233. Nová právní úprava obsažená v § 342 nového zákoníku práce sice ve své podstatě mění základní vymezení právních následků smrti zaměstnavatele-fyzické osoby tak, že jeho smrtí pracovněprávní vztahy zanikají; vyloučení přechodu práv a povinností však není absolutní vzhledem k tomu, že přechod práv a povinností (resp. vyloučení zániku pracovněprávního vztahu) je připuštěn v případě, že dojde k pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona. Podle citovaného ustanovení zemře-li podnikatel, mohou v živnosti pokračovat až do skončení řízení o projednání dědictví správce dědictví, dědicové ze zákona, pokud není dědiců ze závěti, dědicové ze závěti a pozůstalý manžel nebo partner, i když není dědicem, je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, nebo pozůstalý manžel nebo partner splňující podmínku uvedenou v písmenu c), je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, pokud v živnosti nepokračují dědicové. Vzhledem k širokému okruhu subjektů, které jsou podle předchozího ustanovení oprávněny pokračovat v živnosti, budou však případy, kdy pracovněprávní vztah smrtí zaměstnavatele-fyzické osoby zanikne, velmi řídké. Podle názoru Ústavního soudu tak právní úprava naopak přispívá – na rozdíl od tvrzení navrhovatelů – k výraznější právní a sociální jistotě zaměstnanců, což je také jedním z významných úkolů pracovního práva.
234. Ústavní soud – za tohoto stavu – v napadeném ustanovení § 342 porušení vlastnického práva (čl. 11 Listiny), práva podnikat (čl. 26 Listiny) a zásah do principů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) nespatřuje. Proto návrhu na zrušení tohoto ustanovení nevyhověl.
235. K § 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2 (počátek 1. věty), § 364 odst. 3 (za středníkem)
Napadená ustanovení znějí (před novelou provedenou zákonem č. 362/2007 Sb. – srov. část XI.):
§ 33 odst. 3
(3) Jmenováním se zakládá pracovní poměr pouze u vedoucích organizačních složek státu7), vedoucích organizačních jednotek organizačních složek státu7), ředitelů státních podniků13), vedoucích organizačních jednotek státních podniků13), vedoucích státních fondů14), jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucích příspěvkových organizací15), vedoucích organizačních jednotek příspěvkových organizací a u ředitelů školské právnické osoby16), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jmenování provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7).
§ 38 odst. 2
(2) Pro pracovní poměr založený jmenováním platí ustanovení o pracovním poměru sjednaném pracovní smlouvou.
§ 73 odst. 1 a 2
(1) V případech uvedených v § 33 odst. 3 může ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7), vedoucího zaměstnance z pracovního místa odvolat; vedoucí zaměstnanec se může tohoto místa rovněž vzdát.
(2) Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická nebo fyzická osoba než uvedená v § 33 odst. 3, může být s vedoucím zaměstnancem dohodnuta možnost odvolání z pracovního místa, je-li zároveň dohodnuto, že se vedoucí zaměstnanec může tohoto místa vzdát.
§ 364 odst. 3 (část věty za středníkem)
(3) Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou; to neplatí v případě pracovního poměru
a) vedoucího organizační složky státu7),
b) vedoucího úředníka a vedoucího úřadu104),
c) vedoucího organizační jednotky organizační složky státu7),
d) ředitele státního podniku13),
e) vedoucího organizační jednotky státního podniku13),
f) vedoucího státního fondu, jestliže je v jeho čele individuální orgán14),
g) vedoucího příspěvkové organizace15),
h) vedoucího organizační jednotky příspěvkové organizace15),
i) ředitele školské právnické osoby16) a
j) kdy je jmenování upraveno zvláštním právním předpisem.
236. Navrhovatelé napadají ustanovení týkající se vzniku pracovního poměru jmenováním argumentem, že omezení této formy vzniku pracovního poměru pouze na některé zaměstnavatele s rozlišováním na „státní“ a „nestátní/soukromé“ znamená porušení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, a že ve svém důsledku zakládá i nerovné postavení vedoucích zaměstnanců působících u těchto dvou „typů“ zaměstnavatelů. Současně považují takovou diferenciaci a nepřipuštění možnosti jmenování vedoucích zaměstnanců u „soukromých“ zaměstnavatelů za zásah do vlastnických práv zaměstnavatele, a tedy i za porušení čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
237. Ústavní soud této argumentaci navrhovatelů nepřisvědčil. Obecně k otázce rovnosti již několikrát judikoval a z jeho rozhodnutí lze vyvodit, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti, neboť zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví či nikoli. Zákonodárce však přitom musí dbát, aby byl zvýhodňující přístup založen na objektivních a rozumných důvodech a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti.
