91. V další části návrhu, a to na zrušení ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP, pokud jde o „zajištění závazků“, navrhovatelé uvádějí jako jeden z příkladů právní nejasnosti a neaplikovatelnosti norem NZP odkaz na použití ustanovení § 544 odst. 1 a 2 a § 545 OZ (smluvní pokuta) uvedený v § 326 NZP, ve vztahu k ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) a § 13 odst. 2 písm. f) NZP. ČMKOS má za to, že návrh navrhovatelů [na zrušení ustanovení § 13 odst. 1 písm. g) a ustanovení § 326 NZP, přičemž zrušení ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) přitom navrhovatelé nepožadují] jednoznačně směřuje proti věcnému řešení, které zvolil zákonodárce, což před Ústavní soud nepatří.
92. ČMKOS dospívá k názoru, že ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP je lex specialis k lex generalis, tj. k ustanovení § 544 odst. 1 a 2 a § 545 OZ. Přitom není pravda, že ustanovení OZ, pokud jde o zajištění závazků, na něž NZP odkazuje, jsou neaplikovatelná. Smluvní pokutu lze totiž sjednat k zajištění plnění zaměstnavatele ve prospěch zaměstnance. I když je tato možnost pouze formální, pro zaměstnance obtížně realizovatelná, jde jednoznačně alespoň o částečné vyrovnání právního postavení účastníků pracovněprávních vztahů. ČMKOS připomíná, že stará právní úprava, pokud jde o zajištění závazků, svědčila pouze ve prospěch zaměstnavatele. Zaměstnanec žádný zajišťovací institut k dispozici neměl.
93. Dále ČMKOS dospívá k názoru, že vztah ustanovení § 544–545 OZ k ustanovení § 310 odst. 3 NZP je vztahem lex generalis k lex specialis. Jestliže 545 odst. 1 OZ stanoví, že nevyplývá-li z ujednání o smluvní pokutě něco jiného, je dlužník zavázán plnit povinnost, jejíž splnění bylo zajištěno smluvní pokutou, i po jejím zaplacení, pak § 310 odst. 3 NZP tuto normu modifikuje tak, že závazek zaměstnance zaplacením smluvní pokuty zanikne. Jiné ujednání proto není možné, neboť speciální norma v NZP zvyšuje ochranu zaměstnance. K tomu ČMKOS dodává, že i stará právní úprava byla obdobná, jakou zvolil zákonodárce v ustanovení § 310 odst. 3 NZP [srov. § 49 zákona č. 154/1934 Sb., o pracovním poměru soukromých úředníků, obchodních pomocníků a jiných zaměstnanců v podobném postavení (zákon o soukromých zaměstnancích): „Slíbil-li zaměstnanec smluvní náhradu (konvenční pokutu) pro případ, že by jednal proti soutěžní doložce, může se zaměstnavatel domáhati pouze smluvené náhrady, nikoliv i splnění soutěžní doložky nebo náhrady další škody.“]. Právní úprava, kterou zvolil zákonodárce v § 310 odst. 3 NZP, není tedy ničím novým ani neobvyklým.
94. ČMKOS posléze dospívá k názoru, že i vztah ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) NZP k ustanovení § 310 odst. 3 NZP je vztahem lex generalis k lex specialis. Ustanovení § 13 odst. 2 písm. f) stanoví: „Zaměstnavatel nesmí zaměstnanci za porušení povinnosti vyplývající mu z pracovněprávního vztahu ukládat peněžní postihy ani je od něho požadovat; to se nevztahuje na škodu, za kterou zaměstnanec odpovídá“. Z důvodu legislativní ekonomie tato norma postrádá dovětek: „nestanoví-li zákon jinak“, který je pochopitelně při její interpretaci třeba doplnit. Úroky z prodlení (§ 517 odst. 2 OZ) ovšem zaměstnavatel na zaměstnanci (a naopak) požadovat smí.
95. Pokud tedy navrhovatelé namítají v tomto bodě neseznatelnost právní normy a nepředvídatelnost právního rozhodování, ČMKOS pouze konstatuje, že jde o chybu interpreta, nikoli o vadu právní normy. Správný výklad právní normy je takový, který používá všech standardních interpretačních metod. Není vázán na autoritativní výrok soudu, nýbrž je přístupný každému adresátu právní normy.
