27. Rovněž tak účastník doplnil a rozšířil svou argumentaci ohledně výtky navrhovatele, že napadené řešení situace, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, omezuje právo podnikat. Toto tvrzení svědčí o nepochopení základních premis fungování elektroodpadového hospodářství ze strany předkladatelů návrhu na zrušení vyhlášky i Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Řádné fungování elektroodpadového hospodářství umožňuje mnoha subjektům (zejména dopravním a zpracovatelským společnostem) podnikat, tedy samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost provádět soustavnou činnost za účelem dosažení zisku. Čím více elektrozařízení a elektroodpadu výrobci posbírají, tím větší se otevírá prostor pro služby dopravních a zpracovatelských společností. Větší poptávka po dopravních a zpracovatelských službách umožňuje více poskytovatelům služeb působit na trhu a podněcuje konkurenci mezi těmito poskytovateli. Větší množství odpadu ke zpracování umožňuje zpracovatelským firmám pořizovat a vyvíjet nákladné zpracovatelské technologie, jež se stávají rentabilními až po dosažení určitého množství zpracovávaného materiálu. Důvodem pro pořizování těchto technologií je, že vedou ke snižování nákladů na zpracovanou jednotku, což opět podněcuje konkurenci na trhu. Smyslem ustanovení § 13 vyhlášky je zajistit fungování českého elektroodpadového hospodářství i za patové situace, kdy se výrobci (úmyslně či neúmyslně) nedohodnou na fungování jediného systému, prostřednictvím kterého budou z domácností odebírat a zpracovávat historická elektrozařízení. Funkční systém zaručuje vyšší míru sběru, tudíž i naplněnost zpracovatelských kapacit a možnost investic do technologicky náročnějších provozů.
28. Totéž podle účastníka lze vztáhnout i na provozovatele kolektivních systémů, kde rovněž nedochází k omezení podnikání již proto, že výkon elektroodpadových povinností je pro výrobce výhradně plněním zákonné povinnosti, nikoliv podnikáním; financování nákladů na plnění povinností k historickým elektrozařízením z domácností není výdělečnou aktivitou [§ 37n odst. 3 zákona a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů a § 5 odst. 3 vyhlášky]. Výkon elektroodpadových povinností představuje pro výrobce podmínku pro výkon jejich podnikatelské činnosti ve smyslu ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny, nikoliv podnikatelskou činnost (tou je výroba a prodej nových elektrozařízení). Podnikatel zabývající se výrobou nových elektrozařízení nemůže podnikat v souladu se zákonem, pokud se nepostará o svoje výrobky na konci jejich životního cyklu a zároveň aktivně nepřispěje k řešení historické elektroodpadové zátěže nakumulované za období předcházející přijetí směrnice a zákona č. 7/2005 Sb. Výrobce se tuto povinnost logicky bude snažit vykonat s co nejmenšími náklady a každý z výrobců může mít odlišnou představu o tom, jak tuto povinnost vykonat. Povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž prostřednictvím jednoho systému však stanoví (viz argumentaci účastníka výše) zákon, jímž přijaté kolektivní řešení navazuje na úpravu obsaženou ve směrnici. Kolektivní systém je založen k tomu, a pouze k tomu, že bude pro své účastníky elektroodpadové povinnosti vykonávat (zajišťovat jejich plnění). Neziskovost kolektivních systémů vyplývá nejenom z logického výkladu ustanovení § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, ale výslovně též z ustanovení § 5 odst. 3 elektroodpadové vyhlášky. Kolektivní systémy nejsou, a dle právních předpisů ani nemohou být, prostředkem k dosažení zisku, nýbrž toliko neziskové platformy vytvořené výrobci k plnění jejich zákonných povinností. Mohou mít sice různé přístupy k plnění elektroodpadových povinností svých účastníků, nikdy je však nebudou vykonávat za účelem dosažení zisku, nýbrž budou od výrobců vybírat jen příspěvky nutné k zajištění výkonu zákonných povinností. Případné rezervy nebudou vyplaceny žádnému ze společníků, ale použity k výkonu elektroodpadových povinností. Jak dále zdůraznil účastník, disponují-li dnes některé kolektivní systémy většími či menšími rezervami, tyto nejsou ničím jiným než důsledkem časového nesouladu mezi objemem prostředků vybíraných dnes na základě množství elektrozařízení uváděných na trh a objemem prostředků vynakládaných zítra v návaznosti na množství