud konstatoval, že z textu záruční listiny není možno dovodit projev vůle účastníků ručit za celní dluhy dlužníka souhrnně po dobu trvání zajištění pouze do sjednané částky 300 000 Kč. Takový závěr nemá oporu v celním zákoně, stejně tak nevyplývá z textu záruční listiny. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukázal na skutečnost, že právní úprava celního zákona neumožňuje a ani z ní nelze dovozovat sčítání celních dluhů pro potřeby ručení formou globální záruky, resp. neřeší případy, kdy součet celních dluhů přesáhne částku uvedenou v záruční listině, neboť vzhledem k povaze tohoto zajišťovacího institutu nepřichází sčítání celních dluhů v úvahu. Takovýto výklad by byl v protikladu ke smyslu a cíli této formy ručení celního dluhu. Z úpravy ručení formou globálního zajištění celního dluhu naopak vyplývá, že se tato forma ručení vztahuje vždy k individuálně určenému celnímu dluhu vzniklému za podmínek zákonem stanovených a předvídaných a s odkazem na text záruční listiny se touto ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu až do výše částky v ní uvedené. Globálním zajištěním celního dluhu je po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťován každý celní dluh celního dlužníka, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, nikoli souhrnně všechny celní dluhy tohoto subjektu. V daném případě tak stěžovatelka ručila za každý ze vzniklých dluhů vždy do výše 300 000 Kč, nikoli pouze do úhrnné výše 300 000 Kč za všechny vzniklé celní dluhy. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku na některých platbách by tak, při opačném chápání smyslu institutu globální záruky, veškeré dále poskytnuté záruky postrádaly smyslu, resp. žádný z následných dovozů by nebyl zajištěn; tyto se však uskutečnily. Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že globálním zajištěním celního dluhu jsou po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťovány všechny dluhy celního dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich, pokud vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, a to až do výše částky v záruční listině uvedené. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že při projednávání věci rovněž přihlédl k faktu, že výklad učiněný Ústavním soudem shledal zákonným taktéž Evropský soud pro lidská práva. Řešení předmětné otázky podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně vyplývá i z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu reprezentované například rozhodnutím ze dne 23. 9. 2005 č. j. 5 Afs 206/2004-82, publikovaným na internetových stránkách soudu, ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval, že "v případě globálního zajištění celního dluhu podle § 256 celního zákona, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění každého celního dluhu v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce". Ze starší judikatury je možno odkázat např. na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 12. 1999 č. j. 22 Ca 218/1999-40 či na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 6. 1. 1999 č. j. 10 Ca 351/1998-28. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že mu je znám rozpor v judikatuře krajských soudů, který byl však výše zmíněným rozsudkem Nejvyššího správního soudu odstraněn. Námitku stěžovatelky spočívající v neplatnosti záruční listiny z důvodu nepřípustnosti banky zaručovat se za závazky, jejichž výši nelze předem určit, posoudil Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou.
IV.
Po prostudování spisového materiálu Ústavní soud konstatuje, že obdobnou věc týkající se téže stěžovatelky řešil I. senát Ústavního soudu ve svém nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06, N 142/46 SbNU 373.
V tomto nálezu se I. senát Ústavního soudu nejprve vypořádal s námitkou účastníků řízení, že pojem globální celní záruka byl vyložen v usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (U 2/21 SbNU 463), přičemž po formální stránce poukázal I. senát na to, že uvedené rozhodnutí je toliko usnesením o odmítnutí stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost a že senáty Ústavního soudu nejsou vázány právním názorem zde vysloveným (srov. § 23 zákona o Ústavním soudu).
V uvedeném nálezu I. senát dále uvedl, že pomine-li Ústavní soud zásadní rozdíl mezi nálezem a usnesením, z právních vět usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 ("Zákon rozeznává tři druhy zajištění celního dluhu") plyne, že plénum Ústavního soudu tehdy na věc nahlíželo zněním celního zákona, jež nabylo účinnosti až dne 1. 7. 1997, avšak stěžovatelka záruku vystavila již dne 29. 3. 1996 a v dubnu téhož roku byla přijata celními orgány, tedy v době, kdy celní zákon ještě neupravoval tři druhy zajištění, a jeho § 256 pouze lakonicky, bez dalšího upřesnění, zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu. I tyto důvody bránily tomu, aby I. senát přihlížel k obsahu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000.
