48. K samotné profesní samosprávě se Ústavní soud vyslovil - ve vztahu k profesi veterinárního lékaře - v nálezu ze dne 16. 4. 2003sp. zn. I. ÚS 181/01(N 58/30 SbNU 97) tak, že jde "o problematiku týkající se tzv. zájmové samosprávy, konkrétně profesních komor s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit. Komora tak nad těmito členy - příslušníky určitého profesního stavu - vykonává určitá mocenská oprávnění, mezi něž typicky patří ... kárná pravomoc". Jako obiter dictum Ústavní soud k problému, "zda je či není členství v Komoře veterinárních lékařů České republiky povinné", dodal, že vzhledem k povinnému členství v Komoře a zmíněnému veřejnému zájmu na výkonu daného povolání "(podobně jako na řádné činnosti advokátů, notářů, lékařů, lékárníků, patentových zástupců apod.)" jsou Komoře svěřena "určitá vrchnostenská oprávnění, aby tento požadavek mohla zaručovat. Samotná existence jakékoli samosprávy z principu omezuje státní byrokracii, umožňuje lidem starat se bezprostředně o věci, které se jich přímo dotýkají, a tím přispívá k větší svobodě a samostatnosti jednotlivce. Proto i profesní samospráva je demokratickým právním státem podporována". "Také v její činnosti je však nutno trvat na bezpodmínečném dodržování základních práv a svobod, která jsou pod ochranou nezávislé soudní moci, a v jejím rámci jako "ultima ratio" pod ochranou Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti".
49. Za ústavní základ profesní samosprávy lze mít čl. 21 odst. 1 Listiny, který zaručuje občanům právo na účast na správě veřejných záležitostí (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 502). Není od věci odkázat též na preambuli Listiny, kterou "Federální shromáždění na základě návrhů České národní rady a Slovenské národní rady, ... navazujíc na ... demokratické a samosprávné tradice našich národů ... usneslo se na této Listině základních práv a svobod".
50. Jinak v ústavním pořádku není výslovné opory pro vznik tohoto typu samosprávy a požadavek zřizovat tzv. profesní komory se odtud na zákonodárce neklade.
51. Právní teorie formulovala závěr, že Ústava sice výslovně jiné veřejnoprávní formy samosprávy než samosprávu územní neupravuje, což však jistě neznačí, že je vylučuje (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 503); ostatně je zde "princip demokratického státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a dále nepsaný princip sociálního státu, pro který by měla platit rovněž zásada účasti na správě veřejných záležitostí, a tím spíše na správě věcí, které se občanů přímo dotýkají a které musí být tak či onak vrchnostensky organizovány" (str. 506 tamtéž).
52. I kdyby tedy bylo možné s navrhovateli souhlasit, že přímá ústavněprávní opora pro profesní samosprávu "je chabá", z řečeného se podává, že tato samospráva není v tomto kontextu zcela neutrální, a příznivé hodnotící tendence, zejména ve vztahu k jimi konfrontované správě "státní", jsou seznatelné.
VIII. Ochrana veřejného zdraví
53. Určujícím hlediskem pro organizaci dohledu nad výkonem lékařského povolání je tak - za situace, kdy nelze přesvědčivě dovodit existenci speciální ústavní garance práva na profesní samosprávu - ochrana veřejného zdraví. V rámci těchto mezí ústavní pořádek poskytuje zákonodárci relativně široký prostor pro uvážení, jak ji konkrétně zajistit; zajištění (organizace) řádného odborného výkonu lékařské péče (výkonu lékařské profese) je pak nepochybně jedním (a významným) požadavkem, aby tohoto ústavněprávně zakotveného cíle bylo dosaženo. Podle čl. 6 odst. 1 Listiny má každý právo na život a čl. 31 stanoví, že každý má právo na ochranu zdraví.
54. Ve shodě s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2006sp. zn. Pl. ÚS 51/06(N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.) se patří připomenout, že "práva na život a zdraví, tak jak jsou upravena v čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod, jsou absolutními základními právy a hodnotami".
55. Obdobně lze význam života a zdraví v ústavněprávním kontextu dovozovat z čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.), čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.), čl. 24 Úmluvy o právech dítěte (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 104/1991 Sb.), čl. 11 a 13 Evropské sociální charty (vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.), případně z čl. 2 a 3 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny, ve znění Dodatkového protokolu k Úmluvě na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny o zákazu klonování lidských bytostí ze dne 12. 1. 1998 (vyhlášených pod č. 96/2001 Sb. m. s. a č. 97/2001 Sb. m. s.).