elektrozařízení/elektroodpadu, jichž se domácnosti postupně zbavují. Odrazem této skutečnosti je mimo jiné to, že prostředky vybírané kolektivními systémy nejsou předmětem daně z příjmů - kolektivní systémy z logiky věci nevykonávají svoji činnost za účelem dosažení zisku a zdaněním příspěvků by stát nelogicky ještě více zatěžoval plnění zákonných povinností ze strany výrobců. Neziskovost kolektivních systémů pak chrání zejména minoritní výrobce, kteří nejsou společníky kolektivního systému (požadavek, aby byl každý výrobce podílníkem vytvořeného systému, by s ohledem na rozsah a proměnlivost množiny výrobců nebyl splnitelný). Účastník tak své obsáhlé doplnění k vyjádření uzavřel konstatováním, že většinovým výrobcům proto s ohledem na jednotnost podmínek pro výrobce zapojené do systému a na neziskovost systému neplyne žádná konkurenční výhoda a že řešení, které stanovil pro situaci, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, tak ani právo na podnikání provozovatelů kolektivních systémů nijak neomezuje. Tito provozovatelé nepodnikají, nýbrž pro výrobce provozují striktně neziskovou platformu pro výkon jejich zákonných povinností. Předmětné řešení se přitom vztahuje pouze na historická elektrozařízení z domácností, kde zvláštní charakter neumožňuje stanovení individuální odpovědnosti výrobců a kde se podíl na celkovém elektroodpadu bude s postupem času marginalizovat.
29. Dále dne 24. září 2008 obdržel soudce zpravodaj obsáhlý nevyžádaný materiál Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky, ve kterém je obsáhle vyloženo stanovisko jeho předkladatelů k zajištění financovaní nakládání s elektroodpady, k jeho možným modelům (koncentrovaný a dekoncentrovaný) a zejména k negativním důsledkům a rizikům zrušení předmětné vyhlášky z hlediska rizik pro společnost a životní prostředí, pro kolektivní systémy, výrobce, obce, kraje, dopravní a zpracovatelské firmy a stát. Co se týče právní stránky (rozpor vyhlášky se zákonem, omezení práva podnikat), odkázali předkladatelé tohoto odborného stanoviska na doplnění vyjádření účastníka (sub 18 až 28). K tomuto materiálu byl rovněž připojen dopis předsedy Svazu měst a obcí, který je adresován ministru pro životní prostředí a který se zabývá nedostatky návrhu novely zákona o odpadech s ohledem na novou směrnici o odpadech, kterou schválil 17. června 2008 Evropský parlament. Vzhledem k tomu, že se jednalo o soukromou iniciativu, bylo rovněž toto podání založeno do spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění v probíhajícím řízení.
30. Dne 3. listopadu 2008 obdržel soudce zpravodaj další vyjádření skupiny senátorů, ve kterém zaujímají stanovisko k výše uvedeným podáním účastníka (sub 18 až 28) a Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky. Ve stanovisku se konstatuje, že na mnoha stranách soudu zaslaných materiálů je jednostranně a často velmi zkresleně a nesprávně popisován současný stav a stanoviska různých státních orgánů a dalších osob (např. stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k předmětnému problému je ve skutečnosti zcela opačné, než je v poskytnutých materiálech naznačováno). Vedlejší účastník poukázal rovněž na skutečnost, že Ministerstvo životního prostředí jako účastník řízení v důvodové zprávě připravované novely zákona o odpadech počátkem tohoto roku označilo současný stav (existující monopol kolektivních systémů) za neuspokojivý, když návrh odůvodnilo mimo jiné tím, že "Navrhovaná novela zákona především usiluje o nastavení transparentních pravidel v praxi jednotlivých kolektivních systémů v jednotlivých skupinách elektroodpadu, které pro výrobce elektrozařízení zajišťují zpětný odběr, oddělený sběr, využití a další nakládání s elektrozařízeními a elektroodpadem, neboť dosavadní režim fungování těchto systémů v rámci historického elektroodpadu se po právní i věcné stránce ukázal jako neuspokojivý a vedoucí k riziku nesplnění mezinárodních závazků České republiky. S ohledem na podané ústavní stížnosti byly vyvolány i pochybnosti o ústavnosti současné koncepce. V souladu s doporučeními Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se připouští působení více kolektivních systémů i v rámci jedné skupiny elektrozařízení.". Vedlejší účastník se pozastavil nad tím, že v nově soudu poskytnutých materiálech vyhlášku (monopol) naopak ministerstvo znovu obhajuje.