Se zřetelem k závěrům učiněným I. senátem Ústavního soudu v nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost je důvodná.
Základní právo na vlastnictví je třeba interpretovat jednak jako institucionální garanci, resp. garanci určitého právního postavení. Svoboda vlastnit je svobodou právně konstituovanou, a proto lze říci, že neexistuje vlastnictví tam, kde by chyběl právní řád. Z tohoto důvodu má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání, jakož i dispozic s ním. V tomto smyslu lze hovořit o vlastnictví jako o institucionální garanci. Vlastnictví jako garance určitého právního postavení osoby omezuje veřejnou moc v zásazích do vlastnictví již konstituovaného (srov. nález sp. zn. I. ÚS 553/2000, N 43/26 SbNU 3). Ústavněprávní pojetí vlastnictví není identické s pojetím vlastnictví podle civilního práva. Zatímco podle civilního práva je vlastnictví právem věcným, z hlediska ústavního práva je chráněno konkrétní majetkové právo osoby, které se ne vždy nutně musí krýt s vlastnickým právem ve smyslu občanského zákoníku.
Nositelem základního práva vlastnit majetek je ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny každý, tzn. jak fyzické osoby, tak i soukromé právnické osoby, bez ohledu na to, zda se jedná o občany, resp. tuzemské právnické osoby, nebo o cizince.
Zásah do garance vlastnictví je dán tehdy, pokud je dané osobě odejmuto postavení, které ji opravňuje k ochraně z tohoto titulu, nebo pokud dojde k omezení takového postavení z hlediska jeho využívání nebo dispozic s ním anebo možnosti jeho zhodnocení. K takovému zásahu může dojít jen skrze imperativní právní úpravu, na kterou jsou kladeny požadavky odpovídající nárokům z testu proporcionality. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah, který je předvídaný právem.
V daném případě se specificky jedná o clo, které je třeba považovat za veřejnoprávní dávku, která opatřuje příjmy státního rozpočtu, přičemž zároveň sleduje různé cíle, resp. zájmy, např. finanční nebo národohospodářské (viz Nováček, A.: Právo celní, in Slovník veřejného práva československého, svazek III, str. 493 a násl.). Jinými slovy, clo je formou daně, a to daně spotřební, nepřímé. Právo státu vybrat daň pak není právem věcným, nýbrž právem obligačním personálním. Jde o právo na berní pohledávku, která se od soukromé pohledávky liší co do právního důvodu, jímž je sám zákon. Ručení bank (dříve úvěrních ústavů) za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem (viz shora citované dílo), který podléhal různým poměrně přísným regulacím. V období první republiky ručení povolovalo Ministerstvo financí, bylo omezeno na dobu jednoho kalendářního roku atd. Účelem této poměrně přísné regulace byl veřejný zájem na stabilitě kapitálového trhu a je nepochybné, že povolení ručení v jakékoliv formě tehdy i dnes představuje správní akt se všemi nároky, které je na perfektní správní akt třeba klást.
Spolupracuje-li osoba s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotného. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak, jakoby chybil orgán veřejné moci sám (Neuhäuser: Die Erschleichung rechtsgeschäftlicher Verwaltungsakte durch Täuschung den Behörden, Hamburg 1921, in Hoetzel, J.: Akt správní, Slovník veřejného práva československého, svazek I, str. 34 a násl.).
Veřejná moc vždy jedná na vlastní riziko a soukromá osoba má právo na dobrou víru v akty veřejné moci, jimž svědčí presumpce správnosti [nález sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNU 57) a další].
V nálezu sp. zn. IV. ÚS 666/02 ze dne 15. 12. 2003 (N 145/31 SbNU 291) Ústavní soud uvedl, že "za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne, že při ukládání a vymáhání daní podle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius)"; shodně viz nález sp. zn. III. ÚS 667/02 ze dne 11. 3. 2004 (N 39/32 SbNU 383) či nález sp. zn. I. ÚS 621/02 ze dne 19. 8. 2004 (N 115/34 SbNU 209).