238. K věci samé pak lze uvést, že jmenování ve smyslu § 33 odst. 3 zákoníku práce je upraveno jako způsob vzniku pracovního poměru tam, kde zaměstnavatelem je stát (jeho organizační složky a další subjekty navázané na stát – státní rozpočet). Podle názoru Ústavního soudu lze dovodit, že prostřednictvím v napadeném ustanovení vyjmenovaných zaměstnavatelů se realizuje státní politika a plní se funkce státu; proto by stát měl mít rozhodující právo určit, kdo bude jeho jménem vystupovat (či v jistém smyslu za něj) či plnit jeho úkoly. Takovému oprávnění státu pak jednoznačně odpovídá jmenování, které má konstitutivní povahu. V této souvislosti lze poukázat i na zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), v němž je jmenování upraveno jako základní způsob vzniku pracovního poměru. Vzhledem k tomu, že uvedený zákon má odloženou účinnost, je namístě, aby sám zákoník práce takový způsob vzniku pracovního poměru pro vedoucí zaměstnance, vykonávající uvedené funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3, připustil, protože se vztahuje i na tyto pracovní poměry. Obdobná diferenciace se objevuje i ve způsobech odměňování; mzda na smluvním principu u „soukromých“ zaměstnavatelů a plat u „státních“ zaměstnavatelů (§ 109 zákoníku práce, který však návrhem napaden není); k odůvodnění tohoto rozdílu lze vést i argumentaci stejnou.
239. Ve vztahu k ústavnímu principu rovnosti, jenž vyžaduje – jak již mnohokrát Ústavní soud zdůraznil – zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle, lze dovozovat, že jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru ve smyslu napadeného ustanovení § 33 odst. 3 zákoníku práce je ústavně odůvodnitelné a není s tímto principem v nesouladu, neboť se týká právě a jen zaměstnanců státu, jeho organizačních složek a subjektů navázaných na stát (cestou státního rozpočtu). Sleduje tedy i legitimní zájem veřejný.
240. Jestliže tedy Ústavní soud nezpochybňuje možnost jmenování u zaměstnavatelů uvedených v § 33 odst. 3 zákoníku práce, pak nelze vyhovět ani návrhu na zrušení § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2, § 364 odst. 3, v nichž je jmenování a s ním související odvolávání vedoucích zaměstnanců z pracovního místa dále upravováno (pozn.: k ustanovení § 364 odst. 3 však ještě viz níže).
241. Naproti tomu pracovní smlouva jako právní skutečnost zakládající pracovní poměr jednoznačně lépe vyhovuje zásadě smluvní, protože vytváří prostor k uplatnění vůle obou stran vznikajícího právního vztahu. Je proto namístě zdůraznit postavení pracovní smlouvy jako vůdčí právní skutečnosti zakládající pracovní poměr; oproti tomu jmenování jako právní skutečnost speciální se uplatní pouze v případech, které zákon výslovně vymezuje.
242. Pokud navrhovatelé namítají, že neodůvodněné rozdíly v postavení vedoucích zaměstnanců se projevují zejména v jejich vyšší flexibilitě (větší možnosti tyto vedoucí zaměstnance odvolat a následně rozvázat pracovní poměr), poukazuje Ústavní soud na ustanovení § 73 odst. 2 a následující, které umožňuje, aby právo odvolat zaměstnance z vedoucího místa a právo vzdát se vedoucího místa bylo dohodnuto právě u zaměstnavatelů, kteří nejsou uvedeni ve výčtu ustanovení § 33 odst. 3. Takovými dohodami se potom postavení vedoucích zaměstnanců „u soukromých zaměstnavatelů“ vyrovnává postavení vedoucích zaměstnanců jmenovaných do vedoucí funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3 zákoníku práce. [Poznámka: Není důvodu se nedomnívat, že možnost uzavírání uvedených dohod je reálná právě proto, že půjde o vedoucí (a tedy zpravidla o atraktivní) pracovní místa, takže zájemci budou zpravidla ochotni na takovou dohodu přistoupit.]
