12. Smlouva o převzetí závazků Českou a Slovenskou republikou v oblasti důchodového zabezpečení za dobu do zániku ČSFR (čl. 20) musela respektovat určité ústavní meze; v tomto ohledu ani já nemám žádných pochybností. Šlo o meze dané ústavním zákonem č. 4/1993 Sb., který se stal součástí našeho ústavního pořádku. Jde přitom o jednu ze smluv přijímaných ještě v době před zánikem společného státu. Odůvodnění nálezu, ale ani nálezů, na které se odvolává, nedává příliš odpovědí na otázku, proč se jako rozhodující kritérium rovnosti v právech v oblasti důchodového zabezpečení volí občanství České republiky. S ohledem na mezinárodní závazky České republiky je nesporné, že právo na zabezpečení ve stáří je právem lidským, nikoli občanským, a domáhat se ho lze jen v mezích zákona. Nerovnost ve výši dávky jistě nelze chápat v rovině ústavněprávní, neboť se nikomu nezaručuje, že bude mít stejný důchod jako jiný občan. Principy jistoty a předvídatelnosti práva jsou nezpochybnitelnými znaky právního státu, ovšem výklad, jak je aplikovat při zániku státu, v nálezu (a předchozích nálezech) chybí. Obecně byly tyto principy respektovány kontinuitou právní, ovšem nelze je chápat tak, že vstoupí-li někdo někde do zaměstnání a tato doba se podle nějakých v té době platných předpisů hodnotí jako doba pojištění, že tomu tak bude navždy, zejména za 50 let, až se taková osoba bude ucházet o dávky ve stáří. Nález nijak neodůvodňuje, proč by občané České republiky nemohli být ve svých důchodových právech odlišeni podle toho, kde pracovali. Existence Československa jako společného státu a jeho zánik neodůvodňuje z hlediska ústavních principů nutnost, aby každý občan České republiky obdržel za doby získané do roku 1992 tzv. český důchod. Nelze než konstatovat, že ani předchozí nálezy, ani tento nález neobsahují obvyklý test, jímž prochází určité pravidlo v případě námitky nerovnosti (diskriminace) – odůvodnění zůstávají povýtce na úrovni závěru, že pokud občané České republiky pracovali určitou dobu a získali určitou dobu zaměstnání (patrně 25 let) před zánikem ČSFR, pak musejí mít český důchod.
13. Nálezysp. zn. II. ÚS 405/02asp. zn. III. ÚS 252/04, které jsou ideovým východiskem i tohoto nálezu, odmítly jakýkoli vliv práva ES na posuzovanou materii. S tímto názorem nyní nelze souhlasit. Česká republika vstoupila 1. 5. 2004 do Evropské unie a přestože Unie si neklade za cíl harmonizovat důchodové systémy, a tedy respektuje zcela, že úroveň dávek je v členských zemích různá, koordinuje národní systémy tak, aby bylo možno mj. zajistit jednu ze čtyř základních svobod – volný pohyb osob; činí tak Nařízením Rady EHS 1408/71 a 574/72. Smyslem těchto úprav je zajistit, aby osoba zaměstnaná ve více zemích neztratila své nároky na sociální dávky z důvodu jiného občanství, bydliště či proto, že v žádné zemi nesplnila potřebnou dobu pojištění stanovenou předpisy té které země. Koordinace má čtyři základní principy: zakazuje veškerou diskriminaci z důvodu státní příslušnosti (čl. 7), uplatňuje se právní řád jediného státu – právní řád státu, kde zaměstnaná osoba pracuje, bez ohledu na místo bydliště (čl. 13), sčítají se doby pojištění ve všech členských státech (čl. 45 pro důchody), nároky na dávky lze uplatňovat bez ohledu na místo bydliště, dávky se vyplácejí do ciziny. Podle čl. 6 citovaného nařízení 1408/71 nahrazuje toto nařízení ustanovení kterékoli smlouvy o sociálním zabezpečení