Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 8. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 69/04 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem č. 1/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (nález byl vyhlášen pod č. 161/2007 Sb.).
I. Ustanovení čl. 3 odst. 1 písm. a), b) a e) a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem č. 1/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.II. Řízení o návrhu se ve vztahu k ustanovením čl. 3 odst. 1 písm. d) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem č. 1/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku zastavuje.III. Ve zbývající části se návrh ministra vnitra zamítá.
Odůvodnění
I.
1. Dne 8. 12. 2004 obdržel Ústavní soud návrh ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem č. 1/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Protože návrh po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), nic nebránilo jeho projednání plénem Ústavního soudu.
II.
2. Ze zápisu z 10. zasedání Zastupitelstva města Ústí nad Labem konaného dne 11. března 2004, jakož i z vyhlášky č. 1/2004 Ústavní soud zjistil, že vyhláška č. 1/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku byla řádně přijata na 10. zasedání Zastupitelstva města Ústí nad Labem konaném dne 11. března 2004 dvaceti šesti hlasy za přítomnosti dvaceti šesti zastupitelů (z celkového počtu 37). Vyhláška byla vyvěšena na úřední desce Magistrátu města Ústí nad Labem dne 12. 3. 2004 a účinnosti nabyla dne 27. 3. 2004, sejmuta z úřední desky byla 26. 3. 2004. Lze tedy uzavřít, že napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem orgánem k tomu zmocněným [§ 12 odst. 1, § 84 odst. 2 písm. i), § 87 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů].
III.
3. Text citované obecně závazné vyhlášky, schválený Zastupitelstvem města Ústí nad Labem, je následující:
"Město Ústí nad Labem
Obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem č. 1/2004
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku
Zastupitelstvo města Ústí nad Labem podle ust. § 10, § 35 a § 84 odst. 2 písm. i) zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, se usneslo dne 11. 3. 2004 vydat tuto obecně závaznou vyhlášku (dále jen "vyhláška"):
Čl. 1
Úvodní ustanovení
1. Cílem této vyhlášky je na základě zákonného zmocnění a v souladu s platnou právní úpravou zajistit veřejný pořádek ve městě Ústí nad Labem (dále jen "město") na těch úsecích, které jsou do jeho působnosti svěřeny (místní záležitosti).
Čl. 2
Vymezení pojmů
1. Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. 1)
2. Neúměrným obtěžováním občanů hlukem se rozumí taková jednání, která obtěžují občany v denní i noční době, zejména hlučným užíváním hudebních nástrojů, hudebních aparatur, magnetofonu, rozhlasových a televizních přijímačů a hlukem návštěvníků zařízení, kde se podávají i alkoholické nápoje.
3. Noční dobou se pro účely této vyhlášky a pro účely kontroly dodržování povinností v ochraně před hlukem a vibracemi rozumí doma mezi 22.00 hod a 6.00 hod. 2)
Čl. 3
Stanovení činností, jež by mohly narušit veřejný pořádek ve městě a určení místa a času,
kde tyto činnosti jsou zakázány
1. Činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, ve venkovním i vnitřním prostoru jsou:
a) pořádání veřejných hudebních produkcí v podobě živé i reprodukované (např. taneční zábavy, plesy, diskotéky, technoparty atd.), zejména pokud jsou spojeny s možností konzumace alkoholu,
b) žebrání a jiné obtěžování občanů mající obdobný charakter kromě řádně povolených veřejných sbírek, 3)
c) nabízení sexuálních služeb na veřejném prostranství,
d) volné pobíhání psů na veřejném prostranství,
e) produkce lunaparků, kolotočů, cirkusů a hromadných sportovních akcí na veřejném prostranství. Tyto činnosti je možné pořádat pouze po předchozím souhlasu příslušného ÚMO na místech podle připojené přílohy (mapový zákres).