243. Z charakteristiky zaměstnavatelů, u nichž je podle názoru Ústavního soudu akceptovatelné jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru (§ 33 odst. 3), se opticky vymyká jmenování ředitele státního podniku a vedoucích organizačních jednotek státního podniku. Ústavní soud však v této souvislosti poukazuje na ustanovení § 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, z něhož vyplývá, že státní podnik je právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, má právo hospodařit s majetkem státu a nemá vlastní majetek. Zkoumáním povahy státního podniku se Ústavní soud již zabýval v nálezusp. zn. I. ÚS 260/06ze dne 24. 1. 2007 (Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 10, str. 129). Dospěl k závěru, že státní podnik je podle § 3 odst. 2 citovaného zákona zřizován státem k „uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů“ a stát rovněž vykonává dohled nad jeho činností. Z této povahy státního podniku lze podle názoru Ústavního soudu vyvodit, že i v tomto případě má stát právo určit, kdo bude se státním majetkem hospodařit a o něm rozhodovat, a že tedy i zde je ústavně akceptovatelná diferenciace oproti zaměstnavatelům, kteří nejsou v § 33 odst. 3 uvedeni.
244. V souvislosti se zrušením § 33 odst. 3 je navrhováno i zrušení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neakceptoval zrušení jmenování jako zvláštní právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů, neměl důvod rušit ani výše uvedenou část ustanovení § 364 odst. 3 zákoníku práce.
245. V souvislosti s ustanovením § 364 odst. 3 se vyskytla i připomínka týkající se části tohoto ustanovení před středníkem – „Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou;“. Tímto ustanovením prý byla zaměstnavatelům nevyjmenovaným v § 33 odst. 3 odejmuta možnost odvolat své vedoucí zaměstnance, kteří byli do funkce jmenováni ještě před účinností nového zákoníku práce. V této skutečnosti lze údajně spatřovat porušení rovného postavení účastníků pracovněprávních vztahů. Ústavní soud především konstatuje, že uvedené části ustanovení (§ 364 odst. 3 části věty před středníkem) se návrh nedotýká, protože k zrušení této části vůbec nesměřuje. Návrh na zrušení se týká pouze ustanovení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Věcně pak lze dodat následující. Ustanovení § 364 odst. 3 je obvyklým typem přechodného ustanovení (v návaznosti na § 364 odst. 1 zákoníku práce), v němž je řešena otázka, jak budou posuzovány právní vztahy, jež vznikly před účinností nové právní úpravy způsobem, který již nová právní úprava nezná, tj. dřívějším jmenováním u „soukromých zaměstnavatelů“. Nový zákoník práce vyřešil tuto otázku tak, že pracovní poměry vedoucích zaměstnanců u „nestátních“ zaměstnavatelů, vzniklé před účinností nového zákoníku práce, vyrovnal s pracovními poměry vedoucích zaměstnanců u těchto zaměstnavatelů, vznikajícími až po účinnosti nového zákoníku práce. Z hlediska namítané rovnosti účastníků pracovněprávních vztahů je toto řešení namístě, protože v opačném případě by v důsledku zachování původního vzniku pracovního poměru (i s možností odvolání vedoucích zaměstnanců přímo) vznikla nerovnost mezi účastníky pracovněprávních vztahů, kde zaměstnavatel je stejného druhu. Pokud jde o rovnost v postavení zaměstnavatelů „státních“ a „nestátních“, Ústavní soud se již k této otázce vyjádřil výše.
246. Proto Ústavní soud v zakotvení jmenování jako právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů s definovanou vazbou na stát nespatřuje porušení rovného postavení zaměstnavatelských subjektů ani porušení rovného postavení vedoucích zaměstnanců samotných. Uvedenému návrhu tedy nevyhověl.
247. Obecně k navrhovanému zrušení § 24 odst. 2, § 278, § 281, § 282, § 286 odst. 2, § 287, § 305 odst. 1, § 321 odst. 2, 3, 4 a § 322 zákoníku práce, tj. ustanovení týkajících se odborových organizací:
248. Uvedená napadená ustanovení zákoníku práce se týkají postavení a pravomocí odborových organizací. Právo odborově se sdružovat (koaliční právo) je zakotveno v čl. 27 Listiny, který upravuje právo každého svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Způsob vzniku odborových organizací a jejich konfederací je upraven v rovině vnitrostátní zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Zákonná úprava tu respektuje mezinárodní závazky České republiky. Odborové organizace vznikají nezávisle na státu. Omezovat počet odborových organizací je nepřípustné, stejně jako zvýhodňovat některé z nich v podniku či odvětví (Bělina a kol.: Pracovní právo, 1. vydání, Praha, C. H. Beck 2001, str. 377).
