25. Širší pojetí "opatření", které se v našem právní řádu vyskytuje, ovšem vyvolává značné interpretační potíže a mohlo by výrazně zasáhnout do postavení Ústavního soudu a do jeho vztahů k jiným orgánům. Naše právní předpisy používají pojem "opatření" velmi často a velmi široce např. ve významu vytváření programů, restrukturalizace průmyslu, zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví, zajištění ochrany hranic, přesunů finančních prostředků (rozpočtová opatření). Jako opatření jsou však definována i ustanovení primárního a sekundárního práva Evropských společenství, přímé podpory a doplňkové platby (srov. § 2a zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění zákona č. 128/2003 Sb. a zákona č. 441/2005 Sb.). Vzniká otázka, zda i na tento pojem je možno vztáhnout kompetenci Ústavního soudu. Pokud by totiž měl Ústavní soud posuzovat obsah takovýchto opatření, mohl by výrazně zasahovat do jednotlivých politik, jejichž zajišťování je zejména v kompetenci vlády a jednotlivých ústředních správních úřadů podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů (obecně zejména jeho § 22 až 24). Ústavní soud stojí na stanovisku, že je příslušný rozhodovat spory o to, kdo je případně povolán takto chápaná "opatření" přijímat. Hodnotit jejich obsah však může jen tehdy, mají-li taková opatření podobu právních aktů (nikoli pouhé politiky), které spadají do kognice Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky. V daném případě nebylo třeba tuto otázku posuzovat, protože v rámci kompetenčního sporu se rozhodovalo o tom, zda sporná věc spadá do působnosti státu nebo do samostatné působnosti územních samosprávných celků (krajů), tedy o tom, "kdo" má přijímat opatření.
26. Konečně třeba uvést, že klíčovým úkolem ústavních soudů nejen ve federativních státech je rovněž řešení kompetenčních konfliktů mezi územními korporacemi veřejného práva, které se svou povahou často velmi liší od kompetenčních konfliktů orgánů veřejné správy, jež spadají do působnosti správních soudů nebo zvláštních senátů k tomu zřízených. Svou povahou se těmto sporům blíží i kompetenční konflikty mezi státem a územními samosprávnými celky. Řešení takových sporů obsahuje rovněž určení, kdo je vůbec způsobilý k legislativní, exekutivní či judikativní činnosti. Ústavní soud je proto příslušný rozhodovat negativní a pozitivní kompetenční spory mezi orgány veřejné moci v rozsahu, v jakém působnost chápe ústavní pořádek (a nikoli pouze předpisy správního práva), pokud není k jejich řešení povolán jiný orgán. Předmětný návrh byl proto podle § 122 zákona o Ústavním soudu shledán z tohoto hlediska přípustným.
IV.c
Splnění dalších podmínek řízení
27. Pokud jde o další výslovně neupravené nebo mlčky předpokládané podmínky řízení, mohl se Ústavní soud omezit na následující zjištění. Co se týče vymezení účastníků řízení, je třeba upřesnit, že v daném případě se může jednat jen o kompetenční spor mezi Jihomoravským krajem, jako vyšším územním samosprávným celkem, a Českou republikou. Navrhovatel, kterým je Zastupitelstvo Jihomoravského kraje, a jím podle § 121 zákona o Ústavním soudu uvedení účastníci sporu za tyto právní subjekty pouze jednají. V daném případě je Zastupitelstvo Jihomoravského kraje oprávněným navrhovatelem, byť se výsledek sporu bude týkat všech vyšších územních samosprávných celků. To plyne z výše vyložených zvláštností chápání kompetenčního sporu v ústavním soudnictví, na rozdíl od jeho pojetí podle § 97 s. ř. s. ve správním soudnictví.
28. Další podmínkou řízení je, že předmětem sporu bude otázka, která určitě spadá do působnosti alespoň jedné ze stran sporu. Zde Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh tento předpoklad splňuje, i když v návrzích zdravotnické legislativy se objevují i jiné návrhy (zajišťování lékařské služby první pomoci cestou zdravotních pojišťoven nebo profesních komor).