Čl. 4
Ochrana občanů před hlukem
a povinnosti k zajištění ochrany občanů před hlukem
1. Každý je povinen se chovat tak, aby v noční době uvedené v čl. 2 odst. 3 této vyhlášky nerušil noční klid nad míru stanovenou zvláštními předpisy.
2. Pořadatel veřejné produkce i provozovatel příslušného zařízení (např. restaurace, kluby, herny apod.) odpovídá za to, že hluk ve venkovním i vnitřním prostoru nepřesáhne nejvyšší povolené hodnoty hluku stanovené zvláštními předpisy. 4)
3. Veřejně přístupnou hudební produkci je povoleno pořádat ve vnitřních prostorách pouze tehdy, byly-li k tomu účelu určeny rozhodnutím stavebního úřadu. Tato činnost je zakázána v nebytových či bytových prostorech, které k tomu účelu nejsou určeny rozhodnutím stavebního úřadu.
4. Pořadatel veřejné produkce odpovídá za zajištění dostatečně početné a řádně označené pořadatelské služby.
5. Místní omezení hluku platí v následujících lokalitách města Ústí nad Labem:
(následuje výčet předmětných lokalit)
Čl. 5
Stanovení povinností pro volný pohyb psů na veřejných prostranstvích
1. Na veřejném prostranství je majitel nebo držitel psa povinen označit jej evidenční známkou, kterou obdrží při přihlášení psa u příslušného úřadu. Dále je povinen vést psa na vodítku, s výjimkou lokalit označených cedulí s nápisem "Místo pro volný pohyb psů".
Tyto lokality jsou určeny jako "místo pro volný pohyb psů":
(následuje výčet předmětných lokalit).
2. Na takto vymezených plochách je majitel (držitel) zvířete nadále plně odpovědný za svého psa a je povinen dodržovat všechny obecně platné právní předpisy (např. občanský zákoník, zákon o ochraně zvířat proti týrání, veterinární zákon, zákon o myslivosti atd.). Lokality pro volný pohyb psů jsou graficky vyobrazeny v příloze, která je nedílnou součástí této vyhlášky.
Čl. 6
Kontrola
Kontrolu dodržování této vyhlášky budou provádět strážníci Městské policie Ústí nad Labem. 5)
Čl. 7
Sankce
1. Porušení povinností stanovených touto vyhláškou fyzickou nebo právnickou osobou a jakékoli jednání v rozporu s touto vyhláškou bude postihováno
a) u fyzických osob jako přestupek
b) u právnických osob nebo podnikatelů při výkonu podnikatelské činnosti jako jiný správní delikt, nejedná-li se o delikt postižitelný podle zvláštních předpisů.
2. Pro ukládání sankcí se použijí zvláštní předpisy. 6)
Čl. 8
Závěrečná ustanovení
1. Uplatněním této vyhlášky nejsou dotčeny povinnosti stanovené jinými předpisy.
2. Zrušuje se obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem č. 89/2002 o některých omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a k ochraně občanů před hlukem.
3. Tato vyhláška nabývá účinnosti patnáctým dnem po jejím vyhlášení.
náměstek primátora primátor města
_________________
1) § 34 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
2) § 34 odst. 2, věta první, zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů
3) zák. č. 117/2001 Sb., o veřejných sbírkách a o změně některých zákonů (zákon o veřejných sbírkách)
4) nařízení vlády č. 502/2000 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění nař. vlády č. 88/2004 Sb., s účinností od 1. 4. 2004 a pozdějších předpisů
5) § 2 odst. 1 písm. a) zák. č. 553/1991 Sb., o obecní policii
6) zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů
§ 58 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů)
IV.
4. Citovaná vyhláška nabyla účinnosti dne 27. 3. 2004. Opatřením ze dne 17. 9. 2004 č. j. MS 1656/2-2004 zahájil navrhovatel správní řízení o pozastavení účinnosti této vyhlášky, rozhodnutí o pozastavení vyhlášky bylo doručeno městu Ústí nad Labem dne 24. 11. 2004, město Ústí nad Labem však do dne podání tohoto návrhu nápravu ve věci nezjednalo, proto podal navrhovatel Ústavnímu soudu návrh dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále též "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu na zrušení této vyhlášky.