96. ČMKOS dodává, že navrhovatelé považují za flagrantní zásah do vlastnického práva (chráněného čl. 11 Listiny) ustanovení § 13 odst. 2 písm. g) NZP, dle kterého „zaměstnavatel nesmí požadovat ani sjednat zajištění závazku v pracovněprávním vztahu s výjimkou konkurenční doložky a srážek z příjmu z pracovněprávního vztahu“; tuto úpravu považují rovněž za rozpornou s ústavně zakotvenou zásadou rovnosti a dále v ní spatřují výrazný zásah do smluvní volnosti jako takové. Podle ČMKOS je omezení zajištění závazků výrazem ochrany ekonomicky slabší smluvní strany – zaměstnance, a proto je v souladu s Ústavou (srov. nálezsp. zn. I. ÚS 27/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 59). Vyloučení jiných způsobů zajištění dluhu zaměstnance než smluvní pokutou nebo srážkami ze mzdy (§ 327 NZP) v žádném případě nechrání protiprávní jednání zaměstnance, ale je ochranou řádného zaměstnance, aby nebyl zatěžován nepřiměřenými břemeny. Sama dohoda o srážkách ze mzdy plní nejen funkci zajištění závazku zaměstnance vůči zaměstnavateli, ale zároveň i funkci uhrazovací, takže je nejúčinnějším způsobem zajištění takových závazků.
97. ČMKOS k námitce nerovnosti mezi zaměstnavatelem (který nemá možnost zajistit svou pohledávku třeba hypotékou) a jinými věřiteli, např. bankou (kteří tuto možnost mají), uvádí, že taková „rovnost“ by naopak byla nerovností, protože by se s odlišnými případy zacházelo stejně. Vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem je mnohem intimnější než mezi bankou a jejím klientem, protože pracovní poměr má obvykle alimentační funkci. Proto je zaměstnanec mnohem méně odolný extralegálnímu nátlaku zaměstnavatele a v rámci prevence mu zákon předchází zákazem jednání, které by mohlo být snadno zneužitelné.
98. Pokud jde o další tvrzení navrhovatelů o nerovném postavení zaměstnavatele (jako věřitele) vůči vlastnictví jiných osob, spočívajícího v tom, že „zaměstnavatel nemá možnost si sjednat zajištění závazků jeho dlužníků“, ČMKOS konstatuje, že tvrzení navrhovatelů není koherentní. Obecně je totiž třeba považovat za porušení principu rovnosti nejen neodůvodněné znevýhodnění jedněch na úkor druhých, ale také neodůvodněné zvýhodnění jedněch na úkor druhých. Považují-li tedy navrhovatelé omezení zajištění závazků zaměstnance vůči zaměstnavateli za porušení principu rovnosti (znevýhodnění oproti ostatním věřitelům), za porušení toho již nepovažují zvýhodnění zaměstnavatelů vůči ostatním vlastníkům, pokud jde o přímou ochranu majetku zaměstnavatele. Podle ustanovení § 249 odst. 1 NZP je zaměstnanec povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, majetku ani k bezdůvodnému obohacení. Zaměstnanec je dále povinen upozornit nadřízeného vedoucího zaměstnance na škodu, která hrozí, a podle ustanovení § 249 odst. 2 NZP je povinen zaměstnanec zakročit, je-li neodkladně třeba jeho zákroku k odvrácení škody hrozící zaměstnavateli. Podle ustanovení § 251 odst. 1 NZP může zaměstnavatel požadovat na zaměstnanci, který vědomě neupozornil nadřízeného vedoucího zaměstnance na škodu hrozící zaměstnavateli nebo nezakročil proti hrozící škodě, ačkoli by tím bylo zabráněno bezprostřednímu vzniku škody, aby se podílel na náhradě škody, která byla zaměstnavateli způsobena, a to v rozsahu přiměřeném okolnostem případu, pokud ji není možné nahradit jinak. Podle ustanovení § 415 OZ je každý povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí. Podle ustanovení § 417 odst. 1 OZ je ten, komu hrozí škoda, povinen k jejímu odvracení zakročit způsobem přiměřeným okolnostem ohrožení. Zatímco OZ upravuje obecnou povinnost fyzických i právnických osob odvracet porušování právních povinností, které podle nabytých zkušeností mohou mít za následek vznik škody, popřípadě vznik bezdůvodného obohacení (tzv. všeobecnou občanskoprávní prevenci), posiluje NZP postavení zaměstnavatele jako vlastníka tím, že stanoví speciální „signalizační“ povinnost všem jeho zaměstnancům a speciální povinnost k odvracení již určité konkrétní hrozby vzniku škody či bezdůvodného obohacení. Zaměstnavatel navíc může od zaměstnance požadovat uzavření dohody o odpovědnosti za schodek na svěřených hodnotách (§ 252 a násl. NZP), podle které přenáší odpovědnost za ochranu svého majetku na zaměstnance, aniž se sám vzdává dispozice se svým majetkem. Občanskoprávní předpisy žádnou takovou dohodu „o hmotné odpovědnosti“ jako zvláštní druh odpovědnosti za škodu nepřipouštějí.