mezi dvěma členskými státy, čl. 7 pak částečně omezuje úpravu čl. 6, a to tak, že odchylně od čl. 6 zůstávají použitelné úmluvy o sociálním zabezpečení uvedené v příloze III [čl. 7 odst. 2 písm. c)]. Obsah čl. 20 Smlouvy pak byl v souvislosti se vstupem České republiky a Slovenské republiky do Evropské unie zapracován do Přílohy III Nařízení 1408/71 (Smlouvou o přístupu k EU), stal se tedy právem ES a jde o ustanovení závazné pro všechny členské státy. Ve své dosavadní judikatuře k čl. 7 Evropský soudní dvůr prozatím nikterak nevybočil ze svého respektu k vůli členských států zachovat určité smluvní zvláštnosti, pocházející z dob před vstupem do EU, projevené právě v příloze III k Nařízení 1408/71. Pro posuzovaný případ je inspirující rozhodnutí Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“) č. 305/92 Hoorn ze dne 28. 4. 1994. Podle smlouvy uzavřené v roce 1956 mezi Spolkovou republikou Německo a Nizozemskem o vyrovnání práv, která získali podle německého programu sociálního pojištění nizozemští pracovníci v období let 1940–1945, je v souladu se zákony Společenství, že za nucenou práci v Německu během 2. světové války nizozemští pracovníci nezískávají nárok podle německého práva (místa výkonu práce), ale jsou vedeni v nizozemském programu (dohoda v bilaterální smlouvě), jako by práce byla vykonávána v Nizozemsku, a to přesto, že nároky podle německého práva by byly výhodnější. ESD toto své rozhodnutí odůvodnil mj. právě tím, že zde byla nezpochybnitelná vůle smluvních stran takto věc upravit, vyjádřená v příloze III Nařízení, a pro ESD nebylo relevantní námitkou, že nizozemský důchod je nižší než německý. ESD zde velmi jasně vyjádřil jednak, že nebude zasahovat do pravidel, která jsou vtělena do přílohy III Nařízení a představují přednostní pravidla před textem Nařízení (v judikátu šlo o to, že stěžovatel se domáhal aplikace Nařízení, tedy pravidla místa výkonu práce v Německu, jako pravidla výhodnějšího z hlediska výše důchodu), přičemž akceptoval, že tyto vztahy byly upraveny i určitou fikcí (přestože nizozemský příslušník byl nuceně nasazen v Německu za II. světové války, fiktivně jej smlouva mezi dvěma státy prohlásila za účastna nizozemského pojištění), jednak uvedl, že výše důchodu právě za takovýchto okolností nepodléhá vůbec jurisdikci EU, a je věcí členského státu, jakou výši dávek považuje za přiměřenou svým ekonomickým a sociálním poměrům. Tyto závěry aplikovány na posuzovanou věc vedou k přesvědčení, že obsah článku 20 Smlouvy, vtělený do přílohy III Nařízení obsahující rovněž určitou fikci vůči dobám pojištění před zánikem ČSFR (sídlo zaměstnavatele se nemuselo nutně shodovat s místem výkonu práce), má přednost před pravidlem Nařízení o právu aplikovatelném na právní vztah pojištění, přičemž otázky výše důchodu nejsou pro EU rozhodující (existuje určitá výjimka vůči minimální výši důchodu). Ovšem ani aplikace Nařízení na skutkové okolnosti případu, který je předmětem tohoto nálezu, by na rozdíl od pana Hoorna z Nizozemska nevedla k příznivějšímu výsledku, neboť místem výkonu zaměstnání stěžovatelky vždy byla jedině a pouze Slovenská republika a z pohledu práva EU žádný ukazatel nevede k právu České republiky. V tomto případě pak by bylo nutno spíše zkoumat, zda preference občanství České republiky není v přímém rozporu se základními zásadami, na nichž stojí koordinace systémů sociálního zabezpečení v rámci Evropské unie.
