90. Kromě formálního zřetele existuje další podstatnější důvod (související se základním posláním Ústavního soudu), pro který nelze tezi vyslovenou Nejvyšším správním soudem přijmout. Jádro tvrzení Nejvyššího správního soudu spočívá v tom, že od obecných soudů lze požadovat, aby respektovaly a následovaly rozhodnutí Ústavního soudu jen tehdy, pokud tato budou jednotná a konzistentní. Přestože by taková situace byla nanejvýš žádoucí, je to, jak již bylo zmíněno výše, situace ne vždy dosažitelná, pročež je nereálné pokaždé ji očekávat. (Řešení případné – výjimečné – nekonzistentnosti však existuje; srov. odstavec 91.). Dále pak, a to konkrétně ve vztahu k poslání Ústavního soudu, vývoj ústavních principů a sjednocení ústavněprávních interpretací prostřednictvím soudního rozhodování je již svou samotnou povahou procesem, během něhož jsou principy vždy do jisté míry proměnlivé, takže se mohou zdát do jisté míry nekonzistentní. Ani zákony nejsou zcela konzistentní, což však nikdy nebylo považováno za důvod k jejich opomíjení. Je věcí soudů, aby užitím interpretačních principů zajistily jejich rozumnou aplikaci. To je podobné otázce pochopení a interpretace nálezů Ústavního soudu, k jejichž výkladu by mělo být přistupováno s obecným předpokladem, že mohou být interpretovány konzistentně, přičemž nalézání konzistentní linie v ústavní judikatuře musí být činěno v dobré víře. V tomto ohledu je velmi důležité znovu připomenout nález III. ÚS 252/04: „Z čl. 89 odst. 2 Ústavy plyne rovněž maxima zákazu svévolné interpretace nálezů Ústavního soudu.“. Pokud obecné soudy nepostupují v tomto duchu, pak nikdy nebude problém nalézt zdání nekonzistentnosti; jinými slovy vyjádřeno, pokud obecné soudy neinterpretují v dobré víře, není těžké, aby našly záminku pro opomíjení ústavních principů.
91. I po aplikaci úvah o relativní precedenční síle nálezů Ústavního soudu a nalezení jejich konzistentní linie by mohla nastat (krajně nepravděpodobná) situace, v níž je obecný soud pevně přesvědčen, že Ústavní soud odůvodnil dva nálezy stejné váhy vzájemně logicky rozporným způsobem. V této situaci by tento soud měl ve světle obecné judikatury Ústavního soudu zvolit to řešení případu, které by bylo s obecnou judikaturou Ústavního soudu více konzistentní; z řečeného plyne, že ani takováto situace není pro obecný soud bezvýchodná.
92. Co se týče nynějšího sporu před Ústavním soudem, jeho rozhodnutí ve věci II. ÚS 21/04 vzhledem k tomu, že bylo jenom usnesením, a navíc ani nebylo publikováno, žádnou precedenční váhu nemělo a nemá, přičemž i kdyby ji snad mělo, stejně by jeho váha nemohla převážit nad váhou dvou, natož (posléze) tří nálezů (II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04 a IV. ÚS 158/04). Též z nálezu Pl. ÚS 4/06 vyplývá, že rozhodovací praxe Ústavního soudu v otázce „slovenských důchodů“ ani zdaleka není rozporná. Jak bude vysvětleno dále, interpretace těchto nálezů v dobré víře by vyústila v závěr, že jsou názorově naprosto bezrozporné. Z těchto důvodů nemohl Ústavní soud přijmout závěr Nejvyššího správního soudu, že rozhodovací praxe Ústavního soudu je v oblasti „vyrovnávacích příspěvků“ nekonzistentní, a že ji proto mohl přehlížet.
2. d) K tezi třetí – Ústavní soud má naznačit, jak v oblasti ústavnosti sjednotit rozhodovací praxi
93. Toto kritérium evokuje tvrzení vyslovené v nálezu III. ÚS 252/04 ohledně role Ústavního soudu v procesu „sjednocování judikatury v oblasti ústavně zaručených kautel“. Nejvyšší správní soud měl dvě podstatné námitky k rozhodovací praxi Ústavního soudu upínající se k projednávané problematice, a to že dělá příliš mnoho a že nedělá dost.