31. Vedlejší účastník dále zdůraznil, že podle jeho názoru zaslaná vyjádření Ministerstva životního prostředí a Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky nesouvisí s podaným návrhem na zrušení vyhlášky, tj. s meritem věci, o které by měl Ustavní soud rozhodnout. V rámci řízení má totiž Ustavní soud rozhodovat pouze a výlučně o otázce, zda vyhláška č. 352/2005 Sb. upravila povinnosti nad rámec zmocnění uvedeného v zákoně č. 185/2001 Sb., a tedy, zda tato vyhláška byla přijata v souladu s ústavními zákony České republiky. Jak se uvádí v návrhu na zrušení vyhlášky, tato vyhláška (viz zejména § 13 odst. 1 zakotvující monopolní postavení vybraných kolektivních systémů) překračuje rámec zmocnění zákonem, a je tudíž protiústavní. Vedlejší účastník rovněž (stejně jako navrhovatel) poukázal na pokus využít novelizaci zákona o odpadech z března roku 2006 k dodatečné legalizaci vyhlášky, která toto pravidlo zavedla v § 13 odst. 1 již v roce 2005. Tento shora uvedený pokus však Poslanecká sněmovna zamítla, a není tudíž právně relevantní.
32. Pro úplnost se dodává, že soudce zpravodaj ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh na zahájení řízení také veřejnému ochránci práv. Ve stanovené lhůtě veřejný ochránce práv nesdělil, že hodlá do řízení vstoupit.
33. Ústavní soud se obrátil na účastníky a vedlejšího účastníka s žádostí o vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Účastník a vedlejší účastník vyslovili podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlas. Za navrhovatele nikdo ve stanovené lhůtě nereagoval, čímž byl souhlas s upuštěním od ústního jednání podle § 101 odst. 4 občanského soudního řádu ve spojení s § 44 odst. 2 a § 63 zákona o Ústavním soudu vyjádřen mlčky.
34. Podle platného rozvrhu práce Ústavního soudu pro rok 2006 byl návrh přidělen soudci Jiřímu Muchovi jako soudci zpravodaji. Protože však jeho návrh nálezu nebyl přijat, postupem podle § 55 zákona o Ústavním soudu určil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský sebe soudcem, který vypracuje nález a jeho odůvodnění.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury
35. Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v souladu s Ústavou a vyhlášen v souladu se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Byla splněna podmínka projednání s Ministerstvem financí. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Napadená vyhláška č. 352/2005 Sb. byla vydána na základě zmocnění obsažených v následujících ustanoveních zákona o odpadech:
a) § 37f odst. 2 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem seznam výrobků, které spadají do skupin elektrických a elektronických zařízení uvedených v příloze č. 7 k tomuto zákonu.",
b) § 37h odst. 3 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2.",
c) § 37i odst. 7 - "Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e).",
d) § 37j odst. 5 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem způsob označení elektrozařízení podle odstavce 2 a seznam látek, na které se za vyhláškou stanovených podmínek nevztahuje ustanovení § 37j odstavce 3.",
e) § 37k odst. 7 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem vzor grafického symbolu pro označování elektrozařízení pro účely zpětného odběru elektrozařízení a odděleného sběru elektroodpadu.",
f) § 37l odst. 7 - "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem technické požadavky na přednostní odstranění látek a součástí z elektroodpadu, skladování a zpracování elektroodpadu, rozsah a způsob vedení evidence o převzatém elektroodpadu a způsobech jeho zpracování a využití a způsob ohlašování zařízení ke sběru, zpracování a využití elektroodpadu.",
g) § 37n odst. 5 - "Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění.",
h) § 37o odst. 2 - "Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování podle odstavce 1.",
ch) § 39 odst. 12 - "Ministerstvo stanoví vyhláškou a) způsob vedení průběžné evidence odpadů a dobu archivace této evidence pro některé druhy odpadů, b) způsob ohlašování odpadů, zařízení k nakládání s odpady, shromažďovacích míst nebezpečných odpadů, sběrových míst odpadů, skladů odpadů, dopravců odpadů, odpadů perzistentních organických znečišťujících látek, PCB, odpadů PCB a zařízení obsahujících PCB a způsob ohlašování změn v jejich evidenci, počtu a stavu převzatých autovraků a způsobech jejich zpracování, o typu, množství elektroodpadu a způsobech jeho zpracování, využití nebo odstranění, a c) způsob vedení evidence vydaných souhlasů a dalších rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona.".
