Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 25. září 2007 sp. zn. Pl. ÚS 5/04 ve věci návrhu Zastupitelstva Jihomoravského kraje proti 1. České republice - Ministerstvu zdravotnictví, 2. České republice - Ministerstvu financí a 3. České republice - Ministerstvu vnitra v kompetenčním sporu mezi územním samosprávným celkem a státem o rozsah kompetencí k zabezpečení lékařské služby první pomoci.
Příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci, poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je kraj jako vyšší územní samosprávný celek, a to v mezích svého postavení zřizovatele zdravotnických zařízení (§ 31 až 33 a 39 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů), popř. v rozsahu zákonem poskytnutého oprávnění uzavírat smlouvy s nestátními zdravotnickými zařízeními [§ 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů].
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele
1. Navrhovatel podal dne 21. 11. 2003 k Ústavnímu soudu návrh na zahájení řízení ve věci kompetenčního sporu. Žádá, aby Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a § 120 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") rozhodl spor, který existuje mezi Jihomoravským krajem a Českou republikou v otázce příslušnosti k zabezpečení lékařské služby první pomoci. Věc byla u Ústavního soudu zprvu vedena jako věc senátní pod sp. zn. IV. ÚS 599/03. Následně přijalo plénum Ústavního soudu dne 18. prosince 2003 rozhodnutí Org. 2/04 (sdělení Ústavního soudu č. 14/2004 Sb.), jímž si podle § 11 odst. 2 písm. j) zákona o Ústavním soudu vyhradilo mimo jiné rozhodování sporů o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky. Věc byla proto nově vedena pod sp. zn. Pl. ÚS 5/04.
2. Navrhovatel uvádí, že lékařská služba první pomoci je veřejnou zdravotní službou, jejíž obsah ani rozsah není právními předpisy definován. Podle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, jde o součást zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění. Navrhovatel v této souvislosti poukázal i na § 13 odst. 1 téhož zákona, podle kterého se ze zdravotního pojištění hradí zdravotní péče poskytnutá pojištěnci s cílem zachovat nebo zlepšit jeho zdravotní stav. Lékařskou službu první pomoci výslovně neupravuje ani zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Co se týče rozsahu zdravotní péče poskytované bez přímé úhrady na základě všeobecného zdravotního pojištění, odkazuje na zvláštní právní předpisy.
3. V meritu věci navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu následující argumentaci. Podle jeho názoru do 31. prosince 2002 zajišťoval poskytování lékařské služby první pomoci stát prostřednictvím okresních úřadů. Její organizaci upravil směrnicí č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. dubna 1981 (pozn. red. - správně: 9. června 1981) o pohotovostních zdravotnických službách, nikoli zákonem. Na směrnici č. 7/1981 navazovalo doporučení Ministerstva zdravotnictví ze dne 29. dubna 1997 (č. 8/1997 - č. j. 611/1-200) k postupu při zajišťování lékařské služby první pomoci pro dospělé, děti a dorost a ve stomatologii. Zajišťováním byly pověřeny okresní úřady, které měly tuto péči zajišťovat zpravidla těmi zdravotnickými zařízeními, jejichž byly zřizovateli. Pokud by to nebylo možné, měly okresní úřady právní vztah k jinému poskytovateli této služby upravit smluvně (např. příkazní smlouvou). Doporučení č. 8/1997 definovalo lékařskou službu první pomoci jako součást systému pohotovostních zdravotnických služeb, přičemž odkazovalo na směrnici č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Z obou uvedených dokumentů navrhovatel dovozuje, že okresní úřady jako zřizovatelé vlastních zdravotnických zařízení stanovily povinnost jejího poskytování ve zřizovacích listinách. Pokud tuto službu nezajišťovala tato zařízení, uzavíraly okresní úřady s nestátními zdravotnickými zařízeními smlouvy o poskytování lékařské služby první pomoci podle zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů.
