75. Ústavní soud je rozsahem návrhu na zahájení řízení, chápaným ve shora uvedeném pojetí, tedy oprávněným navrhovatelem vymezenými konkrétními napadenými ustanoveními, vázán a nad jeho rámec není oprávněn vykročit. Aktivně legitimovaný subjekt tedy zatěžuje v uvedeném řízení, které je zahajováno z jeho iniciativy (tedy fakultativně), břemeno tvrzení, jež je povinen naplnit. Je možné dodat, že pokusu o úplnost ústavního přezkumu, nota bene s důsledky překážky rei iudicatae, a to zejména u rozsáhlých normativních textů, brání argument noetický (noeticky nesplnitelné); argument normativní se pak zakládá na tom, že ústavní úprava i zákonná úprava koncipují Ústavní soud do postavení soudu, a nikoli "výkladového místa". Ústavní soud České republiky je soudním orgánem ochrany ústavnosti, je orgánem rozhodovacím, a není institucí poskytující jakákoli stanoviska či dobrozdání. Ostatně, tuto koncepci potvrzuje i vyloučení vlády z okruhu legitimovaných navrhovatelů přezkumu. Přezkum je možné aktivovat až ve chvíli, kdy je mezinárodní smlouva předložena ke schválení Parlamentu, a kdy je tedy možné předpokládat, že se v tomto období objeví oponentní názory na její ústavnost. Do té doby se musí vláda při sjednávání mezinárodní smlouvy řídit ohledně její ústavnosti vlastním úsudkem a případně sama v rámci vyjednávání s ostatními smluvními stranami její konkrétní ustanovení korigovat.
76. Dalším argumentem ve prospěch uvedeného názoru je celková koncepce předběžného přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv v rámci § 71a a násl. zákona o Ústavním soudu. Posloupnost jednotlivých navrhovatelů, jak ji stanoví § 71a odst. 1, je vedena myšlenkou umožnit každému z nich vyjádřit řádným způsobem svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní smlouvy. Pokud by Ústavní soud rozhodoval o souladu Lisabonské smlouvy, tedy jako o celku (ve vztahu ke všem jejím jednotlivým ustanovením, tak jak to navrhuje nejen Senát, ale ve svých vyjádřeních také prezident republiky a vláda), v podstatě by tím znemožnil uplatnit návrh na přezkum skupině poslanců či senátorů, kteří mají samostatnou legitimaci k podání návrhu podle § 71a odst. 1 písm. b) citovaného zákona. Zatímco u vlády či u prezidenta může být toto omezení do určité míry zhojeno v rámci jejich účastenství v nynějším řízení (které jim zaručuje § 71c zákona o Ústavním soudu), skupina poslanců či senátorů takovou možnost nemá. Přezkoumávání právních předpisů nebo mezinárodních smluv v jejich úplnosti, jaksi paušálně, aniž by byly Ústavnímu soudy předneseny konkrétní skutkové dopady jejich aplikace anebo právní argumenty, pro které by konkrétně vymezené a identifikované ustanovení těchto předpisů měla být protiústavní, proto nelze akceptovat.
77. Ústavní soud tedy uzavírá, že přezkum jím provedený se koncentruje na ta ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou navrhovatel výslovně zpochybnil a předložil argumenty, které jsou v jeho návrhu obsaženy.
78. Prima vista lze tedy usuzovat, že eventuální nový návrh na přezkum této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl ve vztahu k dnes napadeným ustanovením blokován překážkou rei iudicatae. To však musí posoudit Ústavní soud teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně podán; lze předeslat, že otázku rei iudicatae je pro takový případ namístě interpretovat restriktivně. Bude-li však podán návrh na přezkum nového (jiného) smluvního dokumentu (byť obsahově zcela či zčásti totožného s Lisabonskou smlouvou), pak již nepůjde (či nemusí jít) o identitu věci, ale o identitu problému. Obsahově stejná ustanovení takového nového smluvního dokumentu se však mohou v novém textu ocitnout i v jiných funkčních vazbách apod., než je tomu nyní. Posouzení takové situace, zejména z hlediska možné překážky rei iudicatae - se zřetelem na nález Ústavního soudu přijatý v tomto řízení nyní - bude věcí Ústavního soudu v budoucnu, jestliže bude návrh na přezkoumání ústavnosti nového (jiného) smluvního dokumentu skutečně podán.
IX.