29. Další tradiční podmínkou kompetenčního sporu je, že tento spor je oběma stranami definován stejně (skutkově a právně). Rovněž tato podmínka je splněna, byť se terminologie předpisů zdravotnického práva měnila. Obě strany sporu se odvolávají na ustanovení § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb., a čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. Odlišná úprava zajišťování pohotovostní péče v § 33 odst. 5 písm. e) zákona č. 245/2006 Sb. ve vztahu k předmětu sporu nemá, s ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 51/06 ze dne 27. 9. 2006 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), zásadní dopad jednak z hlediska aplikovatelnosti zbývající nezrušené části zákona, jednak z hlediska potřeby vymezení pojmů v uvedeném ustanovení použitých. "Podílet se na zajišťování ve stanoveném rozsahu" nelze totiž vyložit jako "převzít zcela zajišťování".
30. S ohledem na to, že se jedná o negativní kompetenční konflikt, bylo nutno zabývat se i otázkou, zda právní předpisy, o které strany kompetenčního konfliktu svá tvrzení opírají, jsou stále platné. V tomto ohledu možno konstatovat, že v době od podání návrhu nedošlo ke změně výše zmíněného právního stavu. V průběhu řízení byl v Poslanecké sněmovně 4. volebního období projednáván návrh zákona o zdravotnických zařízeních a veřejných službách ve zdravotnictví a o změně některých zákonů (Poslanecká sněmovna 4. vol. období, tisk č. 1149). V něm bylo výslovně stanoveno, že kraje na svém území odpovídají za organizaci a zajištění pohotovostní zdravotní péče [§ 36 odst. 2 písm. a)] a tuto péči rovněž financují [§ 36 odst. 5 písm. b)]. Projednávání tohoto návrhu však nebylo do konce volebního období ukončeno. Stejně tak nebyly úspěšné další návrhy na řešení této problematiky, které se ve 4. volebním období Poslanecké sněmovny objevily. To se týká i situace, která vznikla přijetím zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů.
31. Konečně bylo nutno jako prejudiciální posoudit zcela zásadní otázku, totiž zda je splněna podmínka existence sporu, když vyšší územní samosprávné celky ve skutečnosti spornou působnost vykonávají. I v tomto směru je třeba odkázat na výše uvedené rozdíly mezi ústavním vymezením kompetence Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a podle § 120 zákona o Ústavním soudu. V případě, že by se Ústavní soud postavil na stanovisko, které by vycházelo z chápání kompetenčního sporu, jak se více než sto let chápe ve správním soudnictví, musel by řízení zastavit. Řešení negativního kompetenčního konfliktu by již nepřicházelo do úvahy, jestliže orgán veřejné správy, který svou kompetenci popírá, tuto naplnil a rozhodnutí vydal nebo opatření přijal (něco jiného je vydání rozhodnutí, kterým se příslušnost k rozhodnutí popírá - § 125 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Právě o takovou situaci se v daném případě jedná. Jihomoravský kraj sice popírá, že by zajišťování lékařské služby první pomoci spadalo do samostatné působnosti územní samosprávy, nicméně tuto službu zajišťuje již od počátku roku 2003. Návrh na zahájení řízení ve věci kompetenčního sporu byl přitom podán až v listopadu 2003. Po právní stránce je proto situace taková, že Česká republika, představovaná Ministerstvem zdravotnictví, Ministerstvem vnitra a Ministerstvem financí, tvrdí, že lékařskou službu první pomoci mají zajišťovat kraje. Jihomoravský kraj sice s tímto názorem nesouhlasí, nicméně lékařskou službu první pomoci zajišťuje stejně jako jiné vyšší územní samosprávné celky. Přísně vzato to znamená, že negativní kompetenční konflikt zde není. Ústavní soud však v tomto případě dospěl k závěru, že s ohledem na zvláštní okolnosti případu nepřichází do úvahy možnost zastavení řízení, když předmět sporu odpadl. Opíral se přitom o tyto důvody.
