Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 20. května 2008sp. zn. Pl. ÚS 12/07ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., za účasti 1. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 2. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, (nález byl vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.).
Ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., bylo v rozporu s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 14 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Odůvodnění
1. Ústavnímu soudu byl dne 25. června 2007 doručen návrh Nejvyššího správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., (dále též jen "zákon o cestovních dokladech ve znění platném a účinném do 31. 12. 2004"). Navrhovatel tak učinil poté, co v řízení o kasační stížnosti J. Ch. (dále jen "stěžovatel"), vedené pod sp. zn. 2 As 52/2004, dospěl k závěru, že napadené ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s čl. 14 odst. 2 a 3 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a že tento rozpor nelze překlenout ani ústavně konformním výkladem.
I.
Okolnosti případu
2. V označené věci Městský úřad Slaný rozhodnutím ze dne 25. 3. 2003 č. j. CP 02/03 vyhověl žádosti policejního rady Policejního prezidia České republiky, Úřadu kriminální policie a vyšetřování, odboru hospodářské kriminality Praha 9, a odňal stěžovateli, proti kterému bylo vedeno trestní stíhání pro pokus trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 8 odst. 1, § 148 odst. 1 a 4 trestního zákona a pro trestný čin účasti na zločinném spolčení podle § 163a odst. 1 trestního zákona, cestovní pasy č. 330 33 205 a č. 330 33 206. Odvolání stěžovatele Krajský úřad Středočeského kraje zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil rozhodnutím ze dne 22. 4. 2003 č. j. Vnitř. 3055/03. Obranu stěžovatele založenou na tvrzení, že trestní stíhání jeho osoby je nedůvodné a odebrání pasů účelové, správní orgány neakceptovaly a odkázaly na ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech v tehdy platném znění, obsahující taxativní důvody, při jejichž splnění je správní orgán povinen ve správním řízení odebrat cestovní doklad - v případě písmene b) citovaného ustanovení je to tehdy, obdrží-li žádost orgánu činného v trestním řízení na odnětí cestovního dokladu občanovi, proti kterému vede trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Žalobu stěžovatele Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 5. 2004 č. j. 7 Ca 138/2003-30 zamítl jako nedůvodnou s poukazem na vázanost správních orgánů právní úpravou, při které správní orgán nemá možnost správního uvážení a musí cestovní doklad odejmout; dokazování vede jen v tom směru, zda byla podána žádost o odnětí cestovního dokladu, zda ji podal orgán činný v trestním řízení a zda tento orgán vede proti občanovi, jemuž má být cestovní dokad odňat, trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Dokazování v jiném směru není právně relevantní, a proto subjektivní postoj stěžovatele k vycestování do ciziny či námitku o absenci důvodů pro uvalení vazby z důvodu § 67 písm. a) trestního řádu považoval za bezvýznamnou. V kasační stížnosti stěžovatel namítl nezákonnost rozsudku správního soudu a poukázal na to, že správní orgány nevedly žádné dokazování o nezbytnosti odnětí cestovního dokladu a nevzaly v úvahu ani stanovisko Okresního soudu Praha-východ, který nevyhověl návrhu orgánu činného v trestním řízení na vzetí stěžovatele do vazby. Při řádném dokazování by správní orgán musel zjistit, že odnětí cestovních dokladů po více než půl roce od zahájení trestního stíhání bylo nedůvodné, neboť stěžovatel, jehož podnikání je spojeno s častým cestováním do zahraničí, opakovaně pobýval mimo území České republiky, o čemž policejního radu informoval a ten mu vycestování nezakázal; rovněž nebyla provedena tzv. blokace jeho průjezdu na hranicích. Aplikaci a interpretaci shora citovaného ustanovení zákona o cestovních dokladech, jak je provedly správní orgány, stěžovatel označil za nesprávnou.
II.