79. Další otázkou, kterou musel Ústavní soud předběžně vyřešit, byl okruh ustanovení Lisabonské smlouvy, který by měl být přezkoumáván s ohledem na již ratifikovanou a na území České republiky plně aplikovatelnou Smlouvu o přistoupení České republiky k Evropské unii, sdělení č. 44/2004 Sb. m. s. (přístupová smlouva). Jedná se o rozsah přezkumu z toho hlediska, zda Ústavní soud rozhoduje toliko o těch v návrhu zpochybněných ustanoveních Lisabonské smlouvy, která lze in eventum pokládat za normativně nová, nebo o všech napadených a sporných ustanoveních.
80. Podle čl. 87 odst. 2 Ústavy (v platném znění) Ústavní soud (dále) rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována. Na rozdíl od (návrhu) Smlouvy o Ústavě pro Evropu není Lisabonská smlouva novou samostatnou smlouvou, která by nahradila stávající komplex zakládacích smluv, ale je toliko novelizací stávajících smluv (Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o založení Evropských společenství, kterou přejmenovává na Smlouvu o fungování Evropské unie), podobně jako učinily i jiné již dřívější novelizace zakládacích smluv.
81. V rámci Lisabonské smlouvy lze - byť velmi problematicky a nedůsledně - rozlišit ze shora vymezeného hlediska tato ustanovení:
a) ustanovení, která jsou převzata z interpretace dosavadních smluv Evropským soudním dvorem;
b) ustanovení, která jsou převzata z dosavadních smluv, u nichž však došlo k dílčí modifikaci (ať již směrem k rozšíření kompetencí Unie nebo omezení kompetencí Unie);
c) derogační ustanovení, která ruší stávající smluvní ustanovení;
d) ustanovení, která jsou zcela nová a nemají ekvivalent ve smlouvách dosavadních.
82. Normativně nová jsou zajisté ustanovení typu b), c) a d). U ustanovení typu a) to je sporné. Jakkoliv jsou interpretační důsledky dosavadních smluv implicite obsaženy v dosavadních smlouvách, lze konstatovat, že výslovným začleněním určitého ustanovení zatím existujícího "toliko" v judikatuře se za určitých okolností může jeho normativní význam změnit. Návrh Senátu ostatně přísnou dělící čáru mezi normativně novými a starými ustanoveními Lisabonské smlouvy nečiní, jeho výhrady však vesměs směřují proti ustanovením, která je možno klasifikovat jako normativně nová.
83. Jak bylo již shora konstatováno, samotná identifikace zjevně nových ustanovení stěží může být zcela jednoznačná. Z ústavní zásady předvídatelnosti, srozumitelnosti a určitosti práva lze pro daný případ navíc dovodit, že i kdyby vznikly pochybnosti, je nutno mít za to, že v konkrétním případě jde o normativně nové ustanovení, a podrobit je přezkumu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že určitá pozměněná ustanovení jsou někdy již jen interpretačními důsledky současného právního stavu podle judikatury Soudního dvora.
84. Podle mínění Ústavního soudu ani ratifikací přístupové smlouvy se normativně vrcholné postavení ústavního pořádku v systému práva působícího na českém území zcela nevyprazdňuje. Ústavní soud již dříve vyslovil, že výjimečně lze dovodit nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem nebo lidskoprávními smlouvami cestou rozhodnutí o ústavní stížnosti i ex post. Učinil tak zejména v nálezu sp. zn. II. ÚS 405/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 80). Tento nález odmítl individuální aplikaci Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, jež by měla protiústavní dopady, a to s ohledem na mimořádnou tvrdost, kterou by v daném případě její aplikace způsobila. Praví se v něm, že Ústavní soud je povinen se řídit článkem 88 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud dovodil, že Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení není smlouvou, kterou by bylo možno považovat za součást ústavního pořádku, a Ústavní soud proto nemůže akceptovat jako ústavně konformní takovou aplikaci některého jejího ustanovení, jež by měla za následek stav, který není v souladu s Listinou základních práv a svobod či Ústavou coby součástmi ústavního pořádku. Ústavní soud si je přirozeně vědom toho, že citovaná Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou není smlouvou podle čl. 10a Ústavy, leč dovozuje, že výše uvedený závěr je použitelný v oblasti mezinárodních smluv vůbec. (Poznámka: Obdobný závěr, tj. že nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem lze dovodit i ex post - cestou ústavní stížnosti - sdílí i část odborné literatury; srov. Kysela, Kühn, Právní rozhledy 10, 2002, č. 7, str. 301-312.)
85. Na druhé straně je jisté, že po ratifikaci jakékoli mezinárodní smlouvy je Ústavní soud povinen zachovávat značnou zdrženlivost a aplikovat (v případě evropských smluv) pravidelně princip eurokonformního výkladu. Tento princip však nemůže mít povahu jakési "implicitní euronovely" Ústavy. V případě jasného konfliktu mezi domácí ústavou a evropským právem, který nelze zhojit žádnou rozumnou interpretací, musí mít ústavní pořádek České republiky, zejména jeho materiální ohnisko, přednost.
86. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, vrcholným interpretem ústavního práva České republiky, a nikoliv primárního evropského práva; není jeho úkolem a není ani účelem řízení o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem sofistikovaně od sebe separovat dnešní údajně nová a dřívější stará ustanovení předchozích smluv, neboť pro takový autolimitující postup přesné a jednoznačné kritérium nalézt ani nelze.
87. Ústavní soud proto do svého přezkumu zahrnul všechna ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou navrhovatel kvalifikovaným způsobem zpochybňuje, neboť (v kontextu předchozích úvah) je považuje za ustanovení normativně nová, přestože lze připustit, že mohou, avšak pouze v některých svých aspektech, jen replikovat již existující normy evropského práva.
X.
88. Otázkou, která do značné míry souvisí s problematikou možného rozlišení mezi normativně novými a starými ustanoveními Lisabonské smlouvy, je určení příslušného referenčního hlediska pro přezkum souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou České republiky. Ústavní soud v daném případě použil jako referenční hledisko ústavní pořádek České republiky jako celek, nikoliv pouze jeho tzv. materiální ohnisko (viz však níže).
89. Ústavní soud tedy upřednostnil přezkum komplexní. Základním měřítkem mu byl celý ústavní pořádek, i když v jeho rámci stejně hrálo materiální ohnisko Ústavy - tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž změna je nepřípustná - stěžejní a klíčovou roli.
90. Přistoupení České republiky k nadnárodní organizaci typu Evropské unie vedlo k významné revizi ústavních předpisů (srov. tzv. euronovelu Ústavy České republiky - ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů), a došlo tak k zásadní změně českého právního řádu. Právo Evropské unie, které se od té doby jako autonomní právní řád uplatňuje vedle právního řádu České republiky na základě článku 10a Ústavy, však zakládá (svoji) přednostní aplikaci pouze na existenci platných a účinných norem, a těmi ustanovení Lisabonské smlouvy dosud nejsou. Neexistence předchozího přezkumu přístupové smlouvy Ústavním soudem nemůže sama o sobě zakládat domněnku její ústavnosti (srov. kapitola IX. výše). Pokud by byl akceptován názor, že vyslovení souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy podle článku 10a stejnou většinou, jaká je požadována pro přijetí ústavního zákona, redukuje nynější přezkum pouze na oblast tzv. materiálního ohniska Ústavy a jinak jej vylučuje, znamenalo by to, že by institut předběžné kontroly ústavnosti ztratil do značné míry svůj smysl. Ústava však v tomto směru nerozlišuje mezi "běžnými" mezinárodními smlouvami podle čl. 49 a mezinárodními smlouvami podle článku 10a a u obou z nich stanoví tutéž proceduru přezkumu Ústavním soudem. Zde nelze přehlédnout ani dominantní roli, kterou při sjednávání mezinárodní smlouvy podle článku 10a hraje exekutiva, na rozdíl od procesu přijímání ústavních zákonů, kterého se může Parlament a jeho jednotliví členové aktivně účastnit a reálně ovlivňovat konečnou podobu přijímané normy. Ačkoliv lze samozřejmě vést o jednotlivých ustanoveních mezinárodní smlouvy předložené ke schválení Parlamentu České republiky debatu, Parlament má pouze možnost s ní jako s celkem buď vyslovit souhlas, nebo ji odmítnout. V tom se rovněž odlišuje od procesu přijímání ústavního zákona, kde demokraticky legitimovaný ústavodárce může bezprostředně ovlivňovat jeho finální podobu. Přezkum Ústavním soudem a případné shledání rozporu mezi ústavním pořádkem a mezinárodní smlouvou podle článku 10a Ústavy pak vede k nutnosti vyslovit, s kterým ustanovením ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu; zde se pak ústavodárci otevírá prostor k aktivnímu podílu na tvorbě právních norem zásadního významu pro celý právní řád České republiky.
