129. Nejvyšší správní soud přednesl konkurující úvahu v oblasti mezinárodního práva veřejného, a sice že „jedním z důsledků zániku ČSFR byla nutnost určit, které ,závazky‘ … převezme Česká republika a které Slovenská republika“; Nejvyšší správní soud měl za to, že relevantní a klíčové ústavní principy pro vyřešení této otázky vyslovil Ústavní soud ve svém nálezu II. ÚS 214/98. Jde o další příklad nálezu Ústavního soudu, ve kterém Ústavní soud podle názoru Nejvyššího správního soudu pojednal ústavněprávní otázky správně, ale který prý Ústavní soud přehlédl při rozhodování o otázce vyrovnávacího přídavku. Jak uvedl Nejvyšší správní soud: „Pokud přihlédneme i k nálezu prvně uvedenému (II. ÚS 214/98), jde i o rozdílné chápání důsledku zániku státu (ČSFR) v rovině implicitní. Zde leží první důvod, proč Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí maximálně transparentně svůj výrok odůvodňuje.“ (část III. 2. 3. 3. rozsudku Nejvyššího správního soudu).
130. Jak je zřejmé z nálezu II. ÚS 214/98 a z jeho části citované Nejvyšším správním soudem v napadeném rozsudku, jednalo se o otázku sukcese nově vznikajícího státu k povinnostem zanikajícího státu. Ústavní soud tuto otázku rozebral z různých hledisek, ze kterých jen jedno bylo hledisko mezinárodního práva obyčejového. Ústavní soud k němu uvedl, že „ve vztahu mezi státem-sukcesorem a jednotlivci, kteří podléhali jurisdikci státu-předchůdce“, renomovaní autoři zpochybňují, zda doktrína nabytých práv je vůbec „součástí závazného mezinárodního obyčeje“ a největší pochybnost je vůči „právům vzniklým ze vztahů veřejnoprávních“. Ústavní soud proto došel k následujícímu závěru: „České republice nevyplývá z obecného mezinárodního práva žádná povinnost převzít případné závazky jiného státu, byť svého předchůdce (ČSFR), vůči jednotlivci, jenž nebyl v okamžik sukcese nijak efektivně spjat se vznikajícím státem ani s jeho územím a jehož nárok byl založen na předpisech služební (veřejnoprávní) povahy.“.
131. Vyřešením otázky mezinárodního práva obyčejového však nebyl problém vyčerpán, protože jak je z citace nálezu Ústavního soudu zřejmé, povinnost převzít případné závazky jiného státu by mohla vyplývat i z jiného zdroje práva. Ústavní soud pokračoval v nálezu II. ÚS 214/98 přezkumem otázky, zda České republice nevyplývá povinnost převzít případné závazky jiného státu z Ústavy, smlouvy anebo zákona, a rozhodl, že ve vztahu k této konkrétní problematice všechny tři zdroje odkázaly na závazky vyplývající z mezinárodního práva obyčejového, a proto byl výsledek totožný. Nejvyšší správní soud tento závěr Ústavního soudu nepochopil správně, protože závěr z nálezu II. ÚS 214/98 zevšeobecnil v situaci, kdy zevšeobecněn být neměl, vyvodiv z něho nesprávný závěr, že z ČSFR přešly na Českou republiku vůči jednotlivcům, kteří měli nároky vůči ČSFR, jenom ty závazky, které vyplývají následnickému státu z mezinárodního práva obyčejového: „Pokud doby výkonu činnosti (zaměstnání) na území ČSFR budeme považovat za implicitní závazek ČSFR v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění), pak … přebrala Česká republika jako nástupnický stát jen takové závazky, jejichž převzetí jí uložila smlouva se Slovenskou republikou.“. V důsledku toho Česká republika neměla při svém vzniku vůbec povinnost přiznat občanům nárok na uznání odpracovaného času za doby ČSFR. Proto podle Nejvyššího správního soudu mají jednotlivci pouze nárok, který vyplývá ze zákona a smlouvy; je to pouze akt dobročinnosti, za který by měli občané být vděční a nepožadovat více. Lepší příklad hyperpozitivistické argumentace by byl jen stěží k nalezení. Jak dal Ústavní soud najevo ve svém nálezu II. ÚS 405/02, Česká republika je materiální právní stát, a proto je takový postup vyloučen.