32. Ústavní soud může rozhodovat kompetenční konflikty na základě principu subsidiarity. Na rozdíl od jiných orgánů, které jsou vybaveny obdobnou kompetencí, avšak pro zcela přesně vymezené situace, nemůže být v případě Ústavního soudu tato kompetence definována do všech podrobností, protože se zakládá na tzv. zbytkové klauzuli. Ústavní soud je v tomto smyslu povolán rozhodovat všechny kompetenční spory, které nemohou být rozhodnuty někým jiným. Nemůže tak nastat situace, že by stát nebyl schopen plnit své funkce, protože konkrétní věc je odmítána všemi orgány, které by o ní mohly rozhodnout.
33. Druhým důvodem, proč je i v této situaci Ústavní soud kompetentní rozhodnout, je již zmíněný rozdíl mezi řešením kompetenčních konfliktů ve správním soudnictví a jejich řešením v rámci celého mechanismu veřejné moci v České republice. Pokud by se Ústavní soud postavil na stanovisko restriktivního výkladu zákona o Ústavním soudu, dostal by se navrhovatel, tj. Jihomoravský kraj, do postavení, ve kterém ne vlastní vinou přišel o možnost dovolat se ochrany ve sporu o kompetenci se státním orgánem. Podle obecných zásad řešení negativních kompetenčních konfliktů ve správním soudnictví totiž v případě, že jedna ze stran konfliktu vydá ve sporné oblasti rozhodnutí, které se stalo pravomocným (srov. např. Giefing, T.: Der Begriff des Kompetenzkonfliktes. Juristische Blätter, roč. 2003, č. 4, s. 222), předmět sporu odpadá a není již co řešit. V judikatuře anglosaských soudů se tato podmínka označuje jako mootness. Toto měřítko však není možné uplatnit na rozhodování Ústavního soudu v daném případě, neboť výsledkem by bylo pouze formalistické rozhodnutí, které mechanicky přenáší právní konstrukce z oblasti správního práva do oblasti ústavního pořádku.
34. Proto Ústavní soud považuje za důležité rozlišení kompetence vydat rozhodnutí, které je způsobilé nabýt právní moci, a kompetence spočívající v komplexním zajišťování určité veřejné služby prakticky veškerému obyvatelstvu státu (podle dostupných údajů pohotovost navštíví cca 2 miliony pacientů ročně). Zatímco pravomocné rozhodnutí nabývá právní moci v materiálním a formálním smyslu a věc se pro rozhodovací orgán i strany jeví jako res iudiacata, v projednávaném případě může navrhovatel do vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu svůj postoj k zajišťování lékařské služby první pomoci změnit, stejně jako se může měnit konkrétní obsah této služby. Protože taková situace může nastat, je úkolem Ústavního soudu, v rámci jeho subsidiárně vymezené působnosti, i v takovém případě o věci rozhodnout. Tím bude vyřešena nejen samotná sporná otázka, ale i odstraněna hrozba, že přestane být zajišťována zdravotní péče, jejíž obsah nelze cestou jednoho pravomocného rozhodnutí vymezit.
V.
Vlastní řešení kompetenčního sporu
35. Po zvážení podmínek řízení bylo možno přistoupit k posouzení samotného předmětu kompetenčního sporu, tedy sporu o to, kdo a co má konat, popř. v součinnosti s kým má konat. Podle navrhovatele jde o spor o to, kdo je příslušným "k zajištění lékařské služby první pomoci poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů". Podle tohoto ustanovení zahrnuje hrazená péče zdravotní výkony "provedené v rámci lékařské služby první pomoci a ústavní pohotovostní služby". Poznamenává se, že citované ustanovení dosud nebylo měněno, takže jeho označení navrhovatelem neodpovídá skutečnosti ani pravidlům citace právních předpisů. Samotné ustanovení sice není výslovně kompetenční normou, neboť neurčuje, kdo je příslušný k zajištění, nýbrž stanoví, co se hradí, je však s ohledem na systémový charakter práva spjato s kompetenčními ustanoveními, kterých se strany sporu dovolávají.
