5. „Právo“ garantované čl. 31 Listiny je jen zdánlivě základním právem, chápeme-li základní právo jako veřejné subjektivní právo, z něhož by bylo možné přímo odvodit „nárok“ jednotlivé osoby ve vztahu k veřejné moci, ať již v podobě nárokování respektu k tomuto právu anebo v podobě nároku na jeho ochranu. Nejde-li z tohoto pohledu o základní právo, jde nepochybně, obecně řečeno, o princip, který je součástí objektivního práva, jež tvoří ústavní pořádek, a který je zároveň nepochybnou součástí hodnotových rozhodnutí, která učinil konkrétní ústavodárce. V daném případě je však možné hledat ještě přiléhavější a konkrétnější charakteristiku ústavodárcova hodnotového rozhodnutí, které zformuloval v podobě práva občana na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění, která bývá nazývána institucionální garancí. Tou rozumí evropská právní věda ústavněprávní záruku institutů (institucí) veřejného, státního, politického, náboženského a soukromého života, které ústavodárce považoval za tak cenné, že je chtěl ochránit před změnami ze strany zákonodárce, a to v ústavním pořádkem stanoveném rozsahu, který určuje jejich samotnou podstatu (viz Ossenbühl, Fritz, Die Interpretation der Grundrechte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in NJW 46/1976, s. 2100 a násl., a podobně další bohatá zahraniční literatura).
6. Ústavněprávní záruka určitého institutu sleduje politický účel spočívající v udržení určitého objektivního řádu v některé ze svrchu uvedených oblastí života tak, aby zůstal zachován co do struktury a funkce. V daném případě je ústavním právem zafixována úprava poměrů v té oblasti života členů společnosti, která je spojena s ochranou jejich zdraví. Je zřejmé, že čl. 31 Listiny vyžaduje z hlediska struktury zachování poskytování zdravotní péče na základě veřejného pojištění (což samozřejmě nevylučuje, aby zákon umožnil existenci soukromého pojištění za zákonem definovaných podmínek, které však, při zachování současné ústavní úpravy, může vytvářet jen jakousi komplementární nabídku, k jejímuž využití nesmí být samozřejmě nikdo, kdo by jinak byl oprávněn ji využít, nucen). Z hlediska funkce je třeba čl. 31 Listiny, a to v rozsahu, v němž zakotvuje bezplatnost zdravotní péče (lépe řečeno, ve skutečnosti jde jen o vyloučení možnosti požadovat další platby za poskytování zdravotní péče vedle již poskytnutých plateb zdravotního pojištění), vyložit jako jistý druh záruky sociální státnosti v tak citlivé oblasti, jakou je ochrana zdraví. Zároveň působí bezplatnost vázaná toliko na poskytování samotné zdravotní péče a zdravotních pomůcek jako limit požadavku bezplatnosti z hlediska ústavněprávně zaručeného institutu. Jinými slovy – bezplatnost lze jistě vůlí prostého zákonodárce dále rozšiřovat, avšak při úvahách o jejím omezování je prostý zákonodárce vázán naznačeným limitem, který vyplývá z podstaty ústavněprávně zajištěného institutu.
7. Právě pokud jde o bezplatnost poskytování zdravotní péče, je třeba setrvat na výkladu podaném dosavadní judikaturou Ústavního soudu, pro jejíž změnu nebyly vytvořeny formální (procesní) podmínky, a nebyly zjištěny ani podmínky materiální (viz shora). Napadená zákonná úprava ovšem ignoruje výklad „bezplatnosti“ opakovaně podávaný Ústavním soudem potud, pokud zavedla tzv. poplatky placené v přímé souvislosti s poskytováním zdravotní péče u lékařů a v lékárnách. [Pokud jde o hodnocení problematiky tzv. poplatků, které vlastně tak docela poplatky nejsou, a platby jsou uskutečňovány za účelem, možná za účely, které zůstaly utajeny i samotným tvůrcům zákona – viz odpovědi svědka, ministra T. Julínka, na dotazy kolegy soudce Ústavního soudu J. Nykodýma – připojuji se ke všem výhradám, které na dané téma uvedl ve svém odlišném stanovisku kolega profesor P. Holländer. Snad mohu jen dodat, že sám nález, podkládaje „poplatkům“ s jistotou, kterou rozhodně nečerpal z dokazování a z faktů ležících v reálném světě (jejichž popis přinášejí všechna média již po dlouhou řadu měsíců), několikero účelů, od regulační funkce přes příspěvek na technický provoz lékařské ordinace, resp. zdravotnického zařízení, je přímo názornou ilustrací samozřejmě ironicky míněné rady velkého básníka, vystudovaného právníka, J. W. Goethe, kolegům z právnické profese, která zní: „Im Auslegen seid frisch und munter! Legt ihr’s nicht aus, so legt was unter.“].
