Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 13. března 2008sp. zn. Pl. ÚS 25/07ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, nebo jeho jednotlivých ustanovení, a na zrušení jednotlivých ustanovení některých dalších zákonů, za účasti 1. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 2. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, (nález byl vyhlášen pod č. 160/2008 Sb.).
I. Ustanovení § 7 odst. 9 zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, se ve slovech "řádně nebo" ruší dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů.
II. V ostatním se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Skupina poslanců v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. a) ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen „Ústava“) navrhla zrušení zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, (dále též jen „zákon“), anebo jeho jednotlivých ustanovení, a zrušení jednotlivých ustanovení některých dalších zákonů. Tímto zákonem se zřizuje Ústav pro studium totalitních režimů (dále jen „Ústav“) a Archiv bezpečnostních složek (dále jen „Archiv“). Navrhovatelé v úvodu zdůrazňují, že zákon vyvolává řadu pochybností, pokud jde o jeho soulad s ústavním pořádkem České republiky (čl. 112 odst. 1 Ústavy), jehož součástí jsou podle názoru Ústavního soudu také ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách [nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/01(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 80, vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.), a nálezsp. zn. I. ÚS 752/02(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 54)]. Navrhují proto zrušení celého zákona, alternativně pak zrušení některých jeho ustanovení v petitu výslovně označených.
2. Podle názoru navrhovatelů vyvolává zásadní pochybnosti již samo zřízení Ústavu jakožto státní instituce, jejíž činnost je hrazena ze samostatné kapitoly státního rozpočtu (§ 3 odst. 3 zákona). Ústav je organizační složkou státu (§ 3 odst. 2 zákona). Existuje přitom vícero veřejných institucí přímo či nepřímo financovaných ze státního rozpočtu, které badatelské úkoly v oblasti historie plní nebo mohou plnit a na jejichž úkor (jak lze dle mínění navrhovatelů očekávat) bude Ústav financován. Jsou to především vysoké školy, které jsou podle zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, vrcholnými centry vzdělanosti a nezávislého poznání a jimž je přiznávána klíčová úloha ve vědeckém rozvoji společnosti (§ 1 zákona č. 111/1998 Sb.). Dále je to Akademie věd České republiky (zákon České národní rady č. 283/1992 Sb., o Akademii věd České republiky, ve znění pozdějších předpisů), která je organizační složkou České republiky a jejíž činnost je financována ze státního rozpočtu České republiky (pro rozpočtové účely má dokonce postavení ústředního orgánu České republiky). Ta jako veřejné výzkumné instituce zřídila mj. Historický ústav AV ČR, Ústav pro soudobé dějiny AV ČR a Ústav státu a práva AV ČR. Další institucí zabývající se dějinami je také Vojenský historický ústav Praha. Svoboda vědeckého bádání je přitom zaručena v čl. 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
3. Ve zřízení Ústavu a Archivu navrhovatelé spatřují postátnění historického bádání o „době nesvobody“ a „období komunistické totalitní moci“ [§ 2 písm. a) a b) zákona], a to vyvolává reálné nebezpečí, že jeho výsledky budou považovány za „oficiální“. Poukazují na to, že Radu Ústavu (dále též jen „Rada“), jeho nejvyšší orgán, volí a odvolává Senát jakožto jedna z komor Parlamentu České republiky, a v tom spatřují faktické omezování ústavně zaručené svobody vědeckého bádání. I když zákon sice o prioritě a závaznosti výsledků bádání provedeného Ústavem výslovně nehovoří, via facti je však nastoluje. Podle navrhovatelů o tom mimo jiné svědčí výsadní postavení Ústavu s ohledem na povinnost uloženou zákonem všem státním orgánům, organizačním složkám státu, státním příspěvkovým organizacím, ale i orgánům územní samosprávy a příspěvkovým organizacím územních samosprávných celků, jakož i jimi spravovaným archivům, které mají v držení dokumenty a archiválie vztahující se k úkolům Ústavu z období vymezených zákonem, bez zbytečného odkladu mu poskytnout bezplatně potřebnou součinnost (§ 5 odst. 2 zákona). Tato povinnost nemá obdoby v případě žádné jiné z uvedených vědecko-výzkumných institucí.
