98. Podle ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. jsou komory oprávněny účastnit se jednání při tvorbě sazebníků lékařských výkonů, při tvorbě cen léků, léčivých přípravků a sazebníků ostatních služeb poskytovaných lékárnami. Spolu s úpravou obsaženou v § 17 odst. 3, § 17 odst. 6 a § 48 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, představuje podklad pro jednotlivé druhy řízení s účastí České lékařské komory týkající se veřejného zdravotního pojištění, resp. rozsahu a podmínek, za nichž je zdravotní péče ze zdravotního pojištění poskytována.
99. Z ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. se podává, že za účelem zajištění věcného plnění při poskytování zdravotní péče pojištěncům uzavírají Všeobecná zdravotní pojišťovna a ostatní zdravotní pojišťovny, zřízené podle zvláštního zákona (zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů), smlouvy se zdravotnickými zařízeními o poskytování a úhradě zdravotní péče ("individuální smlouvy"). Před uzavřením těchto individuálních smluv se podle § 46 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb. musí konat výběrové řízení, jehož průběh upravují ustanovení § 46 až 52; členem komise zřizované vyhlašovatelem (krajským úřadem, resp. Magistrátem hlavního města Prahy) pro každé výběrové řízení je zástupce příslušné profesní organizace, tj. rovněž České lékařské komory. Zdravotní pojišťovna výsledky výběrového řízení však není vázána; obdobně jako ke stanovisku vyhlašovatele k nim "přihlíží" při uzavírání individuálních smluv (§ 52 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb.), jež se řídí tzv. rámcovou smlouvou, která je podle § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven (zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a zaměstnaneckých pojišťoven) a zástupci příslušných skupinových smluvních zdravotnických zařízení zastupovaných svými zájmovými sdruženími (rovněž Českou lékařskou komorou).
100. Rámcová smlouva má obsahovat ustanovení, která se týkají doby účinnosti, způsobu a důvodu ukončení "individuální smlouvy", má upravovat způsob provádění úhrady poskytované zdravotní péče, práva a povinnosti účastníků individuální smlouvy, pokud nejsou stanoveny zákonem, obecné podmínky kvality a účelnosti poskytování zdravotní péče, podmínky nezbytné pro plnění individuální smlouvy, kontrolní mechanismus kvality poskytované péče a správnosti účtovaných částek, jakož i povinnost vzájemného sdělování k příslušné kontrole nutných údajů (§ 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb.). Rámcové smlouvy, dohodnuté v jednotlivých segmentech poskytované zdravotní péče, jsou po přijetí předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které posoudí jejich soulad s právními předpisy a veřejným zájmem a následně je vydá jako vyhlášku (v současnosti je účinná vyhláška č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy). Jestliže před ukončením platnosti smlouvy nedojde k uzavření smlouvy nové, bude platnost smlouvy prodloužena až do doby, než bude uzavřena nová rámcová smlouva. Pokud mezi účastníky dohodovacího řízení nedojde k dohodě o obsahu rámcové smlouvy do šesti měsíců nebo pokud předložená rámcová smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, je povoláno k odpovídající úpravě Ministerstvo zdravotnictví.
101. V § 17 odst. 6 zákona č. 48/1997 Sb. je pak vymezeno řízení vedoucí ke stanovení hodnoty bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulační omezení na následující kalendářní rok. Dohodovacího řízení se účastní představitelé Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení.
102. Dojde-li k dohodě o hodnotě bodu, výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezeních, posoudí její obsah Ministerstvo zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Je-li výsledek dohody v souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, vydá jej Ministerstvo zdravotnictví jako vyhlášku. Nedojde-li v dohodovacím řízení k výsledku do 90 dnů před skončením příslušného kalendářního roku nebo shledá-li Ministerstvo zdravotnictví, že výsledek dohodovacího řízení není v souladu s právními předpisy nebo veřejným zájmem, stanoví tyto parametry na následující kalendářní rok vyhláškou (v současnosti je účinná vyhláška č. 383/2007 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezení objemu poskytnuté zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění pro rok 2008). Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami vydává Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou (§ 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb.); před účinností zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, se rovněž zde uplatňovalo dohodovací řízení.