36. Podle navrhovatele je v tomto případě dána příslušnost České republiky. Dále uvádí, že lékařská služba první pomoci je veřejnou zdravotní službou, jejíž obsah ani rozsah není právními předpisy definován. Zmiňuje se o ní jen § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a změně a doplnění některých souvisejících zákonů. Protože předmětem sporu není "v jakých věcech a co se má konat", nýbrž kdo má vůbec konat, nebylo třeba se tímto mylným názorem navrhovatele zabývat (sub 40), nehledě na to, že navrhovatel přehlíží, že pojem pohotovostní služby zahrnuje i jím zpochybňovaný pojem. V daném případě by bylo možno namítat legislativní vadu (označování téhož jevu různými termíny a naopak), to ale na řešení kompetenčního sporu nemá dopad.
37. Především třeba uvést, že mezi účastníky řízení nebylo sporu o tom, kdo byl povinen zajišťovat lékařskou službu první pomoci do konce roku 2002. Byly to okresní úřady, které byly ke konci roku 2002 zrušeny a jejich působnost byla převedena na jiné subjekty podle zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Svou argumentaci v tomto případě navrhovatel opírá o ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb., podle kterého "pokud okresní úřad vykonával činnosti, které mu nebyly stanoveny obecně závazným právním předpisem, přechází tyto činnosti na obecní úřad obce s rozšířenou působností jako výkon přenesené působnosti.".
38. Navrhovatel s odkazem na toto ustanovení poukazuje na to, že organizaci lékařské služby první pomoci stát upravil směrnicí č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. června 1981 o pohotovostních zdravotnických službách, nikoli zákonem. Na směrnici č. 7/1981 navazovalo doporučení Ministerstva zdravotnictví ze dne 29. dubna 1997 (č. 8/1997 - č. j. 611/1-200) k postupu při zajišťování lékařské služby první pomoci pro dospělé, děti a dorost a ve stomatologii. Konečně Ministerstvo zdravotnictví vydalo metodické opatření č. 2/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci, kterým v čl. 2 odst. 1 stanoví, že tuto službu zpravidla na svém území zajišťuje kraj, který za tím účelem postupuje podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb. V čl. 2 odst. 2 metodického opatření č. 2/2003 se dále stanoví, že o organizaci a zajištění lékařské služby první pomoci zpravidla kraj vydává právní předpis podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, kterým upraví pro poskytování této služby bližší podmínky pro své jednotlivé územní části. V čl. 4 odst. 2 je obcím s rozšířenou působností povoleno zřizovat a provozovat na základě potřeby zdravotnické zařízení lékařské služby první pomoci, a to po dohodě s krajem, jak je dále uvedeno v čl. 4 odst. 3 tohoto metodického opatření. Metodické opatření č. 2/2003 dříve vydané směrnice neruší, ani na ně neodkazuje. Protože právně podle navrhovatele lékařská služba první pomoci upravena není, je třeba mít za to, že podle čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. přešla povinnost jejího zajišťování na obecní úřady obcí s rozšířenou působností.