99. Omezení zajištění závazků zaměstnance vůči zaměstnavateli a zvýhodnění zaměstnavatele jako vlastníka tedy ČMKOS považuje za důvodné a zejména v souladu s obecnou zásadou proporcionality, kterou lze rovněž považovat za součást ústavně konformních principů (nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 125, str. 551, vyhlášen pod č. 409/2006 Sb., a nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177, vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).
100. Navrhovatelé dále navrhli – jak uvádí ČMKOS – zrušení ustanovení § 321 odst. 2, § 321 odst. 3, § 321 odst. 4 a 322 NZP – „kontrolní pravomoc odborové organizace“. Návrh napadá ustanovení § 321 a 322 NZP (výkon kontroly odborovými organizacemi, možnost požadovat závazným pokynem odstranění závad v provozu a v případě bezprostředního ohrožení života a zdraví zakázat pokračování v práci včetně možnosti zakázat práci přesčas a v noci, jež by ohrožovala bezpečnost a zdraví zaměstnanců) jako ustanovení zakládající nerovnost v postavení zaměstnavatele a odborové organizace spojenou se zásahem do vlastnických práv zaměstnavatele. ČMKOS poukazuje na to, že kontrolní oprávnění odborových organizací (kontrola dodržování právních předpisů a kontrola bezpečnosti a ochrany zdraví při práci) patří mezi tradiční činnosti vykonávané odbory jako zástupci zaměstnanců reagující na převládající masivní vliv na pracovní provoz, který mají zaměstnavatelé. Tato „nerovnost“ je tedy svou podstatou výjimkou z nerovnosti dominantní (sociální), k jejímuž překonání či vyrovnávání se v minulosti odbory i zrodily. ČMKOS je přesvědčena, že právo kontroly odborových orgánů, tj. § 321 a 322 NZP, nelze kvalifikovat jako výkon státní správy. Jedná se totiž o výkon práv odborových organizací daných jim speciálním zákonem (NZP), která odborové organizace vykonávají jako zástupci zaměstnanců. Kontrolu v těchto oblastech jako výkon státní správy vykonávají za stát příslušné správní úřady, konkrétně Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce podle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, v hornictví orgány státní báňské správy (Český báňský úřad a obvodní báňské úřady) podle zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, orgány ochrany veřejného zdraví (hlavní hygienik České republiky a územní pracoviště krajských hygienických stanic) podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a dále orgány dozoru na úseku obrany, jaderné bezpečnosti, dopravy, spojů a Ministerstva vnitra. Před přijetím zákona o inspekci práce existoval pro všechny tyto kontroly výstižný souhrnný název „státní odborný dozor nad bezpečností práce“ a důsledně se odlišovala kontrola odborových orgánů na straně jedné a státní odborný dozor nad bezpečností práce na straně druhé (Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2001, s. 279). Skutečnost, že zákon o inspekci práce zavedl pojem „kontrola“ i pro orgány inspekce práce (sloučil kontrolní činnost dříve vykonávanou úřady práce podle zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, s výkonem státního odborného dozoru nad bezpečností práce podle zákona č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce), způsobila, že byla zdánlivě posunuta hlavní náplň činnosti těchto orgánů od dozoru vykonávaného státem ke kontrole. Tento ryze sémantický výklad však prý není přesný. Kontrola vykonávaná všemi výše vyjmenovanými orgány státu je tradičním způsobem dozoru státu nad bezpečností a ochranou zdraví při práci, které se stát nemůže v žádném případě zprostit, neboť by tak rezignoval na své ústavní povinnosti stanovené v čl. 28 Listiny (zajistit zaměstnancům právo na uspokojivé pracovní podmínky) a v čl. 31 Listiny (zajistit každému občanu právo na ochranu zdraví), a nelze ji směšovat s kontrolou prováděnou odborovými organizacemi. Z toho podle stanoviska ČMKOS vyplývá, že se nejedná o konkurenční výkon kontrolní činnosti vůči orgánům inspekce práce, resp. všem orgánům vykonávajícím kontrolu na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Jedná se pouze o realizaci práva zástupců zaměstnanců, které souvisí se základním posláním odborů, jak je vyjádřeno v čl. 27 odst. 2 Listiny – ochranou hospodářských a sociálních zájmů jejich členů, respektive všech zaměstnanců.