103. Zhodnocením takto shrnutých pravomocí účasti na výběrových a dohodovacích řízeních je pak zcela namístě závěr, že - v kontextu shora zmíněného (v bodě 71.) rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 6. 11. 2003 ve věci Popov a ostatní, Vakarelova, Markov a Bankov v. Bulharsko, stížnosti č. 48047/99, 48961/99, 50786/99 a 50792/99 - ani zde neplatí, že by se tím Česká lékařská komora "přibližovala" odborové organizaci (čl. 11 odst. 1 Úmluvy, čl. 27 odst. 1 Listiny). Z výše zaznamenaných náležitostí rámcových (a následně "individuálních") smluv se podává zřejmý závěr, že úpravu vztahů mezi zdravotními pojišťovnami a zdravotnickými zařízeními s obdobou kolektivních smluv (vymezujících zásadně vztahy mezi zaměstnavateli a zaměstnanci, resp. jejich práva a povinnosti v pracovněprávních vztazích) obsahově identifikovat nelze. Totéž platí i ohledně úpravy postavení České lékařské komory k režimu stanovení hodnoty bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezení, kde, slovy Evropského soudu pro lidská práva (tamtéž), jde o "kontrolní cenový mechanismus", jemuž jsou z povahy věci vlastní rysy nikoli soukromoprávní, nýbrž - rovněž - "veřejnoprávní".
XIV. Hodnocení návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.
104. Lze se bez potíží ztotožnit s tím, že "neúzemní" veřejnoprávní korporace profesní samosprávy vykazují (obdobně jako samospráva územní) následující znaky: 1/ jsou zřizovány zákonem, 2/ jsou pověřovány výkonem veřejné moci vůči určité skupině obyvatel, 3/ mají právní subjektivitu, 4/ mají personální základ (zvláštní důvod členství), 5/ jsou hospodářsky a rozpočtově na státu nezávislé, 6/ nesou odpovědnost za své jednání, 7/ jednají nejen ve svém zájmu, nýbrž i zájmu veřejném nebo obecném, 8/ stát nad nimi a jejich činností vykonává dozor, 9/ lze se bránit proti jejich autoritativním rozhodnutím před soudy (viz Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 500-501).
105. Stejně tak je akceptovatelný úsudek, že zákonné vymezení České lékařské komory, jak bylo prezentováno v předchozím oddílu (XIII.), tyto znaky adekvátně reflektuje. Česká lékařská komora znaky 1/-5/ naplňuje beze zbytku (ad 5/ se patří citovat § 20 zákona č. 220/1991 Sb., podle kterého Komory samostatně spravují svůj majetek a hospodaří dle ročního rozpočtu. Příjmy komory tvoří členské příspěvky, dotace, dary a jiné příjmy. Výnos pokut připadá do sociálního fondu komory.) a rovněž je seznatelná odpovědnost Komory v rovině civilní a správní. Akty České lékařské komory nestojí, jak bylo konstatováno výše, mimo dosah soudní kontroly (byť problematickou - obdobně jako u dalších komor, s některými výjimkami, jako kupříkladu u České advokátní komory nebo u Komory patentových zástupců České republiky - se jeví úprava normotvorné pravomoci a její soudní kontroly). Jednání ve veřejném, resp. obecném zájmu je nezpochybnitelným korelátem ochrany veřejného zdraví.
106. S řečeným koresponduje i judikatorní charakteristika, již podal Ústavní soud ve vícekrát zmíněném nálezu ze dne 16. 4. 2003sp. zn. I. ÚS 181/01(bod 48.) ohledně Komory veterinárních lékařů České republiky, zřízené zákonem č. 381/1991 Sb.; i ku České lékařské komoře je namístě vztáhnout úsudek, že jde o jednu z profesních komor "s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit. Komora tak nad těmito členy - příslušníky určitého profesního stavu - vykonává určitá mocenská oprávnění, mezi něž typicky patří ... kárná pravomoc".
107. Již v oddílu XIII. bylo v jednotlivostech, k tam shrnutým "zákonným znakům" České lékařské komory, zdůrazněno, že tyto znaky, coby provenience "veřejnoprávní", Českou lékařskou komoru odlišují od těch sdružení "soukromoprávních", jež požívají samozřejmé ochrany podle čl. 11 Úmluvy, resp. čl. 20 odst. 1, příp. čl. 27 odst. 1 a 2 Listiny.