39. S tímto názorem se Ústavní soud nemohl ztotožnit. Navrhovatel zde přehlíží dvě zcela zásadní právní okolnosti. Především směrnice č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. června 1981 o pohotovostních zdravotnických službách, která je dodnes platnou, je právním předpisem. Podle § 4 zákona č. 3/1969 Sb., o vyhlašování zákonů České národní rady a jiných obecně závazných právních předpisů České socialistické republiky, platilo pravidlo, podle kterého bylo vyhlášení právních předpisů uvedených v § 2 písm. a) a c) tohoto zákona, popřípadě oznámení o vydání obecně závazných právních předpisů ministerstev a ostatních ústředních orgánů České socialistické republiky, ve Sbírce zákonů podmínkou jejich platnosti. Toto ustanovení navazovalo na § 4 odst. 1 zákonného opatření č. 4/1962 Sb., o vyhlašování zákonů a jiných právních předpisů, podle kterého vydání obecně závazných právních předpisů ministerstev a jiných ústředních orgánů, jejichž znění není účelné ve Sbírce zákonů vyhlásit, zejména pro omezený počet organizací nebo osob, na které se vztahují, je třeba ve Sbírce zákonů oznámit. Podle § 4 odst. 2 tohoto zákonného opatření platilo, že předpisy uvedené v odstavci 1 musí být každému přístupny u orgánu, který je vydal, a u dalších orgánů stanovených v oznámení. Protože tato směrnice byla registrována jako směrnice Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. 6. 1981 č. j. LP/4-210.4-8. 6. 1981 o pohotovostních zdravotnických službách v částce 22/1981, na straně 476, vydané dne 30. července 1981, s účinností od 1. září 1981, splňuje podmínky tehdy platného publikačního práva pro právní předpisy. K 1. lednu 2003 se proto na ni ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. nemohlo uplatnit (i kdyby to bylo ústavně možné - blíže sub 40) a podle tohoto ustanovení nemohla působnost okresních úřadů přejít na obce s rozšířenou působností, jak tvrdí navrhovatel.
40. Za druhé je nepřijatelné použití tohoto ustanovení již proto, že v právním státě není možné ustanovení s tímto obsahem uplatnit. Ústavnost tohoto ustanovení sice není předmětem tohoto řízení, nicméně Ústavní soud musí uvést, že z něj plyne závěr, že působnost orgánů veřejné moci může být uplatňována mimo zákonný rámec, tedy v rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky, podle kterého lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. To respektoval zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, podle jehož § 8 odst. 1 vykonávají okresní úřady státní správu ve věcech, které stanoví zvláštní zákony, a podle § 8 odst. 2 písm. f) plní další úkoly stanovené zákonem. Za této situace proto není jasné, na co se vlastně mělo ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. vztahovat. Rozhodně je nelze považovat za nějakou "zbytkovou" klauzuli známou z oblastí dělby působnosti ve federacích. V této podobě se jedná o klauzuli zbytečnou či přesněji nulitní. To v tomto případě platí i pro argumentaci navrhovatele tímto ustanovením.
41. Pokud jde o námitky navrhovatele ohledně neplnění usnesení vlády, nejde o otázky, kterými by se mohl a měl Ústavní soud zabývat. Totéž platí o metodickém opatření č. 2/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci - a jeho namítaném rozporu s usnesením vlády č. 742 z 24. července 2002. Toto opatření není kompetenčním předpisem, stejně jako navíc není právním předpisem, který by mohl kraj zavazovat v rámci výkonu jeho samostatné působnosti. To konečně plyne již z jeho označení.
42. Dalším argumentem, se kterým se musel Ústavní soud vypořádat, bylo tvrzení navrhovatele, že přechod příslušnosti k zabezpečování lékařské služby první pomoci nelze opřít o § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., protože pomíjí skutečnost, že okresní úřad vykonával působnost v oblasti zabezpečení lékařské služby první pomoci bez zákonného podkladu. Změna zákona č. 160/1992 Sb. podle navrhovatele neumožňuje dovodit, že by se subjektem oprávněným uzavřít v této oblasti smlouvu podle § 5 odst. 2 písm. f) tohoto zákona stal namísto okresního úřadu kraj, neboť nelze ústavně konformním ani jiným výkladem dovozovat, že působnost vykonávaná bez zákonného podkladu přešla na kraj. Toto ustanovení podle navrhovatele navíc neupravuje kompetence kraje, nýbrž povinnosti nestátního zdravotnického zařízení.