101. Zásadním ústavněprávním východiskem k posouzení ústavnosti těchto ustanovení musí být podle názoru ČMKOS čl. 3 odst. 1 písm. d) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě (vyhlášeného pod č. 15/2000 Sb. m. s.), podle něhož se smluvní strany zavazují přijmout nebo podporovat opatření, která umožní pracovníkům nebo jejich zástupcům, v souladu s vnitrostátním právním řádem a praxí, přispívat: ke stanovování a zlepšování pracovních podmínek, organizace práce a pracovního prostředí; k ochraně zdraví a bezpečnosti v podniku; k organizování sociálních a společensko-kulturních služeb a zařízení v podniku; k dozoru nad dodržováním pravidel v těchto záležitostech.
102. Podle názoru ČMKOS je kontrola dodržování pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv (§ 321 NZP) založena na tom, že odborové organizace jsou ustanoveny k obhajobě hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců. V tomto smyslu je tato svoboda garantována Úmluvou MOP č. 87 a Listinou. Projevem této svobody je též dozor a dohled nad dodržováním pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Účelem úpravy práva kontroly odborových organizací v NZP je stanovit minimální povinnosti zaměstnavatelů vůči odborovým organizacím na tomto úseku tak, aby své poslání mohly naplňovat. Tento typ kontroly není v žádném případě kontrolou, jak je chápána zákonem č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, protože jejím výsledkem není rozhodnutí zasahující do práv a povinností zaměstnavatele, které je zaměstnavatel povinen respektovat. I v současné době jde o doporučení k odstranění případně zjištěných nedostatků. Zákon pouze upravuje povinnost účinné součinnosti zaměstnavatele. V tomto smyslu je výkon této kontroly prevencí a je směřován také ve prospěch zaměstnavatele; tento typ kontroly není namířen toliko a jen vůči zaměstnavateli, ale týká se i zaměstnanců.
103. Podle názoru ČMKOS se rovněž nelze ztotožnit s názorem, že úprava kontrolních oprávnění odborových organizací v oblasti pracovněprávních vztahů ve svém důsledku neodůvodněně zvýhodňuje odborové organizace při kolektivním vyjednávání, a narušuje tak rovné postavení zaměstnavatelů a odborových organizací ve smluvních vztazích a tím zasahuje i do vlastnických práv zaměstnavatele. Naopak, uplatnění kontrolních oprávnění odborovými organizacemi přispívá k vytváření rovnováhy mezi silnějším zaměstnavatelem a slabším zaměstnancem (jeho ochranou) při výkonu práce, proto jejich existence nezakládá protiústavnost. Zde se lze dovolat již citovaného čl. 3 odst. 1 písm. d) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě.
104. ČMKOS k argumentaci ratione legis připomíná, že § 321 NZP je převzatým § 22 zákoníku práce č. 65/1965 Sb. a že navazuje na obdobný § 20 dekretu prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., o závodních a podnikových radách, že obdobné právo odborů lze vysledovat již před válkou v § 3 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, ve znění zákona 181/1934 Sb., a konečně, že k této otázce existuje i obsáhlá judikatura v Bohuslavově Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu první Československé republiky. Lze tedy shrnout, že právo odborů, slovy § 20 bodu 3 dekretu prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., „dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána tak, aby při zachování zřetelů obecného prospěchu hospodářského a platných předpisů o hospodaření byly spravedlivě uspokojovány hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců závodu (podniku)“, bylo součástí našeho právního řádu již od roku 1945. Základ právní úpravy kontroly odborů je však obsažen již v zákoně č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, kde je v ustanovení § 3 mimo jiné stanoveno „Závodní výbory jsou povolány, aby hájily a povzbuzovaly hospodářské, sociální a kulturní zájmy zaměstnanců, zejména mají dozírati na zachování mzdových a pracovních smluv a řádů, spolupůsobiti při sjednávání pracovních řádů, pokud nebyly stanoveny kolektivní smlouvou, sjednanou mezi odborovými organizacemi, a nahlížeti podle potřeby jedním členem závodního výboru k tomu určeným za účasti zástupce závodu do mzdových a platových listin závodem vedených.“. Na základě výše uvedeného ČMKOS dovozuje, že právo kontroly odborů nad dodržováním pracovněprávních a bezpečnostních předpisů obsahoval náš právní řád od roku 1921. Tím pomíjí zákon č. 144/1920 Sb., o závodních a revírních radách při hornictví, který obsahoval také obdobná práva, ale byl přijat pouze s působností na hornické závody.