132. Nález II. ÚS 214/98 je relevantní pro vyřešení otázky vyrovnávacího přídavku, avšak v obecnější rovině a z jiných důvodů než těch, které přednesl Nejvyšší správní soud. Na rozdíl od Nejvyššího správního soudu má Ústavní soud za to, že všeobecně významný závěr vyplývající z nálezu II. ÚS 214/98 spočíval v tom, že otázka, které závazky převzala Česká republika z ČSFR, je otázkou regulovanou i jinými zdroji práva, včetně Ústavy a Listiny. Na rozdíl od věci II. ÚS 214/98 v nálezech týkajících se slovenského důchodu, tj. II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04 a IV. ÚS 158/04, Ústavní soud jasně vyslovil závěr, že ústavní pořádek, konkrétně čl. 30 Listiny, stanoví větší povinnost vůči občanům. Tato povinnost vznikla už v roce 1991 ještě před rozpadem federace. Česká republika v čl. 3 a čl. 112 své Ústavy inkorporovala Listinu jako součást svého ústavního pořádku. Princip právní kontinuity má zde význam v tom, že Česká republika inkorporovala právní systém ČSFR, včetně závazků vyplývajících z tohoto právního systému, a tím tyto závazky potvrdila jako vlastní.
3. e) Komunitární právo
133. V nálezech III. ÚS 252/04 a IV. ÚS 158/04 Ústavní soud uvedl, že právo ES, konkrétně Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71, se na posouzený případ nevztahuje. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku trval, mimo jiné, na tom, že se zmíněné Nařízení na tuto problematiku aplikuje. Přestože Ústavní soud nevidí důvod pro to, aby se od svého právního názoru odchýlil, považuje vzhledem ke konkurující tezi Nejvyššího správního soudu za vhodné blíže formulovat důvody pro tento svůj závěr.
134. Nejvyšší správní soud tvrdí zejména, že Nařízení bylo na základě Aktu o podmínkách přistoupení (k EU) změněno tak, aby Smlouva byla včleněna do okruhu úmluv podle čl. 7 odst. 2 písm. c), tj. do okruhu úmluv o sociálním zabezpečení, na které se Nařízení neaplikuje. (poznámka pod čarou 14) Od toho odvodil (chybný) závěr, že odkaz na Smlouvu v příloze Nařízení jí propůjčil postavení evropského práva, následkem čehož má i aplikační přednost před českým právem, zřetelně i před ústavněprávními předpisy, a že se stává nepodmíněně závaznou pro strany smlouvy. (poznámka pod čarou 15) Tato představa je mylná, poněvadž bilaterální smlouvy mezi členskými státy nejsou pramenem komunitárního práva. Bylo-li by tomu opačně, nastala by naprosto absurdní situace, v níž by byla bilaterální mezinárodní smlouva nepodmíněně kogentní pro její strany navzdory jejich vůli ji měnit, takže by pak mohly mezinárodní smlouvy měnit jenom orgány EU. Naopak odkaz na Smlouvu v Nařízení pouze naznačuje, že vztahy těmito smlouvami regulovanými (jak uvedl Ústavní soud v nálezu III. ÚS 252/04) nepodléhají právu ES. Smlouva se proto stále aplikuje na základě mezinárodního a českého práva a podle obvyklých principů aplikace mezinárodních smluv v českém právním řádu; jak uvedl Ústavní soud v nálezu IV. ÚS 158/04: „Aplikace Smlouvy však nutně musí být v souladu s ústavním pořádkem, musí respektovat jeho základní principy“ (srov. též doktrínu citovanou v odstavci 111).