56. Za zaznamenání stojí, že podle Závěrů Rady o společných hodnotách a zásadách ve zdravotních systémech Evropské unie (2006/C 146/01) uveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. 6. 2006 jsou zdravotní systémy nedílnou součástí Evropské sociální infrastruktury. Při projednávání budoucích strategií by měly být společným zájmem ochrana hodnot a zásad, na nichž spočívají zdravotní systémy Evropské unie. Rada Evropské unie vzala rovněž na vědomí záměr Evropské komise vypracovat zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, a to posílením spolupráce mezi členskými státy a zajištěním jasnosti a jistoty při uplatňování práva Společenství v oblasti zdravotních služeb a zdravotní péče. Podle Prohlášení o společných hodnotách a zásadách ministrů zdravotnictví Evropské unie, na nichž spočívají evropské zdravotní systémy, které je přílohou k uvedeným závěrům Rady Evropské unie, jsou jako základní hodnoty označeny všeobecnost, přístup ke kvalitní péči, rovnost a solidarita, které různé orgány Evropské unie při své práci obecně uznávají. Všechny zdravotní systémy v Evropské unii se snaží zaměřit především na pacienta a reagovat na individuální potřeby, avšak různé členské státy mají různé přístupy k uplatňování těchto hodnot v praxi. Ministři zdravotnictví vzali na vědomí rostoucí zájem o otázku úlohy tržních mechanismů (včetně tlaku hospodářské soutěže) při řízení zdravotních systémů; přitom konstatovali, že je na jednotlivých členských státech, aby stanovily svůj vlastní přístup se specifickými zásahy vytvořenými na míru zdravotnímu systému.
IX. Systémy dohledu nad výkonem lékařského povolání
57. Podrobnou informaci o podmínkách přístupu k lékařskému povolání, jakož i o dohledu nad jejím výkonem, podává studie Světové zdravotnické organizace Regulation and licensing of physicians in the WHO European Region, vydaná v roce 2005, a dostupná z http://www.euro.who.int/document/e87789.pdf.
58. Profesní sdružení lékařů ve Francii Národní lékařská komora (prezentována na http://www.conseil-national.medecin.fr/) má charakter "veřejné služby" (service public); zákon stanoví jako podmínku výkonu povolání lékaře členství v komoře ("obligatorně sdružuje všechny lékaře, vykonávající lékařskou praxi") a Komora rozhoduje o zápisu do seznamu lékařů. Komora bdí na dodržováním etiky a profesionální kvality lékařské péče a je příslušná pro disciplinární řízení proti svým členům. V Rakousku působí lékařské komory jednotlivých zemí a Lékařská komora Rakouska (http://www.aerztekammer.at/), k níž patří jako řádní členové všichni lékaři mající oprávnění k výkonu lékařského povolání. Komora vede seznam všech lékařů v Rakousku oprávněných zemskými Komorami k výkonu povolání, ať jsou řádnými či mimořádnými členy, a je oprávněna rovněž vést disciplinární řízení. Komory jsou též povolány k ochraně a podpoře pracovních, sociálních a hospodářských zájmů lékařů. Ústřední organizací v systému lékařské samosprávy ve Spolkové republice Německo je Spolková lékařská komora (http://www.bundesaerztekammer.de/). Postavení lékařských komor ve Spolkové republice Německo je upraveno zákony jednotlivých zemí. Kupř. v Bavorsku existují okresní a krajské lékařské spolky a lékařská komora, a každý lékař vykonávající zde povolání (nebo zde bydlící) má ohlašovací povinnost u okresního lékařského spolku, kde se po zaplacení příspěvku stává členem. Také profesní sdružení v Belgii, jež se nazývá Lékařskou komorou (http://www.ordomedic.be/), má postavení veřejnoprávní korporace s právní subjektivitou, v níž členství je povinné, a lékařskou praxi mohou vykonávat jen ti lékaři, kteří jsou zapsáni v seznamu Komory. Komora rozhoduje o zápisu do seznamu lékařů, dbá na dodržování lékařské etiky a pravidel výkonu lékařské praxe a vede disciplinární řízení.
59. Oproti tomu ve Velké Británii má "chránit, podporovat a udržovat zdraví a bezpečnost veřejnosti" Všeobecná lékařská rada (http://www.gmc-uk.org/), která se vyznačuje povahou korporace (body corporate); všichni lékaři musí být povinně u Rady registrováni. Rada sestává z volených členů (všemi registrovanými lékaři), další členy ustanovují určené instituce (univerzity s lékařskými fakultami, Royal Colleges) a nominuje Privy Council. (Davies, M.: Medical Self-regulation. Crisis and Change. Medical Law and Ethics, Ashgate, 2007, str. 15 a násl.; Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny, Parlamentní institut: Postavení lékařských komor v zahraničí, informační podklad č. 5.033, leden 1994).