Argumentace navrhovatele
3. Nejvyšší správní soud přerušil v dané věci řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na vyslovení protiústavnosti shora citovaného ustanovení, neboť dle jeho názoru je vázanost rozhodujícího správního orgánu podaným návrhem bez výslovného svěření jakékoliv možnosti správního uvážení o důvodech, přiměřenosti a nezbytnosti učinit tak závažný zásah, kterým je odnětí cestovních dokladů, a tedy i omezení svobody pohybu, v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovatel připustil, že návrh na odejmutí cestovního dokladu a učiněné opatření má sloužit k zajištění účelu trestního stíhání a že orgán v něm činný může ve vztahu ke konkrétní trestné činnosti a konkrétní osobě nejlépe posoudit nezbytnost takového omezení. Pokud je však správní orgán, který věcně rozhoduje, zbaven možnosti posoudit úvahy policejního orgánu, vést dokazování o podmínkách pro odnětí cestovního dokladu (vyjma ověření existence zákonného důvodu pro podání návrhu), vážit argumentaci účastníka řízení a na základě toho učinit vlastní závěr (případně od návrhu odlišný), nastává nepřijatelná situace, neboť v žádném stadiu tohoto řízení není dán prostor pro ochranu práv účastníka takového řízení, protože daná úprava výrazně limituje i soudní přezkum na pouhé posouzení existence návrhu a trestního řízení. Správní orgán i správní soud tak mohou toliko zkoumat, zda je dán některý z relativně široce vymezených a s čl. 14 odst. 3 Listiny jen volně korespondujících důvodů podle § 23 zákona o cestovních dokladech; pokud je dán, musí správní orgán cestovní doklad vždy odejmout či odepřít jeho vydání, aniž by se mohl zabývat tím, zda je takový zásah do práv daného občana nevyhnutelný pro ochranu práv třetích osob. Takové posouzení by prováděl pouze žádající subjekt, avšak neformálně, bez jakékoliv procedury a záruk přezkoumatelnosti, což je postup, který lze jen stěží považovat za spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva"); navíc za této situace není zajištěn účinný soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy o základním právu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
4. Nejvyšší správní soud rovněž zvažoval, zda dané ustanovení nelze vyložit ústavně konformním způsobem, a dospěl k závěru, že nikoliv. Tento způsob přichází v úvahu jen tam, kde určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními normami a jiné jsou s nimi v rozporu. V projednávaném případě by výklad napadeného ustanovení musel spočívat v tom, že správní orgán je povinen vedle zákonem výslovně stanovených podmínek zkoumat, zda v konkrétním případě jsou splněny podmínky omezení základního práva zakotveného v čl. 14 Listiny, tzn. musel by zajistit řádný proces odpovídající základním zásadám správního řízení, zjistit skutečný stav věci a v rozhodnutí se v důvodech s těmito skutečnostmi vypořádat. Takový výklad by však byl v přímém rozporu se zákonným textem. Nemožnosti takového výkladu nasvědčuje i důvodová zpráva k zákonu o cestovních dokladech (sněmovní tisk 272), z níž je patrno, že úmyslem zákonodárce bylo vyloučení diskreční pravomoci správního orgánu. Nejvyšší správní soud doplnil, že je mu známo, že Ústavní soud se danou problematikou zabýval v usnesení ze dne 26. 3. 2003sp. zn. I. ÚS 52/03(viz dále), kterým odmítl ústavní stížnost podanou v obdobném případě s odůvodněním, že dané ustanovení přeneslo správní uvážení ze správního orgánu na orgány činné v trestním řízení. K tomu navrhovatel poznamenal, že uvážení provedené orgánem činným v trestním řízení, tj. uvážení o tom, zda návrh na odnětí cestovního odkladu bude podán, se zcela vymyká soudnímu přezkumu; návrh není rozhodnutím správního orgánu a nejde ani o zásah správního orgánu přezkoumatelný podle ustanovení § 82 a násl. soudního řádu správního.
III.
Vyjádření účastníků řízení
5. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 14. srpna 2007, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, zrekapitulovala stěžejní argumenty návrhu a vyjádřila s ním nesouhlas. Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že znění napadeného ustanovení bylo koncipováno tak, aby v souladu s čl. 14 odst. 3 Listiny byla v taxativně uvedených důvodech omezena svoboda pohybu a pobytu, přičemž úvaha, zda je toto omezení nezbytné, byla ponechána na orgánu, který o odejmutí (nebo odepření vydání) žádá, což je v případě napadeného ustanovení orgán činný v trestním řízení. Logickým dopadem takové úpravy bylo vyloučení diskreční pravomoci správního orgánu, který o takovém úkonu rozhoduje. Vzniklé omezení práv účastníků správního řízení bylo v souladu s čl. 14 odst. 3 Listiny považováno za nevyhnutelné pro udržení veřejného pořádku.