8. Jsou-li dále tzv. poplatky vyžadované za zdravotní péči (ať lékařskou či v podobě poplatku za výdej léků) platbou (příjmem) soukromé osobě (lékaři, zdravotnickému zařízení, lékárníkovi), kterou je ovšem poskytnutí zdravotní péče podmíněno, nelze již vážně tvrdit, že zdravotní péče je poskytována pouze na základě veřejného pojištění. Ve skutečnosti je totiž poskytována prvotně oproti platbě poskytnuté soukromé osobě, a splnění této platby je rozhodující pro to, aby vůbec bylo možno následně čerpat plnění ze zaplaceného veřejného pojištění. Protože jde o dva odlišné příjemce obou plateb (lékař či zdravotní zařízení a pojišťovna), nelze také poplatky vůbec chápat jako jakousi (byť ústavně nekonformní) spoluúčast pojištěnců na veřejném pojištění. Zákonem zvolenou koncepcí se tak zcela narušila celá struktura institutu zdravotní péče, která musí být dle ústavodárcova příkazu poskytována na základě veřejného pojištění.
9. Lze proto uzavřít, že zákonem zvolená koncepce poplatků je ve zřetelném rozporu jak se strukturou, tak i s funkcí ústavní garance institutu práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění obsaženou v čl. 31 Listiny, a proto měla být příslušná napadená ustanovení zákona zrušena pro rozpor s tímto ustanovením Listiny.
III.
Ústavní imunita pro reformní zákony?
10. Tvrdí-li nález v bodu 91, že „pokud by postupoval ve vztahu k jakékoliv reformě, tedy i reformě zdravotnictví, příliš aktivisticky, vytvořil by zajisté posléze judikaturu, která by a priori zavírala dveře jakýmkoliv reformním snahám“, a to ve spojení s doznáním učiněným v závěru (bod 134), že mezi různými motivy, pro které nebylo možno napadená zákonná ustanovení rušit, „hierarchicky upřednostňuje“ důvody, které jej vedou ke zdrženlivosti, pak jinými slovy konstatuje, že jde-li o reformní snahy, je třeba, aby nároky na ústavní konformitu napadeného zákona byly měkčí a ustoupily „přece jen trochu“ do pozadí. Je namístě se ptát, zda bude-li v budoucnu jakýkoli zákon označen exekutivou (jakoukoli) za reformní, dostane se mu shovívavějšího ústavněprávního posouzení? Osobně zastávám názor, že takový novátorský přístup nenalézá oporu v ústavním pořádku.