91. Jak již bylo řečeno, Ústavní soud je jako soudní orgán ochrany ústavnosti nejvyšším orgánem interpretujícím ústavní předpisy České republiky. Uvedenému celostnímu přístupu k posouzení otázky, jaké musí být referenční hledisko pro přezkum Lisabonské smlouvy, pak odpovídá i doslovné znění čl. 87 odst. 2 Ústavy, podle kterého Ústavní soud rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem před její ratifikací, a rovněž navazující pasáže zákona o Ústavním soudu, které také hovoří o ústavním pořádku jako celku, a nikoliv jen o jeho - jakkoliv významné - části. O tom ostatně svědčí i sám text tzv. euronovely Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 Sb.); čl. 89 odst. 3 totiž stanoví, že rozhodnutí Ústavního soudu, kterým byl podle čl. 87 odst. 2 vysloven nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, brání ratifikaci smlouvy do doby, než bude nesoulad odstraněn. Takový nesoulad lze u multilaterálních smluv zásadně odstranit změnou Ústavy, která je ovšem u materiálního ohniska Ústavy vyloučena. Ústavodárce tedy sám počítá s celým ústavním pořádkem jako s referenčním kritériem přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv. Soudce Ústavního soudu je pak vázán výslovně pouze ústavním pořádkem, zákonem o Ústavním soudu a zejména povinností chránit neporušitelnost přirozených práv člověka a práv občana (čl. 88 odst. 2 ve spojení s čl. 85 odst. 2 Ústavy).
92. Dalším podstatným argumentem pro takto zvolené řešení je všeobecně uznávaná zásada výkladu ústavního práva, obvykle nazývaná jako zásada jednoty ústavního řádu, resp. ústavního pořádku. Znamená, že v úvahu je třeba vždy brát všechna ustanovení ústavního pořádku a jejich působení vykládat ve vzájemných souvislostech, nikoliv je vytrhávat z kontextu působení celé ústavy; to platí tím spíše, že obecně a namnoze stručně koncipované ústavní texty jsou významově spojeny a opírají se o sebe jako jednotlivé stavební elementy celku, jenž vytváří novou kvalitu, někdy odlišnou od jeho jednotlivých součástí. Limitem je v každém případě zákaz zneužití výkladu, jenž by vedl k odstranění nebo ohrožení základů demokratického právního státu, stanovený čl. 9 odst. 3 Ústavy. Povinností všech orgánů interpretujících právní řád České republiky je použít takového výkladu, který vychází z materiálních, ústavně konstituovaných hodnot, jež jsou ve své podstatě nedotknutelné a nezměnitelné. Obvyklou metodou, pomáhající potom překlenutí eventuálních sporných míst, je zásada ústavně konformní interpretace, podle které pokud zkoumaný text umožňuje více výkladů, je nutno použít ten, který nejvíce odpovídá ústavě, resp. ústavnímu pořádku jako celku.
93. Jak již Ústavní soud vyslovil výše, v rámci aplikovaného referenčního hlediska, jímž je ústavní pořádek České republiky, jsou to stejně podstatné náležitosti demokratického právního státu - jejichž změna je ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná - které představují stěžejní kritérium. Podrobněji vymezený obsah těchto podstatných náležitostí demokratického právního státu, které mají obvykle povahu obecných principů, je v konkrétních případech právě až výsledkem interpretace orgánů aplikujících Ústavu. Ústavní soud České republiky již ve svém historicky prvním nálezu konstatoval, že naše Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není pouhým vymezením institucí a procesů (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 1, vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.); tím se přihlásil k moderní koncepci právního státu, jenž je chápán nikoliv jako formální právní stát, ale jako právní stát materiální. Vůdčím principem je nepochybně zásada nezadatelných, nezcizitelných, nepromlčitelných a nezrušitelných základních práv a svobod jednotlivců, rovných v důstojnosti a právech; k jejich ochraně je budován systém opírající se o zásady demokracie, svrchovanosti lidu, dělby moci, respektující zejména zmíněné materiální pojetí právního státu. Tyto zásady nejsou dotknutelné ani formálněprávně souladně provedenou změnou Ústavy, protože mnohé z nich jsou zjevně přirozenoprávního původu, a stát tedy není jejich poskytovatelem, ale může a musí je - jako ústavní stát - pouze zaručovat a chránit. Ačkoliv Ústavní soud již mnohokrát - po svém již zmíněném prvním nálezu v tomto směru - konstatoval nezbytnost zvýšenou mírou ochraňovat principy tvořící tzv. materiální ohnisko Ústavy, jejich konkrétní výčet není v žádném ústavním ustanovení ani v nálezech Ústavního soudu uveden. Ani v tomto řízení však nemá Ústavní soud ambici podobný výčtový judikát nebo katalog vytvářet; takový pokus by však zřejmě byl namístě v případě, že by Ústavní soud zvolil jako měřítko svého přezkumu pouze toto materiální ohnisko, protože poměřován není určitý omezený problém, ale obsáhlý soubor novelizovaného primárního práva EU, a bylo by nutno tedy přesněji identifikovat, s čím konkrétně je tento soubor poměřován a s čím (tedy se kterými zbývajícími součástmi ústavního pořádku) již nikoliv. Ze shora uvedených důvodů tedy pro účely daného řízení vzal Ústavní soud v úvahu celý systém českého ústavního pořádku, byť především jeho nedotknutelné materiální ohnisko, a to konkrétně ty jeho články či součásti, které se mohou vztahovat k navrhovatelem zpochybňovaným ustanovením Lisabonské smlouvy.