6. Poslanecká sněmovna uvedla, že projednala zákon ve 3. volebním období a během projednávání ve Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí a ve druhém čtení nebyl k ustanovení § 23 podán žádný pozměňovací návrh. Návrh zákona byl schválen dne 21. října 1999 a postoupen Senátu Parlamentu České republiky. Senát návrh zákona projednal a dne 12. listopadu 1999 jej s pozměňovacími návrhy, které se však ustanovení § 23 netýkaly, vrátil zpět do Poslanecké sněmovny; ta o jeho verzi hlasovala dne 30. 11. 1999 a příslušnou většinou všech poslanců ji hlasováním schválila. Prezident republiky zákon podepsal dne 14. 12. 1999 a dne 27. 12. 1999 byl tento zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 329/1999 Sb. Zákon byl tedy přijat předepsaným způsobem a předseda Sněmovny vyjádřil stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou České republiky (dále jen "Ústava"), ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Rozhodnutí o ústavnosti návrhem napadeného rozhodnutí Poslanecká sněmovna ponechala na Ústavním soudu.
7. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 31. července 2007, podepsaném předsedou Senátu MUDr. Přemyslem Sobotkou, uvedl, že zákon byl projednán ve výborech a na jejich doporučení byl s pozměňovacími návrhy schválen dne 12. listopadu 1999 výraznou většinou; z přítomných 62 senátorů a senátorek hlasovalo pro návrh 56 a 6 se zdrželo hlasování. Přijaté pozměňovací návrhy nesměřovaly k napadenému ustanovení, avšak při projednávání ve výborech bylo zástupcům navrhovatele vytknuto, že vláda nevyužila možnosti změnit dosavadní konstrukci právní úpravy, podle které správní orgán rozhoduje o odnětí cestovního dokladu na žádost různých státních orgánů z důvodů zapsaných věcně neorganicky do zákona o cestovních dokladech. Ve výborech bylo konstatováno, že důvody nevydání nebo odnětí cestovního dokladu měly být zapsány v těch právních předpisech, ve kterých by tento nástroj navazoval na úpravu vztahů, pro něž je svým účelem určen (kterým slouží). Pravomoc k rozhodnutí o nevydání nebo odnětí cestovního dokladu by měly mít státní orgány, jejichž působnost je pro tyto vztahy zákonem vymezena, neboť v rámci takové právní úpravy je rovněž vytvořen režim příslušných garancí řádného věcného projednání věci, včetně standardních práv účastníka řízení a možnosti následného přezkumu. Např. v občanském soudním řádu by mohla být upravena pravomoc soudu rozhodnout o zadržení cestovního dokladu v případech nařízení výkonu soudního rozhodnutí pro neplnění finančních závazků, v trestním řádu by mohlo jít o pravomoc orgánů činných v trestním řízení zadržet cestovní doklad v rámci úpravy zajištění osob a věcí při stíhání občana pro určitý trestný čin apod. Rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení by bylo možné napadnout stížností podle pravidel trestního procesu obdobně jako je tomu např. u vazby či jiných zajišťovacích úkonů. Trestní řád však působnost orgánů činných v trestním řízení ve směru uplatnění žádosti vůči správnímu orgánu pasovému nezakládá.