4. Nová situace vznikla v důsledku přijetí zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Tento zákon výslovně neřeší, kdo bude dále po zániku okresních úřadů zajišťovat lékařskou službu první pomoci. Protože toto zajišťování nebylo okresním úřadům svěřeno zákonem, přichází do úvahy pouze použití části stodevatenácté tohoto zákona, kde je v čl. CXIX odst. 2 stanoveno, že pokud okresní úřad vykonával činnosti, které mu nebyly stanoveny obecně závazným právním předpisem, přechází tyto činnosti na obecní úřad obce s rozšířenou působností jako výkon přenesené působnosti. Proto, podle názoru navrhovatele, je zajišťování této služby nadále povinností státu, konkrétně obecních úřadů s rozšířenou působností v rámci jejich přenesené působnosti. Navrhovatel poukázal na usnesení vlády České republiky č. 742 ze dne 24. července 2002, kterým vláda uložila ministryni zdravotnictví zrušit do 30. září 2002 směrnice a instrukce uvedené v příloze č. 2 tohoto usnesení, tedy metodické opatření č. 8/1997 a zmíněnou směrnici č. 7/1981, a dále na dopis Ministerstva zdravotnictví č. 7/1997, UV 327/2001. Do 31. října 2002 bylo ministryni zdravotnictví uloženo provést mimo jiné změny ve směrnici č. 7/1981 tak, aby úkoly stanovené okresním úřadům byly svěřeny obcím s rozšířenou působností, krajům nebo příslušnému ministerstvu podle přílohy č. 3 usnesení. Podle této přílohy měly být úkoly v oblasti lékařské služby první pomoci svěřeny obcím s rozšířenou působností. Navrhovatel poukázal na to, že Ministerstvo zdravotnictví usnesení vlády č. 742 z roku 2002 nerespektovalo a jednalo zcela v rozporu s jeho závěry. Vydalo metodické opatření č. 2/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci, kterým v čl. 2 odst. 1 stanoví, že tuto službu zpravidla na svém území zajišťuje kraj, který za tím účelem postupuje podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. V čl. 2 odst. 2 metodického opatření č. 2/2003 se dále stanoví, že o organizaci a zajištění lékařské služby první pomoci zpravidla kraj vydává právní předpis podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, kterým upraví pro poskytování této služby bližší podmínky pro své jednotlivé územní části. V čl. 4 odst. 2 je obcím s rozšířenou působností povoleno zřizovat a provozovat na základě potřeby zdravotnické zařízení lékařské služby první pomoci, a to po dohodě s krajem, jak je dále uvedeno v čl. 4 odst. 3 tohoto metodického opatření. Metodické opatření č. 2/2003 dříve vydané směrnice neruší, ani na ně neodkazuje.
5. Podle názoru navrhovatele je metodické opatření č. 2/2003 zcela zřejmě v rozporu s usnesením vlády č. 742 ze dne 24. července 2002, neboť místo obcí s rozšířenou působností pověřuje zajišťováním lékařské služby první pomoci kraje, a dále v tom, že neruší dosavadní směrnice a instrukce. Kraje tak mají tuto službu zajišťovat v samostatné, nikoli v přenesené působnosti. Navíc se po krajích požaduje protiprávní jednání, neboť podle § 6 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o krajích") může kraj obecně závaznou vyhláškou, vydanou v samostatné působnosti, ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jen stanoví-li tak zákon. Totéž platí pro právní předpisy rady vydávané v přenesené působnosti (§ 7 zákona o krajích). Pro vydání právního předpisu tak kraj musí být vždy zmocněn zákonem, nikoli metodickým opatřením ministerstva.
6. Protože od zániku okresních úřadů již stát tuto službu nezajišťoval, nezbylo navrhovateli, než aby ji zajišťoval sám. Usnesením zastupitelstva č. 530/02/Z 16 ze dne 17. prosince 2002 rozhodl o poskytnutí účelových dotací pro rok 2003 obcím s rozšířenou působností na zabezpečení této služby. Smlouvy byly uzavřeny se všemi obcemi s rozšířenou působností mimo město Břeclav, které ji odmítlo zajišťovat a kde ji navrhovatel zabezpečuje prostřednictvím své příspěvkové organizace Nemocnice Břeclav. Navrhovatel se obrátil v této souvislosti na Ministerstvo vnitra s návrhem na vydání rozhodnutí podle § 66b zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého by v případě neplnění povinnosti, vyplývající z přenesené působnosti, tuto povinnost vykonával jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností. V dopise ze dne 15. května 2003 Ministerstvo vnitra vydání takového rozhodnutí odmítlo s odůvodněním, že po zrušení okresních úřadů vykonávají obce nebo kraje funkci zřizovatele zdravotnických zařízení pouze jako svou samostatnou působnost, a proto na ně nemohla podle čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, přejít tato působnost okresních úřadů. Podle navrhovatele tak Ministerstvo vnitra směšuje výkon zřizovatelských funkcí s povinností zabezpečovat lékařskou službu první pomoci, když dospělo k závěru, že okresní úřady, jako orgány státní správy, zabezpečovaly lékařskou službu první pomoci pouze jako zřizovatelé zdravotnických zařízení. Stát argumentuje již zmíněným § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb. Původně mohl požádat o uzavření smlouvy okresní úřad. Novela provedená zákonem č. 320/2002 Sb. svěřila toto oprávnění kraji. To, podle názoru Ministerstva vnitra, znamená, že povinnost zabezpečovat lékařskou službu první pomoci nemohla přejít do přenesené působnosti obcí s rozšířenou působností podle čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb.
