156. Replika se dále dotýká námitky ČMKOS, že v případě napadaných § 46 a § 61 odst. 1 NZP i ve vztahu k zaměstnancům, kteří nejsou členy žádné odborové organizace, dochází k realizaci obecné ochranné funkce odborové organizace v individuálním případě, a že tudíž není ponecháno na vůli zaměstnance, zda chce či nechce, aby jeho osobní záležitost byla projednávána odbory. Navrhovatelé zdůrazňují, že takový výklad není možný, neboť by nerespektoval tzv. negativní koaliční právo (svobodu) zaměstnance (čl. 27 Listiny), porušoval by jeho smluvní volnost a zasahoval by i do soukromí a osobní svobody člověka – zaměstnance (článek 7 a 8 Listiny). Předmětem „projednávání“ mohou být např. velmi citlivé skutečnosti osobní povahy týkající se zaměstnance spojené např. s porušením pracovní kázně, s jeho zdravotním stavem nebo nenaplnění požadavků či předpokladů k výkonu práce apod., které zaměstnanec nechce sdělovat nikomu jinému (ani odborové organizaci) a u kterých má zájem, aby nebyly sdělovány nikomu (včetně odborové organizace) ani zaměstnavatelem. Pokud zaměstnanec nechce být odborově organizován ani „chráněn“ odborovou organizací a pokud si výslovně nepřeje, aby informace jeho se týkající byly zpřístupněny a projednávány s dalším subjektem (a jeho členy), nelze jakousi „ochrannou funkcí“ odborových organizací ústavně odůvodnit tak výrazný zásah do ústavně garantovaných práv a svobod a vůle člověka – zaměstnance (odborově neorganizovaného). Za nedostatečnou námitku je nutno dle názoru navrhovatelů považovat i tvrzení, že tímto postupem (projednáním přes výslovný nesouhlas zaměstnance) lze předejít jednostrannému převádění a výpovědím, popř. okamžitým zrušením pracovních poměrů před jejich realizací. Podle navrhovatelů „projednání“ tuto sílu nemá, neboť je ustáleně chápáno jako určitá forma spolupráce. Neprojednání nezpůsobuje neplatnost výpovědi či okamžitého ukončení pracovního poměru, příp. převedení na jinou práci, a proto ani z toho důvodu nelze dovozovat, že by bylo možno výpovědi apod. zabránit. Přitom nelze vycházet z toho, že by zaměstnavatel obecně ukončoval pracovní poměr či převáděl zaměstnance na jinou práci nedůvodně, což se snad ČMKOS snaží ve svém vyjádření navodit. Navíc, nikde není ani garantováno, že by odborová organizace zastávala vždy ten „správný“ názor, z čehož argumentace ČMKOS svým způsobem vychází. „Oprávnění“ vyjádřit se k určité osobní záležitosti zaměstnance a projednat ji by nemělo být dáno zákonem odborovým organizacím bezvýjimečně a dokonce proti vůli dotčeného zaměstnance. ČMKOS přitom ve svém vyjádření dokonce výslovně zdůrazňuje, že zaměstnanec nemůže vyloučit jakoukoliv odborovou organizaci; to činí i vzdor ustanovení § 286 odst. 2 NZP věty druhé, které navrhovatelé pokládají za dispozitivní (a to jednak vzhledem ke znění závěru věty „neurčí-li tento zaměstnanec jinak“ a jednak i k možnosti odchýlit se ve prospěch zaměstnance od povinností stanovených NZP deklarované v § 2 odst. 1 NZP). Navrhovatelé podotýkají, že výše uvedené tvrzení a výklad ČMKOS opět dokládají jednak neseznatelnost a nepředvídatelnost napadaného ustanovení § 2 odst. 1 NZP, jednak i neodůvodněně přetrvávající míru kogentního charakteru NZP. Navíc, pokud je právo odborové organizace věc projednat odvozováno od „zastupování“ zaměstnance, nelze podle navrhovatelů toto oprávnění klást ústavně výše než právo samotného zaměstnance (odborově neorganizovaného) svobodně se rozhodnout, zda chce být odborovou organizací v konkrétním případě „zastoupen“ či snad „chráněn“, a nebo nikoliv. Dle výkladu ČMKOS by odborově neorganizovaný zaměstnanec tedy neměl jakoukoliv možnost projevit a prosadit vůči odborovým organizacím svou vůli a chránit své soukromí a osobní svobodu, což v demokratickém právním státě nelze tolerovat. Z vyjádření ČMKOS i k tomuto bodu je prý zřejmá snaha nadřadit zájmy a práva odborových organizací nejen nad zájmy zaměstnavatelů jakožto vlastníků, nýbrž i nad zájmy samotných zaměstnanců. ČMKOS ve svém vyjádření neustále argumentuje právem svobodně se sdružovat, ale zároveň popírá právo nesdružovat se, které je však garantováno stejným článkem Listiny, a tedy musí být chráněno stejnou měrou jako právo sdružovat se.