Otázka, kterou si nutno položit v souvislosti s dosud proklamovanými tezemi, totiž že občanství České republiky je z pohledu ústavněprávního tím rozhodujícím prvkem, jenž musí „dotvořit“ Smlouvu anebo zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, je následující: je podmínka státního občanství České republiky podmínkou pro nároky v oblasti důchodového pojištění rozšiřující, anebo zužující? Tedy náležejí dávky důchodového pojištění podle názoru Ústavního soudu výlučně a pouze občanům České republiky, anebo náležejí komukoliv, koho jednoduché právo označí za pojištěnce a stanoví mu podmínky nároku na dávku, přičemž ovšem jde-li o občany České republiky, třebaže nesplnili podmínky stanovené tímto zákonodárstvím (či Smlouvou), je nutno občanům České republiky důchody přiznat? A jaký má význam skutečnost, že k okamžiku zániku ČSFR neměl pojištěnec občanství České republiky? A neměl je ani v době pojištění?
14. Čl. 20 Smlouvy je tedy od 1. 5. 2004 součástí práva EU a jako takové je exekutivou aplikováno a bude aplikováno i na neskončené věci, které byly započaty před vstupem a nebyly doposud skončeny (čl. 118 nařízení 574/72). Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 50/04ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) a v nálezusp. zn. Pl. ÚS 36/05ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.) vyložil, že komunitární právo nemůže být referenčním kritériem posuzování ústavnosti vnitrostátního předpisu, nicméně Ústavní soud neodhlíží od toho, jak ESD vykládá principy odpovídající základním právům a svobodám. Z tohoto hlediska je setrvání nálezu na principu výjimečného postavení občanů České republiky za absence zejména pohledu na širší souvislosti, plynoucí ze zákazu práva ES preferovat vlastní občany, resp. nutnosti přiznat výhody náležející občanům též všem ostatním občanům EU, kteří splnili stejné podmínky, aniž byly vzaty jakkoli do úvahy případné důsledky pro práva osob uhrazujících náklady systému důchodového pojištění v České republice, nepřijatelné, zejména pro příliš zužující úhel pohledu, kterým doposud Ústavní soud projednávanou problematiku vnímal. Pokud totiž Česká republika přizná z důchodového pojištění jakékoli „vícenároky“ toliko svým občanům, pak ovšem v důsledku přednosti komunitární úpravy bude muset být toto pravidlo aplikováno na všechny občany členských států EU, kteří získali na území ČSFR doby pojištění (zabezpečení), tedy i občany Slovenské republiky. Tím by fakticky bylo popřeno rozdělení závazků po zániku ČSFR a týkalo by se samozřejmě i občanů nově přistoupivších zemí, pokud jejich občané „mají“ určité doby zabezpečení na území ČSFR. Hraničně by bylo možno věc posuzovat snad i tak, že každý občan členského státu, jenž by se přistěhoval do České republiky (a získal by občanství), by měl nárok na český důchod, pokud by ten jeho byl nižší než český, poněvadž k tomu vede skutkový příběh stěžovatelky v této věci. Ovšem při zákazu preferovat občany vlastního státu by možná nemusel ani občanství získat. Obecně totiž nutno vidět, že prostý fakt přestěhování se v rámci EU nezakládá žádné nároky ve vztahu k exportovanému důchodu, pokud jde o zemi bydliště. Nález pomíjí případné temporální účinky práva EU, a nijak neobjasňuje, zda dřívější nálezy Ústavního soudu odmítající jakýkoli vliv práva EU na posuzovanou materii tak činily z důvodů temporálních, anebo z mylného přesvědčení, že čl. 20 Smlouvy není součástí práva ES.