94. K tomu lze ještě dodat následující.
Ústavní soud ve věci týkající se cukerných kvót (nález Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) vyslovil, že propůjčení části pravomocí České republiky orgánům ES je propůjčením podmíněným a může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány těmito orgány způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního právního státu; tu je ovšem třeba zdůraznit, že v uvedeném případě (tzn. u cukerných kvót) byla Ústavním soudem posuzována problematika spadající do tzv. sekundárního práva EU. Pokud šlo o sekundární komunitární právo, vycházel daný nález z presumpce slučitelnosti tohoto komunitárního práva a především judikatury Evropského soudního dvora s relevantními ustanoveními českého ústavního pořádku, zejména pak s garantovanými základními právy a svobodami. Proto se případná kontrola měla omezovat jen na soulad s čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. V nyní posuzované věci - odhlédnuto i od jiného typu řízení - je však, jak je již výše zdůrazněno, posuzován obsáhlý soubor novelizovaného primárního práva EU. I to je dalším argumentem, proč je namístě použít jako referenční kritérium ústavní pořádek celý.
(Ústavní soud ve věci "eurozatykače" - sp. zn. Pl. ÚS 66/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 93, vyhlášen pod č. 434/2006 Sb. - nevylučuje zásadní přednostní aplikaci práva ES, která má, jak uvádí, své hranice pouze v materiálním ohnisku Ústavy, což vymezuje např. nález o cukerných kvótách. Zároveň však implicitně připouští možný nesoulad odstraňovat nikoliv pouze přednostní aplikací norem práva evropského, ale i cestou ústavních změn. Tu je namístě dodat, že aby však jejich nutnost mohl ústavodárce rozpoznat, je třeba, aby měl Ústavní soud možnost přezkoumávat ustanovení evropského práva z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem jako celkem, nikoliv pouze s jeho materiálním ohniskem. V rámci takového přezkumu pak může vymezit ta ustanovení ústavního pořádku, která nelze vyložit za použití domácí metodologie výkladu v souladu s požadavky evropského práva a jež by bylo nutné upravit. Předběžný přezkum mu k tomu dává vhodnou příležitost, neboť nevyvolává problémy na aplikační úrovni. Ústavní soud tím navíc získává možnost do určité míry posoudit ústavnost výkladu již existujících norem práva EU Soudním dvorem, aniž by se s ním ocitl v přímém konfliktu.
Lze ještě doplnit, že ani Senát jako navrhovatel ani prezident republiky se výslovně k referenčnímu hledisku pro přezkum Lisabonské smlouvy nevyslovují. Ve svém podání však Senát argumentuje i ustanoveními Ústavy, která by zřejmě za její tvrdé jádro považována ani být nemohla.)
XI.
Obsahový přezkum - obecná část (základní východiska)
95. Ústavní soud - byť tedy nemíní rezignovat na posouzení Senátem zpochybněných článků Lisabonské smlouvy (LS) z hlediska ústavního pořádku jako celku (srov. čl. 87 odst. 2 Ústavy v platném znění) - se zaměřil z hlediska normativního především na čl. 10a odst. 1, čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy.
96. Článek 10a odst. 1 stanoví, že mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci. Článek 1 odst. 1 stanoví, že Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Článek 9 odst. 2 stanoví, že změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. Článek 9 odst. 3 stanoví, že výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.
97. Z čl. 10a odst. 1 Ústavy plyne, že mezinárodní smlouvou lze přenést na mezinárodní organizace nikoli pravomoci všechny, nýbrž jen pravomoci některé. Uvedený článek je třeba interpretovat zejména v souvislosti s citovanými čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. Přenos pravomocí orgánů České republiky tedy nemůže jít tak daleko, aby narušil samu podstatu republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu založeného na úctě právům a svobodám člověka a občana a aby založil změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu.
98. V této souvislosti je třeba, aby se Ústavní soud alespoň stručně vyjádřil k pojmu "svrchovaného státu" , byť přirozeně nemá ambici vykládat uvedený pojem v tomto nálezu formou obsáhlého rozboru (nebylo by to ani možné; jde o pojem nikoli nesporný a abstraktně stěží definovatelný). Svrchovanost státu je tradičně chápána jako nejvyšší a výlučná moc na státním území a nezávislost státu v mezinárodních vztazích. Žádná norma mezinárodního práva tedy nemůže vzniknout bez vůle samotných států, jednajících na zásadě svrchované rovnosti. Normy, k jejichž vzniku ale státy takto přispěly, jsou potom povinny respektovat v souladu se zásadou pacta sunt servanda a plnit je v dobré víře, čímž je chráněna právní jistota ostatních subjektů.