V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny; viz i stanovisko menšiny pléna Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 29. 4. 2004 č. j. Sst 2/2003-225, in 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 512/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 143/28 SbNU 271) nebo nález sp. zn. I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)]. Pravidlo in dubio pro libertate je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má např. podobu pravidla in dubio mitius (viz např. zmíněný nález sp. zn. IV. ÚS 666/02) nebo pravidla in dubio pro reo [např. nález sp. zn. IV. ÚS 57/94 ze dne 15. 12. 1994 (N 62/2 SbNU 179)].
Požadavek přesnosti a srozumitelnosti zákonného pravidla neznamená, že by z ústavního hlediska byla bez významu ustálená aplikační a interpretační praxe, právě naopak. Tam kde panují nejasnosti, musí k ní orgány veřejné moci přihlížet, neboť praxe je životem a vlastním naplněním práva. Proto zákon v materiálním smyslu zahrnuje i judikaturu jako typický výstup aplikační praxe [srov. např. mutatis mutandis nález sp. zn. IV. ÚS 469/04 ze dne 2. 6. 2005 (N 116/37 SbNU 489) nebo nález sp. zn. II. ÚS 93/05 ze dne 8. 6. 2006 (N 118/41 SbNU 475); obdobně i Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí Kruslin proti Francii ze dne 24. 4. 1990 č. 11801/85, § 29, dostupný v databázi HUDOC].
Nová právní úprava v oblasti veřejného práva nesmí v právním státě působit zpětně k újmě základních práv a svobod (principiální zákaz retroaktivity). Pro změnu aplikační praxe platí mutatis mutandis totéž, co pro změnu psaného práva. Při faktické změně regulace musí [ten, kdo změnu provádí] "zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě. ... jde ... o to, aby ... neignoroval, že adresáti norem své chování po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu" [srov. bod 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)].
V nálezu sp. zn. IV. ÚS 29/05 ze dne 1. 6. 2005 (N 113/37 SbNU 463) pak Ústavní soud konstatoval, že veřejný zájem na stanovení, vyměření a výběru daně je z hlediska ochrany vlastnického práva aprobován čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož lze daně a poplatky stanovovat toliko na základě zákona: "... toto ustanovení připouští omezení vlastnického práva jednotlivce, a to pouze za účelem stanovení a výběru daně a poplatku. Přitom podstatou ochrany vlastnického práva v oblasti stanovení a vybírání daní a poplatků není pouze formální podřazení určité daně konkrétnímu ustanovení zákona, nýbrž tato ochrana se v materiálním právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) musí vztahovat také na případy aplikace a interpretace určitého zákonného ustanovení, jež stanoví daňovou nebo poplatkovou povinnost. Jinými slovy, porušení vlastnického práva při ukládání daňové povinnosti se státní moc dopustí nejen tím, že uloží povinnost zcela extra legem, ale i tehdy, pokud by příslušné zákonné ustanovení aplikovala a především interpretovala způsobem, který by se ocital mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti, například tak, že by interpretací zákonných ustanovení rozšiřovala daňovou povinnost na subjekty či situace, na něž podle zákona daňová povinnost nedopadá. Pouze takto materiálně a v celém kontextu čl. 11 Listiny lze podle Ústavního soudu vykládat ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny.".
Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem. Přitom ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny je třeba vykládat nikoli pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc, nýbrž je rovněž třeba je vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci respektoval ochranu základních práv jednotlivce (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 650/05 ze dne 16. 8. 2007, N 130/46 SbNU 217).
V.
V nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06, N 142/46 SbNU 373, konstatoval I. senát Ústavního soudu, že pozitivněprávní zakotvení pojmu globální zajištění celního dluhu (resp. globální celní záruky) prošlo v době od vystavení předmětné záruky do pravomocného skončení sporů o šíři jejího uplatnění značnými změnami. Na zákonné úrovni nebyl pojem dlouho definován (ani v § 256 celního zákona, ani jinde). Novela celního zákona provedená zákonem č. 113/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 32/1957 Sb., o nemocenské péči v ozbrojených silách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, sice rozlišila (s účinností od 1. 7. 1997) individuální, globální a paušální záruku, avšak nijak tyto pojmy nespecifikovala. Pojem globální celní záruka byl do pozitivního práva uveden (podzákonným právním předpisem) s účinností od 15. 1. 1996 (čl. I bod 13 vyhlášky Ministerstva financí č. 8/1996 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška Ministerstva financí č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, ve znění vyhlášky č. 54/1994 Sb., vyhlášky č. 145/1994 Sb. a vyhlášky č. 75/1995 Sb.). Nová příloha č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. (srov. částka 3 Sbírky zákonů č. 8/1996, str. 248 - 250) předepsala k užití vzor zvaný "záruční listina jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky)"; text předmětné záruky předepsanému vzoru odpovídá - obsahuje závazek "uhradit celní dluh až do nejvyšší částky uvedené v záruční listině". Toto znění bylo účinné od 15. 1. 1996 do 30. 6. 1998 (do účinnosti nové vyhlášky Ministerstva financí č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona).