5. Navrhovatel v návrhu uvádí, že dospěl v souladu s 124 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění dalších předpisů, k závěru, že předmětná vyhláška je v rozporu se zákonem, neboť stanovuje povinnosti (zákazy) bez zákonného základu a nad rámec samostatné působnosti obce, což je v rozporu s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina") a čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy. Navrhovatel uvádí konkrétní důvody nezákonnosti předmětných ustanovení vyhlášky následovně:
6. Čl. 2 odst. 1 vyhlášky stanoví, co jsou veřejná prostranství, avšak pouze odkazem na § 34 zákona o obcích. Ve vyhlášce není konkrétně určeno veřejné prostranství, ani tzv. další prostory ve městě. Navrhovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/2000 (viz dále), dle kterého je nezbytné "další prostory" přístupné každému bez omezení ve vyhlášce jednoznačně určit. Neurčitost míst, na něž se vztahují povinnosti uvedené ve vyhlášce, je v rozporu s principem právní jistoty.
7. Čl. 2 odst. 2 vyhlášky stanovuje jednání, která by dle vyhlášky mohla způsobit neúměrné obtěžování občanů hlukem, a to v denní i noční době. Navrhovatel má za to, že dle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/99 (viz dále) nemá být předmětem obecně závazné vyhlášky omezení hlučnosti, neboť se jedná o právní vztahy upravené samostatnými právními předpisy. Pokud jde o jednání rušící noční dobu, jedná se o přestupek rušení nočního klidu, který je vymezený již v § 47 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, obtěžování v denní i noční době je upravováno jako občanskoprávní vztah dle § 127 občanského zákoníku.
8. Čl. 2 odst. 3 vyhlášky stanoví noční dobu pro účely kontroly dodržování povinností v ochraně před hlukem a vibracemi. Protože dle navrhovatele do samostatné působnosti obce nepatří regulace hluku a vibrací, nepatří tedy do samostatné působnosti ani kontrola a stanovení času pro účely kontroly.
9. Čl. 3 v názvu uvádí, že stanovuje činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, a určuje místo a čas, kde jsou tyto činnosti zakázány, článek však specifikaci místa a času vůbec neobsahuje. Dle ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích může obec stanovit, že činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených. Pokud tedy chce obec určité činnosti takto stanovit, musí v rámci zachování právní jistoty dle navrhovatele určit místo i čas jejich konání.
10. Čl. 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky stanoví, že činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, ve venkovním i vnitřním prostoru, jsou pořádání veřejných produkcí v podobě živé i reprodukované, zejména pokud jsou spojeny s možností konzumace alkoholu. Obec neurčuje, na kterých veřejných prostranstvích nelze vykonávat činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, ale paušálně stanovuje možnost narušení veřejného pořádku těmito činnostmi v celém městě. To je dle navrhovatele v rozporu s § 10 písm. a) zákona o obcích, který stanoví, že obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit zejména místa a čas činností, které by mohly narušit veřejný pořádek v obci, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány. Obec tak dle navrhovatele zasahuje významně do právní jistoty občanů a také do základního práva zaručeného Listinou základních práv a svobod, a to práva vlastnického, které je možné omezit pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Obec má podle § 10 písm. b) zákona o obcích zákonné oprávnění k regulaci pořádání, průběhu a ukončení veřejnosti přístupných podniků, včetně tanečních zábav a diskoték podnikatelských aktivit, tyto podnikatelské aktivity však nemůže plošně zakázat. Obec má dále oprávnění k omezení podávání a prodeje alkoholu podle § 4 odst. 3 zákona č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, ve znění pozdějších předpisů, ale nikoliv k zákazu akcí spojených s konzumací alkoholu nebo jejich určení jako činností narušujících veřejný pořádek v celém městě.