99. Po staletí jsou státy uznávanými aktéry v mezinárodním právním systému, zatímco jednotlivci neměli donedávna přímý přístup do této oblasti, kromě možnosti domoci se svých práv pomocí státu, ke kterému přináleželi. V klasické teorii jsou státy subjekty "mezistátního" (mezinárodního) práva, které pro sebe a své potřeby vytvářejí, ať už přijetím obyčeje, či specifickými dohodami, jež nacházejí vyjádření nejčastěji v mezinárodních smlouvách. Státy proto tradičně měly a stále mají výlučnou roli při vytváření moderního mezinárodního právního systému.
100. Kromě možnosti sledování určitých znaků, které jsou všeobecně přijímány jako konstitutivní prvky státu ("původní mocí vládní opatřená územní korporace" dle Jellinek, J.: Všeobecná státověda. Nákladem Jana Laichtera, Praha, 1906, str. 187) a jejichž hodnocení indikuje, zda tu stát je či není, je možno zároveň u suveréna spatřovat volnost k vlastnímu sebeomezení právním řádem nebo svobodně přijatými mezinárodními závazky, jinými slovy možnost upravovat své kompetence (Jellinek, J. op. cit., str. 524). Z toho lze dovodit, že možnost utvořit takovou svobodnou vůli státu k opakované úpravě určité kompetence tak není projevem nedostatečnosti suveréna, nýbrž jeho plné svrchovanosti.
101. Mezinárodní spolupráce a koordinace národních politik se stala nezbytným požadavkem zvládání globalizace světa. Poprvé v historii se národní bezpečnost, která byla vždy jádrem státnosti, může účinně zajišťovat jen společným postupem suverénních států, sjednocením zdrojů, technologií, komunikačních a informačních toků, moci a autority. V globalizovaném světě dochází k přeskupování center moci i v závislosti na jiných faktorech, než je pouze moc a vůle jednotlivých suverénních států. Jedná se o spontánní, neřízený proces stále intenzivnější integrace zemí světa v jediném ekonomickém systému. Tento proces, za přispění klíčových komunikačních technologií masmédií, internetu a televize, následně ovlivňuje související vztahy vně i uvnitř jednotlivých států v oblasti politické, kulturní, sociálně psychologické a dalších, včetně oblastí práva.
102. Integrační charakter, v tomto ohledu i v případě Evropské unie, může v konečném důsledku přinést ochranu a posílení suverenity členských států vůči vnějším, zejména geopolitickým a ekonomickým faktorům; to např. i vůči nově nastupujícím světovým velmocem, u nichž lze jen těžko odhadovat budoucí hodnotové priority, kterým budou ochotny budování nového řádu globalizovaného světa podřizovat.
103. V jádru evropské civilizace existují hodnoty společné všem vyspělým světovým kulturám. Jde o hodnoty, jimiž jsou lidská svoboda a lidská důstojnost, které tvoří základ sebeurčení lidské bytosti. Funkční formy sociálního soužití jsou založeny na vědomém sebeomezování jednotlivce a akceptování řádu. Stejné principy vedou i k vyšším formám efektivní lidské organizace, ať již jde o obec, stát či formy integrace států. Z této praktické potřeby se zrodil i princip subsidiarity, který může být vyváženým a funkčním pouze potud, pokud organizační stupně, mezi nimiž k přesunu kompetence dochází, obecnou prospěšnost tohoto kroku pociťují.
104. Evropská unie pokročila zdaleka nejvíce v konceptu sdílené - "slité" - suverenity (pooled sovereignty) a již dnes vytváří entitu sui generis, která těžko snese zařazení do klasických státovědných kategorií. Je spíše otázkou jazykovou, zda lze proces integrace označovat za "ztrátu" části suverenity, resp. kompetencí, nebo přiléhavěji např. za "propůjčení, postoupení" části kompetencí suveréna. Může se jevit jako paradoxní, že klíčovým projevem svrchovanosti státu je i možnost se svou svrchovaností (její částí) dále nakládat, resp. určité kompetence dočasně či trvale postoupit.