249. Postavení odborových organizací je dáno i mezinárodními smlouvami a dokumenty, především:
- Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech,
- Evropskou sociální chartou (vyhlášena pod č. 14/2000 Sb. m. s.),
- Úmluvami Mezinárodní organizace práce (dále jen „MOP“), zejména
¦ č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat, 1948 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 489/1990 Sb.),
¦ č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, 1949 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 470/1990 Sb.),
¦ č. 154 o kolektivním vyjednávání, 1951 (Česká republika dosud neratifikovala).
250. Z uvedených dokumentů jsou důležité zejména Úmluvy MOP, z nichž:
Čl. 3 Úmluvy č. 87 stanoví:
1) Organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, zcela svobodně volit své zástupce, organizovat svoji správu a činnost a formulovat svůj program.
2) Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu, který by omezoval toto právo nebo zabraňoval jeho zákonnému vykonávání.
Čl. 2 Úmluvy č. 98 stanoví:
Organizace pracovníků a zaměstnavatelů požívají při ustavování, činnosti nebo správě svých organizací náležité ochrany proti jakémukoliv zasahování jedněch do záležitostí druhých, ať již přímému či prostřednictvím zástupců nebo členů.
Čl. 4 Úmluvy č. 98 stanoví:
Tam, kde je to nutné, budou přijata opatření přiměřená vnitrostátním podmínkám pro povzbuzení a podporování co nejširšího rozvoje a využití metody dobrovolného vyjednávání mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi pracovníků na druhé straně, tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnání pomocí kolektivních smluv.
251. Tyto dvě ratifikované a vyhlášené úmluvy (č. 87 a č. 98) jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy součástí právního řádu.
252. V praxi jednotlivých zemí se uplatňuje postavení odborů v trojí podobě:
1) zaměstnance zastupuje orgán, volený všemi zaměstnanci podniku, a odbory působí vedle takového orgánu (obvykle organizují jeho volby); takový všezaměstnanecký orgán předpokládá např. Úmluva MOP č. 154 o kolektivním vyjednávání,
2) mají výlučné (exkluzivní) postavení a reprezentují všechny zaměstnance,
3) „smíšený“ model, kdy odbory sice zastupují jen své členy, avšak jsou součástí všezaměstnanecké struktury.
253. Model, použitý v České republice, s exkluzivním postavením odborové organizace nacházíme především v posttotalitních zemích jako pozůstatek minulosti.
254. Uplatnění takového modelu nastoluje řadu otázek o demokratičnosti podobného přístupu. Základní problém se shledává především v tom, že zaměstnanec, který není členem odborové organizace, nemá možnost ovlivňovat postoje a jednání této organizace. Dostává se tak do situace, kdy někdo (odborová organizace) hájí jeho hospodářské a sociální zájmy, aniž by však tyto zájmy konkrétně zjišťoval a znal a aniž by případně dal odborově neorganizovanému zaměstnanci možnost se k věci vyjádřit. Ve vztahu k odborově neorganizovaným pracovníkům se při uvedeném modelu sociální reprezentace věc komplikuje, jestliže u zaměstnavatele působí vedle sebe více odborových organizací. Z uplatněné koncepce totiž vyplývá, že v kolektivních pracovních vztazích každá odborová organizace sociálně reprezentuje všechny zaměstnance (§ 24 odst. 1 zákoníku práce).
255. Jiná situace je přitom v rámci kolektivních pracovních vztahů a individuálních pracovních vztahů. V kolektivních pracovních vztazích, tedy ve vztazích, které se týkají zájmů všech zaměstnanců nebo jejich skupin, je reprezentativnost odborových organizací vcelku bezproblémová. Věc se komplikuje v individuálních pracovněprávních vztazích, kde podle § 286 odst. 2 platí, že jako reprezentant jednotlivého zaměstnance vystupuje příslušná odborová organizace:
a) u odborově organizovaných zaměstnanců orgán organizace, jejímž je zaměstnanec členem,
b) u odborově neorganizovaných
- orgán organizace s největším počtem členů, nebo
- orgán organizace, kterou výslovně určil zaměstnanec.