15. Nález ponechává stranou otázky výše a výpočtu „dorovnání“. Pokud má jít o nárok, měly by tyto povýtce technické záležitosti plynout z předpisu, ovšem není-li tomu tak, pak je soudce v roli tvůrce práva povinen úpravu koncipovat. Je třeba se zabývat nejasnostmi, které v této věci panují. V případě, že stěžovatelka byla zaměstnána pouze ve Slovenské republice, a to jak před zánikem ČSFR, tak po vzniku Slovenské republiky, a měla příjmy pouze ze zaměstnání v tomto státě, pak není zřejmé, jaká právní jistota a jaká očekávaní byla v posuzované věci zklamána? V době existence společného státu (do konce roku 1992) nemohl nikdo splnit dobu pojištění podle zákona č. 155/1995 Sb., jenž nabyl účinnosti od 1. 1. 1996. Tehdy platil a byl účinným zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, jenž nárok upravoval jinak (například ke vzniku nároku postačovalo také jen 10 let doby zaměstnání). Pokud by byl nález praxí vykládán tak, že po přestěhování se ze Slovenska do České republiky obdrží poživatel slovenského důchodu „doplatek“ do výše důchodu českého podle zákona č. 155/1995 Sb., přičemž tento slovenský důchod byl přiznán podle zákona č. 100/1988 Sb., jenž na Slovensku byl účinným do 31. 12. 2003, pak jde o značnou nerovnost vůči pojištěncům, kterým byl na území České republiky do 31. 12. 1995 přiznán důchod podle zákona č. 100/1988 Sb. Těmto osobám totiž nikdo důchod podle zákona č. 155/1995 Sb. nepřepočítá (podle dostupných statistik jde o cca 1,5 miliónu osob).
16. Podle mého soudu Smlouva v roce 1992 nastolila pro všechny zainteresované subjekty rovné podmínky. Nikoho nezvýhodnila ani neznevýhodnila. Faktické nerovnosti, které v oblasti sociálního zabezpečení následně vznikly, byly důsledkem odlišného vývoje nástupnických států nikoliv důsledkem kritérií, které byly nastaveny pro převzetí závazků zaniklé federace. Odlišnosti jsou dány rozdílným ekonomickým vývojem a rozdílným zákonodárstvím obou samostatných států. Snaha odstranit takto vzniklé nerovnosti ve výši důchodového zabezpečení rozhodováním soudů nemá oporu ani v ústavním pořádku, ani v podústavním právu, které ani nemá mechanismy, jak rozhodnutí soudů v konkrétní věci provést. Interpretace stávající právní úpravy vedená snahou vyhovět soudním rozhodnutím vydaným v intencích většinového názoru Ústavního soudu, vyjádřeného nyní v nálezusp. zn. Pl. ÚS 4/06povede k založení skutečné nerovnosti, a sice nerovnosti před zákonem mezi dvěma skupinami důchodců, kteří odešli do důchodu ve stejné době před poslední zákonodárnou úpravou důchodů, avšak jedné bude důchod vyměřen podle zákonné úpravy platné do 31. 12. 1995, a druhé podle úpravy platné po tomto datu. To je jen jeden z možných důsledků. Dalším pak je nerovnost mezi občany České republiky a dalšími příjemci důchodů přiznaných podle předpisů Slovenské republiky z řad cizinců (především pak občanů Slovenské republiky), avšak občanů Evropské unie. Přitom ESD například, pokud jde o podmínku občanství členského státu jako podmínku aplikovatelnosti Nařízení č. 1408/71, judikoval (případ 2/89 Belhouab), že doby získané před vstupem Nařízení v platnost (tedy před vstupem státu do EU) se vezmou v úvahu, pokud zaměstnaná osoba byla v době pojištění státním občanem členského státu). Z tohoto pohledu se stává právní úprava vtělená do přílohy III Nařízení č. 1408/71 a do doby vstupu České republiky do EU, obsažená v čl. 20 Smlouvy, naprosto kruciální pro osud důchodových nároků bývalých občanů ČSFR; nutno totiž vidět, že do Evropské unie vstoupila Česká republika a Slovenská republika, nikoliv stát zaniklý v roce 1992. Pokud by měla být tato úprava přehlížena, pak by mohlo dojít též k tomu, že by z českého důchodového pojištění mohly být poskytovány dávky za doby pouze a jedině, jež byly získány zaměstnáním (což je vždy doba rozhodující) na území České republiky, přičemž jiné doby, zejména doby získané na území Slovenské republiky by bylo možno nereflektovat už jen proto, že v době do konce roku 1992 sice existovalo občanství České republiky a Slovenské republiky, ale nejednalo se o občanství, jež by bylo možno považovat za občanství státu, jenž vstoupil do Evropské unie. Je ovšem více než jasné, že k řadě těchto otázek je příslušný vyslovit se pouze a jedině Evropský soudní dvůr.