7. S tímto názorem navrhovatel nesouhlasí, neboť se jím pomíjí skutečnost, že okresní úřad vykonával působnost v oblasti zabezpečení lékařské služby první pomoci bez zákonného podkladu. Změna zákona č. 160/1992 Sb. neumožňuje dovodit, že by se subjektem oprávněným uzavřít v této oblasti smlouvu podle § 5 odst. 2 písm. f) tohoto zákona stal namísto okresního úřadu kraj, neboť nelze ústavně konformním ani jiným výkladem dovozovat, že působnost vykonávaná bez zákonného podkladu přešla na kraj. Toto ustanovení navíc neupravuje kompetence kraje, nýbrž povinnosti nestátního zdravotnického zařízení.
8. Navrhovatel poukázal především na čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle kterého mají občané, na základě veřejného pojištění, právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon. V návaznosti na čl. 4 odst. 2 Listiny lze definovat rozsah podmínek a způsob uplatnění práva občana na bezplatnou péči jen zákonem, což se ale nestalo.
9. Na základě rozboru příslušných ustanovení Ústavy České republiky, Listiny, zákona o krajích a Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb.) navrhovatel dovozuje důsledky práva kraje na samosprávu. Z těchto předpisů vyplývá, že do samosprávy může stát zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem stanoveným zákonem. Při své samosprávné činnosti je vázán toliko zákony a právními předpisy vydanými k jejich provedení, není ovšem vázán interními akty státních orgánů. Pokud jde o výkon přenesené působnosti, může být její rozsah stanoven jen zvláštními zákony a nemůže být určen vyhláškou nebo vládním usnesením. V zájmu jednotného výkonu může být výkon přenesené působnosti regulován i ostatními právními předpisy, usneseními vlády či směrnicemi. Z toho plyne, že pověření kraje zajišťovat lékařskou službu první pomoci musí být provedeno jen zákonem, nikoli směrnicí nebo jiným podzákonným aktem. Zabezpečení této služby však nebylo krajům svěřeno ani jako výkon samostatné působnosti, ani jako výkon přenesené působnosti. Proto se jedná o povinnost státu, která plyne z čl. 31 Listiny. Orgány státní správy z nedostatečné zákonné úpravy vyvozují závěr, že jde o výkon samostatné působnosti krajů, a vydáváním správních aktů se snaží rozšiřovat zákonem stanovený rozsah pravomoci krajů, což navrhovatel považuje za zásah do práva na nerušený výkon samosprávy podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky. Metodické opatření č. 2/2003 není návodem státu, nýbrž jeho pokusem pomocí závazného doporučení zprostit se odpovědnosti za zajištění této služby. V doplnění svého podání ze dne 9. června 2004 navrhovatel dále poukázal na materiál Ministerstva vnitra "Strategie podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb", který obdržel k vyjádření a který dospívá v části 1.3.2. na str. 7 k závěru, že velmi problematickou je služba první pomoci, jejíž úprava doposud není stanovena platným právním předpisem, a výsledkem je rozdílná míra dostupnosti této služby.
10. Situaci, kdy příslušné orgány státní správy zaujaly jiný názor, chápe navrhovatel jako negativní kompetenční spor podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky, když nemá žádné jiné prostředky na obranu svých práv. Podle jeho názoru je k řešení tohoto sporu příslušný Ústavní soud, neboť § 97 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen "s. ř. s.") na tuto situaci nedopadá. V případě sporu o příslušnost k zajištění lékařské služby první pomoci nejde o pravomoc vydat rozhodnutí, nýbrž jde o opatření nebo jiný zásah k zajištění této péče, stanovení jejího rozsahu, podmínek poskytování atd. Proto v petitu návrhu žádá, aby Ústavní soud rozhodl, že "příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci, poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je stát.".