105. Podle ČMKOS navrhovatelé dále požadují zrušení ustanovení § 322 NZP, upravujícího kontrolu nad dodržováním předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci. Toto ustanovení (totožnou právní úpravu obsahoval § 136 starého zákoníku práce) však není s článkem 2 Ústavy v rozporu. Právní úprava odborové kontroly naopak vychází z práv upravených Listinou a závaznými mezinárodních úmluvami, a nemůže být tedy považována za diskriminační a rozpornou s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Proto také po celou dobu účinnosti starého zákoníku práce a zejména v posledních 15 letech demokratického státu nebyla ústavnost tohoto ustanovení orgány státní moci zpochybněna. ČMKOS zde vychází ze skutečnosti, že zákonodárce při tvorbě NZP respektoval závazky, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy MOP č. 155 o bezpečnosti a zdraví pracovníků a o pracovním prostředí (publikována pod č. 20/1989 Sb.). Její článek 19 písm. e) totiž stanoví, že „je třeba učinit opatření na úrovni podniku, podle nichž pracovníci nebo jejich zástupci, a popř. jejich reprezentativní organizace v podniku, budou oprávněni podle vnitrostátních právních předpisů a zvyklostí přešetřovat všechny stránky bezpečnosti a ochrany zdraví související s jejich prací a zaměstnavatel bude s nimi tyto věci projednávat“. Ustanovení § 322 NZP je pak ústavně konformním provedením citovaného článku Úmluvy MOP č. 155. Kontrola prováděná odbory je zde nejrychlejším a nejúčinnějším. nástrojem Jak vyplývá z důvodové zprávy k NZP i z řady teoretických prací, není pochyb o tom, že část pátá zákoníku práce (Bezpečnost a ochrana zdraví při práci) směřuje k jedinému cíli – zajistit ústavní právo občana konajícího práci na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny). Pokud se týká prevence rizik, resp. ochrany zdraví zaměstnanců, ČMKOS připomíná i směrnici Rady č. 89/391/EHS ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci. Podle jejího článku 11 odst. 3 „Zástupci zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci mají právo požádat zaměstnavatele, aby přijal vhodná opatření, a předložit mu k tomuto účelu návrhy ke zmírnění rizik pro zaměstnance nebo k odstranění zdrojů nebezpečí.“ a podle odstavce 6 „Zaměstnanci nebo jejich zástupci jsou oprávněni obracet se v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi na orgány příslušné pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, považují-li zaměstnavatelem přijatá opatření a poskytnuté prostředky za nedostatečné pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.“.
106. Podle názoru ČMKOS se jedná v tomto případě o situaci, kdy komunitární legislativa ponechala řešení konkrétní otázky, jak mají v případech zjištění rizik nebo zdrojů nebezpečí postupovat zástupci zaměstnanců vůči zaměstnavateli, v kompetenci členského státu. Je toho názoru, že § 322 NZP představuje legitimní a ústavně konformní řešení této problematiky vycházející z citovaného článku směrnice Rady č. 89/391/ EHS. „Kdo jiný než odbory jako zástupci zaměstnanců, kteří působí u zaměstnavatele a jsou bezprostředně znalí všech právních a ostatních předpisů dopadajících na činnost zaměstnavatele, by měl jménem zaměstnanců navrhovat opatření ke zmírnění rizik …“. Je nutné zdůraznit, že odborové organizace jsou nezávislé jak na státu, tak na zaměstnavateli, což vyplývá z Úmluvy MOP č. 87 i z Listiny. Tím je zaručeno, že rozhodování odborových inspektorů BOZP bude nepodjaté. I přesto zákon upravuje opravný prostředek proti rozhodnutí odborového inspektora BOZP.
107. ČMKOS zdůrazňuje, že právo kontroly odborů nad bezpečností a ochranou zdraví při práci je rovněž právem historickým, neboť bylo před § 136 zákoníku práce č. 65/1965 Sb. obsaženo v § 14 a 15 zákona č. 65/1961 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci, a před tím ještě v § 5 zákona č. 67/1951 Sb., o bezpečnosti práce (pozn. – správně: o bezpečnosti při práci). V předpisech první republiky československé bylo obsaženo obdobné právo v § 2 odst. 1 zákona č. 144/1920 Sb., o závodních a revírních radách při hornictví, a v § 3 odst. 1 písm. e) zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech. Historicky nejstarší ustanovení výslovně pojednávající o kontrole odborů nad ochranou zdraví zaměstnanců je ustanovení § 139 odst. 2 zákona č. 1/1888 ř. z., o úrazovém pojištění dělníků, ve znění pozdějších předpisů, platné ke dni 1. 1. 1944, podle kterého „Členové závodního výboru, popřípadě závodní rady, jsou povinni spolupůsobiti na zábraně úrazů.“ (sic – pozn. red.).