Je zjevné, že předmětu řízení se týká především zmocnění obsažené v § 37n odst. 5 a v § 37h odst. 3 zákona o odpadech (viz níže), v případě § 37i odst. 7 se jedná o odkaz na úpravu obsaženou v § 37n tohoto zákona.
36. Napadená vyhláška byla vyhlášena ve Sbírce zákonů dne 15. září 2005 a téhož dne nabyla účinnosti. Dosud nebyla změněna, stejně jako nebyla změněna nebo zrušena ustanovení zákona o odpadech, která jsou měřítkem pro abstraktní kontrolu ústavnosti a zákonnosti této vyhlášky. Návrh byl proto shledán přípustným.
IV.
Posouzení ústavnosti úpravy existence jediného kolektivního systému pro historická elektrozařízení podle § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb.
37. Zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 2002/96/ES týkající se prosazování komunitární environmentální politiky v oblasti elektrického zařízení a elektronického odpadu. Členským státům je touto směrnicí stanovena povinnost přijmout náležitá opatření pro nakládání s odpadními elektrozařízeními. Členské státy měly zajistit, aby výrobci při uvádění výrobků na trh poskytovali dostatečné záruky financování nakládání s použitými elektrozařízeními a své výrobky náležitě označovali. Výrobci musejí poskytnout záruky pro financování nákladů spojených se zacházením s použitými elektrozařízeními do 13. srpna 2005. Členským státům byla dále uložena povinnost, aby zajistily vytvoření seznamů výrobců elektrozařízení a dále shromažďování a pravidelné zpřístupňování informací o množství a kategoriích produkovaných a zpracovávaných elektrozařízení.
38. Napadená vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady provádí příslušná zmocňovací ustanovení zákona o odpadech, který obecně umožňuje výrobcům, aby vykonávali své povinnosti prostřednictvím tzv. systému, kterým se rozumí síť zařízení ke sběru elektroodpadů, míst zpětného odběru elektrozařízení, zařízení ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadů a elektrozařízení a smluvní vztahy mezi jejich provozovateli a výrobci elektrozařízení, jejichž cílem je zajištění zpracování a využití zpětně odebraných elektrozařízení a odděleně sebraných elektroodpadů [§ 2 písm. c) vyhlášky]. Tyto systémy jsou ve smyslu § 37h odst. 1 zákona o odpadech celkem tři. Individuální systém je vytvořený a provozovaný samostatně a na vlastní náklady jedním výrobcem. V takovém případě podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu. Solidární systém je vytvářen a provozován dvěma nebo více výrobci a konečně kolektivní systém je vytvořený výrobci nebo výrobci pověřenou právnickou osobou a provozovaný právnickou osobou odlišnou od výrobce nebo výrobcem pověřené právnické osoby [§ 2 písm. d) až f) vyhlášky]. Vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 (§ 12) a před tímto dnem (§ 13). Zatímco v prvém případě výrobce není ve výběru některého ze tří výše uvedených systémů financování vyhláškou omezen (viz § 4 odst. 1 vyhlášky), pro historická elektrozařízení, kterými jsou elektrozařízení pocházející z domácností uvedená na trh do dne 13. srpna 2005 a určená ke zpětnému odběru [§ 2 písm. a) vyhlášky], stanoví § 13 odst. 1 vyhlášky, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém, tedy nikoli více kolektivních systémů nebo též systém individuální či solidární. Právě k tomuto ustanovení směřují výtky navrhovatele, který navíc tvrdí, že s ohledem na provázanost tohoto ustanovení s ostatním textem je třeba vyhlášku zrušit celou.