94. Nejvyšší správní soud sugeroval, že Ústavní soud ingerencí do činnosti obecných soudů (tím, že nařídí zaplacení vyrovnávacího příspěvku) překročí svoji pravomoc a působí jako pozitivní zákonodárce: „Ústavní soud [by] vystupoval v roli pozitivního zákonodárce ..., pokud by jednoznačně uzavřel, že Česká republika má doplácet v rámci důchodového pojištění blíže nespecifikovaný rozdíl ve výši dávek.“. Poté tvrdil, že pokud Ústavní soud jedná jako pozitivní zákonodárce, musí dělat více: „pak by součástí takového právního názoru musela být jasná direktiva pro soud, a tedy i správní orgán, jak při stanovení a výplatě takovéhoto plnění postupovat. … Má-li mít takový právní názor sílu precedentu, musí vyřešit alespoň základní otázky, které by musel řešit i zákonodárce koncipující úpravu takového plnění: osobní rozsah, způsob stanovení a výši dávky, podmínky výplaty, řízení o ní a intertemporální důsledky takového rozhodnutí.“. To, že Ústavní soud tyto požadavky nesplnil, je důvod pro stanovisko Nejvyššího právního soudu, že nemůže následovat nálezy Ústavního soudu ve smyslu precedenčním: „… důvod, jenž brání Nejvyššímu správnímu soudu (při veškeré snaze dobrat se náležité interpretace dosavadního rozhodování Ústavního soudu i úctě k orgánu ochrany ústavnosti) bez dalšího přiznat těmto rozhodnutím sílu precedentu, jsou některé dílčí prvky odůvodnění těchto rozhodnutí, jež neposkytují odpovědi na nabízející se otázky.“.
95. Je naprosto nejasné, zda tím Nejvyšší správní soud vskutku navrhuje, aby Ústavní soud působil jako pozitivní zákonodárce, a proto by měl tuto problematiku více regulovat, anebo zda naznačuje, že si Ústavní soud usurpuje (tím, že rozhoduje, jak rozhoduje) roli zákonodárce, a proto by neměl v tomto směru rozhodovat vůbec. Odpověď na tuto otázku není však nutné hledat, protože Ústavní soud má za to, že koncepce Nejvyššího správního soudu o roli Ústavního soudu, jakož i jeho názor, že Ústavní soud působí jako pozitivní zákonodárce, je mylná. Nejvyšší správní soud nerozeznal jasně rozpoznatelný a zásadně významný rozdíl mezi pozitivní zákonodárnou činností a soudním rozhodováním ústavních otázek se závazností pro všechny orgány a osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Ústavní soud bez váhání odmítá roli pozitivního zákonodárce, ale stejně tak bez váhání trvá na tom, že jeho poslání je řešit a závazně rozhodovat ústavní otázky.
96. Navíc Nejvyšším správním soudem nastolené otázky zřetelně vyvěrají z úvahy, že je složité zajistit, aby čeští občané, kteří mají nárok na slovenský důchod, dostávali stejnou částku jako ti, kteří mají nárok na český důchod. Existence potíží však není důvodem, který by mohl ospravedlnit rezignaci na ústavní povinnost. Ústavní soud se v předcházejících nálezech nezabýval způsobem zajištění rovnosti, nyní však dodává, že promítnutí ústavních principů se nemůže dít s aritmetickou precizností; z povahy věci není možné vyžadovat, aby tyto principy byly bezpodmínečně a vždy naplněny extrémně přesně a rigidně. Ve věcech volebních např. Ústavní soud uznal, že „krystalicky čistá proporcionalita v zastoupení není prakticky nikdy možná, protože mandáty jsou nedělitelné“ (Pl. ÚS 25/96, Sb. n. u., svazek 7, nález č. 37, vyhlášen pod č. 88/1997 Sb.). Podobně je zřejmé, že jistá odlišnost je přijatelná, např. co se týče počtu voličů v různých volebních okresech. I v oblasti důchodové princip rovnosti nevyžaduje takovou přesnost, aby všichni důchodci obdrželi stejnou částku.
97. Je jisté, že v důsledku nepodstatných změn ekonomických podmínek, státní důchodové politiky anebo směnného kursu ti „slovenští“ důchodci, kteří obdrží vyrovnávací příspěvek, ve skutečnosti nedostanou každý měsíc přesně stejnou částku jako lidé, kteří obdrží český důchod (vlastně je krajně nepravděpodobně, že by vůbec kdy obdrželi přesně stejnou částku); taková nerovnost anebo odlišnost je snesitelná tehdy, je-li minimální a je-li pouze důsledkem potíže správy a nemožnosti nepřetržitě revidovat částku důchodu. Jako obecné vodítko může Ústavní soud naznačit, že taková rozdílnost by neměla přesáhnout nepodstatný rozdíl. To neznamená, že správní orgány mohou vyrovnávací příspěvek kalkulovat tak, aby měl plánovanou rozdílnost, ale že neplánovaný nepodstatný rozdíl není třeba ihned revidovat. Ústavní soud má za to, že by periodické přehodnocování částky bylo vhodné, ale že úvahy o administrativním pořádku a vyhnutí se nadměrným nákladům představují dostatečné důvody pro to, aby příslušné správní orgány nemusely tuto částku přehodnocovat nepřetržitě. Např. vyjma nepředvídaných okolností, jako jsou např. náhlé či výrazné změny ekonomických poměrů anebo v důsledku nich i důchodové politiky, české či slovenské, by byl dostačující plán, podle kterého by správní orgány obecnou situaci přehodnotily alespoň jednou ročně. Za předpokladu, že správní orgány a obecné soudy nepřekročí jisté „tolerované úvahy“ („margin of appreciation“), Ústavní soud nemá oprávnění do jejich činnosti zasahovat.