8. Kromě uvedeného popisu projednávání předmětné problematiky ve výborech se Senát vyjádřil i k některým navazujícím souvislostem a předestřel úvahy, které by Ústavní soud mohl vzít při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení v potaz. Připomněl, že právní úprava nevydání nebo odnětí cestovních dokladů z důvodů pramenících z nejrůznějších oblastí regulace společenských vztahů má svůj dobově podmíněný původ. V počátcích pasového práva šlo primárně o nástroj politicky motivovaných omezení vycestování, kterému odpovídalo zakotvení v policejním právu a rozhodování v rámci libovůle státu, s vývojem jiných veřejně legitimovaných potřeb omezení vycestování byly k tomuto legislativnímu základu pouze připojovány další důvody. Senát připojil přehled dosavadní úpravy pasových omezení v zákonech z roku 1928, 1948 a 1965, kdy zvláště posledně dva jmenované zvýraznily pasová omezení z důvodu zájmů státní bezpečnosti a absolutizovaly libovůli v rozhodování o odepření pasu. Senát vyzdvihl, že teprve zákon o cestovních dokladech z roku 1991 (zákon č. 216/1991 Sb., o cestovních dokladech a cestování do zahraničí) byl oproti svým předchůdcům podstatně jiný. Respektoval ústavně založený předpoklad, že občan má právo svobodně opustit území státu, a zúžil případy, pro které bylo možné odepřít vydání cestovního dokladu, na případy právně definované. Politické důvody odepření práva na vycestování se staly minulostí, avšak legislativní konstrukce zákona o cestovních dokladech zůstala zachována. Setrvačnost formy způsobila, že o odepření cestovního dokladu stále rozhoduje správní orgán pasový místo těch orgánů, v jejichž působnosti vzniká potřeba omezit vycestování občana pro prevenci maření významných rozhodnutí ve veřejném zájmu. Senát uvedl, že platný zákon o cestovních dokladech č. 329/1999 Sb. dále akcentuje neuspořádanost dané úpravy, neboť nově deklaruje vázanost rozhodování a rozhodnutí správního orgánu pasového ve věci odepření cestovního dokladu "žádostí" věcně příslušných justičních orgánů. Úprava se tak absurdní oklikou hlásí k modelu, ve kterém není myslitelné, aby o "žádosti" (fakticky však rozhodnutí) soudu [v případě písmene a) citovaného ustanovení - poznámka Ústavního soudu] rozhodoval, byť jen formálně, správní orgán pasový.
9. Senát podmíněně přisvědčil navrhovateli v tom, že dobové ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech, resp. aktuálně platné (obsahově téměř shodné) ustanovení § 23 písm. c) znemožňuje věcné projednání případů nevydání či odnětí cestovních dokladů, a v jistém ohledu je tak omezeno právo dotčených osob na soudní ochranu před zásahem do jejich práva volně vycestovat z území státu, které náleží k základním právům a svobodám. Pravou podstatou nevydání či odnětí cestovního dokladu je zabraňovat případům ztěžování či maření trestního stíhání, což je funkce organicky náležející k účelu trestního řízení. Této podstatě mají legislativně odpovídat i prostředky a intenzita zákonem přiznané obrany trestně stíhané osoby. Podle Senátu by řešení daného problému mohlo být dosaženo například způsobem, který byl naznačen v rozpravě výborů Senátu, tj. úvahu o nezbytnosti omezení svobody pohybu a pobytu (vycestování ze země) z důvodu veřejného pořádku a ochrany práv druhých ve smyslu čl. 14 odst. 3 Listiny svěřit orgánům činným v trestním řízení. Do budoucna by mohla být zvážena i forma možného zajišťovacího úkonu zamezujícího vycestování, neboť podmíněnost vycestování občana držením cestovního dokladu se alespoň pro cesty do členských států Evropské unie stává překonanou.
10. Senát připomněl, že se v předmětné věci již vyjádřil k návrhu navrhovatele vedenému podsp. zn. Pl. ÚS 48/05(viz dále), ve kterém navrhovatel požadoval zrušení nyní platného ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech, ve znění zákona č. 559/2004 Sb. Věcná změna ustanovení § 23 písm. b) citovaného zákona platného do 31. prosince 2004 spočívala pouze v tom, že podmínkou nevydání či odnětí cestovního dokladu nemělo být trestní stíhání pro jakýkoliv úmyslný trestný čin, ale pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně tři léta. V závěru svého vyjádření Senát uvedl, že projednal předmětný návrh zákona o cestovních dokladech v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem a usnesl se k tomuto návrhu ve většinovém přesvědčení, že návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními závazky státu. Rozhodnutí o ústavnosti napadeného ustanovení ponechal na Ústavním soudu.
IV.