39. Napadené ustanovení vyhlášky zní:
"§ 13
Bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností
uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005
(1) Pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém.
(2) Výrobci odvádějí příspěvky na historické elektrozařízení do kolektivního systému způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému podle § 5, který posuzuje ministerstvo před zápisem do Seznamu.".
Z výše uvedených a citovaných zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech s tímto ustanovením mimo § 37n odst. 5, na který odkazují jak navrhovatel, tak účastník, souvisejí ještě § 37h odst. 3, podle kterého "Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2.", a dále § 37i odst. 7, který stanoví, že "Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e).".
40. Spor je tedy veden o to,
a) zda zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickým elektroodpadem podle § 13 odst. 1 vyhlášky nepřekračuje zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech, a tím neodporuje požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy,
b) jestliže nikoliv, tak zda nejsou jak tato vyhláška, tak meze zmocnění k jejímu vydání v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, neboť stanoví povinnosti, se kterými zákon nepočítá, a konečně
c) zda nejsou podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny, který zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.
41. Úkolem Ústavního soudu není hodnocení argumentů týkajících se efektivity, hospodárnosti a dalších obdobných aspektů právní úpravy nakládání s tzv. historickým zařízením, i když si je vědom, že cestou abstraktní kontroly se v tomto případě řeší spor podnikatelských subjektů. Stejně tak není jeho bezprostředním úkolem zabývat se možnými riziky zrušení vyhlášky pro fungování subjektů, na které její ustanovení dopadají, neboť není pochyb o tom, že se účastníku řízení v součinnosti s částí zainteresovaných povinných subjektů podařilo vytvořit fungující systém nakládání s elektroodpady. Ústavní soud však nemá prostředky pro hodnocení takového systému a není to ani jeho posláním. Podstatné z hlediska kritérií obsažených v čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je to, zda toto ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Rovněž tak je třeba uvést, že ani navrhovatel ani účastník neargumentují rozporem domácí právní úpravy s komunitárním právem, které ponechává organizaci financování nakládání s historickým elektroodpadem na členských státech, které v tomto směru postupují podle svých podmínek na úrovni zákonů nebo podzákonných předpisů (k výchozímu stavu viz Implementation of the Waste Electric and Electronic Equipment Directive in the EU. European Commission. Institute for Prospective Technological Research. EUR 22231 EN. Luxemburg 2006, s. 59-83), a opačná tvrzení navrhovatele a vedlejšího účastníka oproti tvrzení účastníka nebyla proto posuzována. Stejně tak nebylo možno z procesních důvodů bezprostředně hodnotit obsah samotného zákona o odpadech. Z téhož důvodu nebylo třeba zabývat se námitkou účastníka ohledně oprávnění navrhovatele (sub 24). To, že naprostá většina poslanců, kteří návrh na přezkum předmětné vyhlášky podepsali, hlasovala pro návrh zákona, nemá s ohledem na předmět řízení význam, nehledě na to, že tato skutečnost je v našem ústavním právu dosud irelevantní.