11. Čl. 3 odst. 1 písm. b) vyhlášky stanoví, že činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v celém městě, jsou žebrání a jiné obtěžování občanů mající podobný charakter. Město zde stanoví činnosti, které mohou narušit veřejný pořádek, v rámci celého města, čímž se opět dostává dle navrhovatele do rozporu se zmíněným § 10 písm. a) zákona o obcích. Navrhovatel má za to, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, jak vyplývá z čl. 2 odst. 3 Listiny. Žebrání však zakázáno není, obtěžování je pak regulováno občanským zákoníkem v § 127, buzení veřejného pohoršení je upraveno v § 47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích. Obec tak dle navrhovatele tímto ustanovením vyhlášky překročila rámec své stanovené působnosti.
12. Čl. 3 odst. 1 písm. c) vyhlášky stanoví, že činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, jsou nabízení sexuálních služeb na veřejném prostranství. V uvedeném ustanovení je již rozpor mezi ustanovením, kde tedy zmíněná činnost může narušit veřejný pořádek. V případě, že záměr obce je stanovit tuto činnost jako narušující veřejný pořádek v celém městě, dostává se město dle navrhovatele opět do rozporu s § 10 písm. a) zákona o obcích. Navrhovatel má za to, že by se obec paušálním stanovením pro celé město, mimo veřejná prostranství, mohla dostat do rozporu s právem podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny) a s právem vlastnickým, zaručenými Listinou základních práv a svobod. Pokud se týká stanovení zmíněné činnosti na veřejných prostranstvích, je obec povinna dle navrhovatele k zajištění právní jistoty občanů určit veřejné prostranství, kde je uvedená činnost zakázána.
13. Čl. 3 odst. 1 písm. e) vyhlášky stanoví, že činnostmi, jež by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, je produkce lunaparků, kolotočů, cirkusů a hromadných sportovních akcí. Obec dle § 10 písm. b) zákona o obcích může vyhláškou ukládat povinnosti pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných kulturních a sportovních akcí. Obec tedy dle navrhovatele není zmocněna k paušálnímu zákazu. Navrhovatel má za to, že obec se zákazem dostává do rozporu s právem na podnikání, zaručeným Listinou, a také do rozporu s vlastnickým právem, protože stanovuje zákaz pro celé město. Provozování lunaparků patří pod živnosti volné, proto výkon živnostenské agendy patří do státní správy a obec nemá zákonné zmocnění k úpravě formou obecně závazné vyhlášky. Město tedy není dle navrhovatele zmocněno akce povolovat, ale zastupitelstvo je zmocněno stanovit, kde je možno je konat a kdy.
14. Čl. 4 odst. 1 vyhlášky stanoví, že každý je povinen chovat se tak, aby nerušil noční klid nad míru stanovenou zvláštními předpisy. Rušení nočního klidu je přestupkem podle § 47 odst. 1 písm. b) zákona o přestupcích. Proto je dle navrhovatele na zákonem stanovených orgánech, aby přestupek posoudily a případně zjednaly nápravu či uložily sankci. Zákon o ochraně veřejného zdraví stanovuje ochranu občanů před hlukem a také označuje orgány ochrany veřejného zdraví, mezi něž obec nepatří. Navrhovatel dále uvádí, že obtěžování hlukem je upraveno také v § 127 občanského zákoníku.
15. Čl. 4 odst. 2 stanoví, že pořadatel veřejné produkce i provozovatel příslušného zařízení odpovídá za to, že hluk nepřesáhne nejvyšší povolené hodnoty. Zákaz překračování limitů hluku pro veřejné produkce je stanoven v § 32 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, limity pak stanoví prováděcí předpis. Posoudit, zda byl či nebyl dodržen zákon, a stanovit případnou odpovědnost či sankce mohou orgány státní správy ochrany veřejného zdraví, obec dle navrhovatele nemá žádné zákonné zmocnění k úpravě této problematiky. Navrhovatel v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/99 (viz dále), podle kterého nemá být předmětem obecně závazné vyhlášky omezení hlučnosti, neboť se jedná o právní vztahy upravené samostatnými právními předpisy, jako jsou zákon o veřejném zdraví, občanský zákoník, případně přestupkový zákon.