108. ČMKOS nesouhlasí s tvrzením navrhovatelů, že informace získané při kontrole využívá odborová organizace při kolektivním vyjednávání, a tak narušuje onu „rovnováhu“ smluvních partnerů kolektivního vyjednávání. Jde totiž výhradně o prevenci rizik, ke které je kontrolní činnost odborů směřována, a ne o nelegální získávání informací o problémech zaměstnavatele. Ustanovení § 322 NZP totiž věcně úzce souvisí s celou částí pátou NZP a zejména s jejími § 101 a 102 o prevenci rizik. Podle čl. 11 výše uvedené směrnice Rady č. 89/391/EHS ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci „zástupci zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci mají právo požádat zaměstnavatele, aby přijal vhodná opatření, a předložit mu k tomuto účelu návrhy ke zmírnění rizik pro zaměstnance nebo k odstranění zdrojů nebezpečí.“. ČMKOS s ohledem na dlouholeté zkušenosti odborových organizací v této oblasti zdůrazňuje mimořádnou společenskou prospěšnost a význam této odborové kontrolní činnosti, která ve svých důsledcích v minulosti významně přispěla k ochraně zdraví a záchraně životů řady zaměstnanců. Odborová kontrolní činnost není konkurenční ke „státní“ kontrole (nedisponuje sankčním oprávněním); inspektoráty práce na druhé straně nemohou vykonávat takovou kontrolu soustavně, bezprostředně a v takovém rozsahu jako odborové organizace, které působí „zevnitř“ se zevrubnou znalostí situace na pracovištích zaměstnavatele, což je mimořádně naléhavé zejména v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců. Zejména tím napomáhá tato kontrola k naplnění ústavně zaručeného práva na ochranu zdraví při práci (viz čl. 29 a 31 Listiny).
109. ČMKOS odmítá, že právní úprava obsažená v § 321 a 322 nerespektuje princip proporcionality. Jak NZP, tak starý zákoník práce ukládají zaměstnanci zákonnou povinnost v § 249 odst. 1 a 2 a § 251 NZP, resp. v § 171 odst. 1 a 2 a § 175 starého zákoníku práce upozornit zaměstnavatele na hrozící škodu na jeho majetku a povinnost zakročit k odvrácení hrozící škody. V důsledku porušení uvedených povinností má zaměstnavatel právo požadovat na zaměstnanci, aby přispěl k úhradě škody v rozsahu přiměřeném okolnostem případu, pokud ji není možno uhradit jinak. Ochrana majetku zaměstnavatele je tak oproti obecné úpravě obsažené v OZ značně posílena. Z toho vyplývá, že sám NZP není přitom důsledný, pokud jde o „váhu“ chráněných zájmů. Zatímco hmotný majetek zaměstnavatele je chráněn upozorňovací a zakročovací povinností zaměstnance (jejíž nesplnění může vést až k odpovědnosti za škodu), život a zdraví zaměstnanců, což jsou nepochybně hodnoty vyšší než hmotné statky, by stejným způsobem v případě vypuštění předmětných ustanovení z textu zákona chráněny nebyly.
109. ČMKOS odmítá, že právní úprava obsažená v § 321 a 322 nerespektuje princip proporcionality. Jak NZP, tak starý zákoník práce ukládají zaměstnanci zákonnou povinnost v § 249 odst. 1 a 2 a § 251 NZP, resp. v § 171 odst. 1 a 2 a § 175 starého zákoníku práce upozornit zaměstnavatele na hrozící škodu na jeho majetku a povinnost zakročit k odvrácení hrozící škody. V důsledku porušení uvedených povinností má zaměstnavatel právo požadovat na zaměstnanci, aby přispěl k úhradě škody v rozsahu přiměřeném okolnostem případu, pokud ji není možno uhradit jinak. Ochrana majetku zaměstnavatele je tak oproti obecné úpravě obsažené v OZ značně posílena. Z toho vyplývá, že sám NZP není přitom důsledný, pokud jde o „váhu“ chráněných zájmů. Zatímco hmotný majetek zaměstnavatele je chráněn upozorňovací a zakročovací povinností zaměstnance (jejíž nesplnění může vést až k odpovědnosti za škodu), život a zdraví zaměstnanců, což jsou nepochybně hodnoty vyšší než hmotné statky, by stejným způsobem v případě vypuštění předmětných ustanovení z textu zákona chráněny nebyly.