108. Je podstatné, že tyto zákonné znaky současně umožňují Českou lékařskou komoru identifikovat s těmi institucemi, jež posuzovaly orgány Úmluvy (zejména Evropský soud pro lidská práva) v rozhodnutích vypočtených v oddílu XI. Je očividné, že vskutku není relevantního rozdílu mezi Českou lékařskou komorou a - kupříkladu - belgickou Lékařskou komorou, hodnocenou Evropským soudem pro lidská práva ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie jakožto "instituce veřejného práva", jež byla zřízena nikoli jednotlivci, nýbrž zákonem, je integrována do státní struktury, sleduje cíl ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví tím, že zajišťuje podle příslušných zákonů formu veřejné kontroly nad výkonem lékařské praxe, k výkonu úkolů svěřených ... státem požívá některé administrativní, stejně jako normotvorné a disciplinární výsady mimo sféru obyčejného zákona, "a tudíž používá právních prostředků veřejné moci" (viz bod 69. a 70.). Oproti tomu argument navrhovatelů, že belgická komora je "velice silným způsobem kontrolována přímo státem", pak potřebu rozhodného odlišení (ve vztahu k České lékařské komoře) neimplikuje zcela zjevně, a totéž platí i o tvrzení, že Česká lékařská komora svým faktickým působením "připomíná v současné době spíše odborovou organizaci", tj. "soukromoprávní sdružení", neboť rozhodné charakteristiky naopak "instituce veřejného práva" si Komora podržuje tak jako tak, a nedostatek "soukromoprávních" prvků byl doložen (viz bod 103.) i ve vztahu k její účasti na výběrových a dohodovacích řízeních, resp. v režimu stanovení hodnoty bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezení. K úvahám navrhovatelů o "účelovém" vyčlenění "sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy" postačí odkázat na bod 87. shora, odkud se podává, že v případě v oddílech XI. a XII. dotčených tzv. profesních komor ("institucí veřejného práva") jde o odlišení objektivní, spočívající na legálním (právním) základě, který svědčí - vzhledem k jejímu obdobnému zákonnému vymezení - i České lékařské komoře. Navrhovateli zdůrazňovaná míra její autonomie ve vztahu ku státu takovému "odlišení" sama o sobě nepřekáží.
109. Klíčovým pak je, že dovodily-li ve vztahu k (těmto) posuzovaným institucím orgány Úmluvy, že nejsou sdruženími ve smyslu článku 11 Úmluvy, pročež "ani k zásahu do negativní složky svobody sdružování povinným členstvím v nich dojít nemohlo", je opodstatněné tento závěr vztáhnout i k instituci s nimi srovnatelné, jíž - jak bylo dovozeno - právě Česká lékařská komora je. Jestliže pak ve smyslu závěru vyjádřeného v bodě 65. není pochyb, že smysl a rozsah pojmu "sdružení" zakotveného v čl. 11 odst. 1 Úmluvy a v čl. 20 odst. 1 Listiny jsou shodné, pak logicky platí, že závěr o vyloučenosti zásahu do svobody sdružování platí i ve vztahu k té její negativní složce (právu "se nesdružovat"), jež vychází z čl. 20 odst. 1 (příp. čl. 27 odst. 1 a 2) Listiny, na které se navrhovatelé odvolávali.
110. Nemůže-li být svoboda sdružování (její negativní stránka) povinným členstvím v České lékařské komoře objektivně dotčena vůbec, neotevírá se ani prostor pro pokračování v hodnocení návrhu navrhovatelů testem proporcionality k ověření, zda není ústavněprávně nepřípustným způsobem omezena, resp. zda byly (či nikoli) k dispozici prostředky k této svobodě "šetrnější".
111. Není však od věci zde poznamenat, že - jednak - institut povinného členství podle § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. není ve srovnatelných (evropských) poměrech ničím výjimečným (viz oddíl IX. shora), a - jednak - že je "logický" tím, že organicky zajišťuje působnost České lékařské komory vůči rozhodným adresátům (lékařům) právě tím, že jsou jejími členy. Byť závaznosti norem, aktů a jiných opatření komory by bylo možné dosáhnout i jinak než výlučně prostřednictvím povinného členství (viz kupříkladu bod 59.), je zde podstatné, že jeho instalace v rozhodných poměrech nemůže být jakkoli spojována se svévolí či libovůlí zákonodárce.