17. Důsledky rozhodnutí Ústavního soudu nutno vnímat nejenom prizmatem osudu stěžovatelky, která jej nese subjektivně jistě velmi těžce, nýbrž i ve vztahu k sociální situaci tisíců dalších osob včetně těch, kdož systém financují. Rozhodnutí, jehož důsledky nebudou zcela domyšleny, je schopno rozvrátit sociální systém a vážně zatížit českou ekonomiku. V konečných důsledcích totiž Ústavní soud otevírá již uzavřenou dějinnou kapitolu dělení majetku ČSFR.
6. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k odůvodnění nálezu
S většinovým odůvodněním nálezu se ztotožňuji v rozsahu, kterým je odůvodňován po část XIII, s jistými výhradami, které uvedu níže.
V žádném případě však nemohu souhlasit s tím, že většinové odůvodnění nálezu se věcně vypořádává s námitkami, které uplatnil ve vztahu k předchozímu rozhodnutí Ústavního soudu v téže věci rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Tímto postupem sám Ústavní soud snižuje totiž normativnost ústavních ustanovení a zejména pak normativnost čl. 89 odst. 2 Ústavy. Až dosud platilo, a to nejméně od roku 1998, že citované ústavní ustanovení má minimálně aplikační rozsah v rámci rozhodování o konkrétních věcech. Jinými slovy, je nepochybné, že toto ustanovení je v minimálním pojetí vyjádřením zásady vázanosti soudu právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí soudu vyššího, která platí bez dalšího ve všech soudních řízeních bez ohledu na věcnou materii v nich řešenou. Polemizuje-li tedy odůvodnění nálezu s odůvodněním zrušovaného rozhodnutí, zpochybňuje i naznačený minimální aplikační rozsah předmětného ústavního ustanovení, což je pro mne nepřijatelné.
Mám za to, že nález měl být odůvodněn stejným způsobem a ve stejném rozsahu, jako byl odůvodněn nálezsp. zn. III. ÚS 425/97. Společně s odůvodněním zmíněného nálezu mám pak za to, že bylo-li rozhodnutí v určité věci jednou zrušeno Ústavním soudem, lze se od názorů Ústavního soudu odchýlit jen v případě, že by se v novém řízení změnila skutková zjištění, což se, samozřejmě, v daném případě nestalo.
Pokud Nejvyšší správní soud odkazem na usnesení Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 21/04, které se odlišovalo od předchozího zrušovacího nálezu přijatého v této věcisp. zn. III. ÚS 252/04, předal věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, je nepochybné, že došlo ke zneužití procesních ustanovení obsažených v soudním řádu správním. Ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. má řešit nejednotnost judikatury uvnitř Nejvyššího správního soudu. Účelem postupu příslušného senátu Nejvyššího správního soudu, který předal věc rozšířenému senátu, však bylo řešit údajnou nejednotnost judikatury Ústavního soudu, což je samo o sobě zcela nepřijatelné. O nejednotnost judikatury Ústavního soudu se v daném případě také vůbec nemůže jednat, neboť shora uvedené usnesení Ústavního soudu, tak jako všechna usnesení Ústavního soudu, nespadají pod režim čl. 89 odst. 2 Ústavy, neboť jejich vykonatelnost zákon o Ústavním soudu vůbec neřeší (ta je řešena přiměřeným použitím o. s. ř.), a dále tato usnesení se nevyhlašují tak, jak předvídá odstavec 1 čl. 89 Ústavy, což je jeden z předpokladů pro závaznost rozhodnutí Ústavního soudu podle odstavce 2 tohoto ústavního ustanovení. Je nešvarem obecných soudů, včetně soudů nejvyšších, že nečiní adekvátní rozdíl mezi skutečně závaznou judikaturou Ústavního soudu obsaženou toliko v jeho nálezech a mezi usneseními, jejichž obsah se co do závaznosti vyčerpává jen v účincích inter partes.