11. Z odůvodnění nálezu (body 92, 93) také plyne, že zákonná úprava sociálních práv by měla být podrobena jen tzv. testu racionality s odvoláním na americkou teorii (rational-basis test), kterou nález interpretuje na „český způsob“. Nález totiž neřeší, zda zkoumaná zákonná úprava, na první pohled sice spojená se sociálním právem, nezasahuje do některého ze základních práv, která jsou označitelná jako veřejná subjektivní práva (např. lidská důstojnost, právo na život a osobní integritu), a zda proto není třeba přistoupit k přísnějšímu testu. Zde poukazuji na to, co uvádí kolega soudce Ústavního soudu profesor P. Holländer ve svém odlišném stanovisku k výši tzv. existenčního minima, a ztotožňuji se i s jeho hodnocením. Zcela se také ztotožňuji s hodnocením nálezu v jeho historizujících částech, které provedl kolega P. Holländer, a jen dodám, že nutnost zajišťování zdravotní péče obyvatelstvu byla i na severoamerickém kontinentu (v Kanadě) rozpoznána již na počátku 20. století. V bodu 56 rozhodnutí kanadského Nejvyššího soudu Chaoulli v. Quebec (Attorney General), rozhodnutí ze 6. 9. 2005, se mj. uvádí: „Vtahování státu do zdravotní péče se odehrávalo postupně. Původně bylo omezeno jen na extrémní případy jako epidemie nebo nakažlivé choroby, později role státu expandovala, aby vytvořila bezpečnostní síť, která zajišťuje, aby nejchudší lidé měli přístup k základním službám zdravotní péče. Přijetí prvního zákona zabezpečujícího univerzální zdravotní péči bylo odpovědí na potřebu po sociální spravedlnosti.“.
IV.
Civilizační hodnoty jako základ pojetí spravedlnosti
12. Ve vztahu ke skupině sociálně slabých seniorů je protiústavnost napadeného zákona zcela evidentní, je-li do jeho posuzování zapojen common sense, tedy zdravý rozum.
13. Je totiž zřejmé, že z existenčního minima vypočítaného kolegou P. Holländerem částkou 87,43 Kč na den (strava, ošacení, hygienické potřeby, doprava, komunikační služby a další), resp. z částky, která ji o několik desetikorun převyšuje, není schopna ani relativně mladá osoba, natož senior, zajišťovat si řádnou zdravotní péči, a je tak reálně vystavena nebezpečí újmy na zdraví, ohrožení života a především je brutálně devastována její lidská důstojnost. To vše jsou důsledky, ve vztahu k těmto skupinám osob (a jistě i dalším, viz odlišné stanovisko předsedy Ústavního soudu P. Rychetského), které jsou přímým důsledkem dle mého názoru neústavních a veskrze nemravných požadavků zákona, který nepamatoval na zajištění dostupnosti zdravotní péče i pro osoby spadající do těchto sociálních skupin.
14. Zastávám názor, že ve vztahu ke skupině seniorů s nízkým příjmem je dáno i podezření z diskriminace z důvodu věku, neboť tato skupina je podrobena stejnému režimu jako zbylá populace, ač je postavení jejích členů nesouměřitelné (viz k k takto chápané rovnosti nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/02). Je ústavněprávně nepřijatelné, pokud tzv. zdravotní reforma byla, jak potvrdil svědek – ministr T. Julínek, přijata bez jakékoli předchozí analýzy jejích dopadů na různé sociální skupiny, neboť stát zcela lehkomyslně experimentoval na úkor jednotlivců (zařaditelných do sociálních skupin), což vedlo k porušení jejich základních práv. Jinými slovy, stát nedostál své povinnosti tato základní práva respektovat, ba případně i chránit. Nebyla-li dle slyšeného svědka tato analýza možná, je třeba se ptát, odkud bralo Ministerstvo zdravotnictví (opakovaně v médiích prezentovanou) znalost o tom, že jsou to právě senioři, kdo zatěžuje či „zneužívá“ zdravotní systém zbytečnými návštěvami lékařů a plýtváním léky? Šlo-li o odhad, na čem byl založen?