256. Z citovaného ustanovení vyplývá, že zaměstnanec-nečlen odborů může požádat některou odborovou organizaci o obhajobu svých hospodářských a sociálních zájmů. Dále z něho plyne, že může odborovou organizaci určit k zastupování jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Otázka, zda uvedený předpis umožňuje zaměstnanci i to, aby svým prohlášením vyloučil odborovou organizaci z jednání za svoji osobu vůbec, je řešena na jiném místě tohoto nálezu (u ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé), a to kladně.
257. Konkrétně k jednotlivým ustanovením navrhovaným ke zrušení:
258. K ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé
Dikce napadeného ustanovení je následující:
§ 24
(2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná zaměstnavatel o uzavření kolektivní smlouvy se všemi odborovými organizacemi; odborové organizace vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem jinak. Jestliže se odborové organizace neshodnou na postupu podle věty první, je zaměstnavatel oprávněn uzavřít kolektivní smlouvu s odborovou organizací nebo více odborovými organizacemi, které mají největší počet členů u zaměstnavatele.
259. Z práv příslušejících odborové organizaci se považuje za nejvýznamnější právo na kolektivní vyjednávání. Právo kolektivně vyjednávat je v Evropě všeobecně chápáno jako výsostné právo odborových organizací. To je vyjádřeno expressis verbis v § 22 zákoníku práce, podle kterého právo uzavřít kolektivní smlouvu za zaměstnance má pouze odborová organizace.
260. Napadené ustanovení se týká procesu sjednávání kolektivní smlouvy. Právní institut kolektivních smluv je v českém právním řádu zakotven zejména ustanoveními § 22 až 29, § 113 zákoníku práce a zákonem č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů. Kolektivní smlouvy přitom představují výsledek kolektivního vyjednávání sociálních partnerů. Účelem právní úpravy kolektivního vyjednávání v evropském demokratickém kontextu, a v jeho rámci i kolektivních smluv, je zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Systém kolektivního vyjednávání přitom obráží vývoj evropské demokracie v druhé polovině 19. a v první polovině 20. století a zrcadlí hledání mechanismu pokojného, nenásilného řešení možných tenzí, ohrožujících vnitřní mír.
261. Reálnost fungování tohoto mechanismu je dána akceptací výsledku sociálního vyjednávání ze strany státu, tj. přiřazením kvality pramenů práva normativnímu obsahu kolektivních smluv, z nichž pak plynou nároky uplatnitelné i soudní cestou.
262. Ústavní soud již judikoval (viz nález plénasp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.), že ve svobodné společnosti, v níž nelze ani pro zaměstnance ani pro zaměstnavatele koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (čl. 27 Listiny), je institut kolektivního vyjednávání, ústící do kolektivních smluv, pravidelně spjat s extenzí jejich normativní působnosti mimo rámec působnosti toliko obligační. Mechanismus této extenze buď může být přitom pojmově obsažen již v samotné kolektivní smlouvě, aniž by pak taková extenze vyžadovala přijetí dalšího normativního aktu (příkladem je právní úprava ve Velké Británii), anebo tento mechanismus předpokládá vydání speciálního normativního aktu zakládajícího extenzi takové působnosti. Evropský pojmový standard v této souvislosti vychází z předpokladu, dle něhož by pojetí kolektivních smluv ve smyslu právního úkonu zavazujícího toliko smluvní strany neumožnilo dosáhnout základního účelu kolektivního vyjednávání. Je proto stanoveno, že kolektivní smlouva je závazná pro všechny zaměstnance zaměstnavatele, za něž ji uzavřela odborová organizace [§ 25 odst. 2 písm. b) zákoníku práce].
263. Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná zaměstnavatel o uzavření kolektivní smlouvy se všemi odborovými organizacemi; odborové organizace vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem jinak (§ 24 odst. 2 věta prvá zákoníku práce).
264. Z principu svobody odborového sdružování plyne i rovnost odborových organizací tak, že žádná odborová organizace působící u zaměstnavatele nesmí být zvýhodňována před ostatními, a to ani vzhledem k tomu, jaké zaměstnance sdružuje, ani se zřetelem k počtu svých členů. To je ostatně zdůrazněno i v § 286 odst. 1 zákoníku práce, z něhož plyne, že zaměstnavatel musí tam uvedené povinnosti plnit vůči všem odborovým organizacím u něj působícím, pokud nedojde k jiné dohodě.