105. Na globální scénu již není možné hledět pouze jako na svět izolovaných států. Všeobecně se má za to, že stát a jeho suverenita prodělávají proměnu a že žádný stát již není tak jednotnou oddělenou organizací, jak předpokládaly klasické teorie v minulosti. V globálním měřítku vzniká mezinárodní politický systém, který postrádá institucionalizovná pravidla vlastního sebeřízení, jakými dosud disponoval mezinárodní systém tvořený suverénními státy. Je bytostným zájmem integrující se evropské civilizace vystupovat v globální soutěži jako významná a respektovaná síla. Zmíněné procesy zcela jasně demonstrují, že i suverénní legitimní moc státu musí nutně sledovat probíhající vývojové tendence a snažit se jim přiblížit, porozumět jim a postupně podřídit tento spontánní proces globalizace postrádající hierarchické uspořádání řádu demokratické legitimity (Woodward, R. An ‚ation' not a ‚nation': the globalization of world politics. In Michie, J. (ed.) The Handbook of globalization. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK, 2003, str. 311-316).
106. Je však důležité poukázat na možnost členského státu z Evropské unie vystoupit postupem stanoveným v čl. 50 Smlouvy o EU; explicitní artikulace této možnosti v Lisabonské smlouvě je nesporným potvrzením principu States are the Masters of the Treaty a trvající svrchovanosti členských států.
107. Z moderního ústavněprávního pohledu tedy nemusí svrchovanost (suverenita) znamenat pouze "nezávislost státní moci na jakékoli jiné moci, a to jak navenek (v oblasti mezinárodních vztahů), tak i ve vnitřních věcech" (Dušan Hendrych a kol., Právnický slovník, C. H. Beck, 2. vydání 2003, str. 1007). Takto dnes již (pravděpodobně) není suverenita chápána v žádné tradiční demokratické zemi, a stricto sensu by pak nesplňoval znaky suverenity žádný stát včetně USA. Např. David P. Calleo upozorňuje, že chápeme-li suverenitu v jejím tradičním pojetí, jakýkoliv mezinárodní závazek zbavuje stát části jeho suverenity. V praxi by proto neměla být suverenita pojímána jen jako rigidní právní pojem, ale "také jako pojem s praktickou, morální a existenciální dimenzí. V praxi je národní suverenita vždy omezena objektivními podmínkami, včetně reakcí sousedních států. Za těchto podmínek národní suverenita znamená především legitimní vládu, která disponuje formální pravomocí vybrat si mezi v úvahu připadajícími variantami, a nikoliv následovat variantu přímo diktovanou cizí mocností. Jinými slovy, pro národní stát, stejně jako pro jednotlivce v rámci společnosti, znamená praktická svoboda být aktérem, a nikoliv být objektem. Pro stát, který se nachází v těsném navzájem závislém systému, praktická suverenita spočívá v tom být chápán jako hráč, kterému sousední státy naslouchají, s nímž aktivně jednají a jehož národní zájmy jsou brány v potaz." (David P. Calleo, Rethinking Europe´s Future, Princeton/Oxford, str. 141, 2001).
108. Z uvedených úvah lze tedy dovodit, že přenesení určitých kompetencí státu, které vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále vykonáváno za jeho účasti předem dohodnutým, kontrolovaným způsobem, není pojmovým oslabením svrchovanosti, ale může naopak ve svých důsledcích znamenat její posílení ve společném postupu integrovaného celku. Integrační proces EU se neděje radikálním způsobem, který by obecně znamenal "ztrátu" národní suverenity, nýbrž jde o proces evoluční, a - kromě jiného - i o reakci na postupující globalizaci ve světě.
109. Ústavní soud dále uvádí, že - co se týče české Ústavy - lze volit jednoduchý jazykový výklad čl. 10a odst. 1 Ústavy, který umožňuje delegovat jen "některé pravomoci orgánů České republiky". Z toho plyne, že Ústava interpretovaná jako celek je konzistentní, pokud jde o vztah článku 10a a čl. 1 odst. 1: čl. 10a nemůže být zjevně použit k neomezenému přenosu svrchovanosti; jinými slovy, na základě článku 10a nelze přenést - jak již bylo uvedeno - takové pravomoci, jejichž přenesením by byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy v tom smyslu, že by již nebylo možno hovořit o České republice jako o svrchovaném státu. Pojem svrchovanosti interpretovaný ve vzájemné souvislosti čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 10a Ústavy tedy jasně ukazuje, že existují také určité limity přenosu svrchovanosti, jejichž nedodržením by byl již dotčen jak čl. 1 odst. 1, tak čl. 10a Ústavy. Tyto limity by měly být ponechány primárně na specifikaci zákonodárci, protože jde a priori o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení; zásah Ústavního soudu by tu měl připadat v úvahu jako ultima ratio, tedy v situaci, kdy byla míra uvážení jednoznačně překročena a byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť došlo k přenosu pravomocí nad rámec čl. 10a Ústavy. Obdobný přístup zvolil i polský Ústavní tribunál ve svém rozhodnutí k ústavnosti přistoupení Polska k EU z 11. května 2005 [viz nález K 18/04, OTK ZU (2005) ser. A, nr. 5, pol. 49].