3. Shrnutí části II. B
98. Souhrnně k závazným účinkům nálezů Ústavního soudu může tedy být řečeno: ačkoliv mají nálezy Ústavního soudu precedenční účinky, není porušením čl. 89 odst. 2 Ústavy takový výjimečný postup obecného soudu, jenž právní názor v nálezu vyjádřený odmítne respektovat, pakliže je z opodstatněných a důkladně vysvětlených důvodů přesvědčen o tom, že je nutno právní závěry prezentované Ústavním soudem revidovat. Důvodem ospravedlňujícím takový postup však nejsou pouhá tvrzení obecného soudu, že právní názory Ústavního soudu jsou argumentačně nezpochybnitelné, že judikatura Ústavního soudu je v připodobitelných věcech nekonzistentní a že je respektuhodná, jen naznačuje-li podrobně další rozhodovací praxi. (poznámka pod čarou 10)
99. V projednávané věci by proto došlo k porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy, pokud by Nejvyšší správní soud založil odmítnutí respektu k judikatuře Ústavního soudu toliko na těch jím (nesprávně) vytýčených podmínkách, za jejichž splnění teprve prý může názor Ústavního soudu reflektovat. Protože však Nejvyšší správní soud kromě těchto tezí předložil vlastní konkurující úvahy, jimiž se snažil vyvrátit dosavadní judikatorní závěry Ústavního soudu, přičemž Ústavní soud je přesvědčen, že tyto úvahy prezentoval Nejvyšší správní soud v upřímném přesvědčení o jejich správnosti, přičemž je podložil dostačujícím odůvodněním, neshledal Ústavní soud porušení citovaného článku Ústavy. Z důvodů dále vyložených však argumentaci Nejvyššího správního soudu vztahující se k věci samé akceptovat nemohl.
II. C
Judikatura Ústavního soudu upínající se k ústavně rozporné nerovnosti související s aplikací čl. 20 Smlouvy
1. Obecně
100. V této souvislosti a v návaznosti na již uvedené považuje Ústavní soud za potřebné vyjádřit se ke dvěma základním otázkám: zda je rozhodovací praxe Ústavního soudu ve zkoumané oblasti dostatečně odůvodněna, tj. zda jsou argumenty a důvody Ústavního soudu natolik jasné a konzistentní, aby informovaly obecné soudy o tom, co od nich vyžaduje při jejich rozhodování ústavní pořádek, a zda Nejvyšší správní soud přednesl dostatečné konkurující úvahy podle nálezu III. ÚS 252/04 a zda přesvědčil Ústavní soud, aby svou rozhodovací praxi případně změnil. Pro posouzení těchto otázek je třeba analyzovat nálezy II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04 a IV. ÚS 158/04; rozbor rozhodnutí II. ÚS 27/04 není potřebný, protože jde o nepublikované usnesení. I když rozhodnutí Pl. ÚS 4/06 bylo plenárním nálezem, analyzovat je není třeba, protože Ústavní soud v něm neposuzoval věc meritorně, neboť nosným důvodem pro výrok nálezu bylo konstatování, že ústavněprávní výklady Ústavního soudu vyslovené v nálezu III. ÚS 252/04 byly absolutně závazné v té samé věci, a zjištění, že Nejvyšší správní soud nerespektoval kasační účinky nálezu.
2. Jednotlivé nálezy
2. a)
101. V nálezech II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04 a IV. ÚS 158/04 Ústavní soud formuloval celkem jednoznačně a jasně:
„Ústavní soud tedy musel odpovědět na otázku, zda interpretace a aplikace příslušných zákonných ustanovení ze strany ČSSZ a obecných soudů, jež se vztahovala k uplatnění práva stěžovatele na ,přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří‘ (čl. 30 odst. 1), nepředstavuje diskriminaci, kterou zakazuje čl. 3 odst. 1 Listiny.“ (II. ÚS 405/02, Sb. n. u., svazek 30, nález č. 80, s. 253).
„Z pohledu na předmětnou věc aplikovaného jednoduchého práva, relevantního pro její ústavněprávní posouzení, bylo třeba zabývat se otázkou, zda Nejvyšší správní soud tím, že se ztotožnil s aplikací čl. 11 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení na daný případ, zasáhl do ústavním pořádkem chráněných práv stěžovatelky, či nikoliv. Ústavní soud konstatuje, že k tomuto neoprávněnému zásahu do základních práv stěžovatelky došlo.“ (III. ÚS 252/04, Sb. n. u., svazek 36, nález č. 16, s. 178).
„Ústavní soud … nemůže akceptovat jako ústavně konformní takovou aplikaci některého … ustanovení [Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení], jež by měla za následek stav, který není v souladu s Listinou či Ústavou coby součástmi ústavního pořádku.“ (IV. ÚS 158/04, Sb. n. u., svazek 37, nález č. 72, s. 30).