135. Jako další zásadní důvod pro to, že právo ES, zejména citované Nařízení, se nemůže vztahovat na tento a obdobné případy, je fakt, že by jeho aplikace v této specifické problematice představovala porušení obecných právních principů, které tvoří součásti právního řádu ES a mají v hierarchii komunitárních norem přednost před sekundárními právními předpisy. V tomto ohledu jsou relevantní dva principy, které jsou odvozeny od principu právní jistoty, a sice zákaz retroaktivity a ochrana nabytých práv. Retroaktivitou se obecně rozumí aplikace právní normy na situaci nebo události, které nastaly ještě před vyhlášením normy nebo její účinností. V případě nově přistupujících států jsou normy evropského práva účinné vůči těmto státům dnem vstupu, pokud neexistuje explicitní přechodné ustanovení. V této oblasti se rozlišuje mezi pravou (anebo přímou) retroaktivitou a nepravou (anebo nepřímou) retroaktivitou, nazývanou i jako „okamžitý účinek anebo aplikace“. Jak vysvětlil Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí, okamžitý účinek se týká možnosti aplikace „nového“ práva na existující či do budoucna vznikající účinky situací nastalých za doby existence práva „starého“. Okamžitý účinek je příznačný pro právní úkony, které trvají delší dobu; těžko by se našel lepší příklad, než je vznik nároku na důchod. Nicméně aplikace nové normy na již dokončený právní úkon anebo pevně ustavenou situaci je jasným příkladem pravé retroaktivity, a proto by její aplikace představovala porušení zákazu retroaktivity, pokud by tím byla zkrácena nabytá práva. V každém případě, který Ústavní soud dosud posuzoval, vznikl stěžovateli nárok na důchod ještě před vstupem České republiky do Evropské unie, tj. před 1. 5. 2004, takže již z toho je zřejmé, že aplikace evropského práva na tyto nároky by představovala porušení zákazu retroaktivity a ochrany nabytých práv, pokud by zkrátila stěžovatelům jejich práva na důchod.
III. Závěr
136. Z uvedených důvodů Ústavní soud uzavírá, že v otázce interpretace a aplikace relevantních ustanovení zákona o důchodovém pojištění a zejména Smlouvy (zkráceně v otázce „vyrovnávacího příspěvku ke slovenskému důchodu“) nemůže souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu, dle něhož argumenty a důvody v dosavadní judikatuře Ústavního soudu nebyly natolik jasné a konsistentní, aby informovaly obecné soudy o tom, co od nich vyžaduje při jejich rozhodování ústavně konformní výklad relevantní právní úpravy. Navíc konkurující úvahy Nejvyššího správního soudu jej nepřesvědčily o potřebě modifikovat vlastní rozhodovací praxi opírající se o ústavněprávní výklad řešené problematiky, přičemž tento výklad byl a zůstává souladný s konsolidovanou judikaturou Ústavního soudu (a to nejen judikaturou Nejvyšším správním soudem citovanou).
137. Pro uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 62/2003-31 ze dne 23. 2. 2005 bylo porušeno základní právo stěžovatelky zakotvené v čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny. Nerespektováním těchto práv Nejvyšší správní soud uplatnil státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, čímž bylo porušeno i právo stěžovatelky zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud proto napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu podle ustanovení § 82 odst 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.
138. Pokud jde o návrh na zrušení rozsudku Městského soudu v Praze, Ústavní soud vzal v úvahu, že byl-li zrušen rozsudek Nejvyššího správního soudu jako kasačního soudu, který je vázán právním názorem Ústavního soudu, bude týž ve věci rozhodovat znovu a přezkoumávat i napadený rozsudek správního soudu prvního stupně. Nálezem Ústavního soudu je tedy vytvořen procesní prostor pro ochranu práv stěžovatelky v soustavě správních soudů. Ústavní soud proto, veden zásadou minimalizace zásahů do pravomoci obecných (a tedy i správních) soudů, jakož i jiných orgánů veřejné moci, návrh na zrušení napadeného rozsudku Městského soudu v Praze odmítl jako nepřípustný (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
_______________________________________________ 1) V této věci šlo skutkově o posouzení nároku příslušníka SNB na služební příjem, přičemž k datu zániku ČSFR tato osoba nebyla občanem ČR a neměla na území ČR trvalý pobyt. Dohodou mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o přechodu práv a povinností ze skončení služebních poměrů policistů zařazených ve Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie a vojáků z povolání vojsk Ministerstva vnitra, vyhlášenou pod č. 60/1994 Sb., bylo v návaznosti na ústavní zákon č. 624/1992 Sb., o zániku funkce soudců a o skončení pracovních a služebních poměrů v souvislosti se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, jako kritéri-um pro rozdělení existujících závazků ČSFR vůči příslušníkům federálních ozbrojených sborů zvoleno kritérium trvalého pobytu těchto osob na území ČR a SR ke dni zániku ČSFR.