42. Námitka navrhovatele směřuje především proti ustanovení § 13 odst. 1 vyhlášky, které stanoví existenci pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, v čemž navrhovatel spatřuje překročení zákonného zmocnění. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře vyložil základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě, jež dopadají i na posouzení napadené vyhlášky. Státní orgán, jenž je oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat "secundum et intra legem", nikoliv "praeter legem". Podzákonný právní předpis musí být obecný, a tedy dopadat na neurčitou skupinu adresátů. Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a povinnosti, a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu [srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. února 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. října 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. srpna 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
43. Napadená vyhláška specifikuje systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení obsažený v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ačkoliv se uvedené ustanovení zmiňuje pouze o systému, nelze jej považovat za vyčerpávající z hlediska zákonného vymezení jeho podoby. Předmětem námitky navrhovatele přitom není forma kolektivního systému, tedy systému ve smyslu § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a § 2 písm. f) vyhlášky, nýbrž skutečnost, že se jedná pouze o jediný systém.
44. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech transponuje do našeho právního řádu čl. 8 odst. 3 směrnice, podle něhož financování nákladů spojených s nakládáním s odpadními elektrickými a elektronickými zařízeními z výrobků uvedených na trh do 13. srpna 2005 (historický odpad - historical waste, historische Altsgeräte) musí být zajištěno jedním nebo více systémy, do kterých všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy příslušné náklady vznikají, přispívají úměrně, tj. v poměru k jejich podílům na trhu podle druhu zařízení ("shall be provided by one or more systems to which all producers, existing on the market when the respective costs occur, contribute proportionately, e.g. in proportion to their respective share of the market by type of equipment"). Uvedená směrnice tak ponechává na členském státu, aby v rámci svého právního řádu vymezil, zda pro historické zařízení bude existovat pouze jeden nebo více systémů nakládání. Jak poukázal účastník řízení, zvolený přístup v jednotlivých členských státech je co do připuštění plurality systému různorodý (sub 20).
45. Z hlediska posouzení napadené vyhlášky je však rozhodné, zda vymezení jednoho systému pro nakládání s historickým zařízením pro každou skupinu elektrozařízení vyplývá již ze samotné zákonné úpravy, a tedy zda vyhláška tento systém jen specifikuje ve smyslu zákonné úpravy nebo zda příslušné zmocnění k vydání vyhlášky zahrnovalo i určení počtu systémů.
46. Samotný pojem "systém" podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech, jehož legální definice je obsažena až v ustanovení § 2 písm. c) vyhlášky, není jednoznačný z toho hlediska, zda zahrnuje pouze jeden nebo více systémů tak, jak jsou definovány vyhláškou. Pro bližší vymezení jeho obsahu je tedy nezbytné vycházet z účelu povinnosti vytvořit systém k zajištění nakládání s historickými elektrozařízeními, při jehož identifikaci je nezbytné vycházet ze základu této povinnosti v právu Evropských společenství. V této souvislosti směrnice ve svém recitalu 20 výslovně stanoví, že odpovědnost za financování nakládání s historickými odpady by měla být sdílena všemi stávajícími výrobci v rámci kolektivních systémů financování ("the responsibility for the financing of the management of historical waste should be shared by all existing producers in collective financing schemes"), do kterých přispívají úměrně všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy dochází ke vzniku nákladů. Kolektivní odpovědnost všech výrobců za uvedenou historickou zátěž se promítá do již výše zmíněného čl. 8 odst. 3 směrnice, přičemž ji nelze opominout ani při výkladu povinnosti vytvořit systém podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Účelem této povinnosti je totiž existence takového systému nakládání, jenž s ohledem na kolektivní odpovědnost předpokládá participaci všech výrobců na fungování takovéhoto systému, a především na jeho financování. Míra odpovědnosti jednotlivých výrobců, především co se týče financování předmětného systému, je přitom závislá zejména od podílu na trhu.