2. b) II. ÚS 405/02
102. Ústavní soud nezpochybnil, že způsob, jímž obecné soudy interpretovaly zákon o důchodovém pojištění a Smlouvu, byl správný, alespoň podle způsobů tradičně obvyklých výlučně ve vztahu k obecným zákonům, a proto uvedl, že „postup … obecných soudů byl prima facie zákonný“. V tomto kontextu ale pojem „prima facie zákonný“ neznamená, že by byl současně i postupem bezvadným. Ústavní soud k tomu připomenul nutnost naplňování pojmu materiálněprávního státu: „Je tedy zřejmé, že ústavodárce nespojuje ústavní existenci českého státu s pouhým formálním postulátem ,právního státu‘, nýbrž s takovým právním státem, jehož reálnou náplní je úcta k právům a svobodám člověka a občana.“. V tomto případě Ústavní soud zjistil, že příslušnými právy byla rovnost v právech v souvislosti se základními právy a základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Kromě principu v čl. 4 odst. 4 Listiny, že při omezení základních práv musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, Ústavní soud zdůraznil, že: „Článek 3 odst. 1 Listiny … stanoví zákaz diskriminace při požívání kteréhokoli z práv zaručených Listinou“.
103. Co se týče principu rovnosti, Ústavní soud uvedl, že různé zacházení s občany je ústavně akceptovatelné tehdy, je-li rozlišování založeno na „objektivních a rozumných důvodech“. Vzhledem k tomu, že „společný stát charakterizoval jednotný systém důchodového pojištění, a tak z hlediska tehdejšího práva bylo právně irelevantní, ve které části československého státu občan byl zaměstnán, resp. kde měl sídlo jeho zaměstnavatel“. Rozlišování mezi občany České republiky, jež je založeno na fikci, podle níž bylo zaměstnání ve Slovenské republice tehdejšího společného československého státu (resp. sídlo zaměstnavatele) „zaměstnáním v cizině“, považoval Ústavní soud za diskriminující, neboť nebylo podloženo „objektivními“ a „rozumnými důvody“.
104. Ústavní soud uvedl, že právní úprava obsažená ve Smlouvě nemá za následek dotčení práv v Listině, a konstatoval, že postavení jednotlivých smluv je významné, protože jenom smlouvy o lidských právech, nikoliv obyčejné smlouvy, stanovují pro Ústavní soud závazná referenční hlediska pro posuzování ústavnosti.
105. Ústavní soud došel také k závěru, že postup ČSSZ a obecných soudů porušil i princip právní jistoty a předvídatelnosti práva.
2. c) III. ÚS 252/04
106. Vzhledem k tomu, že hlavní ústavní principy, které se aplikují v otázce rovnosti práva na důchod, byly jasně vysloveny v nálezu II. ÚS 405/02, stačilo, aby je Ústavní soud v nálezu III. ÚS 252/04 pouze zmínil. Jde o celkem typickou praxi v kontinentálních právních systémech a tento postup by měl postačit k tomu, aby obecné soudy pochopily, co měl Ústavní soud na mysli: „Ústavní soud … v rámci dané problematiky obecně uplatnitelných nosných rozhodovacích důvodů, konstatoval v nálezu sp. zn. II. ÚS 405/02 … následující“. Nadto citoval v plném znění hlavní argumenty z nálezu II. ÚS 405/02, i když po formální stránce to nebylo třeba. Poté, co zopakoval tyto argumenty, konstatoval Ústavní soud, že „závěry výše vyložené … potom obdobně dopadají v plném rozsahu i na nyní projednávaný případ“. Námitka Nejvyššího správního soudu, že Ústavní soud neodůvodnil svůj nález III. ÚS 252/04 dostatečným a pochopitelným způsobem a že nedával pochopitelné vodítko o tom, co je správný ústavněprávní výklad aplikovatelný v této situaci, již z uvedených důvodů nemůže obstát.
107. Bez opory zůstal i argument Nejvyššího správního soudu, že právní názor Ústavního soudu ohledně nároku občana na vyrovnávací příspěvek lze omezit jenom na konkrétní situaci ve věci II. ÚS 405/02 (tzv. „odlišení“) tím, že občan má nárok jenom v mimořádné situaci, kdy by jinak nedostal nic, neboť právní úprava ve Slovenské republice nezná předčasný důchod. Ústavní soud neshledal, že situace ve věci III. ÚS 252/04 byla odlišná, naopak dospěl k závěru, že nosné rozhodovací důvody v nálezu II. ÚS 405/02 jsou obecně aplikovatelné na situaci tzv. „slovenských důchodů“, kde období odpracované za existence společného státu nelze považovat za práci v cizině.
108. Mimo to, že Ústavní soud ve svém nálezu III. ÚS 252/04 inkorporoval zmíněné argumenty a závěry z nálezu II. ÚS 405/02, předložil i dodatečné argumenty, které podporují závěry z nálezu II. ÚS 405/02: „Při výkonu této pravomoci [tj. vykládat jednoduché právo a sjednocovat judikaturu správních soudů] je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod . . . Vyjádřeno jinými slovy, není tak nikterak vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy, když ochrana ústavnosti v demokratickém právním státě není a nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž musí být úkolem celé justice. V možnostech ústavního soudnictví je v této souvislosti klást akcenty na nejdůležitější otázky, případně korigovat nejextrémnější excesy.“.