110. K návrhu na zrušení ustanovení § 278 odst. 1, § 281 odst. 1, § 282 odst. 2, § 286 odst. 2 a § 287 NZP, týkajících se údajné nerovnosti v postavení zástupců zaměstnanců, ČMKOS vychází z toho, že v rámci Evropské unie přísluší řešení této otázky výlučně vnitrostátním úpravám. Evropské právo vztah odborových organizací a podnikových rad (v českém pracovním právu rad zaměstnanců), popřípadě jiných zástupců zaměstnanců neupravuje. Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/14/ES ze dne 11. března 2002, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci v Evropském společenství, ani Směrnice Rady č. 94/45/ES ze dne 22. září 1994 o zřízení evropské rady zaměstnanců nebo vytvoření postupu pro informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích působících na území Společenství a skupinách podniků působících na území Společenství neurčují, jaký subjekt by měl v uvedených záležitostech zaměstnance zastupovat. Zástupci zaměstnanců jsou v obou směrnicích označeni jako „zástupci zaměstnanců stanovení vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“. Z evropské právní úpravy však vyplývá, že pro účely informování a projednávání zaměstnanci určitým způsobem zastoupeni být mají, a je proto nezbytné, aby u zaměstnavatelů, kde nepůsobí odborová organizace, působil jiný kolektivní orgán zastupující zaměstnance v těchto záležitostech. Pokud jde o rozsah informování a projednání, vychází NZP z právní úpravy obsažené v předpisech Evropských společenství, zejména z již zmíněné Směrnice č. 2002/14/ES. Z dalších směrnic pak vyplývá právo na informování a projednání v souvislosti s hromadným propouštěním, převody podniků a bezpečností a ochranou zdraví při práci. Konkrétní způsob a rozsah práva na informování a projednání v takto vymezeném rámci je opět ponechán vnitrostátní úpravě. Evropské právo tak plně respektuje národní specifika a potřeby, které odůvodňují i různý přístup k institucionálnímu zabezpečení práva na informace a projednání v jednotlivých členských státech. Do českého právního řádu byl institut volených zástupců zaměstnanců vložen v roce 2000 novelou zákoníku práce provedenou zákonem č. 155/2000 Sb., kterou bylo české pracovní právo harmonizováno s právem evropským. Důvodem zavedení těchto nových typů zástupců zaměstnanců nebyla ani tak společenská poptávka po takové právní úpravě, jako nová úprava práva zaměstnanců na informace a projednání a zabezpečení přístupu zaměstnanců k těmto informacím, která reagovala zejména na požadavky uvedených směrnic ES týkajících se sociálního dialogu (kolektivní propouštění, převod zaměstnavatele a Evropské podnikové rady) a Evropské sociální charty.
111. Podle ČMKOS námitky uvedené v návrhu by byly oprávněné za předpokladu kvalitativní (právně a obsahově) rovnosti odborů a rad zaměstnanců; tu však z normativních textů vyvodit nelze. Reprezentativnost rady zaměstnanců se liší od té, kterou koaliční svoboda svěřuje odborům; jejich nerovnost tedy nezavádí NZP, ten ji jen přejímá. Je tedy neporozuměním představa, že touto nerovností „dochází k nepřímému donucování k členství v odborových organizacích“. Normativně se reprezentativnost odborů vztahuje na celý komplex světa práce, což je mimo možnosti rad zaměstnanců. Rada zaměstnanců a zástupci zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci jsou zástupci zaměstnanců sui generis. Nejedná se o jiná sdružení ve smyslu čl. 27 odst. 3 Listiny, protože nejsou založena na členském principu, jako je tomu u odborových organizací a organizací zaměstnavatelů. Zaměstnanci se prostřednictvím těchto zástupců svobodně nesdružují na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Právo svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů zakotvené v čl. 27 Listiny je rozvedeno zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, který blíže upravuje právo občanů zakládat různá sdružení. Podle § 9a tohoto zákona vznikají i odborové organizace. Zákon o sdružování občanů se však neaplikuje při vzniku rad zaměstnanců a zástupců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci; ty vznikají podle ustanovení § 281 až 285 zákoníku