43. Ani s tímto názorem se Ústavní soud nemohl ztotožnit. Původně ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 160/1992 Sb. neobsahovalo sporný text písmene f). Ten byl do něj vložen až zákonem č. 161/1993 Sb. a stanovil, že nestátní zdravotnické zařízení je povinno uzavřít smlouvu s orgánem příslušným k registraci (tím byl okresní úřad), jestliže o to požádá z důvodu zajištění zdravotní péče v obvodu své působnosti, a na jejím základě se v únosné míře podílet na zajištění potřebných zdravotnických služeb, zejména pohotovostní služby včetně lékařské služby první pomoci, zdravotní péče při hromadných nehodách, otravách a přírodních katastrofách, nařízených šetření, prohlídek a opatření v souvislosti s protiepidemickými opatřeními, prohlídek a posuzování zdravotní způsobilosti osob (např. v odvodním řízení, na vyžádání státních orgánů apod.). Toto ustanovení tam bylo podle důvodové zprávy k zákonu č. 161/1993 Sb. vloženo jako řešení situace, kdy tato zdravotnická zařízení odmítala zabezpečit poskytování některých zdravotnických služeb. Orgány státní správy odpovědné za zabezpečení zdravotní péče tak postrádaly účinný nástroj. Ten dostaly v podobě zákonné úpravy cestou doplnění zákona č. 160/1992 Sb. zákonem č. 161/1993 Sb. Podle novely tohoto ustanovení na místo orgánů státní správy nastoupil kraj, který se současně podle zákona č. 290/2002 Sb. stal vlastníkem nemocnic a dalších zdravotnických zařízení. Kraj současně dostal možnost, aby namísto okresních úřadů mohl uzavírat smlouvy s nestátními zdravotnickými zařízení, která si sama v rámci řízení o registraci poskytování lékařské služby první pomoci do své náplně nedala. Pokud není výslovně určeno, do jaké působnosti kraje taková záležitost spadá, je nutno vyjít z obecného ustanovení § 4 krajského zřízení. V takovém případě, upravuje-li zvláštní zákon působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů. Ani tato námitka navrhovatele proto neobstojí.
44. Je příznačné, že mělo jít o přechodné opatření, které mělo být nahrazeno novou úpravou soustavy zdravotnických zařízení a působnosti obcí a orgánů státní správy ve zdravotnictví. K tomu přes řadu pokusů až do současnosti nedošlo. V roce 2002 bylo toto ustanovení změněno tak, že se slova "s orgánem příslušným k registraci" nahradila slovy "s krajem příslušným k vydání rozhodnutí o oprávnění". Podle tohoto ustanovení proto na místo státu, tedy okresních úřadů po jejich zrušení, nastoupily kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Několikeré již zmíněné (viz body 28 a 30) pokusy Ministerstva zdravotnictví, vlády nebo Zastupitelstva Královéhradeckého kraje (Tisk 1257. Poslanecká sněmovna. 3. vol. období), ve směru výslovné úpravy této problematiky jako samostatné působnosti krajů, nebo Zastupitelstva Ústeckého kraje (Tisk č. 1080. Poslanecká sněmovna. 4. vol. období. 2005), jako úkolu profesních komor lékařů, stomatologů a lékárníků, se nezdařily. Je nepochybné, že pokud by byla daná otázka upravena tak jako např. v § 181 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ("Kraj je povinen zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání dětí, žáků a studentů se zdravotním postižením a zdravotním znevýhodněním, dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy. Za tímto účelem kraj zřizuje a zrušuje ..."), pochybnosti by nevznikly. Obdobně možno poukázat na právní úpravu v době předmnichovské Československé republiky (zákon č. 332/1920 Sb., jímž stát přejímá výkony zdravotně-policejní, ve znění zákona č. 236/1922 Sb.), která byla rovněž přijata z důvodu stálých kompetenčních sporů státu a samosprávy (blíže Laštovka, Z.: Československé správní právo. Část zvláštní. I. díl, Praha 1936, s. 138 až 146).