109. Ústavní soud dále konstatoval, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu došlo k neoprávněnému zásahu do základních práv stěžovatelky, „na kterémžto závěru ničeho nemění ani důsledky plynoucí pro obecné soudy z čl. 95 odst. 1 Ústavy“.
110. Odůvodnění nálezu III. ÚS 252/04 se zabývalo i problematikou precedenčního účinku nálezu Ústavního soudu, jak to vyplývá z čl. 89 odst. 2 Ústavy (srov. odstavec 55 a násl. tohoto nálezu).
111. Co se týče problematiky mezinárodního práva, Ústavní soud uvedl následující: „V případě, v němž speciální inkorporační norma obsažená v § 61 zákona č. 155/1995 Sb. zakládá přednost mezinárodní smlouvy před vnitrostátním právem, kdy je aplikace práva tudíž ovládána výkladovým pravidlem lex specialis derogat legi generali, jelikož Ústavní soud není nadán pravomocí posuzovat ústavnost ratifikovaných mezinárodních smluv, musí uvedený výkladový princip o přednosti speciální před obecnou úpravou ustoupit principu ústavnímu, dopadajícímu na aplikaci a interpretaci relevantního jednoduchého práva, a to principu jeho ústavně konformní interpretace a aplikace. V posuzované věci tímto ústavním principem je základní právo plynoucí z ústavního principu rovnosti občanů a vyloučení jejich neodůvodněného odlišování v právech.“. Tato teze navazovala a do konkrétní věci promítala již dříve Ústavním soudem formulovanou doktrínu, dle níž ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva, ochrany a podmínky poskytované a zaručené vnitrostátním zákonodárstvím (Pl. ÚS 31/94, Sb. n. u., svazek 3, nález č. 25, vyhlášen pod č. 164/1995 Sb.).
2. d) IV. ÚS 158/04
112. V nálezu IV. ÚS 158/04 Ústavní soud obecně odkázal na předcházející dva nálezy týkající se stejné problematiky a v nich vyslovené názory potvrdil: „Otázkou aplikace Smlouvy v podobné věci se Ústavní soud zabýval již ve svých rozhodnutích II. ÚS 405/02 … a III. ÚS 252/04 … a od obecných závěrů v nich vyslovených nemá důvod se odchylovat.“.
113. Také v nálezu IV. ÚS 158/04 Ústavní soud předložil dodatečné argumenty, které podporují závěry z nálezu II. ÚS 405/02 a III. ÚS 252/04, a to následující: „Argumentace České správy sociálního zabezpečení týkající se komunitárního práva je v této souvislosti nepřípadná. V posuzovaném případě nejde o vyřešení otázky, zda aplikovat či neaplikovat Přílohu č. III Nařízení Rady 1408/71/EHS, resp. čl. 20 Smlouvy. Je totiž nepochybné, že ustanovení smluv uvedených ve zmíněné Příloze č. III se aplikují přednostně, před Nařízením, jak ostatně judikoval Evropský soudní dvůr. Tuto aplikaci také stěžovatelka nezpochybňovala. Aplikace Smlouvy však nutně musí být v souladu s ústavním pořádkem, musí respektovat jeho základní principy. … K vyjádření Nejvyššího správního soudu pak Ústavní soud podotýká, že situace vzniklá rozdělením České a Slovenské Federativní Republiky byla natolik specifická, že přijetí Smlouvy bylo nutné s ohledem na právní jistotu občanů v oblasti sociálního zabezpečení. Závěry učiněné v souvislosti s posuzovaným případem proto nemusí nutně dopadnout na důchodové nároky ostatních migrujících osob. … Ústavní soud v této souvislosti podotýká, že je mu známo i usnesení sp. zn. II. ÚS 21/04, které se zabývá obdobným problémem. Uvedené usnesení však nezakládá povinnost senátu postupovat podle § 23 zákona o Ústavním soudu a senát Ústavního soudu neshledal důvody, pro které by se měl odchýlit od argumentace výše citovaných rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 405/02 a sp. zn. III. ÚS 252/04.“.
3. Stanovisko Ústavního soudu ke konkurujícím tezím předloženým Nejvyšším správním soudem a představujícím dle Nejvyššího správního soudu dostatečně relevantní důvody pro nereflektování judikatury Ústavního soudu
3. a) Rovnost a zákonodárcův prostor pro volné uvážení
114. Co se týče principu rovnosti obecně, může Ústavní soud souhlasit s formulací tohoto principu předloženou Nejvyšším správním soudem: „Princip rovnosti v právech není v zásadě chráněn sám o sobě, ale jen v souvislosti s porušením jiného základního práva, které je zaručováno ústavními zákony, případně mezinárodními smlouvami o lidských právech. … Zákaz diskriminace je obvykle interpretován z dvojího pohledu – jednak je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý je pak dán požadavkem akceptovatelnosti hledisek odlišování. … Jestliže zákonodárce zvolí určitý přístup, musí tedy být založen na objektivních a rozumných důvodech a mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení musí existovat vztah přiměřenosti.“.