60. Poměry výkonu lékařského povolání v první Československé republice byly upraveny zákonem č. 113/1929 Sb. z. a n., o lékařských komorách, (ve znění zákona č. 176/1934 Sb. z. a n.) tak (§ 3 odst. 1), že "všichni lékaři, kteří trvale bydlí v obvodu lékařské komory a vykonávají lékařskou praxi, ... jsou členy lékařské komory". To neplatilo o lékařích "ustanovených ve státní službě (civilní i vojenské)", kteří byli členy komory "jen potud, pokud jde o jejich mimoslužební praxi". Komora měla charakter veřejnoprávní samosprávné korporace, a její čestná rada vykonávala disciplinární pravomoc (§ 27 odst. 1).
X. Svoboda sdružování
61. Vzhledem k navrhovateli ustavenému rámci ústavněprávního posouzení napadeného ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. se klíčovou stává otázka jeho konformity se svobodou sdružování, resp. jejím zakotvením v ústavním pořádku.
62. Čl. 20 odst. 1 Listiny, na který navrhovatelé poukázali, stanoví, že právo svobodně se sdružovat je zaručeno a každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. Podle čl. 20 odst. 3 Listiny lze výkon těchto práv omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.
63. Z čl. 11 odst. 1 Úmluvy vyplývá, že každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich. Podle čl. 11 odst. 2 Úmluvy na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.
64. Negativní složkou svobody sdružování (tzv. "negativní právo na svobodu sdružování") se pak všeobecně rozumí možnost svobodně se rozhodnout nebýt členem určitého sdružení a tomu odpovídající zákaz kohokoli ke sdružování donucovat [srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003sp. zn. Pl. ÚS 40/02(N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)].
65. Není pochyb, že smysl a rozsah pojmu "sdružení" zakotveného v čl. 11 odst. 1 Úmluvy a v čl. 20 odst. 1 Listiny, tj. v "obecné normě sdružovacího práva" (Klíma, K.: Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, str. 757), jsou shodné. Existenci relevantní odlišnosti, respektive důvodů pro ni netvrdí ani navrhovatelé.
66. Navrhovatelé se uchylují, jak bylo výše uvedeno, zde k tvrzení, že "vyčlenění sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy je zcela účelové", a že "ze znění článku 20 Listiny základních práv a svobod také nikterak nevyplývá rozdíl pro aplikaci na sdružení soukromého či veřejného práva", resp. se dovolávají - jmenovitě - odlišností České lékařské komory od Lékařské komory belgické posuzované Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, a dále i "novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva".
67. Je proto třeba se zabývat otázkou, zda jsou čl. 11 Úmluvy a čl. 20 odst. 1 Listiny ratione materiae použitelné ve vztahu k České lékařské komoře.
XI. Rozhodovací praxe orgánů Úmluvy
68. Výkladově určující je podle rozhodovací praxe orgánů Úmluvy hledisko, že pojmu "sdružení" normativně předjímanému v čl. 11 odst. 1 Úmluvy je třeba přikládat autonomní význam. Klasifikace ve vnitrostátním právu má jen relativní hodnotu a tvoří pouze výchozí bod.
69. Otázkou, zda lékařská komora stojí v dosahu čl. 11 Úmluvy, se zabývaly Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, a v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99, a Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 7. 1992 ve věci Simón v. Španělsko, stížnost č. 16685/90. V těchto případech orgány Úmluvy shledaly, že posuzované instituce nejsou sdruženími ve smyslu uvedeného článku, pročež k zásahu do negativní složky svobody sdružování povinným členstvím v nich dojít nemohlo.
70. Evropský soud pro lidská práva se v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, zabýval belgickou Lékařskou komorou. Konstatoval, že je institucí veřejného práva, byla zřízena nikoli jednotlivci, nýbrž zákonem, je integrována do státní struktury a soudci jmenovaní králem jsou ustanovováni do většiny jejích orgánů. Komora sleduje cíl ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, a to tím, že zajišťuje podle příslušných zákonů formu veřejné kontroly nad výkonem lékařské praxe; v rámci této kompetence se po ní zejména vyžaduje vést seznam členů Komory. K výkonu úkolů svěřených státem požívá některé administrativní, stejně jako normotvorné a disciplinární výsady mimo sféru obyčejného zákona, a tudíž používá právních prostředků veřejné moci.
71. Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99, posuzoval Bulharskou unii lékařů a Unii zubních lékařů v Bulharsku (dále jen "unie"). Připomněl, že orgány Úmluvy na regulační orgány svobodných povolání ustáleně nahlíží tak, že nejde o sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy; obvykle je cílem těchto orgánů zřízených zákonem regulace a podpora profesí, čímž vykonávají významné veřejnoprávní funkce, zaměřené ku ochraně veřejnosti. Nemohou být proto přirovnávány k soukromoprávním sdružením nebo odborovým organizacím, a zůstávají integrovány do státní struktury. Soud se (přesto) musí zabývat in concreto, zda - v daném případě obě unie, charakterizované svými funkcemi, strukturou a členstvím - jsou sdruženími spadajícími pod čl. 11 Úmluvy nebo zda jsou spíše veřejnoprávními institucemi, kde do svobody sdružování namítané povinné členství v nich nemůže zasáhnout. V této souvislosti pak zaznamenal, že unie - obdobně jako belgická Lékařská komora - sledují cíle ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, tím, že podle příslušné legislativy vykonávají veřejnou kontrolu nad výkonem lékařské praxe; především vedou registry lékařů a zubních lékařů, jsou pověřeny tvorbou pravidel a vybaveny disciplinárními pravomocemi, navrhují kodexy profesní etiky pro lékaře a zubní lékaře, přijímají pravidla dobré praxe společně s Národním fondem zdravotního zabezpečení podle zákona o profesních organizacích lékařů a zubních lékařů a udělují sankce za zanedbání povinné péče. Soud proto uzavřel, že unie používají postupy veřejné moci. Musel se dále zabývat konkrétní námitkou stěžovatelů, že unie jsou soukromoprávními sdruženími, jelikož jsou pověřeny k sjednávání a uzavírání Národní rámcové smlouvy s Národním fondem zdravotního zabezpečení, jež je podle nich přirovnatelná ke kolektivní smlouvě, která stanoví podmínky, za nichž lékaři a zubní lékaři pracují a jsou odměňováni (což je úkolem odborů, pročež unie mají znaky odborových organizací, spadajících pod rozsah čl. 11 Úmluvy). Soud však zde konstatoval, že Národní rámcová smlouva nereguluje takové otázky jako mzdy a pracovní podmínky; smlouva se týká plateb, které poskytovatelé zdravotní péče mohou požadovat po Národním fondu zdravotního zabezpečení za služby pojištěncům, jakož i kvality, množství a způsobu poskytování těchto služeb. Smlouva se tudíž podle Soudu podobá spíše kontrolnímu cenovému mechanismu než kolektivní smlouvě; pokud je za příklad zvolena nemocnice uzavírající individuální smlouvu s Národním fondem zdravotního zabezpečení na základě Národní rámcové smlouvy, lze stěží argumentovat, že jde o vztah podobný vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Byť je pravda, že individuální smlouvy sjednané (soukromými) lékaři a zubními lékaři rozsáhle ovlivňují způsob práce a ceny, které mohou účtovat pojištěncům, přesto se nepodobají pracovním smlouvám, jelikož pouze stanovují podmínky, za kterých budou pacientům poskytovány služby, a částky, které mohou lékaři a zubní lékaři požadovat po Fondu za poskytnuté zdravotní služby. Soud připomenul, že úhrady za zdravotní služby poskytnuté pacientům s jiným typem zdravotního pojištění nebo bez zdravotního pojištění nejsou Smlouvou regulovány. Odkázal rovněž na "nedávné" rozhodnutí bulharského Nejvyššího správního soudu, který shledal, že Smlouva je připodobitelná k sekundárnímu předpisu a podléhá soudnímu přezkumu. Soud proto konstatoval, že z vyjednávání o Smlouvě a jejího uzavírání nelze dovodit, že unie plní roli odborů; struktura unií je detailně popsána v zákoně o profesních organizacích lékařů a zubních lékařů včetně struktury a funkce ústředních a regionálních orgánů obou unií a členství v těchto orgánech (statuty unií řeší jen vedlejší otázky jako přesné počty členů orgánů a technické detaily procedury ustavování orgánů). Soud rovněž poznamenal, že členství v uniích vychází z rozhodnutí jednotlivce vykonávat povolání, které vyžaduje zvláštní právní regulaci, a nikoliv z jiných faktorů jako např. vlastnictví půdy (a contrario zpráva Komise ze dne 30. 10. 1997 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnost č. 25088/94, odst. 89).
72. Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 8. 7. 1992 ve věci Vialas Simón v. Španělsko, stížnost č. 16685/90, konstatovala, že lékařské komory jsou ve Španělsku veřejnoprávními institucemi zřízenými zákonem a sledujícími veřejný zájem - ochranu (veřejného) zdraví - tím, že zajišťují určitou veřejnou kontrolu výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky. V rámci kompetencí svěřených státem lékařským komorám požívají některé administrativní, stejně jako disciplinární výsady; lékařské komory se též účastní procesu tvorby zákonných a prováděcích norem, resp. vydávají stanoviska k návrhům z oblasti zdravotnictví, jež předkládají orgány veřejné moci. Podle Komise - s ohledem na tyto kompetence udělené lékařské komoře - je namístě závěr, že o sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy zde nejde. Přitom v dané věci stěžovatel tvrdil, že pro lékaře působící ve veřejném sektoru nejsou komory než sdruženími předvídanými tímto článkem, neboť ve vztahu k nim vykonávají tradiční funkce kontroly výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky orgány správy, která je zaměstnává. Komise však s poukazem na rozsudek španělského Ústavního tribunálu ze dne 17. 7. 1989 uzavřela, že ani okolnost, že stát zajišťuje dodržování zákonných a smluvních závazků jím zaměstnávanými lékaři, nelze postavit naroveň - jak požadoval stěžovatel - odstranění kompetence lékařských komor ve vztahu k lékařům zaměstnaným ve veřejném sektoru, aby prováděly kontrolu výkonu lékařské praxe a dodržování lékařské etiky.
73. Orgány Úmluvy dovodily, že čl. 11 Úmluvy není ratione materiae použitelný ani v případě dalších profesních komor.
74. Případné je též odkázat na částečné rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 12. 3. 1981 ve věci Barthold v. Spolková republika Německo, stížnost č. 8734/79, jež se týkala povinného členství v Radě veterinárních lékařů.
75. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 9. 1989 ve věci Revert a Legallais v. Francie, stížnosti č. 14331/88 a 14332/88, Komise ve vztahu k povinnému členství ve francouzské Komoře architektů dospěla k závěru, že zákonem uložená povinnost připojit se ke Komoře architektů směřuje k ochraně veřejného zájmu (zájmu blíže nespecifikovaného, avšak z kontextu případu identifikovatelného rovněž s ochranou příjemců služeb, resp. veřejnosti).
76. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 2. 7. 1990 ve věci A. a další v. Španělsko, stížnost č. 13750/88, Komise dala najevo, že advokátní komory ve Španělsku jsou instituce veřejného práva regulované zákonem a sledující cíl v obecném zájmu, totiž podporu svobodné a adekvátní právní pomoci, a tedy podporu spravedlnosti. Komise vyzdvihla, že zápis do seznamu vedeného komorou, který představuje předběžnou a nezbytnou podmínku výkonu profese advokáta, je otevřený všem, kdo splní zákonné podmínky. Připomněla poté, že profesní komory nejsou podle ustálené rozhodovací praxe orgánů Úmluvy sdruženími ve smyslu čl. 11 Úmluvy.
77. Soud v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 3. 4. 2001 ve věci O. V. R. v. Rusko, stížnost č. 44319/98, v souvislosti s otázkou členství v Archangelské notářské komoře znovu zaznamenal, že komory svobodných povolání nejsou sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy. Cílem těchto orgánů zřízených zákonem je regulovat a podporovat tato povolání a zároveň plnit veřejnoprávní úkoly k ochraně veřejnosti. Nemohou být proto přirovnávány k odborovým organizacím, nýbrž zůstávají integrovány do struktur státu.
78. V rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 12. 10. 2004 ve věci Bota v. Rumunsko, stížnost č. 24057/03, Soud rovněž poukázal na svoji ustálenou judikaturu, podle níž komory svobodných povolání jsou instituce veřejného práva, upravené zákonem a sledující cíle ve veřejném zájmu, pročež čl. 11 Úmluvy na ně nedopadá. Soud opět zdůraznil, že zde hodnocená Unie advokátů Rumunska byla zřízena zákonem a sleduje cíl v obecném zájmu, totiž podporu adekvátní právní pomoci a implicite podporu spravedlnosti.