4. Navrhovatelé zákonu vytýkají, že období, které má být předmětem bádání Ústavu, nevymezuje pouze jeho časovým určením, jak by plně postačovalo, ale kromě toho nadbytečně používá terminologie, která nemá význam vědecký, ale ideologický. Tak např. v preambuli se mluví o „totalitních a autoritativních režimech 20. století“, aniž by bylo vzato na vědomí, že podle obvyklého názoru nauky je mezi nimi více či méně významný rozdíl. (Viz např. Aron, R.: Demokracie a totalitarismus, Atlantis, Praha 1993, též Pavlíček, V. a Jirásková, V., in Pavlíček. V. a kol.: Ústavní právo a státověda, I. díl. Obecná státověda, Linde, Praha 1998.) Pokud jde o období let 1938 až 1945, ustanovení § 2 písm. a) zákona toto období označilo jako „doby nesvobody“, ačkoliv byl zásadní rozdíl mezi stále ještě samostatnou republikou a pozdějším Protektorátem Čechy a Morava jakožto součástí Velkoněmecké říše. V případě období let 1948 až 1989 zákon (na rozdíl od preambule) nerozlišuje režim autoritativní a režim totalitní, nýbrž mluví výslovně a jednoznačně o období „komunistické totalitní moci“ [§ 2 písm. b)], aniž by mezi jednotlivými etapami tohoto období rozlišoval, a do tohoto „období komunistické totalitní moci“ zahrnuje dobu „předcházející“ časovému úseku 25. února 1948 až 29. prosince 1989, „v níž probíhaly děje týkající se příprav k totalitnímu uchopení moci Komunistickou stranou Československa“. Vymezení této doby je naprosto neurčité, přitom se však k němu upínají úkoly Ústavu a v souvislosti s tím např. jeho oprávnění zpracovávat osobní údaje (§ 5 odst. 1). Dále navrhovatelé zákonu vytýkají, že úsek československých dějin od 25. února 1948 do 29. prosince 1989 autoritativně označuje jako „období komunistické totalitní moci“ a nebere v úvahu, že toto období bylo z hlediska způsobů výkonu státní moci proměnlivé. Komplexní hodnocení a výslovné označení celého období od 25. února 1948 do 29. prosince 1989 jako období „komunistické totalitní moci“ podle navrhovatelů neodpovídá skutečnosti a odporuje příkazu, který zákonu dává Ústava, totiž zkoumat a hodnotit toto období nestranně, přičemž zákon a priori označuje toto období jako období moci „totalitní“.
5. Navrhovatelé namítají, že působnost Ústavu je vymezena v ustanovení § 4 zákona málo jasně a srozumitelně. V ustanovení písmene a) se v první části věty Ústavu ukládá „zkoumat a nestranně hodnotit dobu nesvobody a období komunistické totalitní moci“. V další části věty se mu však ukládá navíc zkoumat „antidemokratickou a zločinnou činnost orgánů státu“ a „zločinnou činnost Komunistické strany Československa, jakož i dalších organizací založených na její ideologii“. Protože tato druhá část věty se týká obou uvedených období, je málo jasné, kterých „orgánů státu“ se dotýká, pokud jde o dobu nesvobody: orgánů státu ještě samostatné tzv. druhé republiky, orgánů Protektorátu Čechy a Morava, anebo i orgánů Velkoněmecké říše. Dále navrhovatelé tomuto ustanovení vytýkají, že se v něm mluví o „zločinné činnosti“, což považují za nevhodné, neboť v právní terminologii do roku 1950 šlo o zločinnost ve smyslu páchání určitého druhu trestných činů, který se v trestním právu výslovně rozlišoval, zatímco po roce 1950 již toto rozlišování odpadlo. Dále v ustanovení § 4 písm. e) zákona je použit výraz „nacistické zločiny“, který nejenže nemůže postihovat celou tzv. dobu nesvobody, ale je sám o sobě nepřesný a nevýstižný, protože smysl by měl jen v případě, kdyby se týkal nejen „zločinů“ orgánů Velkoněmecké říše na území Protektorátu [např. o NSDAP se v písmenech a) ani e) nemluví], ale také zločinů páchaných orgány protektorátní vlády a kolaborujícími organizacemi a jednotlivci. Výraz „nacistické a komunistické zločiny“ považují navrhovatelé za ideologizující. Podle nich je svou povahou „novinářský“, a nikoliv právní, takže neplní úkol, jejž má zřejmě mít, totiž právním způsobem vymezovat působnost (úkoly) Ústavu. Pro pojem „zločin“ v písmeni e) platí totéž, co bylo uvedeno pro písmeno a).