115. Totéž platí o tezi, již Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že podle judikatury Ústavního soudu zákonodárce užívá v oblasti důchodové větší prostor pro uvážení: „V oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát začasté povinován k aktivním zásahům, jež mají odstranit křiklavé aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti, disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji.“.
116. Vzhledem k tomu, že konkurující úvahy, které v této souvislosti Nejvyšší správní soud uplatnil, jsou v podstatě právní názory odpovídající vlastní judikatuře Ústavního soudu, argumentované zejména v nálezu Pl. ÚS 15/02, nelze než očekávat, že je při svém rozhodování Ústavní soud vzal plně v úvahu, ale neshledal je pro dotyčnou věc za relevantní či klíčové. (Na okraj uvedeného budiž poznamenáno, že Ústavní soud považuje za naprosto přijatelné, aby obecný soud připomenul Ústavnímu soudu jím už vyslovené principy a ústavněprávní výklady v situaci, kdy je obecný soud přesvědčen, že při svém rozhodování v konkrétní věci je Ústavní soud přehlédl anebo jim nedal dostatečný důraz v daném kontextu.)
117. Tím, že Ústavní soud přiznal v nálezu Pl. ÚS 15/02, že zákonodárce disponuje v tam zmíněných situacích mnohem větším prostorem, neznamená, že by tím zákonodárci vystavil „bianco šek“. Navíc stále platí, že cílem právní úpravy musí být „odstranit křiklavé aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti“.
118. Co se týče diferenčních skupin a námitky Nejvyššího správního soudu, že Ústavní soud vybral nesprávné diferenční skupiny, Ústavní soud konstatuje následující: Ustanovení čl. 30 Listiny zaručuje občanům přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a v souvislosti s čl. 3 odst. 1 Listiny vyžaduje, aby všichni občané tohoto práva užívali za rovných podmínek. Proto bylo naprosto správné, že Ústavní soud vybral různé skupiny občanů jako diferenční skupiny. Jako konkurující úvahu Nejvyšší správní soud tvrdil, že s poukazem na mezinárodní normy je tato volba vyloučena. I v takto tvrzené souvislosti však platí, že Ústava a Listina jsou pro Českou republiku vrcholné právní předpisy. Názor Nejvyššího správního soudu, že několik mezinárodních smluv zakazuje preferenční zacházení na základě občanství, není výstižný. Ústavní soud nerozhodl, že ústavní pořádek vyžaduje, aby čeští občané byli preferováni vůči cizincům, ale trval na tom, že podle čl. 30 Listiny mají občané právo na přiměřené hmotné zabezpečení v stáří za rovných podmínek. Pokud má cizinec na základě smlouvy nárok na stejné zacházení, jaké požívají občané ČR, pak Ústavní soud netvrdil opak, tj. netvrdil, že právo na přiměřené hmotné zabezpečení v stáří za rovných podmínek musí znamenat, že se občanům musí dostat lepšího zacházení než cizincům či obráceně.
119. Další konkurující úvaha Nejvyššího správního soudu spočívala v tezi, že v případě většiny hospodářských, sociálních a kulturních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny zákonodárce užívá podle čl. 41 odst. 1 Listiny nepodmíněné volné uvážení, a proto je oprávněn vybrat kteroukoliv právní úpravu v oblasti hmotného zabezpečení podle čl. 30 Listiny. Ústavní soud takový postoj k této problematice razantně odmítl již na samém začátku své činnosti ve svém prvním nálezu zrušujícím zákon, tj. ve věci Pl. ÚS 35/93 (Sb. n. u., svazek 1, nález č. 7, vyhlášen pod č. 49/1994 Sb.), v němž dal najevo, že čl. 41 odst. 1 Listiny i ve vztahu k právům obsaženým v hlavě čtvrté Listiny neopravňuje zákonodárce k jakémukoliv volnému uvážení, neboť je jeho povinností dbát na to, aby byla šetřena podstata a smysl těchto práv. (poznámka pod čarou 11) Navíc se pro všechna práva v Listině zakotvená aplikuje i ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny, podle kterého se zaručují základní práva a svobody všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud už vícekrát rozhodl, že interpretace zákona a smlouvy představuje neoprávněnou diskriminaci podle čl. 3 odst. 1 Listiny, nelze projednávaný případ subsumovat pod čl. 41 odst. 1 Listiny.