79. Z dalších rozhodnutí, kde orgány Úmluvy dospěly k závěru, že posuzované subjekty stojí mimo dosah čl. 11 Úmluvy, lze z rozhodovací činnosti Evropské komise pro lidská práva jmenovat rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 6. 7. 1977 ve věci Sdružení X. v. Švédsko, stížnost č. 6094/73 (hodnoceno bylo sdružení "A. Studentkar"), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 12. 4. 1991, ve věci Halfon v. Spojené království, stížnost č. 16501/90 (Spolek studentů Univerzity Exeter), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 10. 7. 1991 ve věci Weiss v. Rakousko, stížnost č. 14596/89 (korutanská Obchodní komora), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 1. 1998 ve věci M. A. v. Švédsko, stížnost č. 32721/96 (Studentská unie Stockholmské univerzity), a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva pak rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 9. 1999, ve věci Karakurt v. Rakousko, stížnost č. 32441/96 (rada zaměstnanců), a rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 4. 7. 2002 ve věci Köll v. Rakousko, stížnost č. 43311/98 (sdružení turistického ruchu).
80. Pro úplnost se sluší zaznamenat, že naopak zásah do negativního aspektu svobody sdružování v rozporu s čl. 11 Úmluvy konstatoval Evropský soud pro lidská práva (co do členství v odborových organizacích) kupř. v rozsudku ze dne 13. 8. 1981 ve věci Young, James a Webster v. Spojené království, stížnosti č. 7601/76, 7806/77, rozsudku ze dne 20. 4. 1993 ve věci Sibson v. Spojené království, stížnost č. 14327/88, rozsudku ze dne 25. 4. 1996 ve věci Gustafsson v. Švédsko, stížnost č. 15573/89, rozsudku ze dne 11. 1. 2006 ve věci Sorensen v. Dánsko, stížnost č. 52562/99 a 52620/99, dále pak v rozsudku ze dne 30. 6. 1993 ve věci Sigurdur A. Sigurjónsson v. Island, stížnost č. 16130/90 (Sdružení řidičů automobilů Frami), nebo v rozsudku ze dne 29. 4. 1999 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95 (schválená obecní sdružení lovu).
XII. Judikatura Ústavního soudu
81. Ke znakům profesních komor se Ústavní soud vyjádřil v již výše citovaném nálezu ze dne 16. 4. 2003sp. zn. I. ÚS 181/01, N 58/30 SbNU 97 (viz bod 48.). S vymezením doktrinárním se pak ztotožnil rovněž v nálezu ze dne 25. 6. 2002sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb., vycházeje z hledisek vymezujících pojem veřejnoprávního orgánu; za ně měl faktory veřejného účelu, způsobu jeho ustavení a jemu svěřenou pravomoc.
XIII. Zákonné znaky České lékařské komory
82. Se zřetelem ku konstantně Ústavním soudem zastávaným názorům na význam vlastní prejudikatury, jakož i rozhodnutí orgánů Úmluvy, zejména Evropského soudu pro lidská práva, a jejich důsledky pro posouzení konkrétní věci, postačí konstatovat, že Ústavní soud i zde z obojího (co bylo vyloženo v předchozích oddílech X. a XII.) vychází.
83. Pozornost se proto soustřeďuje k otázce, zda v těchto pramenech dosud vyslovené názory ohledně tzv. profesní samosprávy, resp. tzv. profesních komor ve vztahu ku čl. 11 Úmluvy a čl. 20 odst. 1 Listiny jsou použitelné i v případě České lékařské komory. Přitom se nepomíjí, že prezentovaná interpretačně určující hlediska mají vypovídací hodnotu především ve svém celkovém vyznění.
Zřízení České lékařské komory
84. Česká lékařská komora byla zřízena zákonem (ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.) a vymezena coby samosprávná nepolitická stavovská organizace nadaná právní subjektivitou a sdružující všechny lékaře zapsané v jí vedeném seznamu (§ 1 odst. 2 a 3 zákona č. 220/1991 Sb.).
85. Vyznačuje se tedy stejnou formou zřízení jako další profesní komory, jež podle rozhodovací praxe orgánů Úmluvy stojí mimo dosah čl. 11 Úmluvy. Zákonem byly v právním řádu České republiky zřízeny i další profesní komory, jmenovitě Česká stomatologická komora, Česká lékárnická komora (§ 1 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.), Komora patentových zástupců České republiky (§ 22 zákona č. 237/1991 Sb., o patentových zástupcích, resp. zákon č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví), Komora veterinárních lékařů České republiky (§ 1 zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky), Notářská komora České republiky a notářské komory v sídlech krajských soudů [§ 35, resp. § 29 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (§ 23 zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě), Komora daňových poradců České republiky (§ 9 zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky), Komora auditorů České republiky (§ 24 odst. 2 zákona č. 524/1992 Sb., o auditorech a Komoře auditorů České republiky, resp. zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech a o změně zákona č. 165/1998 Sb.), Česká advokátní komora (§ 40 odst. 3 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii), a konečně Exekutorská komora České republiky [§ 6 a § 109 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů].