II.
Vyjádření účastníků řízení
11. Ústavní soud si vyžádal stanoviska účastníků řízení, které jako takové ve smyslu § 121 zákona o Ústavním soudu označil navrhovatel ve svém podání. Ministerstvo zdravotnictví ve svém vyjádření poukázalo na část třicátou třetí zákona č. 320/2002 Sb., kterou se mění § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb. tak, že slova "s orgánem příslušným k registraci" se nahrazují slovy "s krajem příslušným k vydání rozhodnutí o oprávnění". Na základě tohoto ustanovení je povinností nestátního zdravotnického zařízení "uzavřít smlouvu s krajem příslušným k vydání rozhodnutí o oprávnění, jestliže o to požádá z důvodu zajištění zdravotní péče v obvodu své působnosti, a na jejím základě se v únosné míře podílet na zajištění potřebných zdravotnických služeb, zejména pohotovostní služby, včetně lékařské služby první pomoci, zdravotní péče při hromadných nehodách, otravách a přírodních katastrofách, nařízených šetření, prohlídek a opatření v souvislosti s protiepidemickými opatřeními, prohlídek a posuzování zdravotní způsobilosti osob (např. v odvodním řízení, na vyžádání státních orgánů apod.)". Lékařská služba první pomoci je tak jednou ze služeb, které slouží k zajištění zdravotní péče v obvodu kraje. Možnost vynutit si uzavření smlouvy k zajištění těchto služeb má podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb. pouze kraj. Naopak obce s rozšířenou působností nemají ve "zdravotnických právních předpisech", ale ani jiných právních předpisech, žádnou kompetenci v oblasti zdravotnictví, ani právní možnost, jak si vynutit součinnost zdravotnických zařízení při zajišťování pohotovostních služeb. Ministerstvo zdravotnictví dále poukázalo na skutečnost, že tyto služby jsou nedílnou součástí lékařské péče jako takové a nelze je oddělit od "ostatní" lékařské péče ani věcně, ani kompetenčně. Zákonem je lékařská služba první pomoci zakotvena v § 28 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, s tím, že jde o součást pohotovostní a záchranné služby zahrnuté do péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Toto právní zakotvení je dostatečné, mimo to je upraveno v příslušných vyhláškách o hodnotách bodu a úhradách zdravotní péče za příslušná pololetí. V případě jejího poskytování lékařem jde o činnost, na kterou je lékař svojí profesí dostatečně připraven, a není třeba ji nějak dále právně upravovat, resp. postačí její metodické usměrnění. Podle § 15 odst. 10 zákona č. 48/1997 Sb. (nyní odst. 15) se tato služba hradí z rozpočtu zřizovatele s výjimkou zdravotních výkonů. Proto není podle účastníka vůbec zřejmé, z čeho navrhovatel dovozuje, že příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci je podle § 28 odst. 1 písm. b) tohoto zákona pouze stát. K výtce nerespektování usnesení vlády č. 742 účastník uvedl, že k novelizaci těchto směrnic nebo instrukcí neexistuje zákonné zmocnění. Tyto směrnice je přitom možno použít jen v případě, že nejsou v kolizi s platnými zákony. Poukázal též na skutečnost, že se jedná v případě směrnice č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví a směrnice č. 6/1986 Věstníku Ministerstva zdravotnictví o právní předpisy registrované ve Sbírce zákonů (částka č. 22/1981 Sb. a částka č. 2/1986 Sb.). Z toho plyne, že nelze použít ustanovení čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. Proto účastník navrhl zamítnutí návrhu.
12. Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření zdůraznilo, že poskytování předmětné služby nebylo žádným zákonem označeno jako výkon státní správy, resp. jako přenesená působnost územních samosprávných celků. Znovu odkázalo na své vyjádření ze dne 15. května 2003 č. j. MS-952-2-2003, ve kterém uvedlo, že okresní úřady zabezpečovaly tuto službu pouze jako zřizovatelé zdravotnických zařízení a smlouvami s nestátními zdravotnickými zařízeními. Proto tato činnost nepřešla podle zákona č. 320/2002 Sb. do přenesené působnosti obcí s rozšířenou působností a po zrušení okresních úřadů vykonávají funkci zřizovatele zdravotnických zařízení kraje. Konečně účastník poukázal na to, že z uvedených skutečností vyplývá, že kompetenční spor o zajištění lékařské služby první pomoci se jeho působnosti netýká.