16. Čl. 4 odst. 5 vyhlášky vymezuje lokality pro tzv. místní omezení hluku. To nepatří do samostatné působnosti obce, z toho důvodu se dle navrhovatele také jedná o rozpor s § 35 odst. 1 zákona o obcích.
17. Čl. 4 odst. 3 vyhlášky stanoví, že veřejnou hudební produkci je možné pořádat pouze v prostorách k tomu určených rozhodnutím stavebního úřadu. Povinnost užívat stavbu pouze k účelům, které byly schváleny kolaudačním rozhodnutím, je stanovena v § 82 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, obec tedy dle navrhovatele nemá zákonné zmocnění ke stanovení této povinnosti ve vyhlášce, pouze orgány k tomu určené stavebním zákonem mají povinnost zajišťovat dohled nad dodržením zákonných povinností a pouze tyto orgány mají možnost ukládat sankce. Obec tedy dle navrhovatele jedná nad rámec stanovené samostatné působnosti a zasahuje tím do výkonu státní správy.
18. Čl. 4 odst. 4 vyhlášky stanoví, že pořadatel produkce odpovídá za zajištění dostatečně početné a řádně označené pořadatelské služby. V tom spatřuje navrhovatel rozpor s principem právní jistoty, neboť dostatečný počet řádně označené pořadatelské služby je věcí subjektivního posouzení.
19. Čl. 5 odst. 1 vyhlášky stanoví povinnost mít psa na vodítku s výjimkou lokalit označených cedulí s nápisem "Místo pro volný pohyb psů". Lokality, které jsou určeny k pohybu psů, vyplývají z obecně závazné vyhlášky. Dle navrhovatele musí oblasti pro povinnost vést psa na vodítku stanovovat právní předpis, nikoli cedule, která je přenosná, v opačném případě se jedná o rozpor s právní jistotou občanů.
20. Čl. 7 vyhlášky stanoví sankce. Obec stanovením povinností (zákazů) dle navrhovatele zasáhla i do práv sousedských a vlastnických, která jsou upravena jako vztahy občanskoprávní, tudíž nemohou být kvalifikovány jako přestupky. Navrhovatel má za to, že v případě vypuštění navržených článků vyhlášky bude toto ustanovení v souladu se zákonem.
V.
21. Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu ministra vnitra vyjádřilo město Ústí nad Labem svým podáním ze dne 7. 2. 2005. Ve vyjádření se uvádí, že pokud je napadáno, že čl. 2 odst. 1 nevymezuje přesně, co je to veřejné prostranství, pak je třeba říci, že jednoznačné určení konkrétních prostor není z praktického hlediska proveditelné. V případě velkých měst, jako je Ústí nad Labem, je pro takové konkrétní jednoznačné vymezení překážkou rozsáhlé území města, a veliké množství míst, na něž by se vymezení vztahovalo. Pokud by navíc město vymezilo takové prostranství označením parcelních čísel jednotlivých pozemků, stejně by pro občana bylo takové vymezení matoucí a rozhodně by nepřineslo požadovaný výsledek. Vymezení užité ve vyhlášce je sice obecné, ale pro občany srozumitelnější, navíc by při každé změně těchto prostor bylo nutné tuto obecně závaznou vyhlášku novelizovat.
22. Pokud je návrhem napadáno, že určitá část problematiky je již upravena zvláštními předpisy, odkazuje se ve vyjádření na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/97 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 13, nález č. 24, vyhlášen pod č. 69/1999 Sb.], podle něhož "obsahuje-li obecně závazná vyhláška obce ustanovení, jež stanoví povinnost uloženou zákonem, je takové ustanovení superfluum k zákonné úpravě, jež samo o sobě nemá normativní obsah, přičemž v pouhé redundanci nelze spatřovat dostatečný důvod pro konstatování protiústavnosti a protizákonnosti". K námitce, že část problematiky spadá pod režim zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, odkazuje město Ústí nad Labem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 134, vyhlášen pod č. 351/1997 Sb.), podle kterého "podle § 48 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů lze těmito obecně závaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupků proti veřejnému pořádku".