112. Povinné členství v České lékařské komoře podle § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. tudíž v kolizi s čl. 20 odst. 1 (čl. 27 odst. 1 a 2) Listiny není.
XV. K dalším námitkám navrhovatelů
113. Pouze již v rovině teoretické (bez nezbytného průmětu do výsledku řízení) tudíž zůstává i spor o "vhodnost" použití kategorií "člen", resp. "členství" v zákoně č. 220/1991 Sb., vedený na základě srovnání se zákonem č. 85/1996 Sb., o advokacii, jenž operuje s pojmem "zápisu v seznamu advokátů vedeném Českou advokátní komorou" (§ 4). Není zřejmé, jakou reálnou (a contrario symbolickou, formální, sémantickou, psychologickou apod.) změnu by odpovídající úprava zákona č. 220/1991 Sb. přinesla; pro potřeby ústavněprávního přezkumu (není-li povinné "členství" v profesní komoře výrazem omezení svobody sdružování) se lze omezit na konstatování, že ze srovnání obou zákonných úprav neplyne, že postavení advokátů vůči České advokátní komoře je obsahově (v rovině práv a povinností) odlišné od pozice lékařů ve vztahu k České lékařské komoře. Tímto úsudkem nemůže otřást ani poukaz navrhovatelů na "faktické fungování" České lékařské komory, respektive námitka, že "každý člen organizace je s ní zákonitě identifikován a jako takový nese nelibě, že je spojován s aktivitami, se kterými bytostně nesouhlasí", jelikož ústavněprávní reflexi zjevně nemá.
114. Úvahy navrhovatelů, že téhož (a vhodněji) lze namísto Českou lékařskou komorou zajistit přímým výkonem správy státem, jsou vzhledem k dovozené neexistenci zásahu do ústavně zaručené svobody sdružování nevýznamné proto, že pak reflektují již jen otázku politickou (volby té či oné koncepce správy), jejíž posouzení Ústavnímu soudu z povahy věci nepřísluší. Poznamenává se toliko, že v bodě 52. se ve shodě s navrhovateli připouští, že přímá ústavněprávní opora pro profesní samosprávu sice "je chabá", že však jí "příznivé hodnotící tendence, zejména ve vztahu k jimi konfrontované správě státní", nejsou přehlédnutelné.
115. K rovněž navrhovateli namítané potřebě rozlišení mezi lékaři "soukromými" a "lékaři-
-zaměstnanci" (v podobě souhlasu s názorem Odborového svazu zdravotnictví a sociální péče České republiky) se vyjádřila Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 8. 7. 1992 ve věci Vialas Simón v. Španělsko (bod 72. shora), a není důvod jí vyjádřenému názoru (že ve sledovaných souvislostech nejde o diferenci rozhodnou) oponovat.
116. Poukazy navrhovatelů na "novější judikaturu" Evropského soudu pro lidská práva již byly - co do rozsudku ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie ze dne 29. dubna 1999 - zohledněny v bodech 86. a 97. výše s tím, že efektivní podporu jejich názorům odtud vyvozovat nelze. V rozsudku ze dne 13. 8. 1981 ve věci Young, James a Webster, stížnosti č. 7601/76, 7806/77, odst. 57, sice soud konstatoval, že ochrana osobního přesvědčení poskytovaná čl. 9 a 10 Úmluvy formou (garance) svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání a svobody projevu je jedním z účelů svobody sdružování podle čl. 11 Úmluvy, a přinucení někoho proti jeho přesvědčení ke členství ve sdružení tudíž útočí na samou podstatu čl. 11 Úmluvy, avšak zde šlo o členství v odborových organizacích, tj. ve sdruženích ve smyslu čl. 11 Úmluvy. Obdobně Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 30. 6. 1993 ve věci Sigurdur A. Sigurjónsson v. Island, stížnost č. 16130/90, takto zhodnotil názory prezentované zástupci sdružení Frami (odst. 37), leč rovněž až poté, co deklaroval, že předmětné sdružení spadá pod čl. 11 Úmluvy (odst. 32). Kritizovaná úprava zákona č. 220/1991 Sb. možnosti zakládat "skutečná" sdružení ve smyslu čl. 20 odst. 1, čl. 27 odst. 1 a 2 Listiny nikterak neomezuje.