6. Podle navrhovatelů z ústavněprávního hlediska vyvolává pochybnosti podmínka spolehlivosti pro účely předmětného zákona uvedená v jeho ustanovení § 19 odst. 1 písm. a), podle níž je nespolehlivým ten, kdo byl členem nebo kandidátem Komunistické strany Československa nebo Komunistické strany Slovenska. Namítají, že důvodem nespolehlivosti je formální členství v těchto politických stranách, a už se nepřihlíží k faktickému chování těchto osob, např. zda se dopustily činů odporujících obecným morálním zásadám, nebo dokonce činů právně trestných. Přitom členství v Radě je podle ustanovení § 10 zákona veřejnou funkcí a podle čl. 21 odst. 4 Listiny mají občané mít přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek. V této souvislosti se odvolávají i na čl. 15 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Konstituování nespolehlivosti pro členství v Radě Ústavu na základě ryze formálních znaků vycházejících z někdejšího politického smýšlení občanů bez ohledu na jejich reálná jednání a postoje dle navrhovatelů výše uvedené základní právo zaručené Listinou porušuje a porušuje i závazky České republiky plynoucí z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
7. Namítají, že ustanovení § 7 odst. 6 zákona, podle kterého „členství v Radě je neslučitelné s členstvím v politické straně nebo v politickém hnutí“, je v rozporu se zákazem diskriminace ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny (politické smýšlení) a dochází jím k porušení práva podílet se výkonem veřejné funkce na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny). Současně jsou porušovány i závazky vyplývající z evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (právo na svobodu myšlení a svědomí podle čl. 9) a z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (právo účasti na správě veřejných věcí bez neodůvodněných omezení a bez rozlišování mj. podle politického nebo jiného smýšlení – čl. 25, rovnost před zákonem a zákaz diskriminace, např. z důvodu politického nebo jiného přesvědčení – čl. 26). Omezení těchto práv je možné jen v rozsahu, který vyplývá z ustanovení čl. 44 Listiny a týká se v něm taxativně uvedených funkcí, zaměstnání a činností.
8. Dále rozebírají ustanovení § 5 odst. 1 zákona, podle kterého „Ústav je oprávněn zpracovávat osobní údaje v rozsahu nezbytném pro plnění úkolů Ústavu.“, a ustanovení § 13 odst. 3 zákona, který říká, že „Archiv je oprávněn zpracovávat osobní údaje v rozsahu nezbytném pro plnění svých úkolů.“. Listina stanoví (čl. 10 odst. 3), že každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Podle navrhovatelů je v uvedených ustanoveních zákona „oprávnění“ Ústavu a Archivu formulováno tak neurčitě, že dochází k porušení principů právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo, které patří neoddělitelně mezi znaky právního státu. Tento závěr dovozují z toho, že úkoly Ústavu vymezené v § 4 zákona jakožto jeho působnost jsou formulovány neurčitě, jako např. jeho stěžejní působnost „zkoumat a nestranně hodnotit dobu nesvobody a období komunistické totalitní moci“ [§ 4 písm. a)]. Ještě méně určitý je pojem „v rozsahu nezbytném“, jenž je krajně subjektivní a umožňuje Ústavu i svévolný výklad, např. též v souvislosti s působností Ústavu podle § 4 písm. f), („Ústav poskytuje veřejnosti výsledky své činnosti, zejména zveřejňuje informace ... o činech a osudech jednotlivců“). Obdobné výhrady mají navrhovatelé i k působnosti Archivu ve smyslu § 13 odst. 3 zákona.
9. Podle ustanovení § 9 odst. 1 písm. a) zákona do působnosti Rady Ústavu náleží „stanovit metody pro naplňování úkolů Ústavu“. Navrhovatelé namítají, že toto ustanovení je neurčité. Vlastní vědecké zkoumání a nestranné hodnocení „doby nesvobody a období komunistické totalitní moci“, což je podle ustanovení § 4 zákona úkolem Ústavu, nemůže být úkolem Rady a jejích členů, nýbrž zaměstnanců Ústavu. Uvádějí, že „metodou“ se obvykle rozumí např. účelný, objektivně zdůvodněný způsob zkoumání jevů a dosažení vědeckého poznání, soustavný postup, který v dané oblasti vede k cíli, apod. Jestliže tedy Rada – orgán svou podstatou politický, protože volený a odvolávaný Senátem – má stanovit „metody“ uvedeného vědeckého zkoumání a nestranného hodnocení, vyvstává reálné nebezpečí, že stanovením těchto „metod“ může být ve skutečnosti zasaženo do svobody vědeckého bádání, ústavně zaručené v čl. 15 odst. 2 Listiny. Navrhovatelé dále zpochybňují ústavnost ustanovení § 9 odst. 1 písm. e) zákona, podle kterého má Rada zřizovat jako odborný poradní orgán ředitele Ústavu pro badatelskou činnost Ústavu vědeckou radu a jmenovat její členy. Zákon nic bližšího nestanoví, nicméně z toho, že má jít o odborný poradní orgán ředitele Ústavu, se podává, že se předpokládá řízení badatelské činnosti Ústavu jeho ředitelem, přičemž zaměstnanci budou povinni konat osobně práce podle pracovní smlouvy podle pokynů zaměstnavatele, jak to vyplývá z ustanovení § 38 odst. 1 zákoníku práce. Za normativně prázdné považují ustanovení § 9 odst. 1 písm. h) zákona, podle kterého do působnosti Rady náleží „rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí Ústavu“. V zákoně totiž není stanoven případ, že by Ústav (jakožto organizační složka státu) autoritativně rozhodoval tak, že by proti jeho rozhodnutí mohlo přicházet v úvahu „odvolání“ jakožto procesní opravný prostředek.