Z porovnání textů přílohy č. 25 k vyhlášce č. 92/1993 Sb. a přílohy č. 35 ke zcela nové vyhlášce č. 135/1998 Sb. plyne, že text záruční listiny byl změněn tak, že se ručitel musel nově zavázat "splnit až do výše zaručené částky každý jednotlivý celní dluh". Tato úprava však platila jen od. 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999; poté nabyla účinnosti vyhláška Ministerstva financí č. 124/1999 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, která zmínku o "každém jednotlivém dluhu" vypustila (viz citovaná příloha č. 35 ve znění od 1. 7. 1999); listina od tohoto data obsahovala závazek "splnit až do nejvyšší částky ... celní dluhy".
Z výše uvedeného plyne, že globální celní záruka vystavená před 1. 7. 1998 představuje jiný závazek než záruka vystavená po 1. 7. 1998 a po 1. 7. 1999. Není to však jediný případ diametrálně odlišného pojetí shodně zvaného institutu. Na podzákonné úrovni zmínku o "každém jednotlivém celním dluhu" obsahují pouze globální záruční listiny "národní" (tranzitní i netranzitní) a jejich dodatky (viz přílohy 33, 40 a 42 vyhlášky č. 135/1998 Sb., ve znění účinném od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999). Přílohou č. 27 k vyhlášce č. 92/1993 Sb. byla s účinností od 1. 9. 1996 (novelou provedenou vyhláškou Ministerstva financí č. 230/1996 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška Ministerstva financí č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, ve znění vyhlášky č. 54/1994 Sb., vyhlášky č. 145/1994 Sb., vyhlášky č. 75/1995 Sb. a vyhlášky č. 8/1996 Sb.) vzorována globální záruka pro tranzit v rámci Společenství (adjektivum globální je prvním slovem textu, v nadpisu uvedeno není). Závazek ručitele zde zní zaplatit "požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku", na čemž nic nezměnila ani vyhláška č. 135/1998 Sb.; vzory globálních záruk určené pro několik tranzitních operací v rámci Společenství (přílohy č. 34 a 41 vyhlášky č. 135/1998 Sb.) i poté předepisovaly závazek zaplatit "požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku" - vyhláška tak zachovala různý režim pro obdobné záruky.
Až zákon č. 1/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, změnou § 259 odst. 2 celního zákona (s účinností od 1. 7. 2002) nově stanovil, že "lze použít globální záruku k zajištění celního dluhu nebo dluhů ... až do výše zaručené částky. Uživatel globální záruky odpovídá za to, že celní dluh nebo součet celních dluhů ... nepřekročí zaručenou částku. Dojde-li k překročení, ... je uživatel ... povinen ... neprodleně informovat celní orgán". Tato zákonná definice, jednoznačně limitující globální ručení za součet celních dluhů nejvyšší zaručenou částkou a stanovící povinnost uživateli záruky, platí dosud.
Z příkazu vnitřní souladnosti a nerozpornosti právního řádu plyne požadavek, aby tentýž právní institut (zde ručení) znamenal totéž, bez ohledu na to, v jakém odvětví práva je zrovna aplikován, což se nestalo [srov. nález sp. zn. III. ÚS 358/99 ze dne 12. 10. 2000 (N 147/20 SbNU 53) nebo i rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005 č. j. 2 Afs 81/2004-54, publikovaný pod č. 791/2006 Sb. NSS nebo na www.nssoud.cz]. Prastaré logice institutu ručení vážící jeho rozsah na nominální hodnotu dluhu se vzpíraly jen národní globální záruky, a to ještě jen ty, jež byly vystaveny v určitých časových úsecích. Celní orgány si patrně neudržitelnosti stávajícího výkladu tohoto institutu v proměnlivém právním prostředí byly vědomy, a proto byla dodatečně a pro futuro umožněna limitace celkové výše závazku.