2) Skutkově byl posuzován nárok občana České republiky, narozeného v roce 1941, jenž získal doby zaměstnání v letech 1962–1995 na dnešním území Slovenské republiky; ve slovenském sociálním zabezpečení podle Smlou-vy získal 12 945 dnů, v českém 1 221 dnů. Fakticky na území České republiky „získal“, pokud by neexistovala Smlouva, včetně doby do 18 let věku, 10 let a 214 dnů. Rozhodnutí vrchního soudu bylo zrušeno.
3) Srov. dále též odstavec 92 nálezu. Skutkově šlo o obdobu nyní projednávané věci, rozhodným kritériem bylo sídlo zaměstnavatele ke dni zániku ČSFR. Posuzován byl nárok občanky České republiky, narozené v roce 1944, která by fakticky, pokud by Smlouva neexistovala, „získala“ na území ČR včetně doby studia dobu 11 let a na území Slovenské republiky 32 let.
4) Skutkově byl posuzován nárok občanky Slovenské republiky, nar. 1943, v letech 1958-1996 žijící a pracující na území Slovenské republiky, které byl přiznán důchod ze slovenského důchodového pojištění. Stěžovatelka přesídlila po přiznání tohoto důchodu do České republiky, kde jí bylo v roce 1998 uděleno české občanství. Fak-ticky na území České republiky nikdy nepůsobila a svou žádost o český důchod po svém přesídlení opřela o přesvědčení, že je diskriminována, neboť pobírá nižší důchod než jiní občané ČR, kteří pracovali stejně dlou-hou dobu na území ČR.
5) Srov. např. nález IV. ÚS 537/01, Sb. u. u., svazek 26, nález č. 45: „Ústavní předpisy, jejichž neopomenutelnou a elementární součástí jsou ustanovení zakotvující základní lidská práva a svobody, jsou ,ohniskem‘ vyzařujícím do celého právního řádu, z čehož plyne požadavek, aby právní předpisy ‚jednoduchého práva‘ byly právě jimi poměřovány a pod jejich aspektem také vykládány.“.
6) Srov. např. nález III. ÚS 269/99, Sb. n. u., svazek 17, nález č. 33: „Základní práva a svobody v oblasti jedno-duchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole (např. nerespektováním kogentní normy) anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus), pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě.“.
7) Srov. nález IV. ÚS 613/06 ze dne 18. 4. 2007 (Sb. n. u., svazek 45, nález č. 68): „Judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna. Změna rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změ-nou zjevně je narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování.”.
8) Viz např. R. Alexy: „Ten, kdo se chce odchýlit od precedenční praxe, má břemeno argumentace.“ („Wer von einem Präjudiz abweichen will, trägt die Argumentationslast.“), Robert Alexy in Theorie der Grundrechte, Suhr-kamp 1994, 2. Aufl., s. 505.
9) Srov. odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k odůvodnění nálezu Pl. ÚS 4/06: „Shora uvedené usne-sení Ústavního soudu, tak jako všechna usnesení Ústavního soudu, nespadají pod režim čl. 89 odst. 2 Ústavy, neboť jejich vykonatelnost zákon o Ústavním soudu vůbec neřeší (ta je řešena přiměřeným použitím o. s. ř.), a dále tato usnesení se nevyhlašují tak, jak předvídá odstavec 1 čl. 89 Ústavy, což je jeden z předpokladů pro zá-vaznost rozhodnutí Ústavního soudu podle odstavce 2 tohoto ústavního ustanovení.“.