10. Podle navrhovatelů vyvolává zásadní pochybnosti úprava postavení Archivu bezpečnostních složek. Novelizací zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, provedenou částí třetí (§ 24) zákona, bylo také změněno znění § 42 odst. 2 zákona č. 499/2004 Sb., a to tak, že Archiv bezpečnostních složek byl zařazen do soustavy archivů jako další z veřejných archivů [§ 42 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona]. Postavení a působnost Archivu jsou tedy upraveny jednak obecným zákonem o archivnictví a spisové službě, jednak zvláštními ustanoveními zákona č. 181/2007 Sb. (zejména § 12 až 17). Z této úpravy vyplývají některé závažné organizační a procesní nejasnosti. Podle § 12 odst. 2 zákona je Archiv správním úřadem (čl. 79 odst. 1 Ústavy), tedy orgánem moci výkonné, není však „přímo řízen“ Ministerstvem vnitra (jako Národní archiv a státní oblastní archivy), nýbrž Ústavem, který však na rozdíl od Ministerstva vnitra nemá postavení správního úřadu, a je označen pouze jako „organizační složka státu“. Není tedy orgánem moci výkonné. Přitom Archiv mimo jiné „kontroluje výkon spisové služby u Ústavu“ [§ 13 odst. 1 písm. c) zákona], tedy u organizační složky státu, jíž je „přímo řízen“, tedy jíž je podřízen. Tato působnost Archivu je nyní výslovně uvedena i v ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) zákona č. 499/2004 Sb. Podle návětí § 71 odst. 1 tohoto zákona se kontrola vykonává podle „zvláštního právního předpisu“, který je v poznámce č. 27 pod čarou identifikován jako zákon ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ačkoli podle ustanovení § 3 odst. 2 tohoto zákona se za státní kontrolu podle zákona ČNR č. 552/1991 Sb. nepovažuje kontrola vykonávaná v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Podle navrhovatelů tak vzniká absurdní situace, že podřízený správní úřad kontroluje činnost nadřízené organizační složky státu a uplatňuje vůči ní pravomoci podle uvedeného zákona (včetně rozhodování o případných námitkách Ústavu proti protokolu o kontrole a rozhodování o pořádkové pokutě fyzickým osobám, které způsobily, že Ústav jako kontrolovaná osoba porušil povinnosti podle § 14 uvedeného zákona). Ačkoliv Archiv je podřízen Ústavu, kontrolu dodržování povinností na úseku archivnictví a výkonu spisové služby u něj vykonává Ministerstvo vnitra [§ 71 odst. 1 písm. a) bod 2 zákona č. 499/2004 Sb., ve znění zákona č. 181/2007 Sb.]. Dále navrhovatelé poukazují na to, že podle obecného zákona o archivnictví a spisové službě platí, že nahlížení do archiválií a pořízení výpisu, opisu nebo kopie archiválií lze odmítnout postupem, pro který neplatí správní řád; o nesouhlasném podání badatele pak rozhodne v řízení podle správního řádu příslušný správní úřad na úseku archivnictví a výkonu spisové služby (§ 38 odst. 2, § 40 odst. 3 zákona č. 499/2004 Sb.). Při odepření z důvodu uvedených v § 15 zákona č. 181/2007 Sb. však „o odvolání proti rozhodnutí o odepření rozhoduje ředitel Archivu“, když rozhodnutí o odepření zřejmě učinil vedoucí zaměstnanec Archivu, aniž by zákon stanovil, zda se v takovém případě rozhoduje v prvním i ve druhém stupni podle správního řádu (rozsah použití správního řádu pro věci upravené uvedeným zákonem ostatně zákon vůbec nestanoví).