15. Úcta ke stáří je civilizační hodnotou, která se neprojevuje jen v ústavněprávní záruce materiálního zabezpečení seniorů (viz čl. 30 odst. 1 Listiny). Jde o hodnotu, na jejímž uznání je vystavěna naše civilizace a pojetí humanismu. V české kultuře „účel“ úcty ke stáří až didakticky a bez jakéhokoli moralizování doslova „polopatě“ vysvětluje báseň J. Nerudy, Dědova mísa. V ní je názorně podáváno těm, kdo se mravnosti o sobě vysmívají, ono do ut facias, zde důvod toho, proč je i z velmi egoistického a pragmatického hlediska prospěšné dávat svým potomkům dobrý příklad, mám-li reagovat na tuto v nálezu bez opory ve skutkovém dokazování použitou frázi (bod 129). Úctu ke stáří jako kulturně-civilizační hodnotu nalezneme i v náboženstvích, z nichž naše civilizace vyrostla [čtvrté přikázání starozákonního desatera, doplněné již ve 3. Mojžíšově knize, kde se toto přikázání rozšiřuje na úctu ke starým lidem vůbec: „Před šedivou hlavou povstaneš a starému člověku prokážeš úctu" (L 19,32)]. Od dvacátého století, poté, co stát začal ingerovat do různých oblastí života (a to mnohdy z dobrých důvodů a na základě zkušenosti), je však i na něm, tj. na jeho orgánech (legislátorovi, jakož i na státní správě interpretující a aplikující právní předpisy), aby i ony svou činností udržovaly kulturní, resp. civilizační dědictví, když stát převzal činnosti, které dříve obstarávala rodina, popř. obec. Konečně, z těchto civilizačních hodnot vyrůstá obecné chápání spravedlnosti a vyvrcholení nacházejí v moderním pojetí základních práv.
V.
Regulace provedená od stolu, posouzení ze slonovinové věže
16. Za této situace ani nepřekvapuje fakt, že před přijetím reformních kroků ve zdravotnictví nebyl ani zveřejněn celkový objem finančních prostředků, který do systému přichází z veřejného zdravotního pojištění. Stejně tak nebylo zveřejněno, jak jsou tyto prostředky rozdělovány a na co jsou používány, a to alespoň v poměrných vyjádřeních ve vztahu k celkově vybrané sumě. Osmičlenná většina pléna se však spokojila s ministerským tvrzením o potřebnosti reformy zdravotnictví, důkazy k tomuto tvrzení však již neopatřovala, neboť by se Ústavní soud tak údajně „stával (se) namísto plnění role ochránce ústavnosti pouhým kontrolorem či analyzátorem dopadů právních úprav.“ (bod 113), což je v daných souvislostech závěr mimořádně cynický a popírající smysluplnost samotného institutu abstraktní kontroly norem (ačkoli v řadě svých prací favorizuji řízení o konkrétní kontrole norem, nemohu popřít funkční existenci prvně jmenovaného řízení).
17. V důsledku toho nález (bod 113) zcela nepřijatelně rezignuje na zkoumání dopadu zákona do základních práv jednotlivců, odkazuje zákonodárce na případnou budoucí opravu vůle, budou-li poruchy v tomto směru zjišťovány „v procesu aplikace zákonných ustanovení“. Nález přijímající většina zjevně vůbec nebrala v úvahu chápání základních práv v civilizované Evropě v tom smyslu, že sama idea základních práv je antiutilitaristická a chrání každého jednotlivce bez ohledu na jeho „společenskou potřebnost“. V základních právech se uplatňuje Kantova maxima o člověku jako samoúčelu, člověku, kterého nelze instrumentalizovat, a to ani pro „blaho celku, blaho budoucích generací apod.“. Z kantovského ideálu, který se promítnul do základních práv člověka a do představy člověka nadaného důstojností pramenící z jeho samotné lidské podstaty plyne, že nelze započítávat život proti jinému životu, život jednoho starce či stařeny proti životu celé, dnes mladé generace. Zákonodárce, potvrzený osmičlennou většinou pléna ÚS, však jakoby stavěl na maximě, dle které „když se kácí les (uskutečňují reformy), létají třísky (zásahy do základních práv nezjištěného a nezjišťovaného počtu osob)“. V této optice pak životy či zdraví jednotlivců a tím méně jejich lidská důstojnost nemohly být relevantními faktory pro případnou korekci vadného zákonodárcova rozhodnutí.
VI.