Upuštění od ústního jednání
11. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu") může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve svém návrhu, tak i účastníci řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a předsedy Senátu Parlamentu České republiky vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
Dikce napadeného právního předpisu
12. Ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech ve znění platném a účinném do 31. prosince 2004, a v jeho rámci i ustanovení písmene b) použité v době rozhodování příslušných orgánů veřejné moci, znělo:
"Vydání cestovního dokladu se odepře nebo vydaný cestovní doklad se odejme na žádost
a) soudu občanovi, proti kterému je nařízen výkon soudního rozhodnutí pro neplnění vyživovací povinnosti nebo finančních závazků,
b) orgánu činného v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, nebo
c) orgánu, jenž vykonává rozhodnutí nebo jeho výkon zařizuje podle zvláštního právního předpisu, občanovi, který nevykonal trest odnětí svobody za úmyslný trestný čin, jestliže mu trest nebyl prominut nebo výkon trestu nebyl promlčen.".
VI.
Aktivní legitimace navrhovatele a posouzení podmínek řízení
13. V téže právní věci se navrhovatel obrátil na Ústavní soud již v říjnu 2005, kdy podal návrh na zrušení ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech ve znění zákona č. 559/2004 Sb. (poznámka pod čarou č. 1) Ústavní soud návrh podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu odmítl usnesením ze dne 25. 4. 2007sp. zn. Pl. ÚS 48/05(ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikováno, v elektronické podobě viz http://nalus.usoud.cz), neboť navrhovatel navrhl zrušení ustanovení, které nemohlo být při řešení věci použito. Ústavní soud poukázal na to, že zákonem č. 559/2004 Sb. bylo původní ustanovení § 23 zrušeno a nahrazeno novým, takže ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech ve znění citované novely účinné od 1. 1. 2005 nemohlo být ve stěžovatelově věci použito, neboť v době rozhodování orgánů veřejné moci nebylo platnou a účinnou součástí právního řádu. Na tomto závěru nezměnilo nic ani navrhovatelovo tvrzení, že po novele zákona o cestovních dokladech byl text dosavadního § 23 písm. b) obsažen pod písmenem c). Ústavní soud připomněl nutnost odlišení situace, v níž nedochází ke změně zákonného ustanovení, od situace, kdy napadené ustanovení bylo zrušeno a nahrazeno ustanovením (případně právním předpisem) novým, a to i v případě jejich identického znění, neboť normativní existence právního předpisu (platnost) je utvářena jednotou normotvůrcovy vůle a jejího projevu (publikace projevu), a proto není u dvou obsahově identických a v čase po sobě následujících právních předpisů dána i jejich identita normativní (identita platnosti) [srov. usnesenísp. zn. Pl. ÚS 20/99ze dne 18. 4. 2001 (U 13/22 SbNU 349, 351) /poznámka pod čarou č. 2/, nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/01ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201, 223; 424/2001 Sb.) /poznámka pod čarou č. 3/]. Navíc obě ustanovení, ač se shodují v tom, že vydání cestovního dokladu se odepře nebo vydaný cestovní doklad se odejme na žádost orgánu činného v trestním řízení, vykazují materiální rozdíl v tom, že podle dřívějšího znění § 23 písm. b) se tak stane vůči občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, zatímco podle současného znění § 23 písm. c) je dotčen občan, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro (i nedbalostní) trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně tři léta.
14. Nyní projednávaným návrhem navrhovatel splnil podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť se jím domáhá vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech, ve znění platném a účinném do 31. 12. 2004, které bylo v předmětné věci aplikováno a v řízení o kasační stížnosti bude navrhovatel správnost této aplikace přezkoumávat.
15. Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je sice dán důvod zastavení řízení, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem; jak však Ústavní soud uvedl již v nálezu ze dne 6. 2. 2007sp. zn. Pl. ÚS 38/06(N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.; dostupný též na http://nalus.usoud.cz), podle právního názoru plynoucího z nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/2000ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), na který se odkazuje i v odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/03ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), dojde-li soudce obecného soudu k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito - tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný - je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu. Odmítnutí poskytnout pomoc obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona považuje Ústavní soud za důvod vzniku neřešitelné situace umělého právního vakua; rozhodnutí obecného soudu samotného o protiústavnosti aplikovaných ustanovení by pak kvalifikoval jako postup v rozporu s Ústavou, a to v rozporu se zásadou koncentrovaného ústavního soudnictví. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/06se Ústavní soud zabýval otázkou, zda postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, který otevírá prostor pro posuzování dřívějších právních jednání (případně právních událostí) dle pozdější, avšak již ústavně konformní právní úpravy, vykazující znaky pravé retroaktivity, je souladný s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy); rozlišil případy vertikálního a horizontálního působení základních práv a zformuloval závěr, podle kterého pravá retroaktivita v případě vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně veřejné moci nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo, případně zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud je tedy podle čl. 95 odst. 2 Ústavy povinen meritorně přezkoumat ústavnost napadeného ustanovení, i když bylo již zrušeno, za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc. Tak tomu je i v projednávaném případě, a proto v kontextu citovaných právních názorů vyjádřených ve shora uvedených nálezech jsou splněny podmínky pro meritorní projednatelnatelnost podaného návrhu. S ohledem na ustanovení § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu netvoří dřívější usnesení Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 48/05(viz výše) překážku věci rozhodnuté.
VII.
Judikatura Ústavního soudu k odnětí cestovního dokladu občanu České republiky
16. Do přijetí zákona č. 329/1999 Sb. platilo ustanovení § 17 písm. b) zákona č. 216/1991 Sb., o cestovních dokladech a cestování do zahraničí, podle kterého mohlo být vydání cestovního dokladu odepřeno nebo vydaný cestovní doklad mohl být odňat občanu, proti kterému bylo vedeno trestní stíhání. Tehdejší právní úprava nestanovila žádná další kritéria či podmínky, které musely být splněny pro založení diskreční pravomoci správních orgánů, a z hlediska zákona postačilo, ověřil-li si správní orgán relevantním způsobem existenci trestního stíhání určité osoby, například sdělením vyšetřovatele, který trestní stíhání vedl. Ústavní stížnosti napadající rozhodnutí správních soudů Ústavní soud odmítal jako zjevně neopodstatněné s odůvodněním, že účel trestního řízení zcela odpovídá přípustnému omezení svobody pohybu podle čl. 14 odst. 3 Listiny a jde o postup v mezích ústavní výjimky. V usnesení ze dne 7. 9. 1999sp. zn. II. ÚS 95/98(nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) uvedl, že je třeba zkoumat, zda aplikací příslušného ustanovení zákona o cestovních dokladech nedochází k nepřiměřeným zásahům do základních práv a svobod jednotlivce, neboť sama úprava to a priori nevylučuje; nepřiměřenost zásahu označil za svévoli, kterou však nelze shledat tam, kde mohl být dán těžší zásah, tj. omezení osobní svobody namísto omezení svobody pohybu, a to pouze dočasně a mimo území republiky. K rozsahu přezkumné činnosti správního soudu Ústavní soud uvedl, že soud "nemohl přezkoumávat důvody trestního stíhání, a tedy i samotný základ pro zásah do svobody pohybu.".
17. Po přijetí zákona č. 329/1999 Sb. postupoval Ústavní soud při přezkumu rozhodnutí založených na aplikaci návrhem napadeného ustanovení obdobně; zákon o cestovních dokladech označil za zákon, kterým se provádí omezení svobody pohybu uvedená v čl. 14 odst. 3 Listiny a který dává možnost orgánům činným v trestním řízení požádat o omezení svobody pohybu osoby trestně stíhané pro úmyslný trestný čin odnětím cestovního dokladu. Ve věcisp. zn. I. ÚS 52/03, zmiňované navrhovatelem, ve které byl na žádost státního zástupce odebrán trestně stíhané osobě cestovní doklad po roce a půl po sdělení obvinění, přičemž tato osoba tvrdila, že se trestnímu stíhání nikdy nevyhýbala ani nemařila vyšetřování, Ústavní soud nepochyboval o tom, že pouze orgány činné v trestním řízení mohou na základě stavu a vývoje trestního stíhání určité osoby uvážit, zda je nezbytné omezit uvedeným způsobem její svobodu pohybu (usnesení ze dne 26. 6. 2003, nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
18. Lze tedy shrnout, že Ústavní soud ve své dosavadní rozhodovací praxi v předmětné otázce naznačil limity, ve kterých je třeba poměřovat omezení svobody pohybu jednotlivce. Otázku účinného přezkumu rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení za účelem ověření, zda přijaté opatření nevylučuje možnost svévole v případě, kdy přesáhne pozitiva, např. veřejný zájem na těchto opatřeních, ponechal dosud otevřenou. V této souvislosti je však třeba mít na paměti, že předmětem ústavněprávního přezkumu byla rozhodnutí správních senátů obecných soudů rozhodujících podle páté části občanského soudního řádu ve znění do 31. 12. 2002, tedy za existence právní úpravy, jež v tehdejší době vykazovala vážné ústavněprávní deficity, na něž Ústavní soud reagoval zásadním způsobem nálezemsp. zn. Pl. ÚS 16/99ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.).