86. Již forma zřízení České lékařské komory přisvědčuje názoru, že je institucí, jež se identifikuje s těmi, o nichž bylo pojednáno orgány Úmluvy jakožto o veřejnoprávních korporacích (viz body 69. až 79. výše), a současně se odlišuje od sdružení, která Evropský soud pro lidská práva hodnotil v navrhovateli odkazovaném rozsudku ze dne 29. 4. 1999 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95. Zde posuzovaná schválená obecní sdružení lovu zůstávala "soukromoprávními institucemi", přičemž zákon č. 64-696 ze dne 10. 7. 1964, známý jako "Loi Verdeille", pak představoval "výzvu ke členství ve sdružení založeném podle zákona z roku 1901", který dopadá (odst. 32 a odst. 99 citovaného rozsudku) na sdružení soukromoprávní [tím se nezpochybňuje úsudek o relativní vypovídací hodnotě naplnění uvedeného kritéria, jak se podává kupříkladu ve vztahu ku vzniku "soukromoprávní" akciové společnosti na podkladě zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů; srov.sp. zn. III. ÚS 63/06(pozn. red.: nepublikované usnesení)].
Povinné členství
87. Stejně tak "nuceným" členstvím podle § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. se Česká lékařská komora přibližuje veřejnoprávním korporacím podle judikatorního shrnutí v oddílu XI. a XII., a je pak jen platonickou námitka, že jde o "vyčlenění sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy" zcela "účelové". Úvaha navrhovatelů, že "soukromoprávní sdružení sotva mohou mít prostředky pro zabezpečení a vynucení povinného členství v nich", pak stojí i v kolizi s ambicí konciliovat povinné členství se "soukromoprávními institucemi", resp. sdruženími ve smyslu čl. 11 Úmluvy, již dokládají věci posuzované Evropským soudem pro lidská práva a vyjmenované v bodu 80. výše.
Dohled nad výkonem lékařského povolání
88. Jestliže Česká lékařská komora podle § 2 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 220/1991 Sb. dbá, aby její členové vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony a řády komory, resp. zaručuje odbornost svých členů a potvrzuje splnění podmínek k výkonu lékařského povolání podle zvláštních předpisů, pak účelem jejího zřízení je zajištění řádného výkonu lékařského povolání vůbec, a se zřetelem k jeho povaze (viz oddíl VIII. "Ochrana veřejného zdraví") - mimo jakoukoli pochybnost - i "plnění veřejnoprávních úkolů k ochraně veřejnosti".
Normotvorná pravomoc
89. Ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. předjímá, že Česká lékařská komora vydává "řády komory", a ustanovením § 15 odst. 2 se jí svěřuje pravomoc "schvalovat, měnit a rušit organizační, jednací, volební a disciplinární řád". Tuto - normotvornou - pravomoc vykonává sjezd delegátů, jemuž se přisuzuje oprávnění k vydávání ("schvalování") i dalších předpisů Komory, což je dovozováno z demonstrativního výčtu působnosti tohoto orgánu. Normotvorná pravomoc je charakteristická i pro další profesní komory a za jednu z nejúplnějších lze mít úpravu vtělenou do zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, (§ 49-53).
90. Autonomní normotvorná pravomoc, závazná pro členy komory, tak představuje "konstitutivní prvek veřejné moci svěřené veřejnoprávní korporaci" (Beran, K.: Právnické osoby veřejného práva. Praha: Linde, 2006, str. 63).
91. Pro tento závěr, rozhodný z hlediska sledovaného tématu, již není podstatné řešení otázky případného přezkumu této normotvorby ("stavovských předpisů"). Nepochybně však neplatí, že by nepodléhala soudnímu přezkumu rozhodnutí orgánů Komory, jimiž bylo zasaženo do právního postavení jejích členů, případně že by zcela mimo soudní ochranu mohly být situovány povinnosti, jež ze stavovských předpisů pro jednotlivé členy vyplývají (srov. výše zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 16. 4. 2003sp. zn. I. ÚS 181/01). Ostatně námitka navrhovatelů, že zde chybí relevantní soudní dohled, směřuje zcela zjevně jinam než k institutu povinného členství, o který zde - výlučně - jde.