11. Ustanovení § 17 zákona, kterým se stanoví, že dnem 1. ledna 2030 se Archiv (bezpečnostních složek) stává součástí Národního archivu, je vytýkána malá normativní určitost. Z § 17 zákona je třeba vyvozovat, že dnem 1. ledna 2030 Archiv bezpečnostních složek jakožto správní úřad zanikne a organizačně se „rozpustí“ v Národním archivu jakožto správním úřadu (bude s ním tedy sloučen). Pokud zákonodárce autoritativně stanovil, že dnem 1. ledna 2030 se Archiv bezpečnostních složek stává součástí Národního archivu, musí současně stanovit úpravu důsledků z toho plynoucích (změna v působnostech Ústavu i Národního archivu, změna v právních poměrech zaměstnanců Archivu atd.). To však zákonodárce neučinil, takže ustanovení § 17 zákona je neúplné a neurčité, s nepředvídatelnými právními důsledky.
12. Navrhovatelé považují za nesrozumitelné a zčásti neuskutečnitelné ustanovení § 21 odst. 1 zákona, podle kterého výkon práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců České republiky, zařazených k výkonu práce v Ministerstvu vnitra, Ministerstvu obrany včetně Vojenského zpravodajství, Ministerstvu spravedlnosti, Bezpečnostní informační službě, Úřadu pro zahraniční styky a informace a Policii České republiky – Úřadu dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu, přechází k prvnímu dni sedmého kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení tohoto zákona na Archiv, pokud tito zaměstnanci vykonávají činnosti, které ode dne účinnosti tohoto zákona vykonává Archiv, a pokud splňují podmínky podle § 18 zákona. Poukazují zejména na to, že příslušníci uvedených bezpečnostních sborů nejsou v pracovněprávních vztazích, ale jsou ve veřejnoprávním služebním poměru k České republice, takže uvedené ustanovení se na ně nemůže vztahovat. Kromě toho považují nucený přechod práv a povinností zaměstnanců České republiky z pracovněprávního vztahu za rozporný s ustanovením čl. 26 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo na svobodnou volbu povolání. V této souvislosti upozorňují na řadu odlišností proti běžné delimitaci správních orgánů, zejména pak na skutečnost, že podmínkou přechodu je spolehlivost a bezúhonnost nově vymezená teprve v ustanovení § 18 tohoto zákona.
13. Navrhovatelé poukazují na to, že v podmínkách demokratického právního státu musí být zákon určitý, jasný, přehledný, srozumitelný, jednoznačný, nerozporný, jazykově a stylisticky bezvadný, jak na to poukázal Ústavní soud v řadě svých nálezů [např. nález vyhlášený pod č. 331/2005 Sb. (pozn. red.: nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 137)], že je nutné, aby jednotlivé právní předpisy byly srozumitelné a aby z nich vyplývaly předvídatelné následky [např. nález č. 106, svazek 19 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu (pozn. red.: nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/2000, vyhlášen pod č. 261/2000 Sb.)], že pouze zákon, jehož důsledky jsou jasně předvídatelné, splňuje podmínky kladené na fungování materiálně chápaného demokratického právního státu [např. nález č. 29, svazek 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu (pozn. red.: nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/95, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.)], že z pojmu právního státu vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti [nález č. 73, svazek 18 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu (pozn. red.: nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/99, vyhlášen pod č. 167/2000 Sb.)]. Pokud se zákon dostává do rozporu s těmito zásadami, dostává se podle navrhovatelů minimálně do rozporu s principy demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
14. Na základě výše uvedené argumentace pak navrhovatelé navrhují
1) alternativně:
a) Zrušit celý zákon č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, protože četná jeho ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem a jako celek odporuje požadavkům, které jsou na obsah zákonů v demokratickém právním státě kladeny.
b) Pokud by Ústavní soud návrhu sub a) nevyhověl, zrušit tato ustanovení zákona č. 181/2007 Sb.:
- slova „totalitních“ nebo „totalitní“ (v jejich různých tvarech) v názvu zákona, v nadpisu části první a v nadpisu hlavy druhé a v ustanoveních § 1, § 2 písm. b) a c), § 4 písm. a), b), c) a f), § 13 odst. 1 písm. d), § 13 odst. 2 písm. a);
- slova „nacistické a komunistické zločiny“ v § 4 písm. e);
- § 5 odst. 2;
- § 7 odst. 6 větu poslední;
- § 9 odst. 1 písm. a);
- § 9 odst. 1 písm. h);
- § 13 odst. 1 písm. c);
- § 15 větu poslední;
- § 17;
- § 19 odst. 1 písm. a);
- § 21 odst. 1.