117. Lichá je rovněž úvaha, že povinné členství v České lékařské komoře představuje zásah též do práva zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo na svobodnou volbu povolání. Jestliže bylo dovozeno, že svoboda sdružování ve smyslu čl. 20 Listiny (její "negativní aspekt") povinným členstvím dotčena není, pak logicky neobstojí tvrzení, jež je naopak na "dotčení" této svobody založeno. Neplatí tedy, jak uvádějí navrhovatelé, že právo na svobodný výkon povolání lékaře je zasaženo tím, že ti, kdo chtějí toto povolání vykonávat, se musí vzdát svobody sdružování, neboť zde takové právo není. Ústavněprávní konformitu dalších zákonných předpokladů výkonu lékařského povolání (§ 4 zákona č. 220/1991 Sb.) zpochybnit poukazem na čl. 26 Listiny zjevně nelze, a navrhovatelé tak ani nečiní.
118. V případech, kdy není posuzováno členství ve sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy, se prostor pro úvahy o zásahu do negativní složky svobody sdružování neotvírá, což dokumentuje rozhodovací praxe orgánů Úmluvy kupříkladu v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 9. 1989 ve věci Revert a Legallais, stížnosti č. 14331/88 a 14332/88, v němž Evropská komise pro lidská práva vyslovila, že stěžovatelé mohou svobodně vyjadřovat své osobní názory "jinou cestou". V rozhodnutí ze dne 12. 4. 1991, ve věci Halfon v. Spojené království, stížnost č. 16501/90, pak neuznala coby relevantní námitky týkající se politických aktivit Spolku studentů Univerzity Exeter přidruženému k Národní unii studentů.
119. Obdobné se uplatní i ve vztahu k zřejmě určující pohnutce, jež vede navrhovatele k nesouhlasu s povinným členstvím, kterou identifikují s vyhraněným odporem proti veřejnému, resp. politickému vystupování České lékařské komory, jež podrobně popsali (viz body 10. a 40. shora), a dokumentují mimo jiné předkládanými výtisky časopisu Tempus medicorum. I zde totiž nutno navrhovatelům připomenout, že není-li svoboda sdružování ve smyslu čl. 20 Listiny "ve hře", chybí tím pro příznivé hodnocení jejich kritiky efektivní ústavněprávní rámec. Z činnosti profesní komory coby nositele veřejné moci sice může objektivně vzejít zásah do těch základních práv a svobod, které jsou chráněny prameny ústavního pořádku, reakcí nemůže být však nic jiného než vytvoření adekvátního právního (soudního) rámce potřebné ochrany, nikoli vyjmutí osob ohrožených tímto zásahem z její působnosti. Navrhovatelé ostatně - mimo nepoužitelný odkaz na čl. 20 Listiny - zásah do základních práv a svobod ani netvrdili; tvrzení, že (někteří) členové Komory "nesou nelibě", že jsou spojováni s aktivitami, s nimiž "bytostně" nesouhlasí, a považují je "za útok na své vlastní zájmy", takový zásah samozřejmě neimplikuje. Navrhovatelé rovněž přehlížejí, že navenek prezentovaná "vůle" (včetně "politických názorů") České lékařské komory, proti níž protestují, je výrazem ustavených institucionálních mechanismů (především orgánů komory a jejích představitelů), jejichž ústavnost (demokratičnost) nezpochybňují, a na jejichž fungování a společenskopolitických výstupech se proto objektivně podílejí všichni "povinní" členové (lékaři); tedy nutně i ti, kteří s veřejným projevem Komory nyní nesouhlasí. Lze proto vycházet z toho, že aktuální veřejný obraz České lékařské komory odráží v daném okamžiku dominantní vůli jejích členů, resp. (všech) lékařů, což lze vyjádřit i tak, že lékaři mají takovou komoru, jakou mít chtějí, případně jakou vzniknout "dovolili". Že situace, proti níž navrhovatelé brojí, tím není přímým výrazem zákonné úpravy České lékařské komory (včetně úpravy povinného členství), je nabíledni, což navrhovatelé demonstrují sami i tím, že stejně tak povinné členství v České stomatologické komoře a České lékárnické komoře (upravené v tomtéž ustanovení § 3 zákona č. 220/1991 Sb.) ku zrušení nenavrhují. O ústavněprávně relevantní argumentaci zde nemůže být řeč.
XVI.