Ústavní soud ve výše uvedeném nálezu konstatoval, že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což samo o sobě mělo nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti z jejich strany, která by více šetřila základní právo stěžovatelky.
Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu. Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů, resp. tvar "dluh" v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí uvedlo do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996) na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§ 256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§ 257 odst. 3). Chtělo-li Ministerstvo financí měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.
Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 nejasné. Pro výklad vágního pojmu globální zajištění celního dluhu byla relevantní aplikační praxe celních orgánů. Jak je však Ústavnímu soudu známo z jeho úřední činnosti (zmíněný nález sp. zn. I. ÚS 643/06), praxe byla proměnlivá. Stěžovatelka tak v době, kdy záruku vydala, nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti předpokládat, že bude znova a znova žádána o plnění poté, co tak v plné výši učinila.
Stěžovatelka záruku vystavila již v březnu 1996, správním orgánem byla povolena v dubnu téhož roku a tento správní akt je nutno posuzovat podle tehdy platných a ústavně konformně interpretovaných právních pravidel. Tato zásada respektována nebyla.
Závěru, že výkladová praxe byla změněna retroaktivně, svědčí i opatření České národní banky (vyhlášené ve Věstníku České národní banky pod čísly 6, 10 a 14/1999), jimiž bylo s účinností od 26. 2. 1999 nařízeno ukončit ručitelské vztahy a zjistit výši závazků: "poskytování záruk ... znamená ... závazek, který je pro banku potenciálním úvěrem. ... Jestliže ... není zřejmá výše skutečného závazku banky, resp. jestliže plnění, které může být ... požadováno, několikanásobně převyšuje částku obsaženou v záruční listině, nejedná se pak o činnost, kterou by byla banka oprávněna provádět ... Česká národní banka zahrnuje pod tento typ činnosti i tzv. globální záruky vystavené podle příloh vyhlášky ... č. 135/1998 Sb. ... nebo podle předcházející právní úpravy vyplývající z vyhlášky... č. 8/1996 Sb. ... Pokud uvedený typ ... záruky banka poskytuje po účinnosti vyhlášky č. 135/1998 Sb., resp. pokud nevypověděla smlouvy o poskytnutí globálních záruk uzavřené před účinností cit. vyhlášky, postupuje v rozporu se zákonem." (č. 6/1999 Věstníku České národní banky). Z textu plyne (srov. sdělení č. 10/1999 Věstníku České národní banky, ASPI č. "11/1999 CBO"), že podnětem k této aktivitě bylo vydání vzorů obsažených v přílohách č. 33 a 35 vyhlášky č. 135/1998 Sb.
Se zřetelem k závěrům učiněným v nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 Ústavní soud i v nyní projednávané věci konstatuje, že výklad, který v případě předmětné záruky zaujal Nejvyšší správní soud (s odvoláním na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000), zasáhl do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.
Vzhledem k výše popsanému zjištění o porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelky vlastnit majetek považoval již Ústavní soud za nadbytečné zabývat se dalšími námitkami stěžovatelky obsaženými v ústavní stížnosti.
Na základě výše uvedených skutečností Ústavní soud podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006 č. j. 7 Afs 169/2006-104 a z důvodu ekonomie řízení i rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2006 č. j. 8 Ca 170/2005-41 podle § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti vznesla blíže neodůvodněný návrh na přiznání nákladů řízení před Ústavním soudem. Podle § 62 odst. 3 zákona o Ústavním soudu náklady řízení před Ústavním soudem, které vzniknou účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, hradí účastník nebo vedlejší účastník, pokud tento zákon nestanoví jinak. Podle § 62 odst. 4 citovaného zákona může Ústavní soud v odůvodněných případech podle výsledků řízení usnesením uložit některému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, aby zcela nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení. Jde o postup zcela výjimečný, přičemž v souzené věci Ústavní soud podmínky pro naplnění uvedeného ustanovení neshledal, a proto Ústavní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.