2) Zrušit slova „totalitních“ nebo „totalitního“ (v jejich různých tvarech) v těchto ustanoveních dále uvedených zákonů;
- v § 10 odst. 3 větě třetí zákona č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 37 odst. 6, § 71 odst. 1 písm. d) a v příloze č. 2 bodě 1 písm. q) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 1 písm. f), v nadpisu hlavy osmé a v § 27c až 27e zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 3 odst. 1 písm. b) bodě 8 zákona České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 5 písm. a) bodě 9 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 5 odst. 1 písm. i) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 5 písm. a) bodě 10 a v § 92 odst. 2 písm. k) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 36 písm. zb) zákona České národní rady č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.;
- v § 25 odst. 1 písm. o) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti;
- v § 124 odst. 3 a § 303 odst. 1 písm. b) bodě 15 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 181/2007 Sb.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
15. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
16. Poslanecká sněmovna v úvodu svého vyjádření Ústavní soud informovala o průběhu schvalovacího procesu návrhu zákona. Příprava zákonné úpravy byla velmi pečlivá a zapojila se do ní též široká odborná veřejnost, u které návrh vyvolal značný ohlas. K původnímu senátnímu návrhu byl zpracován komplexní pozměňovací návrh, který přinesl zásadní koncepční změny. Vycházel mimo jiné též ze závěrů semináře, který k návrhu zorganizoval výbor pro bezpečnost. Poslanecká sněmovna poukázala též na to, že zákon zohledňuje i komparativní hledisko, neboť Ústavy podobného zaměření již existují na Slovensku, v Polsku a v Německu, tedy v zemích, které prošly obdobným historickým vývojem. Obecně návrhu vytýká, že obsahuje řadu výhrad věcných a formálních, které nemají ústavněprávní povahu.
17. Výtky navrhovatelů týkající se kvality zákona jsou podle názoru Poslanecké sněmovny neopodstatněné. Chybovost, rozpornost a nepřehlednost zákonů bude namítána vždy, ale pokud by měly být tyto vlastnosti důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem, znamenalo by to, že by měl právo zrušit jakýkoliv zákon, aniž by se musel omezovat na znění konkrétních ustanovení Ústavy. Takto vágní derogační kritéria by znamenala nejistotu občanů o platném právu, kterým se mají řídit.
18. Interpretaci období 1948 až 1989 obsaženou v návrhu odmítl Ústavní soud již dříve v nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 1, vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.), kde se zabýval zákonem č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Vyslovil zde, že použitou formulaci „režim založený na komunistické ideologii, který rozhodoval o řízení státu a osudech občanů v Československu od 25. února 1948 do 17. listopadu 1989, byl zločinný, nelegitimní a je zavrženíhodný“ nelze považovat za neústavní. Poslanecká sněmovna dále upozornila, že kritizované spojení „komunistická totalitní moc“ bylo v našem právním řádu již dříve opakovaně použito (zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů, příloha zákona č. 499/2004 Sb., obdobně pak trestní zákon v § 261a).
19. Dolní komora dále odmítá, že by zákon omezoval svobodu vědeckého bádání. Naopak ji fakticky rozšiřuje, neboť v nově zřizovaném Archivu budou uloženy i dokumenty, k nimž dosud neměla badatelská obec přístup. Ústav pro studium totalitních režimů je jen jednou z mnoha institucí zabývajících se předmětným historickým obdobím a výsledky jeho práce budou muset obstát v konkurenci dalších badatelů. Obavy z postátnění historického bádání a oficiálního charakteru jeho výsledků nutno považovat za nepodložené.
20. Parlament České republiky byl při koncipování zákona veden snahou zamezit pochybnostem o politické nezávislosti Ústavu. Tomu odpovídá i stávající úprava volby členů Rady Ústavu, neslučitelnost členství v radě s členstvím v politické straně či politickém hnutí, zakotvení možnosti zasahovat do jeho činnosti pouze na základě zákona.
21. K námitkám proti vymezení podmínek bezúhonnosti Poslanecká sněmovna upozornila, že osobní dopad je omezený a vzhledem k účelu a charakteru právní úpravy je takové vymezení opodstatněné a ústavně obhajitelné. Například slovenská právní úprava stanoví podmínky pro bezúhonnost ještě přísněji.