13. Konečně třetí označený účastník - Ministerstvo financí - ve svém vyjádření uvedlo, že k předmětné věci se může vyjádřit pouze z finančního hlediska. Konstatovalo, že provoz lékařské služby první pomoci je finančně zajištěn, a to dotací ze státního rozpočtu krajům, přičemž částky na tento účel vycházely z požadavků jednotlivých krajů na rok 2003. Ministerstvo financí přitom vychází ze stanoviska Ministerstva zdravotnictví, ze kterého vyplývá, že za pohotovostní péči na daném území odpovídá příslušný kraj.
III.
Nové skutečnosti a dodatečná vyjádření účastníků během řízení
14. Vzhledem k nově vzniklé právní situaci v souvislosti s nabytím platnosti zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, si Ústavní soud vyžádal dodatečná vyjádření všech účastníků.
15. Navrhovatel uvedl, že k žádosti Ústavního soudu se nemůže konkrétněji vyjádřit a že i nadále trvá na svém původním návrhu ve věci, neboť veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení vzniknou z příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je Jihomoravský kraj a které jsou uvedeny v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb., uplynutím lhůty 180 dní ode dne účinnosti tohoto zákona. Rovněž ještě není znám obsah prováděcích předpisů. Zejména pak zdůraznil, že ze zákona č. 245/2006 Sb. není zřejmý jeho vztah k zákonu č. 160/1992 Sb., který upravuje podmínky a rozsah poskytování zdravotní péče v nestátních zdravotnických zařízeních a podmínky provozování těchto nestátních zařízení, kterými jsou i veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení zřizovaná jinými zřizovateli, než je stát. Namítl též, že zejména § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb. je ve zjevném rozporu s § 33 odst. 5 písm. e) zákona č. 245/2006 Sb., aniž svůj názor blíže odůvodnil. Konečně poukázal na to, že považuje ustanovení § 33, 40 a 41 zákona č. 245/2006 Sb. za neústavní.
16. Ministerstvo financí, za které se vyjádřil ministr Mgr. Bohuslav Sobotka, zdůraznilo, že z hlediska své kompetence zásadně nesouhlasí s vyjádřením, které se vztahuje k řešení finančního zabezpečení lékařské služby první pomoci, a to z následujících důvodů. Do 31. 12. 2002 byla lékařská služba první pomoci zajišťována okresními úřady dvěma způsoby: 1. v rámci činnosti státních příspěvkových organizací zřízených okresními úřady a 2. na základě smluv o poskytování lékařské služby první pomoci, uzavřených okresními úřady s jinými zdravotnickými zařízeními. V případě, že byla lékařská služba první pomoci zabezpečována příspěvkovými organizacemi zřízenými okresními úřady, okresní úřady těmto organizacím hradily výdaje vzniklé z výkonu lékařské služby první pomoci (s výjimkou výdajů hrazených z veřejného zdravotního pojištění) v příspěvku na provoz ze státního rozpočtu, poskytovaném zřizovatelem podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Po zrušení okresních úřadů byly finanční prostředky na úhradu výdajů lékařské služby první pomoci, které okresní úřady poskytovaly ve formě příspěvku příslušné příspěvkové organizaci, poskytovány dotačně subjektu, který se na základě zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, stal zřizovatelem příslušné příspěvkové organizace. V případě příspěvkových organizací - okresních nemocnic a příspěvkových organizací - nemocnic s poliklinikou se jejich zřizovateli ze zákona staly kraje. Pokud byla lékařská služba první pomoci poskytována jiným zdravotnickým zařízením než státní příspěvkovou organizací zřízenou okresním úřadem, okresní úřad hradil výdaje vzniklé příslušným poskytovatelům v souvislosti s touto službou (s výjimkou výdajů hrazených z veřejného zdravotního pojištění) na základě uzavřené smlouvy o poskytování lékařské služby první pomoci, a to z vlastního rozpočtu, který byl součástí samostatné kapitoly státního rozpočtu. Při rušení kapitoly "okresní úřady" byl při přerozdělení prostředků na výkon jednotlivých správních činností zajišťovaných okresními úřady na obce s rozšířenou působností, kraje a resorty použit princip stanovení průměrných výdajů na jedno převáděné funkční místo z okresních úřadů, tj. nebyly posuzovány výdaje na jednotlivé správní činnosti. V průměrných výdajích na jedno převáděné