Závěr
18. Zřetelně také tento přístup kontrastuje s přístupem ústavních soudů zavedených demokratických států. Tak např. kanadský Nejvyšší soud ve věci Chaoulli v. Quebec (Attorney General), rozhodnutí ze 6. 9. 2005, v bodě 86 uvádí: „Podle charty je vláda odpovědná za ospravedlnění opatření, která činí a která zasahují do práv. Soudy mohou zvažovat důkazy týkající se historických, sociálních a ekonomických aspektů nebo jakékoli jiné důkazy, které mohou být podstatné.“. A v bodě 87 se mj. uvádí: „(…) soudy nemusí definovat cíle, vybírat prostředky nebo přicházet s ideami. Soudy nemusí tvořit sociální politiku; pouze musí rozumět tomu, co jiné větve moci vytvořily. Pro takové porozumění není vyžadována žádná speciální odborná kvalifikace. (…) Pokud jsou soudům dány prostředky, které potřebují k tomu, aby přijaly rozhodnutí, neměly by se zdráhat dostát svým povinnostem. Ohledy nemohou vést soudní větev moci k tomu, aby se vzdala své role ve prospěch legislativy nebo exekutivy.“. A konečně v bodě 89 se uvádí: „Soudy mají povinnost povznést se nad politickou debatu. Přenechávají ji zákonodárci, aby vytvořil sociální politiku. Avšak pokud taková sociální politika porušuje práva, která jsou chráněna listinami (rozuměj provinční listinou práv a federální listinou práv – poznámka autorky), nemohou soudy rezignovat na její posouzení. Soudní moc vykonává roli, kterou nevykonává zákonodárná moc. Profesor Roach popsal komplementární roli soudů vis-á-vis zákonodárci (…) následovně (…): Soudci mohou přispět debatám ve společnosti hodnotou spravedlnosti tím, že provádějí řízení o nárocích k odstranění nespravedlnosti a skrze prosazování hodnot a perspektiv, které nemusely být brány v legislativním procesu vážně.“. A závěrem v bodě 90: „Z této perspektivy, tj. skrze kombinovanou činnost legislativy a soudů lze dosáhnout demokratických cílů (účelů).“.
19. Institucionální garance zdravotní péče poskytované bez dalších významných plateb, tj. toliko z titulu veřejného pojištění tak, jak je v české variantě zafixována v čl. 31 Listiny ve smyslu svrchu uvedeném, odráží hodnotovou představu, která je sdílená společně se státy, které lze označit za vyspělé demokracie, ať jde o evropské státy nebo např. o Kanadu. Toto tvrzení obstojí i přesto, že šíře garance, tj. šíře uskutečňování její sociální funkce je různě modifikována (od bezplatného poskytování samotné zdravotní péče v úzkém slova smyslu, anebo i nemocničních služeb, přes mírné a dle příjmu, věku a zdravotního stavu léčené osoby odstupňované finanční spoluúčasti na zdravotní péči, případně přes placení nemocničních služeb, nebo přes účast na platbách za léky, vše opět vždy odstupňované s ohledem na výše uvedené aspekty sociální potřebnosti léčené osoby atd., a vše při možnosti pojistit si privátně vyžadované doplatky z titulu spoluúčasti).
Tato sdílená hodnota se realizuje přesto, že většina z těchto států nemá ve svých ústavách výslovně uvedenou garanci institutu sociálně ohleduplného poskytování zdravotní péče na základě veřejného pojištění. Avšak přesto je čerpání zdravotní péče jako čerpání plnění na základě plateb do veřejného pojištění neoddiskutovatelným ústavně zaručeným standardem a standardem je i smysluplné vymezení skupin obyvatelstva, jimž je péče poskytována bezplatně, a to z různých ústavních důvodů. Může jít o působení právní a sociální státnosti v kombinaci s lidskou důstojností, což je směr, kterým se vydává SRN, nebo např. o ochranu života, tělesné integrity a bezpečnosti osob – např. Kanada. Skutečnost, že jde o sdílenou hodnotu, potvrzuje komparativní studie, kterou si pořídil kanadský Nejvyšší soud ve věci svrchu uvedené.