22. Nakládání s osobními údaji podléhá režimu zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů; případně zákona o archivnictví, samozřejmě je nutno dodržovat limity obsažené v Listině.
23. Právní úprava kontroly vychází ze stávajícího konceptu zákona o archivnictví a spisové službě a smyslem zákona bylo strukturu zachovat, nikoliv měnit.
24. Je-li namítáno, že Archiv je správním úřadem podřízeným nikoliv Ministerstvu vnitra, ale Ústavu, který naopak správním úřadem není, poukazuje vyjádření na institut tzv. nezávislých správních úřadů, které nejsou podřízeny moci výkonné (Úřad pro ochranu osobních údajů či Rada pro rozhlasové a televizní vysílání).
25. Ohledně výhrad proti ustanovení § 17 zákona Poslanecká sněmovna uvedla, že záměrem zákonodárce bylo deklarovat dočasnost existence samostatného Archivu s tím, že podrobná úprava technických aspektů sloučení s Národním archivem bude přijata s dostatečným předstihem před 1. lednem 2030.
26. K námitce navrhovatelů, že na příslušníky bezpečnostních sborů a ozbrojených sil se ustanovení o přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů nemůže vztahovat, poukázala Poslanecká sněmovna na usnesení vlády České republiky, kterým bylo uloženo ministrům vnitra, spravedlnosti a obrany a ředitelům Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace zabezpečit ke dni 31. prosince 2007, aby činnosti, které budou převedeny na Archiv, byly vykonávány občanskými zaměstnanci tak, aby mohlo dojít k přechodu těchto osob dle § 21 zákona. Zvolené řešení považuje Poslanecká sněmovna také za výhodné pro zaměstnance.
27. Poslanecká sněmovna uzavřela své vyjádření konstatováním, že zákonodárný sbor jednal s přesvědčením o souladnosti přijatého zákona s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
28. K návrhu se vyjádřil také Senát Parlamentu České republiky. K výhradám proti užití pojmu „totalitní“ uvedl, že zákonodárce vycházel z všeobecně státovědou uznaného vymezení pojmu totalitní státněpolitický režim, jehož znaky celé období vykazovalo. Obdobně považuje za politologicky akceptovatelnou terminologii, pokud zákon pracuje s pojmem „nacistické a komunistické zločiny“. Není podstatné, že tehdy platné ústavní a trestní právo s tímto pojmem nepracovalo. Zákonodárce chtěl nějak označit závažné nelegitimní státněpolitické zásahy do života lidí, jeho úmyslem nebylo úkolovat Ústav justičním směrem. V českém právním řádu se navíc pojem „komunistické zločiny“ objevil již dříve, a to v zákoně č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, nebo v zákoně o Policii České republiky, a to při vyznačení působnosti specializovaného policejního útvaru s názvem Úřad pro dokumentaci … zločinů komunismu.
29. Senát dále nesouhlasí s tím, že by oprávnění Ústavu žádat veřejné instituce o součinnost při získávání dokumentů a archiválií vztahujících se k totalitním režimům znamenalo ohrožení svobody bádání. Cílem zákonodárce bylo zajištění jakési nadstandardní péče o tuto problematiku z důvodu snahy překonat mezery a zpoždění v odhalování „utajených kapitol“ minulosti. Oprávnění Ústavu získávat dokumenty mimo Archiv je minimální, přiměřené uvedenému cíli. Předmětné oprávnění má pouze urychlit jinak zdlouhavý přístup k dokumentům.
30. Pokud jde o tvrzenou neústavnost požadavku zákona, aby členství v Radě Ústavu bylo neslučitelné s členstvím v politické straně, poukázal Senát na případy, kdy zákonodárce postupoval obdobně; např. u inspektorů Úřadu pro ochranu osobních údajů či u veřejného ochránce práv. Senát zdůrazňuje, že právní úprava nepreferuje či nediskriminuje to či ono politické smýšlení či stranickou příslušnost, ale požaduje bezpartijnost jako konstrukční prvek k dosažení nezávislosti Ústavu. Je na vůli osob, které na místa radních kandidují, zda takto nastavené podmínky přijímají.
31. Neústavní omezení svobody vědeckého bádání nelze spatřovat v metodické působnosti Rady v rámci Ústavu. Senát v této souvislosti připomíná, že činnost Ústavu se neomezuje jen na funkci badatelskou, ale plní rovněž funkci dokumentační, publikační či vzdělávací. Stanovení metod pro naplňování úkolů Ústavu není stanovením postupů vědecké práce, ale obecně zajišťováním péče o to, aby Ústav pracoval ve všech svých funkcích efektivně. Pro kvalitu vlastní badatelské činnosti je pak zřizována vědecká rada, složená převážně z osobností stojících mimo Ústav.
32. Senát dále připustil, že během změn při projednávání zákona ztratilo převážnou část svého původního významu ustanovení, podle něhož Rada rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutí Ústavu. Přinejmenším ale zůstává agenda žádostí o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
33. K nedostatkům právní úpravy spočívajícím v pojetí vztahu nadřízenosti a podřízenosti Ústavu a Archivu při kontrole výkonu spisové služby Senát uvedl, že jde o odbornou činnost dle zákona o archivnictví, která není součástí vztahů nadřízenosti a podřízenosti. Archiv je součástí soustavy veřejných archivů, z toho plyne i příslušné pověření.
34. Za nezpůsobilé označuje Senát též námitky ohledně odchylky režimu opravných prostředků ve věcech rozhodování o odepření práva náhledu do archiválií od režimu obecného, vycházejícího ze zákona o archivnictví, a dále absence ustanovení určujícího použití správního řádu. Dle Senátu jde o speciální ustanovení k zákonu o archivnictví, které upravuje režim tzv. důležitých archiválií. Dále poukazuje na princip subsidiarity zakotvený přímo ve správním řádu.
35. S vytýkanými nedostatky právní úpravy týkající se chystané fúze Archivu s Národním archivem Senát souhlasí, považuje ji za legislativně nedokončenou. Nicméně předpokládá, že Parlament České republiky v tomto směru v budoucnu zjedná nápravu.
36. Dále se Senát ve vyjádření zabýval námitkou porušení ústavního příkazu rovného přístupu k veřejným funkcím, pokud zákon z okruhu osob spolehlivých vylučuje dobové kandidáty a členy KSČ a KSS. Senát považuje za přirozený požadavek „minulostní čistoty“, která se navíc týká jen úzké špičky vedení Ústavu a Archivu. V této skupině osob jsou dané požadavky stanoveny rovně a jako předpoklad výkonu funkce, nikoliv vyloučení osob již zaměstnaných.
37. K výhradám proti přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů Senát konstatuje, že případné nesouhlasy jsou řešitelné v sedmiměsíční legisvakanční lhůtě dohodou či výpovědí. Právní úprava dle Senátu jen zvyšuje právní jistotu zaměstnanců.
38. Pokud jde o nespokojenost navrhovatelů se stručností pravidla upravujícího zpracovávání osobních údajů, upozorňuje Senát, že jde pouze o vymezení toho, co je předmětem zpracování osobních údajů Ústavem. Podrobná pravidla vyplývají z obecného zákona o ochraně osobních údajů.
39. V závěru vyjádření pak Senát připomněl obecné zásady, ze kterých vycházel zákonodárce při koncipování zákona, a stručně charakterizoval průběh legislativního procesu. Také Senát vyslovil názor, že napadený zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
III.
Dikce napadených ustanovení
40. Vzhledem k tomu, že je současně napaden celý zákon, dikce zákonných ustanovení, které jsou podle petitu alternativně napadány, se neuvádí.
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele,
ústavní konformita legislativního procesu
41. Návrh na zrušení zákona, resp. jeho jednotlivých ustanovení byl podán skupinou 57 poslanců Parlamentu České republiky, a tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. V předmětné věci lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace na straně navrhovatele.
42. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v řízení o kontrole zákonů nebo jiných právních předpisů povinen posoudit, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
43. Z obsahu návrhu, obsahu vyjádření účastníků, jakož i webových stránek obou komor Parlamentu České republiky bylo zjištěno následující. Navrhovatelem zákona byl Senát Parlamentu České republiky. Poslanecká sněmovna návrh v 1. čtení (dne 7. listopadu 2006) přikázala k projednání výborům. Výsledkem projednání ve výborech byl komplexní pozměňovací návrh, který vzala Poslanecká sněmovna za základ dalšího projednávání ve 2. čtení (16. března 2007). Návrh zákona pak schválila ve 3. čtení (2. května 2007) většinou 92 poslanců ze 118 přítomných; proti návrhu hlasovalo 24 poslanců.
44. Senát o postoupeném návrhu po projednání ve výborech a plénu hlasoval dne 8. června 2007. Většinou 46 senátorů z 50 přítomných jej schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou; 3 senátoři hlasovali proti návrhu a jeden se hlasování zdržel.