45. To, že tato otázka v oblasti zajišťování lékařské služby první pomoci není upravena takto výslovně, ovšem plyne již z faktu, že je součástí poskytování péče o zdraví (v teorii tzv. kompetence z věcné souvislosti nebo z povahy věci - viz Stettner, R.: Grundfragen der Kompetenzlehre. Berlin 1983, s. 287n., s. 404n.). Tuto péči podle názoru Ústavního soudu lze obdobně jako péči o bezpečnost lidí obtížně rozdělit podle času, kdy má být poskytována, když východiskem je ohrožení zdravotního stavu a potřeba posouzení rozsahu a doby poskytnutí nutné a neodkladné péče. Právo zde nemůže regulovat chování subjektů zdravotnického práva v tom směru, že určí, zda má postižená osoba (pacient) navštívit zařízení lékařské služby první pomoci, požádat o zásah lékaře mimo ordinační hodiny nebo mimo místo ambulantní péče nebo volat záchrannou službu, popř. počkat na pravidelnou ordinační dobu. Řešení takové situace je podle názoru Ústavního soudu přitom otázkou medicínskou (medical question), nikoli otázkou kompetenční a právní, na kterou by mohl dát Ústavní soud jednoznačnou odpověď ze své pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Na výše uvedeném příkladu školství (sub 44) by to znamenalo vést spor o to, zda např. na kraje podle školského zákona přešlo rovněž zajišťování výuky matematiky nebo zda je namístě, aby policie zajišťovala bezpečnost jen v pracovní době či aby policista neplnil úkoly ochrany bezpečnosti, i když není ve službě. Stejně tak je obtížně představitelné, že by bylo úmyslem kompetenčního zákonodárce, aby svěřil zajišťování této péče obcím, když je to evidentně záležitost, která z hlediska principu subsidiarity zpravidla (mimo velkých měst) přesahuje jejich možnosti [viz k tomu např. vyjádření Senátu k zákonu č. 290/2002 Sb. ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/03 - nález ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Obdobně organizování této péče ústředním správním úřadem by bylo v rozporu s vymezením úkolů samosprávy a s postupem zákonodárce podle zákonů č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, a č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. K této otázce se vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 51/06 ze dne 27. 9. 2006 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), kde dospěl v bodech č. 41 až 43 k závěru, že poskytování zdravotní péče spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků, přičemž do této oblasti může stát zasahovat jen postupem podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky.
46. Součástí zdravotní péče (zejména činnost poradenská, ošetřovatelská, diagnostická, preventivní, rehabilitační, lázeňská, léčebná, lékárenská v ambulantní nebo ústavní podobě) je i pohotovostní péče, která zahrnuje i lékařskou službu první pomoci. Vyplývá to z příslušných ustanovení zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů (§ 17 až 30, zejména § 17 odst. 2), na která navazují, z hlediska hrazení nákladů, příslušná ustanovení zákona č. 48/1997 Sb. (včetně § 28, na který se odvolává navrhovatel). Není přitom sporu o tom, že kraje mají zajišťovat zdravotní péči jako zřizovatelé zdravotnických zařízení (§ 31 až 33 a 39 zákona o péči o zdraví lidu) nebo cestou smluv s nestátními zdravotnickými zařízeními [§ 5 odst. 1 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb.]. Stejně tak není sporu, že jsou zřizovateli záchranné služby (§ 18b zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění zákona č. 290/2002 Sb.), která poskytuje přednemocniční neodkladnou péči. V rámci této právní úpravy je potom obtížně myslitelné, že jeden další zvláštní druh zdravotní péče, tedy pohotovostní služba v podobě lékařské služby první pomoci, by do oblasti zajišťované kraji nespadal rovněž. To by naopak musel zákon výslovně stanovit, že v rámci zdravotní péče poskytované zdravotnickými zařízeními zřizovanými kraji v jejich samostatné působnosti nebo nestátními zdravotnickými zařízeními registrovanými krajskými úřady se tento druh zdravotní péče neposkytuje, a musel by jej výslovně svěřit někomu jinému. Právě jiný postup by byl v rozporu s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 51/06 ze dne 27. 9. 2006 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), body č. 41 až 43]. Všechny otázky této služby nejsou podrobně upraveny zákonem. To je z hlediska ústavnosti akceptovatelné s ohledem na to, že jde jen o zvláštní podobu poskytování zdravotní péče při náhlém zhoršení zdravotního stavu mimo ordinační hodiny zdravotnického zařízení nebo mimo provozní dobu lékárny, popř. i mimo obvyklé místo poskytování této péče (srov. ambulantní péče podle § 18 zákona o péči o zdraví lidu).