funkční místo z okresních úřadů byly zahrnuty i výdaje na výkon lékařské služby první pomoci, pokud je okresní úřad hradil poskytovatelům přímo ze svého rozpočtu. Počty funkčních míst odpovídaly náročnosti převáděných činností v oblasti státní správy (počty převáděných funkčních míst schvalovala na návrh Ministerstva vnitra vláda svým usnesením). Funkční místa (jako propočtový ukazatel) a s nimi spojené výdaje okresních úřadů byly převedeny na obce s rozšířenou působností, kraje a vybrané resorty. Dále účastník zdůraznil, že již v době přípravy státního rozpočtu na rok 2003 Ministerstvo financí po upozornění krajů shledalo, že počty funkčních míst převáděných na kraje neodráží vhodným způsobem předpokládané výdaje na zajištění lékařské služby první pomoci. Kraje proto nad rámec příspěvku na výkon státní správy získaly další finanční prostředky na zajištění lékařské služby první pomoci ve stejné výši, jakou na činnosti zajišťované na smluvním základě vynakládaly ze svého rozpočtu okresní úřady. Rozdělení těchto finančních prostředků bylo provedeno na jednotlivé kraje na základě jejich vzájemné dohody. Finanční prostředky na zabezpečení lékařské služby první pomoci byly v letech 2003 a 2004 krajům poskytovány dotačně. Od roku 2005 jsou finanční prostředky na zabezpečení lékařské služby první pomoci krajům poskytovány ve formě podílu na sdílených daních podle zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. V případě Jihomoravského kraje se jednalo o následující objemy (v úrovni roku 2002): a) 4 mil. Kč, což je výše odpovídající finančním prostředkům na výdaje hrazené okresními úřady ve správním obvodu Jihomoravského kraje na základě smluv o poskytování lékařské služby první pomoci, uzavřených s jinými zdravotnickými zařízeními a b) 81,6 mil. Kč, což je výše odpovídající celkové výši příspěvků na provoz ze státního rozpočtu, poskytovaných okresními úřady ve správním obvodu Jihomoravského kraje vlastním příspěvkovým organizacím (nemocnice a nemocnice s poliklinikou). Účastník však připomněl, že jaká částka z těchto poskytnutých finančních prostředků byla použita na lékařskou službu první pomoci, nelze přesně určit.
17. Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření setrvalo na stanovisku k výkladu čl. CXIX odst. 2 zákona č. 320/2002 Sb. a § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb. (viz sub 12).
18. Ministerstvo zdravotnictví uvedlo, že v mezidobí byla právní úprava lékařské služby první pomoci dotčena pouze zákonem č. 245/2006 Sb., a to s ohledem na rozsah poskytovatelů lékařské služby první pomoci (o veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení) a její vymezení. Podílet se na zajišťování pohotovostní lékařské, lékárenské a stomatologické péče, případně záchranné služby, je totiž ve smyslu zákona považováno za veřejnou službu, a tato služba je dle zákona poskytována ve veřejném zájmu (§ 33 odst. 5 a 6 zákona č. 245/2006 Sb.). Lékařská služba první pomoci je v § 28 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, nadále upravena jako součást pohotovostní a záchranné služby a je zahrnuta do péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění, přičemž je třeba poznamenat, že jak uvedené ustanovení, tak ustanovení § 15 odst. 15 zákona č. 48/1997 Sb., kde je uvedeno, že z rozpočtu zřizovatele se hradí též zdravotnická záchranná služba a pohotovostní služby s výjimkou zdravotních výkonů podle § 28 zákona č. 48/1997 Sb., zůstávají zákonem nedotčena. V § 33 odst. 1 zákona č. 245/2006 Sb. je zakotveno oprávnění Ministerstva zdravotnictví, po předchozím projednání s krajem, zdravotními pojišťovnami a příslušnými komorami, stanovit každému neziskovému veřejnému ústavnímu zdravotnickému zařízení (dále jen "veřejné zdravotnické zařízení") rozsah povinnosti poskytovat zdravotní péči a spádové území pro jednotlivé druhy zdravotní péče. Pro stanovené spádové území je pak veřejné zdravotnické zařízení povinno mimo jiné podílet se na zajišťování pohotovostní lékařské, lékárenské a stomatologické péče, případně záchranné služby, přičemž daný rozsah je dán rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví po předchozím projednání s krajem, zdravotní pojišťovnou a příslušnými komorami.