265. Listina základních práv a svobod ve svém čl. 27 odst. 2 hovoří jednoznačně; jakékoli zvýhodňování některé z odborových organizací v podniku nebo v odvětví na úkor jiných je nepřípustné. Zde zakotvené právo není nikterak omezeno ani prováděcím zákonem (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario). Řešení potenciální konfliktní situace, předvídané v § 24 odst. 2 větě druhé zákoníku práce (princip majority, reprezentativnost), nelze tedy z ústavněprávního hlediska akceptovat. Nezbývá než znovu připomenout, že ze základního ústavního principu rovnosti zejména vyplývá, že rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být svévolné a především se nesmí s různými subjekty, nacházejícími se ve stejné nebo srovnatelné situaci, zacházet rozdílným způsobem, aniž by pro to existovaly objektivní a rozumné důvody. To lze vztáhnout ve smyslu předmětného článku Listiny základních práv a svobod i na právo koaliční.
266. Proto Ústavní soud přisvědčil námitce navrhovatelů, že napadené ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé v rozporu s článkem 27 odst. 2 Listiny a s ustanovením čl. 3 odst. 2 Úmluvy MOP č. 87 zvýhodňuje určité odborové organizace na úkor jiných. Nejde přitom jen o zvýhodňování organizace s největším počtem členů (princip majority), možných kombinací je více. Tím je současně porušen i čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovely Ústavy).
267. K ustanovení § 278 odst. 1 části věty prvé ve slovech „… u něhož nepůsobí odborová organizace“, § 281 odst. 1 závěru věty prvé ve slovech „… u něhož nepůsobí odborová organizace“ a § 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 části věty ve znění „… až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy“
Dikce napadených ustanovení zní:
§ 278
(1) K zajištění práva na informace a projednání si mohou zaměstnanci zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace, zvolit radu zaměstnanců, popřípadě zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci podle § 281.
§ 281
(1) Radu zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je možné zvolit u zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace.
§ 282
(1) Rada zaměstnanců a funkce zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaniká dnem
(a) uplynutí volebního období, pokud není v tomto zákoně dále stanoveno jinak,
(b) kdy počet členů rady zaměstnanců klesl na méně než 3,
(c) uzavření podnikové kolektivní smlouvy.
(2) Jestliže u zaměstnavatele působí rada zaměstnanců nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a začne u něj působit odborová organizace, plní zaměstnavatel stanovené povinnosti vůči všem zástupcům zaměstnanců až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem o jiném způsobu součinnosti.
268. Napadená ustanovení se týkají vzniku a působení všezaměstnaneckých orgánů – rady zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Existence těchto orgánů vyplývá ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002, jejímž cílem je zavedení obecného rámce, kterým se stanoví minimální požadavky pro právo na informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích nebo závodech ve Společenství. Právo na informaci a projednání je subjektivním právem každého zaměstnance. K jeho realizaci si mohou zaměstnanci zvolit Radu zaměstnanců.
269. Právní úprava zákoníku práce nedává radám zaměstnanců ani postavení právnické osoby, ani právní subjektivitu, a proto nemohou jednat s právními důsledky. Rady zaměstnanců nemají právo kolektivně vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy a nemohou využívat prostředky řešení kolektivních sporů, které zákon zakotvuje ve vztahu ke kolektivním smlouvám (stávka). Rady zaměstnanců nemohou vytvářet nadpodnikové struktury a nemohou se účastnit sociálního dialogu na vyšší, popř. odvětvové úrovni. Jde o instituci sociálního dialogu, která nenahrazuje funkce odborů. Smyslem vytvoření rady zaměstnanců je výhradně zajišťování komunikace mezi zaměstnanci a zaměstnavatelem.