47. Jádro sporu proto ve skutečnosti Ústavní soud spatřuje ve financování této péče. Z ustanovení § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb. přitom plyne, jaké zdravotní úkony zahrnuje hrazená péče v rámci lékařské služby první pomoci. Zbývající náklady jsou hrazeny z rozpočtu zřizovatele, jak výslovně uvádí § 15 odst. 15 téhož zákona. Vlastní způsob příspěvku státu je prováděn postupem, který byl popsán ve vyjádření Ministerstva financí (sub 16) a který vyplývá jak z rozpočtových pravidel (zákon č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů), tak ze zákona č. 290/2002 Sb. [což bylo potvrzeno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Neobstojí proto tvrzení navrhovatele (sub 8), že poskytování, rozsah podmínek a způsob uplatnění práva občana na bezplatnou péči není určen zákonem, jak požaduje čl. 4 odst. 2 Listiny. Neobstojí pochopitelně již proto, že ve skutečnosti se na tuto otázku vztahuje čl. 41 Listiny. Kromě toho je třeba zdůraznit, že čl. 4 odst. 2 Listiny lze uplatnit na vztahy mezi státní mocí a jednotlivcem, nikoli na úpravu vztahů mezi státem a územní samosprávou jako zvláštním druhem veřejné moci, což je právě otázka, jejíhož řešení se navrhovatel dovolává. Pokud by měl pravdu navrhovatel v tom, že lékařská služba první pomoci není součástí poskytování zdravotní péče a není právně upravena mimo § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., pak by to mělo stejné důsledky pro státní správu (čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky), jako by to mělo pro samosprávu (čl. 104 Ústavy České republiky). Důsledkem této situace proto je, že je věcí kraje, jaké úkoly jako zřizovatel zdravotnických zařízení svým zařízením stanoví a jaké v "únosné míře" dohodne postupem podle § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb. s nestátními zdravotnickými zařízeními. O tom, že má zajišťovat zdravotní péči v obvodu své působnosti a že tato péče má zahrnovat i lékařskou službu první pomoci, není podle tohoto ustanovení pochyb. Je však věcí kraje jako územního samosprávného celku, jak rozhodne o způsobu jejího zajišťování, neboť jde o věc jeho samostatné působnosti.
48. Konečně Ústavní soud zdůrazňuje, že cestou řešení kompetenčního sporu lze získat jen odpověď na otázku právě v tomto kompetenčním sporu položenou, nikoli však dospět k vyřešení problémů poskytování zdravotní péče a zejména organizace a financování této péče. Pokud jde o financování obou směrů zajišťování lékařské služby první pomoci, je možno odkázat na vyjádření účastníka č. 2 sub 16. Není známo, že by navrhovatel, stejně jako jiný kraj, tyto prostředky odmítal pod záminkou, že mu nepřísluší, neboť k jeho úkolům zajišťování služeb, na které jsou určeny, nenáleží. To je problémem zákonodárce a zdravotní politiky státu. Je příznačné, že obdobné opatření Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékárenské pohotovostní služby (05/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví) - nikým zpochybňováno není.