VIII.
Ústavní limity svobody pohybu
19. Svoboda pohybu je jedním ze základních lidských práv a podle čl. 4 Ústavy je pod ochranou soudní moci.
Podle čl. 14 Listiny
"(1) Svoboda pohybu a pobytu je zaručena.
(2) Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České a Slovenské Federativní Republiky, má právo svobodně je opustit.
(3) Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.
(4) Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.
(5) Cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.".
Podle článku 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Protokol č. 4" nebo jen "Protokol")
"1. Každý, kdo se právoplatně zdržuje na území některého státu, má na tomto území právo svobody pohybu a svobody zvolit si místo pobytu.
2. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní.
3. Žádná omezení nemohou být uvalena na výkon těchto práv kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku, předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v demokratické společnosti.".
20. Práv plynoucích ze svobody pohybu (čl. 14 Listiny) se lze domáhat přímo, bezprostředně (čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario), nikoliv prostřednictvím zákonů, které by toto ustanovení prováděly. Ústavní záruky však nejsou neomezené, svoboda pohybu je limitována ústavními mezemi. Obecně lze tato omezení shrnout tak, že musí být stanovena zákonem z důvodů taxativně uvedených v odstavci 3 čl. 14 Listiny, a to tehdy, "je-li to nevyhnutelné". Úmluva v Protokolu č. 4 zaručuje svobodu pohybu občanům příslušného státu a cizincům odlišným způsobem (srov. "kdo se právoplatně zdržuje") a jejich omezení stanoví pro případy v odstavci 3 čl. 2 Protokolu stanovené za podmínky, "je-li to nezbytné v demokratické společnosti.". Žádné jiné limity Listina či Protokol nestanoví, a proto je třeba svobodu pohybu chápat jako právo, které zahrnuje nejen právo volně se pohybovat a usazovat kdekoliv na území České republiky, ale i právo svobodně vycestovat do zahraničí a vrátit se zpět.
21. Ve vztahu k občanům České republiky ústavní úprava připouští, aby výkon jejich svobody pohybu byl omezen zásahem veřejné moci. Aby mohl být tento zásah považován za ústavně přípustný, musí splňovat tři podmínky:
- musí být stanoven zákonem,
- musí směřovat k legitimnímu cíli,
- musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti.
VIII.1
Posouzení, zda omezení je v souladu se zákonem a zda je ospravedlněno odůvodněným veřejným zájmem
22. Podle ustanovení § 2 a 3 zákona o cestovních dokladech platného v době rozhodné pro stěžovatele mohl občan České republiky opustit její území pouze přes hraniční přechod s platným cestovním dokladem (cestovním pasem), který mu mohl být odebrán rozhodnutím orgánů veřejné moci v případech uvedených v ustanovení § 23, podle jehož písmene b) bylo účelem odnětí cestovního dokladu zajistit, aby občan, proti kterému bylo vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, byl v zájmu řádného průběhu trestního řízení k zastižení. Omezení pohybu občana České republiky při cestách do zahraničí bylo definováno zákonem a napadené ustanovení tak odpovídá podmínce první.