270. Zmíněná Směrnice č. 2002/14/ES upravuje povinnost informování a projednání pro „zástupce zaměstnanců“ a ponechává na vnitrostátním právu, aby určilo, kdo je zástupcem zaměstnanců, neboť v čl. 2 písm. e) zástupce zaměstnanců charakterizuje jako „zástupce stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“. Česká právní úprava určuje zástupce zaměstnanců tak, že jednoznačně upřednostňuje odborové organizace. Nepřipouští, aby odbory a rady zaměstnanců působily v podniku vedle sebe, jak je tomu zpravidla v jiných zemích (Francie, Německo). Funkci rad zaměstnanců vymezuje jen jako možné alternativní řešení pro případ, že odborová organizace u zaměstnavatele nepůsobí. (Subjektivní právo zaměstnanců na informace a projednání v českém právním řádu až do roku 2001 nebylo upraveno. Totalitní právo upravovalo jen právo Revolučního odborového hnutí na participaci na řízení inkorporací usnesení IV. všeodborového sjezdu o závodních výborech základních organizací Revolučního odborového hnutí se změnami a doplňky provedenými usnesením celostátní všeodborové konference v květnu 1965 o působnosti závodních výborů, zákonem č. 37/1959 Sb., což mělo naprosto jiný charakter. Nemohly se tedy v tomto směru vytvořit právní zvyklosti. V roce 2001 pak byla do tehdejšího zákoníku práce včleněna úprava postavení rad zaměstnanců jako všezaměstnaneckých orgánů zprostředkujících zaměstnancům informace od zaměstnavatele, kterou nový zákoník práce přejal.) Ve svém důsledku tato právní úprava znamená, že zaměstnanci nemají možnost realizovat své ústavní právo přímo. Protože právní úprava vychází z exkluzivního postavení odborů a jednoznačně upřednostňuje odbory před jinými orgány, znamená to, že zaměstnanci nemají možnost výběru orgánů, které by je v rámci realizace práva na informace a projednání reprezentovaly. Je tím omezena jejich vůle vybrat si způsob zastupování při realizaci uvedeného práva, neboť je jim (vlastně) vnuceno zastupování odborovou organizací (dokonce bez ohledu na počet odborově organizovaných zaměstnanců u zaměstnavatele). Je přitom možné, aby u zaměstnavatele působila jedna odborová organizace s minimálním počtem tří členů. To plyne z ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, podle jehož § 6 odst. 2 »návrh na registraci mohou podávat nejméně tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let (dále jen „přípravný výbor“)«. Podle napadené konstrukce zákoníku práce bude tato odborová organizace realizátorem práva na informace a projednání a zaměstnanci v takovém případě nemohou zvolit radu zaměstnanců; nechtějí-li, aby je tato odborová organizace reprezentovala, jsou nuceni založit odborovou organizaci jinou.
271. Z hlediska metodologického je namístě použití testu proporcionality spočívajícího na třech známých kritériích. Prvním je hodnocení podústavního práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde zásadně ze strany zákonodárce o projev svévole. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení podústavníhoho práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
272. Ústavní soud – vycházeje z takto vymezených hledisek – dospívá k úsudku, že již z pohledu kritéria vhodnosti (tj. vztahu mezi použitými právními prostředky a cíli zákonodárce), jakož i kritéria potřebnosti, legislativou zvolené řešení neobstojí. To proto, že – jak již bylo řečeno – neadekvátně znemožňuje přímou realizaci ústavního práva zaměstnanců zvolit si ten orgán, který je bude v oblastech vymezených předmětnými ustanoveními zastupovat; nepřímo totiž nutí zaměstnance k založení odborové organizace, a to bez ohledu na to, jaká je jejich skutečná vůle.
273. Uvedená právní úprava jde i nad rámec požadavků citované Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002 a ve svém důsledku znamená porušení zásady rovnosti zakotvené v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a ústavně zaručeného práva na koaliční svobodu podle čl. 27 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud u těchto ustanovení návrhu vyhověl a v napadených částech je zrušil.
274. K ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé
Dikce napadeného ustanovení zní:
(1) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, je zaměstnavatel povinen v případech týkajících se všech nebo většího počtu zaměstnanců, kdy tento zákon nebo zvláštní předpisy vyžadují informování, projednání, souhlas nebo dohodu s odborovou organizací, plnit tyto povinnosti vůči všem odborovým organizacím, nedohodne-li se s nimi na jiném způsobu informování, projednání nebo vyslovení souhlasu.
(2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná za zaměstnance v pracovněprávních vztazích ve vztahu k jednotlivým zaměstnancům odborová organizace, jíž je zaměstnanec členem. Za zaměstnance, který není odborově organizován, jedná v pracovněprávních vztazích odborová organizace s největším počtem členů, kteří jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru, neurčí-li tento zaměstnanec jinak.