10) K precedenčním účinkům judikatury (byť jen rozhodnutí Nejvyššího soudu, pro jejichž závaznost opora ob-dobná čl. 89 odst. 2 Ústavy chybí) se vyjádřil Ústavní soud v nálezu IV. ÚS 451/05 (Sb. n. u., svazek 46, nález č. 112): „Projednávaná věc byla co do skutkových tvrzení a právního posouzení zcela podřaditelná pod rozhod-nutí Nejvyššího soudu, jež bylo publikováno ve veřejně dostupné Sbírce rozhodnutí. Krajský soud v Ústí nad Labem však zaujal názor zcela odlišný, Nejvyšším soudem označený (byť v jiné věci) za právně nesprávný. Ta-kový postup sám o sobě nutně by nemusil být protiústavní, neboť faktické precedenční účinky publikovaných rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou v právním systému České republiky oslabeny potud, že právní názory v nich obsažené formálně nižší soudy nezavazují. Tím však není řečeno, že by judikatura Nejvyššího soudu neměla svoji normativní sílu. Je totiž sice právem nižšího soudu tyto judikatorní závěry (rozumí se samo sebou, že niko-liv závěry kasačního rozhodnutí v konkrétní věci) nerespektovat a odchýlením se od nich iniciovat jejich změnu, avšak taková iniciativa – má-li být ústavně konformní – nemůže se udát mimo rámec spravedlivého procesu. Chtěl-li odvolací soud v projednávané věci vskutku publikované právní názory Nejvyššího soudu pominout, bylo jeho povinností pečlivě v důvodech svého rozhodnutí vysvětlit, proč se s nimi neztotožňuje a proč považuje za nezbytné tyto závěry nahradit právními názory novými. Přitom však bylo by jeho povinností uvážit, existují-li dostatečně silné důvody takový postup ospravedlňující (k tomu srov. nález IV. ÚS 613/06, Sb. n. u., svazek 45, nález č. 68). Ústavní soud připomíná, že již dříve judikoval (nález III. ÚS 470/97, Sb. n. u., svazek 16, nález č. 163), že bezdůvodné opomenutí rozhodnutí Nejvyššího soudu může mít rysy jurisdikční libovůle. Vydáním rozhodnutí, jímž byla bez jakékoliv argumentace odmítnuta konsolidovaná judikatura, vybočil proto Krajský soud v Ústí nad Labem z rámce pravidel řádného a spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.“.
11) »… V projednávané věci jde o otázku, zda právo na bezplatné základní a středoškolské vzdělání má nepodmí-něnou povahu, či zda v této oblasti má své zákonné opodstatnění i výjimka, v daném případě uvozená vedlejší podmínkovou větou „nestanoví-li zákon jinak“. Na tuto otázku dává jasnou odpověď především Listina základ-ních práv a svobod, která vzhledem k čl. 112 odst. 1 Ústavy České republiky je součástí ústavního pořádku Čes-ké republiky a která sama v ustanovení čl. 33 odst. 2 přiznává občanu jako jedno z jeho základních práv též prá-vo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách. Ve smyslu ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem, při použití tohoto ustanovení musí však být šetřena podstata a smysl základních práv a svobod (čl. 4 odst. 4 Listiny). I když podle čl. 41 odst. 1 Listiny také práva uvedeného v čl. 33 odst. 2 Listiny, tj. práva na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, lze sotva mít za to, že s šetřením mezí základních práv a svobod by ještě byla slučitelná zákonnou výjimkou zpochybněná ne-podmíněnost práva na bezplatné základní a středoškolské vzdělání.«
12) Since the answer to this question is not expressly determined by the regulations dealing with social security for migrant workers, it can be found only through the interpretation of those regulations in the light of the aims pursued by the provisions of the Treaty (Articles 48 to 51) under which they were made.
13) Entitlement to family benefits from the State in whose territory the recipient of an invalidity pension resides does not take away the right to higher benefits awarded previously by another Member State. It went on to state that if the amount of the family benefits actually received by the worker in the Member State in which he resides is less than the amount of the benefits provided for by the legislation of the other Member State, he is entitled to a supplement to the benefits from the competent institution of the latter Member State equal to the difference between the two amounts.
14) Čl. 20 Smlouvy „… i nadále platný v rámci příloh Nařízení, je třeba považovat za speciální ustanovení ve vztahu k Hlavě II.“ (část III. 2. 1. 10 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
15) „… čl. 20 Smlouvy je součástí právního řádu ČR a má přednost před zákonem (zákonem o důchodovém pojiš-tění), přičemž Ústava ČR neumožňuje tomuto soudu ani Ústavnímu soudu posuzovat soulad této smlouvy s ústavním pořádkem … Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani skutečnost, že v okamžiku jeho rozhodování byl čl. 20 Smlouvy součástí příloh Nařízení, tj. práva ES.“.