47. Dále je třeba uvést, že kolektivní odpovědnost výrobců za nakládání s historickými elektrozařízeními se promítá zejména do povinnosti výrobců vytvořit příslušný systém, jakož i do povinnosti všech výrobců financovat tento systém. Obě povinnosti mají svůj základ v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ve vztahu k první povinnosti zákon předpokládá, že příslušný systém bude mít jednu z forem uvedených v § 37h odst. 1 zákona o odpadech; v tomto ustanovení se vymezuje dodržení jedné z forem systému jako předpoklad splnění povinností, pod které lze subsumovat i zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení. Rovněž je nezbytné poukázat na to, že zákon stanovuje povinnost přispívat do tohoto systému v odpovídajícím rozsahu, přičemž kritérium určení tohoto rozsahu je vymezeno jen demonstrativně podílem na trhu. Povinnost vytvořit předmětný systém nelze zaměňovat za povinnost všech výrobců, aby se dohodli na jednom systému nakládání s elektrozařízeními, což ani účastníci řízení netvrdí a čemuž brání § 37h odst. 1 zákona o odpadech stanovící pro výrobce možnost volby jedné z forem systému. Systém nakládání s historickými elektrozařízeními ve smyslu § 37n odst. 3 zákona o odpadech tak musí reflektovat na straně jedné právo výrobců zvolit si systém, jakým budou plnit svoje povinnosti v souvislosti s nakládáním s elektrozařízeními a elektroodpadem, na straně druhé ale zároveň musí odrážet odpovědnost současných výrobců za likvidaci historické zátěže s elektroodpady a s tím související povinnost všech výrobců podílet se na financování tohoto systému.
48. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech zmocňuje k úpravě bližších podmínek financování mj. systému nakládání s historickými elektrozařízeními, přičemž demonstrativním výčtem vymezuje některé z těchto podmínek. Rovněž § 37i odst. 7 zákona o odpadech zmocňuje za účelem zápisu do seznamu výrobců elektrozařízení k bližšímu vymezení podmínek způsobu plnění povinností stanovených v osmém díle zákona o odpadech a zajištění financování předmětného systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z hlediska posouzení, zda stanovení jednoho kolektivního systému splňuje podmínky stanovené čl. 79 odst. 3 Ústavy, je s ohledem na výše uvedené základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě nezbytné zabývat se otázkou, zda v tomto rozsahu byla napadená vyhláška vydána v mezích zákona, zda ze zmocnění vyplývá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, a nakonec zda v důsledku toho nedochází ke stanovení primárního práva nebo povinnosti.
49. Ve vztahu k první otázce Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška nepřekročila prostor vymezený zákonodárcem, bližší vymezení systému nakládání s odpadem nevybočuje z rámcové zákonné úpravy systému obsaženého v zákoně o odpadech.
50. Stěžejní pro posouzení návrhu na zrušení vyhlášky je ale především otázka, zda z dikce zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech lze dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy zda zákon otevírá prostor pro takovou specifikaci systému nakládání s historickými elektrozařízeními v podzákonném předpisu, jaká je obsažena v § 13 odst. 1 vyhlášky. Ústavní soud v této souvislosti poznamenává, že oprávnění stanovit bližší podmínky financování za tímto účelem nezbytně předpokládá i bližší specifikaci systému. Zákon předpokládá, že povinnosti spojené s historickým elektroodpadem bude zajišťovat systém vytvořený výrobci, jehož náklady budou financovány ze strany všech výrobců. Z tohoto hlediska vymezení bližších podmínek nezbytně zahrnuje i určení, který ze systémů nakládání s elektrozařízeními bude v případě absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech výrobců. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech tedy obsahuje rovněž zmocnění určit podzákonným právním předpisem, zda nakládání s historickými elektrozařízeními bude zabezpečovat pluralitní systém, jenž by spočíval na současném působení více kolektivních systémů, nebo pouze jeden kolektivní systém. Pokud § 13 odst. 1 vyhlášky stanovil, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními pouze jeden kolektivní systém, učinil tak v souladu se zákonným zmocněním podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech.