275. Jak je již uvedeno výše, uplatnění modelu, kdy zaměstnance zastupuje v pracovněprávních otázkách jen odborová organizace, vzbuzuje pochybnosti o svobodě jednotlivce uplatnit své negativní sdružovací právo – nebýt odborově organizován. V individuálních pracovněprávních vztazích podle § 286 odst. 2 reprezentuje odborová organizace zaměstnance vždy. Jestliže je v kolektivních pracovních vztazích exkluzivní postavení odborů odůvodněno skupinovými zájmy, které odbory reprezentují, v individuálních pracovních vztazích podobný argument použít nelze.
276. Je zřejmé, že zaměstnanec-nečlen odborů může odborovou organizaci určit k zastupování v pracovněprávních vztazích jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Jiným problémem je, že takto určená odborová organizace nemůže odmítnout zastupování zájmů nečlena. Zákon s takovou variantou nepočítá. Je tím zřejmě narušen princip svobody odborového sdružování k obhajobě hospodářských a sociálních zájmů členů odborové organizace. Listina v čl. 27 odst. 1 stanoví, že každý má právo sdružovat se s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Nedá se z něj ale vyvodit, že vzniklé sdružení má automaticky právo na to, aby zastupovalo i toho, kdo se s jinými nesdružil.
277. Ústavní soud nepřisvědčil námitce navrhovatelů, která se v této souvislosti vztahuje k omezení negativní stránky sdružovacího práva, tj. práva svobodně se rozhodnout být či nebýt členem určitého sdružení, a tomu odpovídajícímu zákazu kohokoliv ke sdružování donucovat. Podle navrhovatelů uvedená právní úprava ve svém důsledku znamená narušení koaličního práva, neboť plné uplatnění tohoto práva znamená, že lidé mohou bez zásahu státu odborové organizace zakládat, měnit nebo rušit, popř. vstupovat do existujících odborových organizací (pozitivní koaliční právo), ale že mají i právo nebýt organizováni v žádné odborové organizaci a nikdo je nesmí právními prostředky nutit přímo či nepřímo zakládat odborové organizace či vstupovat do existujících odborových organizací (negativní koaliční právo).
278. Z ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé však lze logickým výkladem dospět k závěru, že odborově neorganizovaný zaměstnanec může svým úkonem dosáhnout toho, že vyloučí, aby za něj jednala některá odborová organizace (slova „… neurčí-li tento zaměstnanec jinak“). Dané ustanovení není možné zúženě vykládat tak, že zaměstnanec má právo toliko určit některou jinou odborovou organizaci, aby za něj jednala, ale šíře tak, že ingerenci odborové organizace může vyloučit úplně. Negativní koaliční svoboda tedy napadeným ustanovením porušena není a uvedený výklad se jeví být jako ústavně konformní.
279. Pro úplnost lze jen dodat, že právo zaměstnance takto vyloučit odborovou organizaci se přirozeně týká toliko jeho individuálního právního vztahu, nikoli vyjednávání kolektivního (srov. § 24 odst. 1 NZP).
280. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení napadeného ustanovení v uvedené části nevyhověl.
281. K ustanovení § 287
Dikce napadeného ustanovení zní:
(1) Zaměstnavatel je povinen informovat odborovou organizaci o
a) vývoji mezd nebo platů, průměrné mzdy nebo platu a jejích jednotlivých složek včetně členění podle jednotlivých profesních skupin, není-li dohodnuto jinak,
b) záležitostech uvedených v § 279.
(2) Zaměstnavatel je povinen projednat s odborovou organizací
a) množství práce a pracovní tempo (§ 300),
b) změny organizace práce,
c) systém odměňování a hodnocení zaměstnanců,
d) ekonomickou situaci zaměstnavatele,
e) systém školení a vzdělávání zaměstnanců,
f) opatření k vytváření podmínek pro zaměstnávání fyzických osob, zejména mladistvých, osob pečujících o dítě mladší než 15 let a fyzických osob se zdravotním postižením, včetně podstatných záležitostí péče o zaměstnance, opatření ke zlepšení hygieny práce a pracovního prostředí, organizování sociálních, kulturních a tělovýchovných potřeb zaměstnanců,
g) další opatření týkající se většího počtu zaměstnanců,
h) záležitosti uvedené v § 280.