práce, nikoli na základě svobodného sdružování se zaměstnanců, ale volbou zaměstnanců. Jedná se tedy o volené zástupce zaměstnanců, kteří představují pouhou platformu realizace jejich práva na informace a projednání a plní úlohu prostředníka mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci pro usnadnění informování a projednávání v podniku. Rada zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nemají právní subjektivitu. Z toho vyplývá, že ustavení rad zaměstnanců, popř. zástupců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, není v žádném případě realizací koaličního práva, jako je tomu při ustavení odborové organizace. Také mezinárodní úprava (Úmluva MOP č. 87) tento zásadní rozdíl respektuje, neboť pod svoji ochranu zahrnuje pouze a jen „organizaci pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů“ (čl. 10 citované Úmluvy). Postavení rad zaměstnanců a zástupců pro oblast BOZP je tedy od postavení odborové organizace nutně rozdílné, a to ze své podstaty. Pokud by měly být rady zaměstnanců a zástupci pro BOZP realizací koaličního práva, bylo by nezbytné nejprve definovat koalici, která je oprávněna uskutečnit volbu rady zaměstnanců či zástupce pro BOZP jako svého orgánu. Touto koalicí nepochybně není a ani nemůže být kolektiv zaměstnanců; přitom není nikoho jiného, kdo by byl oprávněn ustavit volbou radu zaměstnanců či zástupce pro BOZP.
112. Pokud by se mělo přistoupit na argumentaci navrhovatelů, bylo by podle ČMKOS nezbytné za koalici (sdružení) uznat i zaměstnance zaměstnavatele. V takovém případě by však šlo o porušení svobody sdružování, neboť postavení zaměstnance určitého zaměstnavatele vzniká na základě jiného právního úkonu, než je přihlášení se k členství v koalici (vůle vstoupit do koalice), a to na základě vůle uzavřít pracovněprávní vztah. ČMKOS trvá na tom, že svoboda každého sdružovat se s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů garantovaná čl. 27 Listiny tedy není NZP nikterak dotčena. Pravdivé prý není ani tvrzení navrhovatelů, že právní úprava NZP nepřipouští, aby vedle sebe působily rady zaměstnanců a odborové organizace. Podle NZP spolu mohou všichni zástupci zaměstnanců za určitých podmínek koexistovat. Jak vyplývá z ustanovení § 282 odst. 1 a 2 NZP, v případě, že u zaměstnavatele bude působit rada zaměstnanců nebo zástupce pro BOZP a následně u tohoto zaměstnavatele vznikne také odborová organizace, nebude to znamenat okamžitý zánik volených zástupců zaměstnanců. Všichni zástupci zaměstnanců budou působit vedle sebe, dokud voleným zástupcům zaměstnanců neskončí jejich volební období, a zaměstnavatel bude muset vůči všem plnit povinnosti, které mu ukládá zákon, nedohodnou-li se mezi sebou a se zaměstnavatelem jinak. Tato koexistence odborové organizace a volených zástupců zaměstnanců může skončit ještě před uplynutím jejich volebního období, jestliže bude u zaměstnavatele uzavřena podniková kolektivní smlouva nebo pokud by počet členů rady zaměstnanců klesl na méně než tři. Uzavření kolektivní smlouvy je rozumnou a objektivní podmínkou zániku (pozn.: funkce) volených zástupců zaměstnanců. Jestliže totiž bude uzavřena kolektivní smlouva, svědčí to o tom, že odborová organizace si již získala dostatečnou autoritu. Bylo by pak nadbytečné, aby u zaměstnavatele působily dva druhy zástupců zaměstnanců, které by se v části činností dublovaly. Navíc Úmluva MOP č. 135 [pozn. red.: Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 135 o ochraně zástupců pracovníků v podniku a úlevách, které jim mají být poskytnuty (vyhlášena pod č. 108/2001 Sb. m. s.)] v čl. 5 požaduje, „aby bylo zajištěno, že zvolených zástupců nebude užito k oslabení postavení zúčastněných odborů nebo jejich zástupců“. K takovému zneužití by snadno mohlo dojít v případě, pokud by oba druhy zástupců zaměstnanců mohly existovat vedle sebe naprosto bez omezení. Faktem navíc je, že praxe si nový typ zástupců zaměstnanců během uplynulých let nijak významně neosvojila. Stále existuje početná skupina zaměstnavatelů, u nichž nepůsobí odborová organizace, a přesto je počet rad zaměstnanců, příp. zástupců pro oblast BOZP prakticky mizivý.