23. Podmínkou druhou je, aby zásah směřoval k legitimnímu cíli. Tyto cíle jsou v Listině i Úmluvě definovány tzv. "neostrými pojmy" - bezpečnost státu, národní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, předcházení zločinnosti, ochrana zdraví nebo morálky, ochrana práv a svobod druhých, ochrana přírody. Některé z těchto pojmů jsou definovány zákonem, některé z nich, byť hojně používané, např. pojem "veřejný pořádek", právní řád jednoznačně nevymezuje, a proto jsou interpretovány judikaturou soudů, resp. rozhodnutími jiných orgánů veřejné moci. Z ústavněprávního hlediska je nepodstatné, zda jsou tyto pojmy naplněny zákonodárcem či interpretovány judikaturou, rozhodné je, že nesmí být dále rozšiřovány. Napadeným ustanovením bylo možné omezit svobodu pohybu jednotlivce mimo území České republiky v důsledku jeho trestního stíhání pro úmyslný trestný čin. Trestní řízení vedoucí k náležitému zjištění trestných činů a spravedlivému potrestání jejich pachatelů (§ 1 odst. 1 trestního řádu) za účelem ochrany zájmů společnosti, ústavního zřízení České republiky, práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (§ 1 trestního zákona) jsou obecně legitimním veřejným zájmem. Odnětí cestovního dokladu na základě napadeného ustanovení zákona o cestovních dokladech umožňující omezit svobodu pohybu jednotlivce v zájmu jednoho z legitimních cílů tak splňuje požadavky podmínky druhé.
VIII.2
Posouzení nevyhnutelnosti či nezbytnosti omezení
24. Podmínka třetí stanoví, že zásah do práv musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti. Ani tyto pojmy nejsou v Listině či Úmluvě blíže definovány, je však zřejmé, že obnáší jistou naléhavou společenskou potřebu, jejíž konkretizace představuje prostor pro volné uvážení a zdůvodnění zákonodárcem. Není-li tak stanoveno zákonem, lze charakteristické rysy této potřeby odvodit z judikatury.
25. Ústavní soud v souvislosti s hodnocením nezbytnosti zásahu orgánu veřejné moci do práv a svobod jednotlivce judikoval, že "připouští-li ústavní pořádek České republiky průlom do ochrany práv, děje se tak pouze a výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných; sem patří především nezbytnost daná obecným zájmem na ochraně společnosti před trestnými činy a na tom, aby takové činy byly zjištěny a potrestány. Přípustný je tedy pouze takový zásah státní moci do základního práva nebo svobody člověka, který je zásahem nezbytným v uvedeném smyslu. K tomu, aby nebyly překročeny meze nezbytnosti, musí existovat systém adekvátních a dostatečných záruk, skládající se z odpovídajících právních předpisů a účinné kontroly jejich dodržování." (srov. nálezsp. zn. II. ÚS 502/2000ze dne 22. 1. 2001 (N 11/21 SbNU 83). Rovněž z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že při hodnocení zásahu vedoucího k porušení svobody pohybu jednotlivce si tento soud v rámci principů stanovených čl. 2 Protokolu č. 4 všímá např. výsledku vyšetřování či vývoje konkrétního případu a v těchto souvislostech zvažuje, zda zásah byl přiměřený ve vztahu k zamýšlenému cíli [srov. např. věc Baumann v. Francie, stížnost č. 33592/96, věc Iletmis v. Turecko, stížnost č. 29871/96, http://www.echr.coe.int, věc Luordo v. Itálie, stížnost č. 32190/96, Soudní judikatura, Přehled rozsudků ESLP, č. 6/2003, str. 317 (324) a další].
26. Účelem napadeného ustanovení bylo odejmutí či odepření vydání cestovního dokladu, aby se osoba stíhaná pro úmyslný trestný čin nemohla vyhýbat trestnímu stíhání, ztěžovat ho nebo mu zcela uniknout. Je tedy zřejmé, že přiměřenost tohoto opatření z hlediska jeho nevyhnutelnosti, resp. nezbytnosti, lze posoudit pouze na základě stavu a vývoje trestního stíhání osoby dotčené tímto opatřením a že toto posouzení přísluší orgánu činnému v trestním řízení. Trestní řád však neposkytuje stíhané osobě procesní prostředek, kterým by dosáhla účinného přezkumu přiměřenosti navrženého opatření, neboť o žádosti orgánu činného v trestním řízení o odnětí cestovního dokladu stíhané osobě se rozhoduje v jiném než trestním řízení.