157. Ze všech těchto důvodů navrhovatelé – skupina poslanců – ve své replice trvají na svém návrhu v plném rozsahu.
X.
158. Ústavní soud se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nejdříve zabýval otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
159. Jedná se o zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce. V tomto směru Ústavní soud z příslušných sněmovních tisků, z údajů o průběhu hlasování a z vyjádření komor Parlamentu zjistil, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh tohoto zákona řádně schválila na své schůzi konané dne 8. 2. 2006 (usnesení č. 2180). Senát Parlamentu České republiky poté návrh zamítl na své schůzi konané dne 29. 3. 2006 (usnesení č. 398). Poslanecká sněmovna následně na schůzi konané dne 21. 4. 2006 setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 2409). Prezident republiky návrh zákona nepodepsal a dne 10. 5. 2006 jej vrátil sněmovně (tisk 1153/7). Hlasování o návrhu zákona vráceného prezidentem republiky proběhlo v Poslanecké sněmovně dne 23. 5. 2006 a návrh byl schválen (usnesení č. 2647). Po podpisu předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 84 pod číslem 262/2006 Sb. Předmětný zákon byl tedy přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
XI.
160. Ústavní soud nejdříve zkoumal, zda v mezidobí nedošlo ke změně nebo zrušení některého napadeného ustanovení a zda tedy – ohledně nich – nelze řízení zastavit (§ 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
161. Ústavní soud zjistil, že dne 1. 1. 2008 nabyl účinnosti zákon č. 362/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tato novela se dotýká napadených ustanovení NZP následovně.
162. Novelizované ustanovení § 33 odst. 3 (které Ústavní soud neruší) zní:
„(3) Jmenováním na vedoucí pracovní místo se zakládá pracovní poměr v případech stanovených zvláštním právním předpisem16a); nestanoví-li to zvláštní právní předpis, zakládá se pracovní poměr jmenováním pouze u vedoucího
a) organizační složky státu7),
b) organizačního útvaru organizační složky státu,
c) organizačního útvaru státního podniku13),
d) organizačního útvaru státního fondu14),
e) příspěvkové organizace15),
f) organizačního útvaru příspěvkové organizace,
g) organizačního útvaru v Policii České republiky16).“.
163. Ustanovení § 33 bylo navíc doplněno novým odstavcem 4, který zní:
„(4) Jmenování podle odstavce 3 provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu16b); nevyplývá-li příslušnost ke jmenování ze zvláštního právního předpisu, provede je u vedoucího
a) organizační složky státu7) vedoucí nadřízené organizační složky státu,
b) organizačního útvaru organizační složky státu vedoucí této organizační složky státu7),
c) organizačního útvaru státního podniku ředitel státního podniku13),
d) organizačního útvaru státního fondu, v jehož čele stojí individuální statutární orgán, vedoucí tohoto fondu14),
e) příspěvkové organizace zřizovatel,
f) organizačního útvaru příspěvkové organizace15) vedoucí této příspěvkové organizace,
g) organizačního útvaru v Policii České republiky16) policejní prezident.“.
164. Předchozí znění § 33 odst. 3 NZP znělo:
„Jmenováním se zakládá pracovní poměr pouze u vedoucích organizačních složek státu7), vedoucích organizačních jednotek organizačních složek státu7), ředitelů státních podniků13), vedoucích organizačních jednotek státních podniků13), vedoucích státních fondů14), jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucích příspěvkových organizací15), vedoucích organizačních jednotek příspěvkových organizací a u ředitelů školské právnické osoby16), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jmenování provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7).“.
165. Související novelizované ustanovení § 73 odst. 1 bylo změněno takto:
V § 73 odst. 1 se slova „k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7)“ nahrazují slovy „příslušný ke jmenování (§ 33 odst. 4)“.
166. Související novelizované ustanovení § 73 odst. 2 počátku první věty bylo změněno takto: V § 73 odst. 2 se slova „Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická nebo fyzická osoba než uvedená v § 33 odst. 3“ nahrazují slovy „Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická osoba než uvedená v § 33 odst. 3 nebo fyzická osoba“. (Poznámka: Související ustanovení § 364 odst. 3 části věty za středníkem je sice navrženo ke zrušení, ale citovaná novela provedená zákonem č. 362/2007 Sb. se tohoto ustanovení nedotýká a Ústavní soud je neruší.)
167. Novelizované znění ustanovení § 342 (které Ústavní soud neruší) bylo změněno takto.
V § 342 odst. 2 se slova „práci konané mimo pracovní poměr“ nahrazují slovy „pracovní činnosti“.
168. Předchozí znění NZP znělo:
§ 342 odst. 1: „S výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona, smrtí zaměstnavatele pracovněprávní vztah uvedený v § 3 větě druhé zaniká (§ 48 odst. 4).“.
§ 342 odst. 2: „Úřad práce příslušný podle místa činnosti zaměstnavatele podle odstavce 1 vystaví zaměstnanci, jehož pracovní poměr nebo dohoda o práci konané mimo pracovní poměr zanikly, na jeho žádost potvrzení o zaměstnání, a to na základě dokladů předložených tímto zaměstnancem.“.
169. Novelizovaná znění citovaných ustanovení NZP (s výjimkou § 342 odst. 2) neznamenají věcnou změnu příslušné právní úpravy. Podstata této právní úpravy se nemění, tj. jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru je zachováno pouze u zaměstnavatelů, kteří mají podobu organizačních složek státu nebo jsou jiným způsobem napojeni na státní rozpočet. Novelizace přinesla pouze formulační upřesnění právní úpravy jmenování i přesnější určení toho, kdo je výlučně oprávněn jmenování provést. Opticky se v novelizovaném znění § 33 odst. 3 písm. g) objevuje samostatně organizační útvar v Policii České republiky. I toto doplnění má povahu jen formulační bez vztahu k podstatě této úpravy, protože lze dovozovat, že Policie České republiky je ve smyslu ustanovení § 51 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, organizační složkou státu. Uvedení tohoto bodu samostatně je zřejmě vyvoláno novým odstavcem 4, kde se upřesňuje, kdo má právo jmenovat vedoucího zaměstnance. Vzhledem k této skutečnosti platí argumentace i závěry, k nimž Ústavní soud dospěl.
170. Novelizované znění ustanovení § 342 odst. 2 sice znamená věcnou změnu ve struktuře povinnosti zaměstnavatele, avšak ustanovení odstavce 2 je pouze následkem úpravy obsažené v odstavci 1, kterou navrhovatelé kritizovali. Uvedená novelizace neznamená zásah do způsobu řešení právních následků smrti zaměstnavatele-fyzické osoby. Vzhledem k této skutečnosti se nemění nic na argumentaci a závěrech, k nimž Ústavní soud při posuzování tohoto ustanovení dospěl.
171. Proto Ústavní soud k postupu podle § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, nepřistoupil.
XII.
A) Obecná část ústavněprávní argumentace
172. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadených ustanovení zákona z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem České republiky podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
173. Ústavní soud považuje za vhodné – z důvodu zvláštního významu a obsahu napadených ustanovení právního předpisu, který se dotýká tím či oním způsobem téměř každého jednotlivce ve státě – na úvod své argumentace připomenout několik stěžejních ústavněprávně principů a přístupů, ze kterých ve své činnosti vychází a ze kterých vycházel i v daném případě.
174. Přitom platí, že těmito obecnými principy a doktrínami poměřoval Ústavní soud v zásadě veškerá napadená ustanovení zákoníku práce. Závěry této obecné části je nutné vztahovat i k jednotlivým bodům zvláštní části ústavněprávní argumentace; samozřejmě – mutatis mutandis – s přihlédnutím právě ke zvláštnostem konkrétních napadených ustanovení, jež odůvodňují zdůraznění určitého, v obecné části již podrobněji zmíněného principu. Proto však ne vždy, mj. i z důvodů přehlednosti odůvodnění a efektivity přístupu Ústavního soudu, jakož i vzhledem k množství napadených ustanovení, není ve zvláštní části ústavněprávní argumentace u každého ustanovení znovu opakováno, na čem je vybudována podstata toho kterého ústavního principu nebo doktríny Ústavního soudu; to právě se zřetelem na příslušnou pasáž této části obecné.
175. Nejdříve je užitečné – pro zpřehlednění věci – pokusit se o shrnutí určitých, také vesměs obecnějších názorů navrhovatelů, tedy odpůrců napadeného zákona, jakož i některých názorů jeho zastánců, které, ale ve velmi obsáhlé podobě, zazněly výše.
176. Navrhovatelé protestují již proti atmosféře při zrodu předmětného zákona; tvrdí v tomto směru, že jeho příprava probíhala nestandardně a že zákoník práce byl přijat urychleně, bez existence konsenzu mezi sociálními partnery, tedy zejména mezi zástupci zaměstnavatelů a zaměstnanců, i bez konsenzu v samotné vládní koalicí, přes veřejně vyslovovanou kritiku i námitky protiústavnosti ze strany některých právních odborníků. Nezdařilo se tedy zejména dosáhnout potřebného sociálního smíru; důsledkem toho bylo mj. zamítavé stanovisko Senátu i prezidenta republiky. Výsledná podoba zákona prý nenaplňuje očekávání jednoduché a srozumitelné úpravy ani komplexního a samostatného právního předpisu, jestliže byl zákoník práce mj. zpracován metodou delegace ve vztahu k občanskému zákoníku. Nepropojená právní úprava bez vazby na některé související právní předpisy v podstatě jen novelizuje – podle názoru navrhovatelů – stávající právní úpravu a konzervuje staré principy, vycházející z odlišných ekonomických a společenských podmínek. Zákon v některých napadených ustanoveních zasahuje i do vlastnického práva účastníků pracovněprávních vztahů, v jiných dochází k zásahu do soukromí a do osobní svobody člověka. Zákoník práce údajně nabízí málo norem dispozitivních, a nerespektuje tedy autonomní sféru jednotlivce ani nesplňuje požadavky na flexibilitu při výkonu zaměstnání. Napadená úprava prý zvýhodňuje při kolektivním vyjednávání odborové organizace a přehlíží právo zaměstnanců nesdružovat se. Zejména však – podle navrhovatelů – nový zákoník práce narušuje seznatelnost právního stavu a právní jistotu, komplikuje možnost alespoň minimální předvídatelnosti soudních rozhodnutí, je nesrozumitelný, neurčitý a neumožňuje účastníkům pracovněprávních vztahů přizpůsobit mu své chování. Nová úprava pracovního práva však měla podle názoru navrhovatelů reflektovat požadavky 21. století, polistopadové ekonomické a společenské změny, přinést liberalizaci práva a snížit nerovnováhu mezi subjekty pracovněprávních vztahů, která neodpovídá společenským potřebám a má svůj původ v totalitním režimu; společnost prý legitimně očekávala zavedení větší smluvní volnosti do pracovněprávních vztahů.
177. Oproti tomu podle zastánců zákona napadená právní úprava není protiústavní a vyhovuje mezinárodním standardům; kogentními ustanoveními garantuje pevné postavení a odpovídající pracovní podmínky zaměstnanců, jakož i jejich ochranu před jednostranným skončením pracovního poměru; současně však prý zavádí i větší smluvní volnost a vytváří liberálnější prostředí. Určité standardy však musí být garantovány v zákoně, neboť v Evropě nejrozšířenější způsob ochrany formou kolektivních smluv není nyní v České republice reálný, poněvadž jen cca 30 % zaměstnanců je kolektivními smlouvami chráněno. Zákoník práce byl přijat postupem stanoveným Ústavou, jež nepředepisuje povinný konsenzus ani v rámci vládní koalice, ani mezi sociálními partnery či u odborné veřejnosti. Zástupci zaměstnavatelských svazů se prý od počátku postavili proti návrhu zákoníku práce a odmítli se podílet na jeho přípravě, takže konsenzus nebyl možný. Motivace podání návrhu na zrušení některých ustanovení zákoníku práce je údajně politické, a ne právní povahy; jde o politický spor o liberální či sociální podobu zákoníku práce. Navrhovatelé se prý snaží proměnit ideové a hodnotové hranice ústavního pořádku, který garantuje odklon od strohého liberalismu směrem k určité odpovědnosti státu za osud jednotlivců i společnosti. K překlenutí možných výkladových nejasností pak standardně a v souladu s právním státem slouží cesta soudní.
178. Z uvedeného je zřejmé, že názory na NZP ostře dělí zástupce sociálních skupin, nejvíce zainteresovaných na jeho podobě. Ústavní soud zdůrazňuje elementární zásadu, že nemůže být arbitrem politických sporů o to, zda Česká republika bude mít více liberální či více sociální zákoník práce. Státní moc slouží všem občanům a stát se nesmí vázat na žádnou výlučnou ideologii. Smyslem existence Ústavního soudu je ochrana ústavnosti a jediným kritériem jeho rozhodování je ústavní pořádek, který garantuje neporušitelnost základních práv člověka, vycházejících z přirozeného práva. Jedním z úhelných stavebních kamenů našeho ústavního pořádku a obsahem vlastně celé Listiny základních práv a svobod – jež je jeho částí – je rovnost svobodného jedince v důstojnosti a právech. Jde o uznání hodnoty každého člověka jako takového, bez ohledu na jeho schopnosti, znalosti a „užitečnost“ či prospěšnost pro celek, což samozřejmě platí i pro oblast pracovního práva. Jak o tom poučují dějiny totalitních režimů, také za pomoci pracovněprávních předpisů mnohdy docházelo k nejhrubšímu porušování lidských práv a k neblahému sociálnímu inženýrství, byť k tomu výrazně přispěla i sama protizákonná praxe tehdejších orgánů veřejné moci. Pod záminkami údajného veřejného zájmu a frázemi o dějinné nutnosti, potřebách národa a o obecném blahu se manipulovalo myšlením lidí; výsledkem bylo např. uzákonění pracovní povinnosti, pracovní tábory pro nepřizpůsobivé, trestání tzv. příživnictví apod.
179. V souvislosti s těmito úvahami poukazuje Ústavní soud rovněž na doktrinární kontinuitu své judikatury; to vzhledem k tezím vysloveným zejména v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 5/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149, str. 79, vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 39/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 135, str. 153, vyhlášen pod č. 499/2002 Sb.). Ústavní soud zde mj. vyložil, že při své rozhodovací činnosti je oprávněn posuzovat toliko ústavnost (popř. zákonnost) napadeného právního předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či účelnost. Rovněž v souzené věci, kdy se jedná o případ tzv. abstraktní kontroly norem, se Ústavní soud zabývá pouze ústavněprávními aspekty napadených ustanovení, a nevyjadřuje se k jejich vhodnosti a účelnosti, např. z hlediska existence svobodného trhu a podobně; není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti např. různých úprav týkajících se podnikání vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících (údajných) veřejných zájmů. Výběr omezujících kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění je primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická; Ústavní soud může v tomto případě do jeho zákonodárné činnosti zasáhnout jen tehdy, jestliže v ní shledá protiústavnost. Ústavní soud se touto argumentací (již lze v podstatě uplatnit i při posuzování obecných východisek týkajících se zákoníku práce) přihlásil k přístupu, který zaujímá např. Nejvyšší soud USA od doby, kdy skončil s praxí považovat právní předpisy hospodářského a sociálního charakteru za neslučitelné s absolutizovanou smluvní svobodou a s právem na vlastnictví, a uznal, že obecné formování hospodářské politiky je především věcí politických orgánů (v této souvislosti viz New Deal F. D. Roosevelta). Při hodnocení právní úpravy postačí tzv. rational basis test, tedy zběžné ověření, zda zavedená opatření mohou vést ke sledovanému cíli. Příklon k přísnému hodnocení veškerých řešení přijatých v oblasti pracovněprávních předpisů by nutil Ústavní soud ke zkoumání nezbytnosti a užitečnosti zvolené státní politiky a k příklonu k některé ekonomicko-politické doktríně; to však Ústavnímu soudu – jak již bylo uvedeno – nepřísluší a neodpovídá to ani relativní politické neutralitě Listiny a Ústavy České republiky.
180. Demokratický právní stát na rozdíl od státu totalitního ústavně zajišťuje prostor pro formaci různých zájmových skupin, které posléze jako jednotlivé politické strany nebo hnutí usilují o prosazení svých představ získáním podílu na moci ve svobodné soutěži politických sil, dodržujících základní demokratické principy (čl. 5 Ústavy). Zvítězí-li ta či ona koncepce, měl by být výsledek zásadně a zpravidla legitimní, i pokud by byla přijata přes odpor některé sociální skupiny; to však neznamená, že na snahu o dosažení kompromisu nebo ještě lépe konsenzu v natolik důležité oblasti, jakou je pro každého jednotlivce oblast pracovního práva, lze rezignovat. Výsledná podoba by pak byla přinejmenším nestabilní a nevedla by k respektu před významným kodexem regulujícím právní vztahy na pomezí veřejného a soukromého práva; v moderním právním pojetí ostatně již není hranice mezi právem veřejným a soukromým chápána tak ostře jako v době minulé, takže soukromoprávní prvky lze mnohdy vysledovat i v právním vztahu v zásadě veřejnoprávním a naopak.
181. Ústavní soud připomíná, že jeho úkolem jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) v řízení o návrhu na zrušení určitého zákonného ustanovení také není perfekcionisticky poukazovat na různé nepřesnosti v zákoně či poučovat zákonodárce o úpravě vhodnější, ani dávat zákonodárci podrobný návod, jakým způsobem má na úrovni podústavního práva řešit veškeré v úvahu připadající situace. Jeho ústavní povinností je posoudit, zda ustanovení kvalifikovaně napadeného právního předpisu ústavněprávně obstojí či nikoliv.
182. Ústavní soud již mnohokrát zdůraznil, že zásada ústavně konformního výkladu zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, resp. jiného právního předpisu má přednost před jeho zrušením a že povinností veškerých orgánů veřejné moci je interpretovat a aplikovat právo zejména pohledem ochrany základních práv a svobod. Konstatoval, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna z nich je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a druhá nikoliv, není dán důvod ke zrušení takového ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat daný předpis ústavně konformním způsobem. V demokratickém právním státě, který je chápán především jako materiální právní stát, totiž nelze připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem, který odporuje některé z fundamentálních zásad ústavních.
183. Základní práva a svobody jsou pod ochranou celé soudní moci, nikoliv pouze Ústavního soudu. Vůdčím pojmovým předpokladem ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces podle čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod je rozhodování nezávislých a nestranných soudů podle zásad stanovených v příslušných právních předpisech, které však ve svých jednotlivých ustanoveních musí takový proces také reálně umožňovat a bezdůvodně nerozlišovat mezi jednotlivými subjekty. Takový postup, byť jej třeba doslovný výklad příslušných zákonných ustanovení umožňuje, vede k přímému zásahu do ústavně zaručených základních práv nebo svobod dotčených nositelů veřejného subjektivního práva a v převážné většině i k jejich porušení, jelikož stěžejní principy moderního demokratického právního a ústavního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) něco takového nepřipouštějí. I podstata právní jistoty jako jednoho z atributů právního státu, zahrnující též zachování nabytých práv a ochranu důvěry v právo, spočívá zejména v tom, že každý se může spoléhat na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech a dopomůže mu k realizaci jeho subjektivního práva. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost nalézat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny základních práv a svobod a závazků plynoucích z příslušných mezinárodních smluv. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít takový, který respektuje ústavní principy, a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost. Ústavní soud je přesvědčen, že prostor pro takovou interpretaci – za dodržení shora uvedených zásad, opakovaně tímto soudem zdůrazňovaných – je dán i v případě některých ustanovení napadených navrhovateli (srov. dále).
184. Jedním z esenciálních znaků demokratického právního státu je princip přiměřenosti, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. K omezení základních práv či svobod sice může zcela výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým z veřejných statků (veřejný zájem); podstatná je však v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. První podmínkou je tedy vzájemné poměřování v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu (tzv. nepravý konflikt, na rozdíl od střetu dvou základních práv), druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny). Vzájemné poměřování kolidujících základních práv pak jako obvykle spočívá zejména v následujících kritériích: prvním je kritérium vhodnosti, tedy odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, následuje kritérium potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, a pokračuje kritérium porovnávání dotčených, v kolizi stojících základních práv (srov. např.Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.).
185. Při úvaze o použitelnosti principu přiměřenosti (proporcionality) však nelze nevidět, že v souzené věci nemusí být vždy tento princip hlavním kritériem úvahy o ústavnosti toho kterého zákonného ustanovení. To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod (hlava druhá Listiny); v oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních je však třeba přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny otevírajícímu široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou článkem 41 odst. 1 limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (test rozumnosti – srov. též nálezsp. zn. Pl. ÚS 61/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 43, nález č. 181, str. 57, vyhlášen pod č. 16/2007 Sb.).
186. Každé ustanovení právního předpisu demokratického právního státu musí rovněž splňovat podmínky jasnosti a určitosti, jak na to správně poukazují navrhovatelé; pochybnost o těchto náležitostech ve vztahu ke konkrétnímu zákonnému ustanovení však musí dosáhnout zvláštní intenzity, aby mohlo dojít k vyslovení protiústavnosti a zrušení takového ustanovení, tedy nikoliv tehdy, jestliže je možné k jejímu odstranění použít obvyklých interpretačních postupů.
187. Někdy totiž není v rozporu s Ústavou dikce konkrétního ustanovení, nýbrž mezera v zákoně, kterou vytváří. Protiústavním je tudíž opomenutí zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost (k doktrinárnímu pojetí pojmu opomenutí zákonodárce srov. V. Šimíček, Opomenutí zákonodárce jako porušení základních práv. In: Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky. Eds. B. Dančák, V. Šimíček, Brno 2001, s. 144–159); často se přitom jedná o tzv. mezeru nepravou, jejímž obsahem je neúplnost psaného práva ve srovnání s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů.
188. Pro zkoumanou věc je rovněž významné, že Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí (srov. jejich shrnutí např. v nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67, str. 163 a násl., vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.) vyložil blíže obsah ústavního principu rovnosti. Nutno tedy zejména zopakovat, že se ztotožnil s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992sp. zn. Pl. ÚS 22/92(publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR), podle kterého „je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“. Ústavní soud ČSFR tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti a pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Právní rozlišování v přístupu k určitým právům tedy nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však kategorický závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Článek 1 Listiny základních práv a svobod ostatně nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že ani základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 4/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, str. 209 a násl., vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.) Ústavní soud mj. konstatoval, že nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva.
189. Jak dále uvedl Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 15/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11, str. 79 a násl., vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k takovému porušení došlo, musí být splněno několik podmínek, zejména ta, že s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
190. Zde lze doplnit, že i Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi osobami nacházejícími se v analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační, pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní cíl, nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené. Rovněž Výbor OSN pro lidská práva při aplikaci čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech opakovaně vyjádřil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskriminaci mimo rozumná a objektivní kritéria.
191. Ústavní soud znovu konstatuje, že pouze shora uvedené, již dříve v bohaté judikatuře podrobněji vyjádřené základní principy ústavního pořádku České republiky, byly za pomoci ustálených interpretačních postupů určujícím kritériem zkoumání i napadených ustanovení zákoníku práce. Pokud Ústavní soud zjistil, že některá z napadených ustanovení zasahují do těchto zásad způsobem, který nemůže být zdůvodněn ústavně kvalifikovaným způsobem, bylo jeho povinností jako garanta ústavnosti právního státu odpovídajícím způsobem, tedy derogací, reagovat. V opačném případě nikoli.
B) Zvláštní část ústavněprávní argumentace
192. Konkrétní napadená ustanovení NZP jsou rozčleněna podle tematických či logických okruhů následovně:
a) odchylná úprava od ZP + vazby na občanský zákoník
§ 2 odst. 1, § 4, § 18 (část), § 325, 326
b) ustanovení různého druhu
§ 13 odst. 2 písm. g) – zajištění závazku, § 20 – relativní neplatnost právního úkonu
§ 342 – zánik pracovněprávního vztahu smrtí zaměstnavatele
c) pracovní poměry založené jmenováním
§ 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2, § 364 odst. 3
d) práva odborových organizací obecnější povahy
– obecná část
– konkrétní ustanovení – § 24 odst. 2, § 278, 281, 282, § 286 odst. 2, § 287, § 305 odst. 1, § 321 odst. 2, 3 a 4, § 322
e) právo odborových organizací při převedení v práci, při skončení pracovního poměru a při vydání pracovního řádu
§ 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5, § 306 odst. 4
193. K jednotlivým napadeným ustanovením Ústavní soud uvádí následující.
194. K § 2 odst. 1
Napadené ustanovení zní:
§ 2 odst. 1
(1) Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou být upravena odchylně od tohoto zákona, jestliže to tento zákon výslovně nezakazuje nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit. Odchýlení není dále možné od úpravy účastníků pracovněprávních vztahů, od ustanovení, která odkazují na použití občanského zákoníku, a není-li v tomto zákoně dále stanoveno jinak, v náhradě škody. Odchýlení není také možné od ustanovení ukládajících povinnost, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Odchýlení od ustanovení uvedených v § 363 odst. 1, kterými se zapracovávají předpisy Evropských společenství, není možné, to však neplatí, jestliže jde o odchýlení ve prospěch zaměstnance. Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích nemohou být upravena odchylně od tohoto zákona v případech uvedených v § 363 odst. 2.
195. Zásadní námitky navrhovatelů směřují právě vůči ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce. Toto ustanovení jako promítnutí ústavní zásady „každý může činit, co zákon nezakazuje“ je podle jejich názoru rozporuplné, nejasné a neurčité a ve svém důsledku neaplikovatelné a rozhodně nezakládá deklarovanou smluvní volnost. Uvedené stanovisko široce odůvodňují (viz výše).