Závěr
120. Na tomto základě Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení napadeného ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. není důvodný, a proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové
S výrokem nálezu, jímž byl zamítnut návrh na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., nesouhlasím a nesouhlasím ani s odůvodněním nálezu.
Z nálezu je patrno, že napadené ustanovení bylo zkoumáno pouze z toho pohledu, zda není v rozporu s ústavním vyjádřením profesní samosprávy, které nález v souladu s doktrínou ztotožnil s čl. 21 odst. 1 Listiny a s preambulí Listiny (bod 49).
Dále nález v části VIII. dovozuje, že určujícím hlediskem pro organizaci dohledu nad výkonem lékařského povolání je ochrana veřejného zdraví. A v rámci naznačených mezí má zákonodárce údajně široký prostor pro vytvoření systému, který by zaručil dosažení ústavně zakotveného cíle (čl. 6 odst. 1 Listiny - právo na život a čl. 31 Listiny - právo na ochranu zdraví). Nález se oproti tomu nezmiňuje o tom, že zákonodárce při vytváření jakéhokoliv systému musí respektovat další základní práva a bude-li třeba je omezit za účelem dosažení vytyčeného cíle, pak zákonodárcem přijaté omezení základních práv musí obstát v testu proporcionality. Nález chybuje, pokud posuzuje institut povinného členství v profesní samosprávě jen takto izolovaně a bez dalších souvislostí.
Dále nález mnohomluvně a opakovaně přesvědčuje o tom, že členství v České lékařské komoře není podrobeno režimu plynoucímu ze svobody sdružovací, neboť komora je veřejnoprávní korporací, resp. profesním samosprávným orgánem, na který byla přenesena ze státu moc, kterou by jinak stát měl a musel vykonávat sám. Tento aspekt věci je samozřejmě velmi zřejmý a byl patrně jen v důsledku liknavosti či nepoučenosti navrhovatelů přehlédnut.
Z druhé strany však právě tento aspekt, totiž fakt, že jde o přenos státní moci, zůstal stranou pozornosti nálezu. Otázku, v jakém rozsahu může stát přenášet svou moc na další subjekty, přitom Ústavní soud dosud zevrubně neřešil, resp. minimálně se nevyjádřil k tomu, zda je zapotřebí ústavního zmocnění pro takový přenos či nikoli a proč, a dále nestanovil ani meze takového přenosu státní moci, ač je zřejmé, že zcela vyprázdnit stát nelze. Je totiž jisté, že v případě normálního běhu věcí podléhá výkon státní moci nejen kontrole soudní, jíž podléhají některá rozhodnutí komory, nýbrž, a především, podléhá výkon státní moci kontrole v rámci ústavní odpovědnosti jednotlivých mocí navzájem, přičemž aktům exekutivy je dodávána legitimita skrze zvolený parlament, od něhož také i jen svou holou existenci exekutiva odvozuje. Tak je výkon státní moci podroben multiplikované kontrole v rámci ústavních procesů, která je doplněna kontrolou vykonávanou mocí soudní. Přenos výkonu státní moci také znamená "deparlamentarizaci" v tom smyslu, že proces střetávání zájmů se přenáší výhradně na pole exekutivy a parlament zůstává stranou. Při postupu této tendence by mohlo postupně dojít k přechodu od ústavně přikázaného parlamentního politického systému, který je spojen s požadavkem demokratické legitimity orgánů státu nadaných určitou mocí k jinému, ústavně nepředvídanému politickému systému, v daném případě k neokorporatismu, ovládanému jinými principy [viz také nálezsp. zn. Pl. ÚS 52/03ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)].
Dále mám za to, že napadené ustanovení mělo být zkoumáno z toho pohledu, zda neproporcionálně neomezuje základní právo na obecnou svobodu osob vykonávajících lékařské povolání anebo přinejmenším alespoň části z nich. Toto právo, obecně vzato, tvoří základ a pevný bod, na který je navázán celý zbylý řád punktálně vyjádřených ostatních základních práv a svobod. Toto právo je odvoditelné z požadavku právního státu, založeného na úctě k právům a svobodám člověka (čl. 1 odst. 1 Ústavy), tedy státu, který je vystavěn na ideji přednosti svobodného jednotlivce před státem [např. nálezsp. zn. I. ÚS 643/06ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46 SbNU 373), nálezsp. zn. I. ÚS 2254/07ze dne 8. 4. 2008 (N 68/49 SbNU 37), nálezsp. zn. IV. ÚS 359/05ze dne 28. 3. 2006 (N 74/40 SbNU 743), nálezsp. zn. I. ÚS 557/05ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)]. Přirozeně, že jde o svobodu, která má sociální vazbu a je vykonávána odpovědnými osobami. Tato koncepce jednotlivce a státu je také sdílena spolu s ostatními evropskými demokratickými státy (např. P. Unruh Der Verfassungsbegriff des Grundgesetzes, Mohr Siebeck, Tübingen, 2002, s. 532 až 541).