Ze zákona tedy dochází k tomu, že veřejná zdravotnická zařízení budou povinna poskytovat péči vymezenou v § 33 odst. 5 zákona č. 245/2006 Sb. (mezi tuto péči patří i lékařská služba první pomoci), přičemž její rozsah bude stanoven rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví. Taktéž za neposkytnutí této péče (těchto stanovených povinností) bude odpovědné veřejné zdravotnické zařízení, kdy nezajištěním této péče se bude dopouštět správního deliktu či dokonce může být vyřazeno ze sítě veřejných zdravotnických zařízení, jakmile přestane splňovat podmínky stanovené výše uvedeným ustanovením. Zákonem č. 245/2006 Sb. tedy došlo k přechodu povinnosti zajišťovat poskytování lékařské služby první pomoci (pohotovostní zdravotní péče) na veřejná zdravotnická zařízení, která tak činí v rámci zákonem stanovených úkolů a ve veřejném zájmu, definovaných jako veřejná služba, ovšem beze změny právní úpravy dané zákonem č. 48/1997 Sb.
IV.
Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury
19. Ústavní soud nejdříve posoudil, zda jsou splněny podmínky řízení. Přitom se zabýval zejména těmito otázkami:
a) zda není dána příslušnost jiného orgánu,
b) jaký je vztah ústavního pojmu "spor o rozsah kompetencí" a zákonných pojmů "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy",
c) zda jsou splněny další podmínky řízení, byť výslovně v zákoně neupravené.
IV.a
Splnění podmínky subsidiarity
20. Na prvém místě jde o otázku, zda je Ústavní soud v takto pojatém kompetenčním sporu příslušným orgánem. I pro rozhodování kompetenčních sporů Ústavním soudem platí podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a § 122 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pravidlo subsidiarity. Ústavní soud může tyto věci rozhodovat jen v případě, že zde není jiný orgán, který je k tomu podle zvláštního zákona příslušný. Dne 1. 1. 2003 nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Podle § 4 odst. 1 písm. d) tohoto zákona soudy ve správním soudnictví rozhodují o kompetenčních žalobách. V § 97 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je pak stanoveno, že soud ve správním soudnictví rozhoduje kladný nebo záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou správní úřad a orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy. O tyto strany se v projednávané věci jedná. Proto bylo v této souvislosti podstatné, zda se též jedná o skutkovou podstatu kompetenčního sporu ve smyslu § 97 s. ř. s. Podle § 97 odst. 2 a 3 s. ř. s. jde o spor, ve kterém si správní orgány osobují (kladný kompetenční spor), popř. popírají (negativní kompetenční spor) pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. V projednávané věci je zjevné, že o takovýto kompetenční spor se nejedná, a proto k jeho rozhodnutí není Nejvyšší správní soud příslušný. Příslušnost jiného orgánu než Ústavního soudu proto nepřichází do úvahy.
IV.b
Pojem sporu o rozsah kompetencí
21. Ústavní soud se musel nejdříve vypořádat s otázkou vztahu ústavního pojmu "spor o rozsah kompetencí", jak jej používá Ústava České republiky v čl. 87 odst. 1 písm. k), a obratem "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy", který použil zákonodárce v § 120 zákona o Ústavním soudu. V daném případě nejde o spor o vydání jednoho konkrétního rozhodnutí o konkrétním právu nebo povinnosti individualizovatelného subjektu veřejné správy. Aniž by se však povahou sporné věci zabýval blíže, navrhovatel tvrdí, že to v projednávané věci proto může být jen opatření nebo jiný zásah v podobě zajištění lékařské služby první pomoci, stanovení jejího rozsahu, podmínek poskytování atd. Jeho argumentace je přitom svou podstatou založena na výtkách zásahu do práva na samosprávu, jak s ním počítá čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky, petit návrhu ovšem formuluje ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky. Ústavní soud je ve smyslu své ustálené judikatury vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, které v podstatné části směřuje k tvrzení, že se jedná o zásah do práva na samosprávu, čímž vlastně petit vyvrací. Ústavní soud se musel nejdříve vypořádat s otázkou vztahu ústavního pojmu "spor o rozsah kompetencí", jak jej používá Ústava České republiky v čl. 87 odst. 1 písm. k), a obratem "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy", který použil zákonodárce v § 120 zákona o Ústavním soudu.
22. Zajišťování lékařské služby první pomoci nelze považovat za "jiný zásah" ve smyslu § 120 zákona o Ústavním soudu. Jiným zásahem především nemůže být samotná legislativní činnost orgánů veřejné moci [již usnesení sp. zn. I. ÚS 92/94 ze dne 25. 7. 1994 (U 15/2 SbNU 233), obdobně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 28/01 ze dne 5. 3. 2002 (U 9/25 SbNU 375)]. Za "jiný" zásah než je rozhodnutí nebo opatření je třeba podle zákona o Ústavním soudu považovat každou formu konání nebo nečinnost orgánu veřejné moci, způsobilou narušit ústavně zaručenou a chráněnou sféru či právní pozici konkrétně určitelného nositele základních práv a svobod, nikoli však vydání právního předpisu.
23. Stejně tak se v projednávané věci nejedná o tzv. obecné opatření podle správního řádu. Pojmem "opatření", kterého se návrh dovolává jako východiska řešení kompetenčního sporu, se rozumí tradičně správní rozhodnutí konstitutivní povahy (§ 12 obecného zákoníku občanského z roku 1811, § 4 správního řádu z roku 1928, § 244 občanského soudního řádu po novele zákonem č. 30/2000 Sb.). Toto pojetí správního rozhodnutí je i nyní zachováno v § 65 s. ř. s. a v § 67 správního řádu. Pokud by proto Ústavní soud respektoval toto pojetí, musel by návrh pro nepříslušnost odmítnout, neboť v takovém případě by nebyl z právního hlediska rozdíl mezi vydáváním rozhodnutí a přijímáním (činěním) opatření (disponováním). Bylo proto nutno zvážit i další možné aspekty příslušnosti Ústavního soudu a širší chápání pojmu opatření.
24. V tomto případě se uvedený pojem "spor o rozsah kompetencí", jak jej používá Ústava České republiky v čl. 87 odst. 1 písm. k), rozsahem zcela nekryje s obratem "vydat rozhodnutí, činit opatření nebo jiné zásahy", který použil zákonodárce v § 120 zákona o Ústavním soudu. Jde o obdobný problém, jakým bylo zúžení pojmu "mezinárodní soud" v § 117 zákona o Ústavním soudu před jeho novelou zákonem č. 83/2004 Sb. Ústavní soud dospěl k závěru, že spor o rozsah kompetencí jako ústavní pojem zahrnuje nejen otázku šíře věcného či jiného vymezení okruhu působnosti otázek, o kterých může orgán veřejné moci rozhodovat, jak by tomu mohl nasvědčovat Ústavou České republiky použitý obrat "rozsah". Podle jeho názoru zahrnuje i samotnou existenci okruhu věcí, k jejichž autoritativnímu rozhodování je takový orgán příslušný, i když se nejedná o rozhodnutí (popř. opatření) vydané postupem podle určitého právního řádu (soudní řád správní, občanský soudní řád, trestní řád, správní řád a další procesní předpisy) a mající vlastnosti právního aktu (psaná forma, právní moc, vykonatelnost atd.). Tento pojem proto nelze zužovat na tradiční pojetí kompetenčního sporu, jak se vyvinulo na základě judikatury k prosincové ústavě z roku 1867, k zákonu č. 44/1869 ř. z., jenž se týče organizace soudu říšského, řízení před ním a vykonávání jeho nálezů, k zákonu č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, nebo podle zákona č. 3/1918 Sb., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů. Toto pojetí vychází z terminologie a chápání spojeného především se správním soudnictvím a neodpovídalo by zcela pojetí ústavního soudnictví v 21. století. Pojem "opatření" podle zákona o Ústavním soudu nelze vykládat pouze v duchu správněprávních koncepcí, kde je výchozím pojmem "správní akt". Jím se rozumí různé individuální právní akty podle správního práva (rozhodnutí, opatření v úzkém smyslu, rozkaz, zákaz, dispenz atd.). Ústavní soud však rozhoduje v rámci celého mocenského mechanismu, proto pojmy "rozhodnutí a opatření" nutno vykládat šířeji než ve správním právu.