3. b) Právní jistota a předvídatelnost
120. Co se týče argumentu právní jistoty, Nejvyšší správní soud poukázal na judikát Ústavního soudu Pl. ÚS 31/03 (Sb. n. u., svazek 32, nález č. 16, vyhlášen pod č. 105/2004 Sb.) a naznačil, že ho Ústavní soud přehlédl anebo ho ve své judikatuře v otázce slovenského důchodu nesprávně aplikoval. Relevantní částí z odůvodnění nálezu je následující: „Právní jistota ani předvídatelnost aktů veřejné moci nejsou absolutními kategoriemi, které by bylo možno stavět nad ostatní komponenty vytvářející pojem ,demokratického právního státu‘. Ústavou chráněnou hodnotou je i ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Úkolem zákonodárce a potažmo vlády je tak optimalizovat možné nesouhlasné působení ochranných mechanismů obou hodnot, jinými slovy, zúžit na nejmenší možnou míru prostor pro možnou libovůli v aktech veřejné moci při současném zajištění efektivní ochrany zájmů státu. Přiměřeným omezením předvídatelnosti (právní jistoty) je takové nezbytné omezení, které ještě dokáže zajistit efektivně naplňování cíle zákona č. 148/1998 Sb.“.
121. Poté, co zmínil tuto právní větu, Nejvyšší správní soud došel k následujícím závěru: „Přiměřeným omezením předvídatelnosti (právní jistoty) v podmínkách právního státu je takové nezbytné opatření, které dokáže zajistit efektivní naplňování cíle zákona o důchodovém pojištění, tj. zajistit přiměřené zabezpečení ve stáří v souladu s demografickými a ekonomickými determinantami.“. Jinými slovy to ovšem znamená, že dle Nejvyššího správního soudu „právní jistotu“ lze obětovat v zájmu naplňování cíle obyčejného zákona. Takový postup by však podkopával ústavnost v samém jejím základu, pročež je nutno jej odmítnout. Argument Nejvyššího správního soudu je navíc problematický i tím, že za své východisko bere právní větu, která není přiléhavá k věci nyní projednávané: v nálezu Pl. ÚS 31/03 se jednalo o pravý střet mezi hodnotami tvořícími samé jádro právního státu, tj. mezi právní jistotou a předvídatelností na jedné straně a bezpečností a svrchovaností na straně druhé. V nynější věci Nejvyšší správní soud necitoval žádný podstatný komponent právního státu, se kterým lze srovnat právní jistotu a předvídatelnost; že by jím snad mohly být správní vhodnost („administrative convenience“) anebo zjednodušení správních úkonů, lze bez váhání odmítnout. Kromě toho se v nálezu Pl. ÚS 31/03 jednalo o jiný aspekt právní jistoty a předvídatelnosti; ve vztahu ke slovenskému důchodu je ve hře navíc legitimní očekávání.
122. Dodat lze, že v nálezu Pl. ÚS 31/03 se jednalo o řízení o abstraktní kontrole norem; již proto nemusí být odůvodnění tehdejšího nálezu beze zbytku přiléhavé a použitelné pro rozhodování v řízení o ústavní stížnosti.
123. Výtku Nejvyššího správního soudu o údajné nepředvídatelnosti judikatury Ústavního soudu (upínající se k Ústavním soudem kritizované aplikaci Smlouvy, která zakládala ústavně neakceptovanou nerovnost) Ústavní soud zcela odmítá; naopak v souvislosti s řešenou problematikou nálezová judikatura Ústavního soudu zcela – a tudíž předvídatelně – respektovala již dříve formulovaná doktrinární východiska (srov. např. odstavec 100 a násl. tohoto nálezu).
3. c) Absence zákonného podkladu pro „vyrovnávací přídavek“
124. Nejvyšší správní soud předložil silnou námitku proti řešení problematiky „slovenského důchodu“ Ústavním soudem, pokud jde o postup státních orgánů při vyplácení vyrovnávacího přídavku. Nejvyšší správní soud má za to, že takové opatření není možné, protože zákon je výslovně nepředvídá, pročež nejsou obecné soudy oprávněny vyplacení takové dávky nařídit: „Stěžovatelka činí středobodem své stížnostní námitky nesprávné právní posouzení jí tvrzeného nároku na dávku nazvanou ,vyrovnávací přídavek‘, přičemž nezpochybňuje, že taková dávka v systému důchodového pojištění neexistuje, a svou argumentaci vede výlučně v rovině ústavněprávní, tedy že tento nárok, ač v zákoně zakotven není, jí má příslušet jako důsledek ústavně konformního výkladu blíže nespecifikovaných předpisů, v každém případě pak jako důsledek tvrzené diskriminace, jež je v rozporu se shora uvedenými ústavními principy a principy smluv o lidských právech rovněž výše citovaných.“ (část III. 2. 3. rozsudku Nejvyššího správního soudu).