Personální a disciplinární pravomoc
92. Česká lékařská komora vede seznam členů [§ 2 odst. 1 písm. e) zákona č. 220/1991 Sb.] a seznam hostujících osob [§ 6a odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.]. Veřejnoprávní povaha zápisů do seznamů vedených Českou lékařskou komorou je zachována i při minimálním prostoru pro správní uvážení poskytnutém v ustanoveních § 4 a § 6a odst. 2 zákona č. 220/1991 Sb.; uchazeč o zápis do seznamu členů komory, který nebyl komorou zapsán do seznamu členů, nebo nebyl-li zápis proveden včas, má právo domáhat se ochrany u soudu (§ 6a odst. 11 a § 7 zákona č. 220/1991 Sb.).
93. I po dni účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, zůstává v pravomoci České lékařské komory stanovovat podmínky k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu funkce odborných zástupců podle zvláštního předpisu a vedoucích lékařů a primářů v nestátních zdravotnických zařízeních a vydávat osvědčení o splnění těchto podmínek [§ 2 odst. 2 písm. c) a d) zákona č. 220/1991 Sb., stavovský předpis č. 11 - licenční řád]. Rovněž zde je zachována možnost soudního přezkumu (§ 2 odst. 3 a 4 zákona č. 220/1991 Sb.).
94. V "personálních" souvislostech je přiléhavé rovněž poukázat na možnost České lékařské komory účastnit se výběrových řízení při obsazování vedoucích míst ve zdravotnictví, vyžadovat od svých členů doklady spojené s výkonem povolání, vyjadřovat se k podmínkám a způsobu dalšího vzdělávání lékařů, stomatologů a lékárníků, účastnit se provádění specializačních zkoušek a vydávat pro členy komor závazná stanoviska k odborným problémům poskytování zdravotní péče a ve zdravotnickém výzkumu [§ 2 odst. 2 písm. b), g), h) a i) zákona č. 220/1991 Sb.].
95. České lékařské komoře je svěřena disciplinární pravomoc [§ 2 odst. 2 písm. f) zákona č. 220/1991 Sb.], již vykonává čestná rada okresního sdružení, respektive čestná rada České lékařské komory (§ 13 odst. 1 a § 18 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.). Návrh na zahájení disciplinárního řízení podle § 14 odst. 2 písm. c) zákona č. 220/1991 Sb. podává revizní komise okresního sdružení [srov. též § 2 odst. 2 písm. e) zákona č. 220/1991 Sb.] a proti rozhodnutí čestné rady okresního sdružení, jímž bylo disciplinární opatření uloženo, lze podat opravný prostředek, o kterém rozhoduje čestná rada komory. Rozhodnutí čestné rady o uložení disciplinárního opatření je podle § 18 odst. 5 zákona č. 220/1991 Sb. přezkoumatelné soudem.
96. Povahu shrnutých znaků personálních a disciplinárních - coby indikativních pro veřejnoprávní korporaci - vystihl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 1. 2005 č. j. 6 As 36/2003-115, podle něhož disciplinární pravomoc (zde ve vztahu k advokátům) představuje "součást veřejné správy, neboť nebyla-li by svěřena Komoře, tvořila by součást všeobecné státní správy". Není důvod se s tímto závěrem neztotožnit, a co do "personální a disciplinární" úpravy kompetencí České lékařské komory tedy i zde je zjevná podobnost s těmi "veřejnoprávními korporacemi", jež byly posuzovány orgány Úmluvy v oddílu XI. výše.
97. Jestliže navrhovatelé poukazují na "novější judikaturu" Evropského soudu pro lidská práva, která se podle nich "zabývá především právem se nesdružovat a která z něj výslovně nevyjímá ani veřejnoprávní korporace", a na judikaturu "týkající se formálního vzniku zakotvení a na druhé straně faktického působení sdružení a korporací (§ 100 Chassagnou a ostatní v. Francie, ze dne 29. dubna 1999)", patří se dodat, že v rovině svěřených pravomocí je podstatný rozdíl mezi Českou lékařskou komorou a schválenými "obecními sdruženími lovu", která podle Soudu nedisponovala "výsadami mimo sféru obyčejného zákona, ať už správními, normotvornými nebo disciplinárními", a nepoužívala tím ani "postupů veřejné moci" (odst. 101 označeného rozsudku).
Účast v řízení podle zákona o veřejném zdravotním pojištění