51. Ve vztahu k posouzení souladu napadené vyhlášky s čl. 79 odst. 3 Ústavy tak Ústavní soud nakonec posoudil otázku, zda stanovením jednoho kolektivního systému nebyla stanovena primární povinnost výrobcům, jež může být stanovena pouze zákonem, resp. zda v důsledku stanovení povinnosti nad rámec zákonné úpravy nedošlo k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Navrhovatel toto překročení spatřuje ve stanovení povinnosti využívat pouze jednoho kolektivního systému. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech přitom ostatním výrobcům nepřiznává právo zvolit si systém, do kterého budou přispívat a zároveň jej využívat, a to bez ohledu na to, zda by byl stanoven pouze jediný nebo víc kolektivních systémů. Naopak zakládá povinnost výrobce podílet se na financování systému, aniž by sám participoval na kolektivním systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z tohoto pohledu tedy § 13 odst. 1 vyhlášky žádnou novou povinnost nezakládá. Rovněž takovou povinnost nelze spatřovat v omezení jiných kolektivních systémů při výkonu této činnosti, neboť, jak bylo uvedeno výše, byl účastník řízení zmocněn podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit vyhláškou existenci pouze jediného kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, pročež se nemůže jednat o stanovení primární povinnosti v podzákonném právním předpisu.
52. Ústavní soud nakonec posoudil námitku rozporu § 13 odst. 1 vyhlášky s čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv zakotvených v čl. 26 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Z tohoto pohledu je třeba chápat i právní regulaci nakládání s historickými elektrozařízeními, která má svůj základ jak v již zmíněných ustanoveních zákona o odpadech, tak v právu Evropských společenství, jež bylo předmětnou vnitrostátní úpravou transponováno. Samotná možnost jednoho kolektivního systému je přitom předvídána i čl. 8 odst. 3 směrnice. Poněvadž regulace nakládání s historickými elektrozařízeními byla stanovena zákonem a rovněž vymezení jednoho kolektivního systému bylo provedeno na základě zákona a v jeho mezích, nemůže Ústavní soud přisvědčit tvrzenému porušení čl. 26 odst. 1 Listiny.
53. Ústavní soud tedy neshledal rozpor napadené vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem, pročež návrh na zrušení napadené vyhlášky podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
1. Odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové
Odlišné stanovisko, které uplatňuji podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu, směřuje proti výroku i proti odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 28/06.
Jsem toho názoru, že plénum Ústavního soudu mělo vyhlášku Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady), zrušit pro rozpor s ustanovením čl. 79 odst. 3 Ústavy.
Napadená vyhláška č. 352/2005 Sb. totiž překračuje rámec zmocnění, které jí bylo zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech") uděleno, tím, že v ustanovení § 13 odst. 1 přikazuje využít pouze jediný systém zajišťující financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech přitom ukládá Ministerstvu životního prostředí po projednání s Ministerstvem financí stanovit prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění.
Na nutnost respektování čl. 79 odst. 3 Ústavy upozorňoval již nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/95ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) s tím, že prováděcí předpis je čl. 79 odst. 3 Ústavy vázán pouze k takové podrobnější úpravě, jež se pohybuje "na základě a v mezích zákonů".
2. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké
Napadená vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady), byla vydána na základě zmocňovacích ustanovení zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákonodárce zmocnil Ministerstvo životního prostředí upravit blíže některé aspekty fungování elekroodpadového hospodářství, a to zejména bližší podmínky způsobů plnění elektroodpadových povinností výrobců (§ 37h odst. 3 a § 38 odst. 11 zákona o odpadech), zápisu do seznamu výrobců elektrozařízení (§ 37i odst. 7 zákona o odpadech) a financování odběru/sběru a zpracování elektrozařízení a elektroodpadu (§ 37n odst. 5 a § 37o odst. 2 zákona o odpadech).
Žádným z citovaných ustanovení zákona č. 185/2001 Sb. však nebylo Ministerstvo životního prostředí zmocněno ke stanovení počtu systémů zajišťujících společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními, tedy ke stanovení jednoho kolektivního systému, tak jak je upraveno v § 13 odst. 1 vyhlášky č. 352/2005 Sb.
Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře konstatoval, že pravomoc ministerstva vydávat právní předpisy k provedení zákona je založena čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to za předpokladu danosti výslovného zákonného zmocnění [nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. V nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) Ústavní soud vytyčil zásady ústavního vymezení odvozené normotvorby exekutivy, mezi něž patří i existence zřejmé vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu).