Napadená vyhláška Ministerstva životního prostředí dle mého názoru není v souladu se shora uvedenými závěry, neboť vybočila z mezí stanovených zmocňovacími ustanoveními zákona č. 185/2001 Sb., čímž došlo k porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny, proto měla být Ústavním soudem zrušena.
3. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 28/06. Vedou mne k tomu jako původního soudce zpravodaje v předmětné věci následující důvody:
1. V dané věci bylo namítáno
a) že zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickým elektroodpadem podle § 13 odst. 1 vyhlášky překračuje zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech, a tím odporuje požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy,
b) že jak vyhláška, tak meze zmocnění k jejímu vydání jsou v rozporu s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, neboť stanoví povinnosti, se kterými zákon nepočítá, a konečně
c) zda nejsou podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny, který zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.
2. S těmito obsáhle vyloženými námitkami se stanovisko většiny podle mého názoru dostatečně přesvědčivě nevypořádalo, na některé z nich ani nereaguje. Podle čl. 8 odst. 3 směrnice financování nákladů spojených s nakládáním s odpadními elektrickými a elektronickými zařízeními z výrobků uvedených na trh do 13. srpna 2005 musí být zajištěno jedním nebo více systémy, do kterých všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy příslušné náklady vznikají, přispívají úměrně, tj. v poměru ke svému podílu na trhu podle druhu zařízení (shall be provided by one or more systems to which all producers, existing on the market when the respective costs occur, contribute proportionately, e.g. in proportion to their respective share of the market by type of equipment). Toto ustanovení, pomineme-li překlad výrazu "např." jako "zejména", je v podstatě beze změny transponováno do podoby § 37n odst. 3 zákona o odpadech, který stanoví, že výrobci jsou povinni vytvořit "systém", do kterého v odpovídajícím rozsahu, zejména podle podílu na trhu, přispívají všechny osoby, které jsou podnikatelsky činné v okamžiku vzniku příslušných nákladů. K jeho evropsky konformnímu výkladu je třeba rovněž poukázat na recital 20 směrnice, podle kterého odpovědnost za financování nakládání s historickými odpady by měla být sdílena všemi stávajícími výrobci v rámci kolektivních systémů financování (the responsibility for the financing of the management of historical waste should be shared by all existing producers in collective financing schemes), do kterých přispívají úměrně všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy dochází ke vzniku nákladů. Kromě toho nelze přehlédnout z hlediska výkladu transponovaných ustanovení směrnice též její čl. 5 odst. 2 písm. c), který stanoví, že výrobcům bude povoleno zřídit a provozovat samostatné nebo kolektivní systémy zpětného odběru OEEZ z domácností (producers are allowed, les producteurs soient autorisés) za předpokladu, že jsou v souladu s cíli této směrnice. To vykládá většinové stanovisko tak, že je věcí státu, jak to upraví a co povolí, což je s výše uvedeným ve zjevném rozporu.
3. Ve skutečnosti citovaná směrnice dává dispoziční oprávnění nikoli státu, jak by naznačoval český překlad a současně i výklad, nýbrž dává oprávnění výrobcům s tím, že stát pro to upraví bližší podmínky. Podle stanoviska většiny ovšem vymezení bližších podmínek nezbytně zahrnuje i určení, který ze systémů nakládání s elektrozařízeními bude v případě absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech výrobců. Tvrdí-li se v nálezu, že "§ 37n odst. 3 zákona o odpadech přitom ostatním výrobcům nepřiznává právo zvolit si systém, do kterého budou přispívat a zároveň jej využívat, a to bez ohledu na to, zda by byl stanoven pouze jediný nebo víc kolektivních systémů", pak se přehlíží, že toto právo je obecně pro jakýkoli druh podnikání a jiné hospodářské činnosti obsaženo již v čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny, a proto omezeno může být jen zákonem za podmínek stanovených Listinou. V daném případě však nejde o stanovení povinností v mezích základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny), nýbrž o zásah do práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost. Proto bylo nutné hodnotit celou úpravu z pohledu čl. 4 odst. 2 Listiny. Kromě toho třeba vidět, že nepřímo dotčen je, popř. může být i spotřebitel (s povinností být o tom informován - § 37n odst. 3 zákona o odpadech). Pokud by z omezení základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny vyplynula právní povinnost, mohlo by se tak stát jen na základě zákona a v jeho mezích [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 31/95ze dne 2. 4. 1996 (N 24/5 SbNU 203; 108/1996 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)]. Za meze základních práv a svobod je přitom nutno považovat jakékoliv omezení svobodné vůle oprávněného subjektu, tj. též stanovení podmínek omezujících výkon jeho hospodářské činnosti. Takové meze v podobě účasti na jediném kolektivním systému však zákon o odpadech nestanoví; stanoví je až napadená vyhláška, což je v rozporu s čl. 4 odst. 2 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
4. Není sporu o tom, že soutěžní chování nevylučuje, nýbrž často předpokládá vrchnostenské rozhodování státu, nicméně z hlediska výkladu je třeba vycházet z toho, že v rámci tržního hospodářství mají přednost soutěžní vztahy a zásahy státu do nich vyžadují oporu v zákoně (nikoli v § 13 odst. 1 vyhlášky jako v tomto případě) za podmínek stanovených Listinou. Pokus odůvodnit překročení mezí zmocnění předpokladem, že výrobci se na plnění svých povinností podle zákona nedohodnou, nemůže být z hlediska ochrany ústavnosti a zákonnosti dostatečným, není-li k tomu dán podklad v samotném zákoně.
5. Lze stěží něco namítat proti argumentaci účastníka, podle které důvodem existence státu je definování a vynucování základních pravidel chování umožňujících fungování společnosti, což zahrnuje činnosti typu řešení historické elektroodpadové zátěže. Výkon takové funkce státu však musí splňovat mimo jiné takové právněstátní požadavky, jako je zásada vázanosti výkonu státní moci na zákon, zakotvená v čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Nemohu se však ztotožnit s přístupem, podle kterého je jakási nedohoda výrobců dopředu předpokládána, a proto je jim nařízeno nad rámec zmocnění v zákoně (a textu směrnice), aby vytvořili pouze jeden kolektivní systém. Příliš to připomíná dobu, kdy tímto způsobem bylo možné "dobrovolně" se sdružovat v jediné odborové nebo mládežnické organizaci nebo dokonce "svobodně" agitovat pro jediného kandidáta Národní fronty. Označit takový postup za vykazující prvky samosprávy se mi jeví jako ještě větší karikatura samosprávy, než jakou byl zákon o státním podniku z doby perestrojky, což vyplyne i ze srovnání se zahraničními úpravami (k SRN srov. např. Tobias, M., Lückefett, H.-J.: Das Elektrogesetz - Herstellerverantwortung, Altgerätemanagement und Verpflichtete. Zeitschrift für Umweltrecht, roč. 2005, č. 5, s. 238).
6. Jiná by byla situace, kdyby k zajištění této povinnosti stát vytvořil právnickou osobu veřejného práva. Zákon o odpadech však v § 37h umožnil, aby výrobci svou povinnost zajišťovali na základě soukromoprávních smluvních vztahů. Tím se hodnocení § 13 vyhlášky dostává do jiného světla, než tomu bylo v době direktivního systému řízení tzv. národních podniků v minulosti. Většina Ústavního soudu přesto v nálezu přejímá názor účastníka, že takový systém dbá ochrany hospodářských práv výrobců, tj. podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu (tzv. "legitimní očekávání největších výrobců"), když jim bude umožněno podílet se na "tvorbě pravidel". Současně však účastník obsáhle dokládá, že nemůže předpokládat dohodu výrobců, a proto z důvodu plnění funkcí státu zakotvuje jediný kolektivní systém. Proti tomu musím namítnout, že z hlediska čl. 26 odst. 1 Listiny je ovšem chráněna svoboda podnikání a jiné hospodářské činnosti nejen v jejím jádru, ale i v podmínkách, za kterých se uskutečňuje. Stejně tak je podle mého názoru chráněna nejen svoboda podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu, nýbrž i "legitimní očekávání" ostatních výrobců a povinných subjektů, jejichž postavení (včetně ústavně garantovaných práv a svobod) stanovisko většiny zcela přehlíží. Podíl na trhu je ekonomickou kategorií, ze které však v tomto případě nález Ústavního soudu činí kategorii právní, umožňující omezit svobodu hospodářské činnosti. Vytvořením jednoho monopolního kolektivního systému pro jeden typ historického elektrozařízení výše uvedeným způsobem dochází k tomu, že nepřímo mohou aktéři s větším podílem na trhu ztížit (nikoli jen konkurencí) působení ostatních aktérů, získávat údaje o jejich podnikání atd. Možnost vytvářet více takových systémů financování by tyto námitky mohla podstatně oslabit.
7. Omezení této možnosti by muselo být jednoznačně vymezeno přímo v zákoně, který vydává k tomu legitimovaný zákonodárce, nikoli prováděcí normotvůrce, který k tomu potřebuje výslovné zmocnění podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Stejně tak čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny chrání nejen podnikání samotné, nýbrž i soutěžní prostředí, bez kterého je hospodářská svoboda stěží představitelná. Počet systémů nelze hodnotit počtem elektrozařízení. Vykládat tento aspekt třeba tak, jak to stanoví čl. 5 odst. 2 písm. c) směrnice, tzn. že výrobci mají možnost a jsou oprávněni (v jiných verzích směrnice - např. producers are allowed, les producteurs soient autorisés, que se permita a los productores, den Herstellern wird gestattet, výrobcom sa povoľuje, producenci mogą - k tomuto pojetí český text nesměřuje) takové systémy vytvářet. "Podíl na trhu" se má ve smyslu komunitárního práva a zákona o odpadech orientovat na výši příspěvku do systému nakládání s historickými elektrozařízeními, nikoli na monopolizaci pozice přispěvatele v tomto systému a na možnost podílet se na jeho založení a registraci a zejména na vyšší míru ochrany jeho práv ve srovnávání s ostatními přispěvateli.
8. Většina dospívá k závěru (bod 52), že regulace nakládání s historickými elektrozařízeními byla stanovena zákonem a rovněž vymezení jednoho kolektivního systému bylo provedeno na základě zákona a v jeho mezích. V případě prováděcího právního předpisu však bylo třeba doložit ne to, že vyhláška a zákon se situují do téže oblasti, nýbrž že ke svému omezujícímu zásahu vůči povinným subjektům měl účastník oporu v zákoně a že se zároveň pohyboval v jeho mezích. Jediné, co k tomu většina uvádí, je tvrzení, že k tomu lze "dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard" (bod 50).
9. Takovýto závěr Ústavního soudu [srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) nebosp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)] však je podle mého názoru relevantní ve vztahu k vydání nařízení vlády, u kterých čl. 78 Ústavy nepožaduje výslovné zmocnění k vydání prováděcího předpisu. V projednávaném případě zákon o odpadech v podobě mezí, ve kterých by se měla vyhláška pohybovat, nezmiňuje ani druh systému ani druh historického elektrozařízení, pro který by měl fungovat. Stejně tak je v nálezu pominuto, že jediný pokus vyjádřit explicitně onu jakousi vůli zákonodárce v této oblasti spočíval v tom, že byl v Poslanecké sněmovně učiněn neúspěšný pokus odstranit namítaný nesoulad § 13 odst. 1 vyhlášky se zmocňovacími ustanoveními zákona o odpadech. V rámci projednávání jedné z jeho novel (Poslanecká sněmovna. IV. vol. období. Tisk 1087) byl předložen poslanecký návrh na jeho úpravu tak, že v § 37n odst. 3 měla být za větu první vložena věta "Pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování jeden systém, jehož provozovatele zapíše ministerstvo do Seznamu podle § 37i v rámci zápisu výrobců příslušné skupiny elektrozařízení; bližší podmínky stanoví ministerstvo prováděcím právním předpisem.". Tím měl být tento neduh vyhlášky odstraněn, ovšem tak, že zákon bude dodatečně uveden do souladu s již existující vyhláškou. Poslanecká sněmovna nakonec tento pozměňující návrh neschválila.
10. Rovněž považuji za potřebné uvést, že všechna obdržená stanoviska a vyjádření účastníka vycházejí z toho, že výraz "systém" použitý v § 37n odst. 3 zákona o odpadech znamená kolektivní systém, a to pouze jediný systém v rámci jedné skupiny elektrozařízení. Totéž platí pro obrat "právnická osoba, zajišťující společné plnění povinností výrobců podle tohoto dílu zákona" v § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a pro další jeho zmocňovací ustanovení, kterých se navrhovatel dovolává (vyjádření účastníka sub 24 až 27). Tento názor však nelze akceptovat ani s ohledem na ustálená pravidla právní terminologie, která předepisují použití oznamovacího způsobu přítomného času zpravidla jednotného čísla (srov. čl. 40 odst. 4 platných legislativních pravidel vlády). To je obvyklé pojetí i v jiných civilizovaných státech (výslovně např. ve speciálních tzv. Intepretation Acts ve Velké Británii, Irsku nebo Kanadě). Vzhledem k ostatnímu obsahu zákona, který, jak správně uvádí navrhovatel, jinak předpokládá možnost volby způsobu, jakým budou výrobci plnit své povinnosti, muselo by takové omezení být vyjádřeno jednoznačně např. slovy "jediný", "výlučný" atd. To ale činí až napadené ustanovení vyhlášky, nikoli již samotný zákon, což činí vyhlášku neústavní.
11. Takový výklad je možný jen pro případ, v němž v úvahu přichází již z povahy věci samé pouze jediná možnost, jediné řešení, jediný subjekt atd. Popis předpisů komunitárního práva, stejně jako jednotlivých řešení v 27 členských státech Evropské unie v této oblasti, jak byl účastníkem podán, však prokazuje, že v úvahu připadá více různých řešení i pro oblast historických elektrozařízení. Poznamenávám, že v rámci přípravy novely zákona o odpadech byl předkladatelem, tj. účastníkem původně vyjádřen názor zcela jiný, podle kterého "rozlišování elektrozařízení podle okamžiku jejich uvedení na trh, podle jejich účelu a původu, se v praxi jeví jako stále komplikovanější a nákladnější, a proto se vychází z modelu, že držitelé osvědčení (kolektivní systémy) budou zajišťovat zpětný odběr vždy pro celou skupinu elekrozařízení (bez ohledu na účel, jejich původ a užití a dobu uvedení na trh) s tím, že pro stejnou skupinu může působit více kolektivních systémů (pokud splní požadavky zákona)". I to je dokladem toho, že zde nemusí jít o jediný možný výklad obratů "systém" nebo "právnická osoba, zajišťující společné plnění povinností výrobců podle tohoto dílu zákona", takže v úvahu stěží přichází výjimka z tradičního chápání pravidel legislativní techniky, jak je to vyjádřeno v čl. 40 odst. 4 legislativních pravidel vlády. Je ovšem řada dalších důvodů, proč by tak zásadní okolnost měla být vyjádřena bez pochybností a zcela jednoznačně již v zákoně.
12. Důvod, který účastník uvádí, tj. že není možné rozlišit historická elektrozařízení z domácností podle výrobců, rozlišení podle skupin elektrozařízení zásadních problémů nečiní a naopak přispívá k vyloučení tzv. křížových dotací, se týká jen racionality rozdělení elektrozařízení do jednotlivých skupin, nikoli toho, že by v jejich rámci musel fungovat pouze jeden kolektivní systém, když to zákon o odpadech výslovně nestanoví. Konečně ani u zařízení vyrobených po rozhodném datu 13. srpna 2005 nelze vždy výrobce určit, zejména nachází-li se na hromadě odpadu v nějakém skladovém dvoře. Zatímco se tedy odpad na skládkách takto nerozlišuje, finanční toky jsou směřovány jednoznačně na účty monopolních kolektivních systémů. Stanovisko většiny Ústavního soudu se touto skutečností a jejími důsledky nezabývá.
13. Vyhláška tuto povinnost specifikovala v § 13 odst. 1 tak, že pro každou skupinu historických elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém, jak je definován v § 2 písm. f) vyhlášky. To je podle mého názoru v rozporu nejen s § 37n odst. 3 zákona o odpadech, nýbrž i z hlediska mezí stanovených v § 37n odst. 5 tohoto zákona. Omezení na jeden kolektivní systém nelze považovat za vymezení "bližších podmínek financování", jak tvrdí v doplnění svého vyjádření účastník, nýbrž za redukci možných forem financování na jednu výlučnou formu, která není výslovně zákonem předepsána. Zmocňovací ustanovení § 37n odst. 5 jako příklad "bližších podmínek" uvádí zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. Zákonodárce tak nevylučuje úpravu dalších podmínek financování, což také účastník v napadené vyhlášce v řadě ustanovení činí (jako příklad lze uvést konkretizaci v podobě povinnosti podat návrh na zápis v seznamu výrobců elektrozařízení a roční zprávu na předepsaných formulářích; povinnost vkládat prostředky na vázaný bankovní účet nejméně jednou za kvartál, a nikoliv pololetně nebo třeba na konci účetního období; oprávnění ministerstva posuzovat metodiku kolektivních systémů pro výpočet příspěvků na nakládání s elektrozařízeními a elektroodpadem apod.). Tyto podmínky však musí být jasně v zákoně uvedeny. V této oblasti podstatná rozhodnutí (jako určení klíčové otázky pro nakládání s elektroodpady) musí vycházet z vůle demokratického zákonodárce a být jím předjímána ve zmocňovacích ustanoveních. Kromě toho je třeba poznamenat, že zmocňovací ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech, jakožto jediné zmocňovací ustanovení (spolu s § 37o odst. 2) požaduje "projednání s Ministerstvem financí" bližších podmínek financování. Nelze proto racionálně předpokládat, že by zákonodárce požadoval, aby se toto ministerstvo vyjadřovalo k takové otázce, jakou je zajištění nakládání s odpady v tom nejdůležitějším bodě (kolik systémů), když se to zjevně na rozdíl od takových otázek, jako je způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění, netýká otázek jeho kompetence podle § 4 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů.
14. K odvrácení výtek proti § 13 odst. 1 vyhlášky nedostačuje námitka, že výčet obsažený v § 37n odst. 5 zákona o odpadech je pouze demonstrativní. Nemohu se ztotožnit s názorem, že "zejména" lze chápat jako "cokoli" a že by zákonodárce při demonstrativním výčtu nejdůležitějších otázek, které řadí pod "bližší podmínky" financování nakládání s historickými elektrozařízeními, pominul možnost určit tak podstatnou věc, jakou je samotný systém financování. To nelze předpokládat již proto, že by tím pominul skutečnost, že se může jednat o zásah do základních práv a svobod (popř. o konkretizaci povinností), jakými jsou obecná svoboda jednání podle čl. 2 odst. 3 Listiny, svoboda hospodářské činnosti a nepřímo i svoboda podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny, ochrana životního prostředí podle čl. 35 odst. 3 Listiny, případně i o rozpor s postuláty čl. 1 odst. 1 Ústavy (právní jistota, zákaz retroaktivity). Takový zásah je vázán na zákon ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny a nelze - vycházeje z domněnky, že zákonodárce jedná v souladu s ústavním pořádkem - předpokládat, že by takový zásah umožnil prováděcímu předpisu bez výslovného zmocnění. V této souvislosti rovněž připomínám, že nároky na podmínky provozování hospodářské činnosti, stejně jako objektivní podmínky pro její výkon (např. kolik provozovatelů může být) a subjektivní podmínky (nároky na provozovatele) pro připuštění k jejímu výkonu, musí splňovat obecná pravidla stanovená Listinou a v jejím rámci zákonem, nikoli až prováděcím právním předpisem. Zde proto považuji za potřebné uvést, že i kdyby zákon o odpadech určil pouze jeden kolektivní systém, vyhláška by v této části (např. § 14) musela v rámci výslovného zákonného zmocnění stanovit podmínky pro výběr vhodného uchazeče o provozování takového systému, kritéria, která musí uchazeči splnit, pravidla soutěže atd. Ani tyto podmínky pro prováděcí předpis však vyhláška v tomto případě nesplňuje.
15. Pro vyhovující nález nemělo být rovněž podstatné, že v případě financování nakládání s historickým elektrozařízením nejde o podnikání v úzkém smyslu. Podle směrnice (čl. 8 odst. 3) a zákona o odpadech (§ 37n odst. 3 in fine) nesmějí náklady na sběr, zpracování a environmentálně šetrné odstraňování historických elektrozařízení převýšit náklady skutečně vzniklé. To však neznamená, že se v tomto případě nejedná o jinou hospodářskou činnost, která je rovněž chráněna čl. 26 odst. 1 Listiny, když při ní vznikají určité náklady, výnosy, provádějí se obchodní a účetní operace, kolektivní systém je financován a rozvíjen, má rezervní a účelové fondy, mohou vzniknout ztráty, které je třeba hradit zpravidla z rezervního fondu, provozovatelé mají základní kapitál atd. jako při každém hospodaření. Konečně o hospodaření v této souvislosti hovoří i příloha č. 3 k napadené vyhlášce. To odůvodnění nálezu zcela pomíjí. Zákonem předpokládaný neziskový charakter (maximálně krytí skutečných nákladů) na tom nemůže nic změnit již proto, že povinnosti v této souvislosti stanovené bezprostředně s podnikatelskou činností souvisejí. To konečně dokládá jak doplnění vyjádření účastníka, tak zejména materiály uvedené sub 17, 29 až 31, stejně jako vehemence, s jakou monopolní provozovatelé hájili možnost své "neziskové" činnosti a s jakou jiní výrobci usilují o to, aby si mohli v intencích zákona vytvořit svůj kolektivní systém. Je sice pravda, že nejde o trh v pravém smyslu slova. U historických elektrozařízení jsou pravidla financování nakládání s tímto odpadem stanovena tak, že existující výrobci (ne např. skuteční původci, podle zásady polluters pay) se podle podílu na trhu podílejí na financování nakládání s odpadem, který byl vyroben či dovezen ve smyslu § 37g písm. e) zákona o odpadech před účinností právní úpravy, takže náklady (příspěvek na financování nakládání) nebyly kalkulovány v jeho ceně. Výrobcům nejde proto bezprostředně o dosažení nejvyššího podílu na trhu, jak by tomu nasvědčovala argumentace účastníka, se kterou se většina ztotožnila, nýbrž o to, aby platili co nejmenší příspěvky. V rámci ústavního pořádku České republiky v tomto směru, s ohledem na pravidla hospodářské soutěže, právního státu, zákazu diskriminace a svobody hospodářské činnosti, nelze dle mého názoru pouhou vyhláškou nad rámec zákona omezit možnost (řekněme konkurence systémů) výrobců v soutěži při hledání cest k minimalizaci těchto nákladů na placení příspěvků stanovených ve vztahu ke skutečnostem, které vznikly před účinností právní úpravy.
16. Proto měl Ústavní soud návrhu vyhovět ať již zcela, anebo zrušením těch ustanovení vyhlášky, která monopolizují tuto hospodářskou činnost, a těch, která brání vytváření dalších kolektivních systémů financování nakládání s historickým elektroodpadem na základě skutečných smluvních vztahů. V případě obav z narušení systému sběru elektroodpadů nic nebránilo Ústavnímu soudu v tom, aby vykonatelnost nálezu byla odložena.
4. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové
Hlasovala jsem pro zrušení celé napadené vyhlášky, a to proto, že byla vydána bez řádného zákonného zmocnění. Za takové totiž nelze pokládat úpravu obsaženou v § 37n odst. 3 a odst. 5 zákona o odpadech.
Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Je zřejmé, že ústavní vymezení normotvorné pravomoci mj. ministerstev je třeba interpretovat v kontextu celé Ústavy, resp. ústavního pořádku tak, aby byly zachovány ostatní příkazy a principy z ústavního pořádku plynoucí. Při dodržení naznačeného interpretačního prostoru je třeba dospět k závěru, že s ohledem na dělbu moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a s ohledem na požadavek předvídatelnosti práva [princip odvozovaný judikaturou Ústavního soudu z principu právního státu, tj. z čl. 1 odst. 1 Ústavy - např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 83/06body 209 a 216 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)] a ústavně předvídanou parlamentní formu vlády (čl. 68 odst. 1 Ústavy) musí zákonné zmocnění pokud možno co nejpřesněji definovat obsah, účel a rozsah úpravy provedené předvídanou vyhláškou, a tak zajistit určitost zákonného zmocnění. Tak zákonodárce vytyčuje hranice ministerstvům pro jejich normotvorbu, jejíž obsah i z důvodu principu hierarchie právního řádu nesmí v žádném případě měnit zákony anebo je doplňovat.
Funkce respektu k principu určitosti zákonného zmocnění spočívá v tom, že sám zákonodárce je povinen stanovit jasné hranice obsahu podzákonného předpisu vydávaného ministerstvem, neboť zákonodárce se nemůže zprostit odpovědnosti za obsah právního řádu. Na tomto místě je však třeba zmínit, že česká doktrína se rozchází v požadavcích na určitost zákonného zmocnění. Tak V. Vopálka (Zákony a podzákonné předpisy, in Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské Unie, Praha, ASPI a. s., 2007, s. 220) pléduje pro dohledávání zmocnění v celém obsahu zákona a míní, že obstojí i archaická formulace "zákon provede ministr školství", neboť rozsah a obsah podzákonného předpisu vyplývá z celé zákonné úpravy (o účelu podzákonné úpravy se autor nezmiňuje). Oproti tomu P. Zářecký (Zákonná zmocnění k normotvorbě orgánů výkonné moci, in Tvorba práva ..., blíže viz shora, s. 245 až 254, zejména však s. 246 až 247) uvádí, že spolu s příkazem zákonodárce (zákonným zmocněním) by měly být formulovány meze, v jejichž rámci se smí výkonný orgán pohybovat.
Princip určitosti interpretovaný zájmem jednotlivých osob vyjadřuje požadavek na předvídatelnost práva. Jednotlivé osoby mají v právním státě právo seznat již ze zákonného zmocnění, v jakých případech a v jaké šíři bude moci být činný vydavatel podzákonného předpisu oprávněný k jeho vydání čl. 79 odst. 3 Ústavy. Dále by ze zákonného zmocnění mělo být patrno, jaký možný obsah bude mít podzákonný předpis. Tímto požadavkem se také právní stát odlišuje od poměrů před rokem 1989, charakterizovatelných mj. i úpravou právních poměrů především skrze akty exekutivy, které dominovaly nad parlamentními zákony.
Princip určitosti reflektuje i poměr zákonodárce a exekutivy, ve kterém exekutiva očekává jasné a zásadní rozhodnutí k vymezení materie, jejíž podrobnosti má podzákonný právní předpis upravit. Zákonodárce by proto měl rozhodnout o hranicích a cílech sledovaných úpravou.
Poměr zákonodárce a ministerstva vyžaduje, aby zmocnění obsahovalo určitě vymezený program materiální úpravy obsažené v podzákonném předpisu vydaném ministerstvem.
Uvedené aspekty principu určitosti vyjadřují praktické uplatnění principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a parlamentní formy vlády (čl. 68 odst. 1 Ústavy).
Uvedené aspekty principu určitosti se jako koreláty vzájemně doplňují a vyvažují. Relativní neurčitost jednoho aspektu může být vyvážena vyšší určitostí jiného. Tak může být nedostatečná určitost zákonného zmocnění vztahujícího se k vymezení obsahu vyhlášky kompenzována preciznějším vyjádřením zmocnění ve vztahu k rozsahu podzákonné úpravy. A stejně tak zákonným zmocněním nedostatečně vymezený rozsah podzákonné úpravy může být kompenzován přesným vymezením účelu sledovaného právní úpravou obsaženou v podzákonném předpisu vydaném ministerstvem.
Dále je třeba obecně konstatovat, že požadavek na určitost zákonného zmocnění roste úměrně účinkům právní úpravy v oblasti základních práv adresátů právní normy.
Ostatně potřebu dodržení jistých ústavních nároků dokonce i při vydávání vládních nařízení, která nepotřebují výslovné zákonné zmocnění, Ústavní soud vyjádřil v nálezusp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), kdy judikoval, že "ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí respektovat následující zásady:
- nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem,
- nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu,
- musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).". První dvě maximy pak nepochybně platí i pro posuzování ústavnosti vyhlášek ministerstev.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 3/2000ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.) Ústavní soud k později nastoupivší absenci zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky mj. uvedl: "Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu". V nálezusp. zn. Pl. ÚS 52/03ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.) Ústavní soud v souvislosti s takovou absencí zákonného zmocnění ovšem již dodal: "pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy).". Byl-li vznesen takový požadavek na obecný soud, měla by se dostavit i reflexe v rovině ústavního přezkumu takového právního předpisu.
Ze všech důvodů uvedených shora, které se týkají jen procesu přijímání napadeného právního předpisu, aniž by se dotýkaly jeho "komunitárního" obsahu, jsem měla za to, že napadená vyhláška měla být zrušena.