Konkrétně jde v posuzovaném případě o to, že požadavek povinného členství v komoře není omezen jen na lékaře vykonávající své povolání jako svobodné povolání, nýbrž členství v komoře je vyžadováno i ve vztahu k těm lékařům, kteří vykonávají svou profesi v pracovním poměru. Posledně zmíněná skupina lékařů je kontrolována a v případě pochybení i sankcionována svým zaměstnavatelem, který rovněž za výkon jejich práce odpovídá, a vedle toho i komorou. Tak se tato skupina lékařů dostává do nerovného postavení s těmi profesními kolegy, kteří vykonávají své povolání jako "svobodné povolání" a je dle mého názoru neproporcionálně omezována při výkonu své obecné svobody. Legitimního cíle, který je sledován povinným členstvím v komoře, lze u této skupiny dosáhnout přes pracovněprávní úpravu. Každá další regulace dle mého názoru neproporcionálně umenšuje prostor svobody této skupiny lékařů. Poukazuje-li nález na rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ve věci Vialas Simón v. Španělsko, nelze přehlížet, že tento evropský orgán neměl důvodu zabývat se věcí nad přezkum možného porušení toliko práva sdružovacího, tj. práva, které Úmluva zná a obsahuje, zatímco přezkum eventuálního možného zásahu do dalších základních práv, která Úmluva (na rozdíl od národních ústav) nezná a neobsahuje, neměl. Nadto je zřejmé, že pro posouzení relevance tohoto rozhodnutí při jeho využití ke komparativnímu argumentu by bylo nutné znát španělskou úpravu pracovněprávní, s níž se většina hlasující pro nález neseznamovala.
Ostatně, historicky vzato, byla to právě charakteristika povolání jako "svobodného povolání", která dala vzniknout komorám. Nebylo totiž žádoucí, aby otázky výsostně odborné řešil stát, který by svoje rozhodnutí o nich mohl kontaminovat i jinými než odbornými úvahami, avšak výkon určitých povolání bylo přesto třeba kontrolovat, neboť byl spojen s možností poškození či zásahu do práv jiných osob. Tak i v nálezu, k němuž se vymezuji, uváděný nálezsp. zn. I. ÚS 181/01ze dne 16. 4. 2003 (N 58/30 SbNU 97) mj. uvádí: "jde o problematiku týkající se tzv. zájmové samosprávy, konkrétně profesních komor s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu.". Citovaný nález tedy v otázce posuzování tzv. zájmové samosprávy také počítal se svobodným výkonem povolání, nikoli s výkonem povolání v závislém, tedy pracovním poměru.
Shora naznačený legitimní cíl komory je problematizován povinným členstvím všech lékařů v ní, navíc v kombinaci se širokými a různorodými povinnostmi a oprávněními komory (§ 2 odst. 1 a 2 napadeného zákona), které se zčásti účelem kryjí i s funkcemi odborových organizací. Komora tak ve skutečnosti představuje jakousi společensko-liberální korporaci, která vystupuje (nebo může vystupovat) za "lékařský stav" či "cech" při vyjednáváních se státem o jeho zájmech v oblasti hospodářské, sociální, fiskální (a dalších) politiky. Komora je tak politickým orgánem ze své podstaty, reprezentujícím celý lékařský stav a nadto obdařeným značnou mocí. Koncentrace moci v podobě širokých oprávnění a povinností v rukou takto koncipované komory neskýtá, a to už jen z hlediska zvoleného samotného modelu, dostatečnou záruku pro ochranu a respekt k zájmům a základním právům pacientů. Potvrzením ústavnosti povinného členství všech lékařů v komoře Ústavní soud implicitně její postavení ještě posílil.