23. K článku 4 odst. 4 se ve vyjádření uvádí, že není možné vymezit potřebný počet pořadatelů například vztažený k očekávanému počtu návštěvníků, protože samozřejmě jiný rozsah pořadatelů bude nezbytný k udržení veřejného pořádku při akci pořádané "pod širým nebem", jiný při akci pořádané na uzavřené ploše fotbalového nebo zimního stadionu, možnost subjektivního posouzení tak zde bude vždy.
24. Pokud je napadán čl. 5 odst. 1 vyhlášky pro rozpor s právní jistotou, neboť oblasti pro povinnost vést psa na vodítku musí stanovit právní předpis, uvádí město Ústí nad Labem, že tento článek vyhlášky přesně stanoví lokality pro "volný pohyb psů" a lze tedy dovodit, že jsou právním předpisem určeny i lokality, kde je povinnost vést psa na vodítku. Jsou to všechny ostatní lokality, než ty, které jsou určeny jako "místo pro volný pohyb psů".
25. Za nejzávažnější považuje město Ústí nad Labem skutečnost, že jsou napadány některé části obecně závazné vyhlášky pro jejich rozpor se základními právy občanů zaručenými Listinou základních práv a svobod, a to právem vlastnickým a právem podnikat. Dle názoru města Ústí nad Labem je možné právo vlastnické a právo podnikat omezit, je však třeba zkoumat konkrétní případy. Obecně je možné říci, že toto omezení je v souladu s jednou ze základních ústavních zásad, a sice s tou, že svoboda jednotlivce končí tam, kde začíná svoboda jiného. Pokud je napadáno, že město plošně zakazuje určité činnosti, není tomu tak, město pouze pro takové činnosti stanoví přísnější pravidla pro jejich pořádání, neboť se jedná o činnosti, při kterých dle poznatků orgánů města dochází nejčastěji k porušování veřejného pořádku. Takové činnosti tedy nejsou vyhláškou zakazovány, ale jsou pouze stanovena pravidla pro jejich pořádání s ohledem na zájem na udržování veřejného pořádku ve městě.
26. Město Ústí nad Labem uzavírá své vyjádření tím, že pokud byla obecně závazná vyhláška napadena v tomto rozsahu, je otázkou, k čemu slouží zákonné zmocnění § 10 zákona o obcích, když prakticky všechny tam uvedené činnosti jsou již nějakým způsobem regulovány či dotčeny úpravou některých jiných obecně závazných předpisů, citované ustanovení by se tak dostalo do pozice určité nepoužitelné proklamace, což jistě nemohlo být a ani nebylo úmyslem zákonodárce.
27. Současně město Ústí nad Labem sděluje, že s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem ve smyslu ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nesouhlasí.
28. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl svým vyjádřením ze dne 12. ledna 2005 sdělil, že nevstupuje do řízení před Ústavním soudem.
29. Při veřejném ústním jednání dne 8. 3. 2007 vzal Ústavní soud ze shodného vyjádření účastníků řízení dále za prokázané, že obecně závazná vyhláška města Ústí nad Labem č. 1/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v ustanoveních čl. 3 odst. 1 písm. d) a čl. 5 pozbyla ještě před skončením řízení před Ústavním soudem platnosti.
VI.
30. Při rozhodování o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky Ústavní soud posuzuje, zda vyhláška byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence obce a ústavně předepsaným způsobem a zda její obsah neodporuje ústavním zákonům a zákonům (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Pro toto posouzení Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků, kterými jsou:
1. Přezkoumání pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky.
2. Přezkoumání otázky, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (jednání ultra vires).
3. Vyřešení otázky, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost.
4. Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska "nerozumnosti".
Přitom je třeba uvést, že prvá dvě kritéria jsou kritérii formálními, zbylá dvě se vztahují k samotnému obsahu napadeného předpisu, byť i tato dvě poslední kritéria vykazují aspekty jednání ultra vires (v materiálním slova smyslu).
31. Stejnou metodu testování obecně závazné vyhlášky obce Ústavní soud zvolil i v projednávané věci.
32. Ad 1. Ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, byly obce nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. V tomto smyslu Ústavní soud navazuje na rozhodnutí, které učinil ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 112, vyhlášen pod č. 216/1999 Sb.). Z uvedeného plyne, že na tuto normotvorbu obcí nutno pohlížet jako na originární tvorbu práva.
33. Protože napadená obecně závazná vyhláška byla vydána zastupitelstvem obce způsobem, který je rozveden v bodu II. tohoto nálezu, lze uzavřít, že obec postupovala co do výkonu pravomoci ústavně souladným způsobem.
34. Ad 2. Rozvedením shora zmíněného čl. 104 odst. 3 Ústavy, který zakládá působnost obcí vydávat obecně závazné vyhlášky, je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích. Podle tohoto ustanovení se obec při výkonu samostatné působnosti (ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích) řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení v ustanovení § 35 odst. 1 a 2 zákona o obcích uvedením věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně, tj. bez zákonného zmocnění v pravém smyslu tohoto pojmu (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 59, vyhlášen pod č. 265/1995 Sb.) tvořit právo. Obec je tedy limitována mezemi své působnosti stanovenými zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého [srov. judikaturu Ústavního soudu zejména pro oblast úpravy chovu a držení zvířat na území obce, nález sp. zn. Pl. ÚS 4/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 78, vyhlášen pod č. 126/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 17/02 ze dne 20. 10. 2004 (Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 150, vyhlášen pod č. 583/2004 Sb., dostupný v elektronické verzi na www.judikatura.cz)]. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen na základě a v mezích zákona, neboť je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
35. Listina základních práv a svobod v čl. 2 odst. 2 obsahuje toto ustanovení: "Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.". Dále v čl. 4 odst. 1 se praví: "Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.". Ústava v čl. 2 odst. 4 uvádí: "Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.".
36. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, stanoví v § 10: "Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, ..."
b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku.
37. Pokud tedy obec ve shora vymezené oblasti vydává obecně závaznou vyhlášku, kterou stanoví činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, a dále povinnosti k zajištění ochrany občanů před hlukem a pro volný pohyb psů na veřejných prostranstvích, nelze takové jednání považovat za jednání ultra vires, jinými slovy, obec se v takovém případě pohybuje ve věcné oblasti, která jí zákonem byla svěřena do její samostatné působnosti (intra vires).
38. Ad 3. Jinou otázkou ovšem je, zda obec nezneužila zákonem jí svěřenou věcně vymezenou samostatnou působnost.
39. Dle ustanovení § 35 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102 s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
40. V daném případě mělo být deklarovaným účelem obecně závazné vyhlášky zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, a to zejména stanovením činností, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě, a určením místa a času, kde jsou tyto činnosti zakázány, dále stanovením povinností k zajištění ochrany občanů před hlukem a stanovením povinností pro volný pohyb psů na veřejných prostranstvích. Ústavní soud při přezkoumávání ústavnosti vyhlášky přitom dohlíží na to, aby obsah povinností, jejichž ukládání na poli zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků svěřuje obci ustanovení § 10 písm. a) a b) zákona o obcích, nebyl stanoven tak, že se dostane do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo s ústavním pořádkem. Jak již Ústavní soud uvedl ve svém nálezu ze dne 12. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 2/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 85, vyhlášen pod č. 240/2001 Sb.), "obecně závazné vyhlášky obcí jsou formou normotvorby subjektů územní samosprávy a v rámci hierarchie právních předpisů podle jejich právní síly musí být v souladu se zákony a právními předpisy vydanými k jejich provedení. Zákonné úpravy (a k nim vydané prováděcí předpisy) mají proto také vždy přednost: pokud zákon přijme pro vymezenou oblast určitá pravidla (a v tom není v zásadě omezen), nemůže subjekt územní samosprávy postupovat při normotvorbě ve svém územním obvodu contra legem.
41. V této souvislosti Ústavní soud ke stanovisku města Ústí nad Labem k návrhu na zrušení vyhlášky, ve kterém se uvádí, že je otázkou, k čemu slouží zákonné zmocnění § 10 zákona o obcích, když prakticky všechny tam uvedené činnosti jsou již nějakým způsobem regulovány či dotčeny úpravou některých jiných obecně závazných předpisů, citované ustanovení by se tak dostalo do pozice určité nepoužitelné proklamace, uvádí následující: Lze dát za pravdu městu Ústí nad Labem v tom, že předmětem zákonných úprav jsou i právní vztahy, které jsou jinak ustanovením § 35 odst. 1 a 2 zákona o obcích svěřeny do samostatné působnosti obcí. Tato skutečnost mimo jiné vyplývá z hierarchie právních předpisů, která odráží význam jednotlivých státních funkcí a postavení jejich vykonavatelů. Priorita ústavních zákonů a zákonů je základním konstrukčním prvkem demokratické podstaty státu, kdy parlament jako reprezentant suverénního lidu vydává obecně závazné normy nejvyšší právní síly. Ze zákonné (§ 35 zákona o obcích) a ústavní (čl. 104 odst. 3 Ústavy) úpravy vyplývá, že obec při vydávání obecně závazných vyhlášek nesmí překročit meze své samostatné působnosti stanovené zákonem. Zastupitelstva obcí při vydávání obecně závazných vyhlášek však také musí respektovat stávající právní úpravu, tedy existenci zákonů jakožto norem vyšší právní síly, a nejsou oprávněna k tomu, aby právní vztahy takto upravené upravovala obecně závaznou vyhláškou odlišným způsobem.V případě, že by obec upravila již zákonem jednou upravené vztahy, nešlo by o pouhé superfluum k zákonné úpravě. To se projevuje i v tom, že zvláštní zákonná úprava zpravidla obsahuje i způsoby kontroly dodržování stanovených pravidel a s tím související sankční pravidla. Obec by však inkorporováním zákonného pravidla do obecně závazné vyhlášky obce vlastně rozšiřovala svou sankční působnost, neboť porušení pravidla stanoveného touto obecně závaznou vyhláškou by mohla samostatně sankcionovat. Porušení povinnosti stanovené v obecně závazné vyhlášce obce právnickou či podnikající fyzickou osobou by bylo správním deliktem ve smyslu § 58 a 59 zákona o obcích. Také z tohoto důvodu tak není přípustné, aby obec upravovala obecně závaznou vyhláškou povinnosti, které jsou již stanoveny zvláštním zákonem.
42. Aby obec nepřekročila svou zákonnou pravomoc při vydávání obecně závazných vyhlášek, musí být předmětem právní úpravy vyhlášky vždy místní záležitosti, v případě stanovení nežádoucího jednání se musí jednat o jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného a které má místní charakter. Jak již Ústavní soud několikrát judikoval, obecně závazné vyhlášky přitom nemohou upravovat věci, které jsou vyhrazeny pouze zákonu [např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 42/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 85, vyhlášen pod č. 162/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/2000 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 50/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 133, vyhlášen pod č. 567/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 14/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 143, vyhlášen pod č. 239/1999 Sb.)]. To vyplývá z podstaty zmocňovacího ustanovení § 10 zákona o obcích, jehož smyslem je, aby obec upravovala obecně závaznou vyhláškou záležitosti, které nejsou podle své povahy upraveny zvláštními předpisy jako výkon státní správy a které jsou současně záležitostmi místního významu.