110. Jak plyne z předchozího textu, referenčním hlediskem přípustnosti přenesení pravomocí z České republiky na mezinárodní organizaci je zvláště respektování materiálního ohniska Ústavy podle jejího čl. 9 odst. 2. Jedná se zejména o ochranu základních lidských práv a svobod, tak jak jsou zakotveny v Listině základních práv a svobod, v (evropské) Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, v dalších mezinárodních smlouvách z této oblasti a v ustálené judikatuře Ústavního soudu České republiky a Evropského soudu pro lidská práva. Již v této souvislosti lze předeslat, že významná však bude zejména aplikace Lisabonské smlouvy, respektive Listiny základních práv Evropské unie v konkrétních případech, jež mohou napadnout Ústavnímu soudu České republiky cestou individuálních ústavních stížností souvisejících s eventuálními (výjimečnými) excesy unijních orgánů a unijního práva do základních práv a svobod. O tom je ještě řeč na jiném místě tohoto nálezu.
111. Ústavní soud řadí mezi významná východiska obsahového přezkumu Lisabonské smlouvy i zásadní judikaturu Ústavního soudu a - jako inspiraci - i některá důležitá rozhodnutí jiných ústavních soudů. Tuto judikaturu Ústavní soud však nechápe jako dogma; jak již bylo uvedeno, Ústavní soud sice považuje (a chce považovat i v budoucnu u přezkumu eventuálních ústavních stížností) za referenční hledisko zejména materiální (tvrdé) jádro Ústavy, leč to nemůže možnost, že bude přihlédnuto k ústavnímu pořádku celému, zcela vyloučit.
112. V judikatuře Ústavního soudu lze považovat za zásadní rozhodnutí nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (ve věci "cukerných kvót") a nález sp. zn. Pl. ÚS 66/04 (ve věci "eurozatykače") - oba viz výše.
113. Ve věci "cukerných kvót" (Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006) Ústavní soud mimo jiné vyslovil následující teze:
- Přistoupením České republiky k EU došlo na základě čl. 10a Ústavy České republiky k přenosu pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány nadnárodní. Okamžikem, kdy se stala smlouva o založení ES ve znění jejích revizí a ve znění přístupové smlouvy závaznou pro Českou republiku, došlo k přenosu těchto pravomocí vnitrostátních orgánů, které podle primárního práva ES vykonávají orgány ES, na tyto orgány.
- Česká republika propůjčila tyto pravomoci orgánům ES. Toto propůjčení části pravomocí je propůjčením podmíněným; může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány orgány ES způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního právního státu. (Poznámka: Tato teze ovšem nevylučuje, jak se uvádí i na jiném místě /srov. bod 94/, posouzení LS se zřetelem na ústavní pořádek jako na celek.)
- Bezprostřední použitelnost ve vnitrostátním právu a přednostní aplikace nařízení (pozn.: šlo o konkrétní nařízení v tam souzené věci) vyplývá z vlastní dogmatiky komunitárního práva, tak, jak byla v minulosti podána v judikatuře ESD. Pokud členství v ES s sebou nese určité omezení pravomocí vnitrostátních orgánů ve prospěch komunitárních orgánů, musí být nutně jedním z projevů takového omezení i omezení volnosti členských států určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva. Článek 10a Ústavy České republiky tak vlastně působí obousměrně: tedy tvoří normativní základ pro přenos pravomocí a současně je tím ustanovením Ústavy České republiky, které otevírá vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu.
(Nelze však nevidět - srov. bod 94 - že oproti Lisabonské smlouvě je odlišnost v tom, že ve věci "cukerných kvót" přezkoumával Ústavní soud sekundární komunitární právo, zatím co u Lisabonské smlouvy se jedná o právo primární.)
114. Ve věci "eurozatykače" (Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006) Ústavní soud mimo jiné vyslovil následující teze:
- Z článku 1 odst. 2 Ústavy České republiky ve spojení s principem spolupráce stanoveným čl. 10 Smlouvy ES vyplývá ústavní princip, podle něhož mají být domácí právní předpisy včetně Ústavy interpretovány souladně s principy evropské integrace a spolupráce komunitárních orgánů a orgánů členského státu. Pokud tedy existuje několik interpretací ústavního pořádku, jehož součástí je Listina základních práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v EU, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku, a nikoli výklad, který tuto realizaci znemožňuje.