125. V širším ohledu Ústavní soud již na tuto námitku reagoval v části tohoto nálezu týkající se precedenčního účinku; přesto však považuje za vhodné vyjádřit se k ní detailněji. Česká republika je povinna podle čl. 30 Listiny poskytovat občanům přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří za rovných podmínek a zákon o důchodovém pojištění je konkretizací tohoto základního práva. Navíc v nálezu II. ÚS 405/02 Ústavní soud vyslovil právní názor, že ČR je oprávněna tuto povinnost delegovat podle mezinárodní smlouvy („Úprava těchto vztahů do budoucna nevytváří žádný specifický problém mezinárodněprávní či ústavněprávní povahy.“). Důvod pro takovou smlouvu může být správní vhodnost anebo zjednodušení správních úkonů. Dalším důvodem je fakt, že ČR a SR měly dlouhodobou pevnou vazbu tím, že sedmdesát let tvořily společný stát, a bylo proto třeba rozuzlit propojené vztahy, které byly v tomto období nastoleny. Ale to, že Česká republika je oprávněna takovou povinnost delegovat, a v tomto případě má k tomu i dobrý důvod, neznamená, že by mohla zatlačit do pozadí převažující ústavní princip. Co se týče práva občana na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, Česká republika má stále vůči svým občanům primární povinnost poskytovat ho i v případě, že zajistila náhradníka. Pokud náhradník nesplňuje zcela její povinnost, musí Česká republika pokrýt zbývající část povinnosti.
126. Ústavní soud proto v nálezu III. ÚS 252/04 zdůraznil rozdíl mezi částí, na kterou má stěžovatelka nárok podle českého práva, a částí, kterou skutečně dostává podle práva Slovenské republiky. Tím, že Slovenská republika jenom nahradí Českou republiku, musí Česká republika „dohnat“ eventuální schodek či, jinak řečeno, Česká republika má povinnost platit do té míry, v níž Slovenská republika tuto povinnost zcela nekryje: „Konečně toliko jako obiter dictum ve vztahu k případu stěžovatelky považuje Ústavní soud za vhodné uvést, že pokud občan splňuje všechny zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod i bez existence Smlouvy a tento nárok by byl vyšší než nárok podle Smlouvy, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil pobírání důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů a rozhodl o dorovnání výše důchodu pobíraného od druhé smluvní strany do zákonného nároku podle českých právních předpisů.“.
127. Podle Nejvyššího správního soudu má skutečnost, že vyrovnávací přídavek není v zákoně o důchodovém pojištění výslovně upraven, za následek to, že navzdory nároku občana na takovou dávku z hlediska ústavního práva nemůže se jí úspěšně domoci. Ústavní soud už dříve odmítl jako přepjatý formalismus (vyplývající z čistě pozitivistického pohledu na právo) takový postup, podle kterého soudy neposkytují ochranu subjektivním základním právům jenom proto, že stát zanedbal vytvoření zákonného podkladu pro jejich uplatňování (srov. např. II. ÚS 98/95, Sb. n. u., svazek 5, nález č. 42). Je obecným principem právního státu, že pochybení státu nesmí být na úkor jednotlivce, a to zejména pokud jde o základní práva (srov. např. IV. ÚS 275/96, Sb. n. u., svazek 6, nález č. 104, ve kterém Ústavní soud uvedl: „Tímto výkladem orgány aplikující právo povýšily hlediska vhodnosti či praktičnosti nad zákon a především nad ústavní principy a nesouladnost zákonů přičítají k tíži toho, kdo realizuje svá ústavní práva.“).
128. Z pohledu srovnávacího je vhodné podotknout, že v oblasti komunitárního práva zaujal Evropský soudní dvůr podobné stanovisko. K otázce výše přídavku v oblasti sociálního zabezpečení migrujících pracovníků uvedl, že pokud konkrétní otázka není speciálně a explicitně regulována v aktu komunitárního práva sekundárního, musí ji soudy rozhodovat ve světle cíle dotyčného ustanovení Smlouvy o ES (o sociálním zabezpečení pracovníků v souvislosti s volným pohybem pracovníků) a obecných principů z něho vyplývajících (srov. věc Claudino Rossi v. Caisse de compensation pour allocation familiales des regions de Charleroi et Namur, 100/78, 1979 ECR 831, bod 12). (poznámka pod čarou 12) Relevantním článkem citované smlouvy je čl. 42 (bývalý čl. 51). V tomto kontextu vyplývá aplikovatelný obecný princip, že přídavek přiznaný jednotlivci by neměl být snížen v důsledku toho, že migrant-pracovník uplatňuje svoje právo na svobodný pohyb. Navíc Evropským soudním dvorem vyslovené argumenty při výkladu Smlouvy o ES jsou velmi blízké argumentům Ústavního soudu ohledně vyrovnávacího příspěvku: „Nárok na rodinný přídavek od členského státu, ve kterém bydlí příjemce, se nikterak nedotýká nároku na vyšší přídavek, který jiný členský stát příjemci už dříve přiznal. … Pokud výše přídavku, kterou pracovník skutečně dostává od členského státu, ve kterém bydlí, je nižší než výše přídavku stanovená legislativou toho druhého členského státu, pak má pracovník nárok od příslušné instituce tohoto druhého [dříve přiznávající] členského státu na doplněk k přídavku, který se rovná rozdílu mezi přídavky.“ (věc Theo Dammer v. VZW Securex Kinderbijslagfonds and Rijksdienst voor Kinderbijslag der Werknemers, C-168/88, 1989 ECR 4553, bod 23). (poznámka pod čarou 13)
3. d) Závazky České republiky
vyplývající z mezinárodního práva veřejného