36. Rovněž nelze nevznést výhrady k posuzování nároků pronajímatelů na náhradu škody proti státu „z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod“ ve vztahu ku škodě, „jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné“, k čemuž Stanovisko vybízí. A to již proto, že ukotvení odpovědnosti státu za „nečinnost“, tj. „hlasování“ či „nehlasování“ v Parlamentu se vystavuje zjevně relevantní námitce, že Ústavní soud adekvátně nerozlišuje odpovědnost politickou na straně jedné a právní na straně druhé, jakož i že překračuje ústavní vymezení vztahů mezi jednotlivými mocemi, jmenovitě jeho vlastní vůči moci zákonodárné. Ačkoli se Stanovisko vyhnulo obtížím podřazení „dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu“ skutkovým podstatám odpovědnosti státu za škodu, zakotveným v zákonu č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, takto otevřený „ústavní“ problém se konstrukcí odpovědnosti k náhradě podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nikterak neumenšuje.
37. Stanoviskem dovolávaný čl. 11 odst. 4 Listiny je aplikačně zde ostatně sám (více než) sporný, neboť typicky míří na ta „nucená omezení“ vlastnického práva, jež lze obsahově připodobnit k vyvlastnění (o kterých obou pojednává), pročež je jeho logickým základem aktivní zásah proti chráněnému vlastnictví působením státu a jeho orgánů, především orgánů exekutivních, a to jejich správními akty. Je-li tento článek Listiny užitelný zřejmě též k deklaraci ústavní nonkonformity vyvlastňovacích (znárodňovacích) norem (bez náhrady), neplyne odtud nikterak, že by mohl poskytnout oporu pro pasivitu („nečinnost“) Parlamentu, byť dlouhodobou a protiústavní.
38. Pakliže užití čl. 11 odst. 4 Listiny neobstojí, obrací se znovu pozornost jen k tomu východisku pro úvahy o odpovědnosti státu, jež představuje – a to výlučně – ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, které zakládá však toliko právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem; nad tento rámec se z ústavního pořádku žádný prostor pro odpovědnost státu již nepodává. Nepostihuje tudíž zákonodárný sbor, neboť k vyjmenovaným orgánům státu samozřejmě připodobitelný není; zákon (či jeho nedostatek), coby produkt jeho činnosti (nečinnosti), sice může být v rozporu s Ústavou, ale odpovědnost státu s tím spojit nelze, jelikož se neidentifikuje ani s rozhodnutím ani s úředním postupem, a již vůbec nemůže být řeč o splnění podmínky „nezákonnosti“ (viz též bod 36 výše).
39. Krom toho, originalita právního posouzení dřívějších nároků pronajímatelů na náhradu škody proti státu (ve smyslu nároků na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny) s sebou přináší nepřehlédnutelné potíže, jak tyto nové nároky obsahově vymezit, resp. jak je mají obecné soudy interpretovat. Stanovisko v klíčovém bodu 22 totiž nepřináší žádný uchopitelný návod pro posouzení, „do jaké míry došlo v důsledku regulovaného nájemného k zásahu do … základního práva vlastnit majetek“, resp. zůstává nejasné, jak mají obecné soudy posuzovat, kdy už základní právo vlastnit majetek dotčeno bylo a kdy ještě nikoli, když se současně uznává, že „samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného … neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo stěžovatele“ (přitom však je současně notorietou, že výnos z nájemného byl jeho protiústavní regulací ve významné míře oslaben). Zdůrazňuje-li Stanovisko, že „výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným“, jakoby na druhé straně naznačovalo, že tomu tak být i může. Ve zmíněném bodu 22 se sice uvádí, že obecné soudy budou v jednotlivých případech hodnotit, zda „byly splněny výše uvedené podmínky pro vznik práva na náhradu“, jejich prakticky užitelný výčet se přesvědčivě nepodává ani z jeho předchozích bodů 17 a 18.
40. Lze samozřejmě souhlasit s tím, že Ústavní soud může „podústavní podrobnosti“ ponechat na soudech obecných; pakliže však vlastním úsudkem založil nárok zcela originální, dosud nepředstavovaný, měl by dát konkrétně a pochopitelně najevo, co měl na mysli.
41. Konečně nelze přehlédnout ani možný (a nebezpečný) precedenční význam přijatého Stanoviska; jestliže byla odpovědnost státu spojena s „protiústavní nečinností“ Parlamentu, nemusí být snadné tuto základnu oddělit od jeho „protiústavní činnosti“, konkrétně deklarované Ústavním soudem v derogovaném ustanovení zákona, z něhož vyvstaly jednotlivým subjektům nároky, přiznané poté nevykonatelnými soudními rozhodnutími (srov. § 71 odst. 2 větu za středníkem zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
41. Ze všech těchto důvodů nelze přisvědčit ani druhé právní větě Stanoviska.
4. Doplňující odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů k odůvodnění stanoviska pléna
1. Souhlasím s právními větami, k nimž dospělo většinové stanovisko, jakož i s argumentací vztahující se k právní větě I. Avšak argumentaci k právní větě II. nepovažuji za zcela správnou a vyčerpávající; domnívám se, že Ústavní soud měl ještě více akcentovat odpovědnost státu za škodu, kterou svou protiústavní nečinností způsobil; stejně tak není důvodu, proč hovořit o „povinnosti k náhradě majetkové újmy“, když ve své podstatě nejde o nic jiného než o odpovědnost státu za škodu, kterou způsobil (ostatně škoda se ustáleně definuje jako majetková újma vyjádřitelná v penězích). Nesouhlasím ani s tvrzením, že zmínka o odpovědnosti za škodu v nálezusp. zn. I. ÚS 489/05(případně v dalších nálezech) byla vyslovena ve vztahu k pochybení obecných soudů. V podrobnostech k tomu uvádím následující:
2. Česká republika je podle čl. 1 odst. 1 Ústavy svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Mezi základní práva, jež jsou na ústavní úrovni garantována a jež jsou pod ochranou soudní moci (čl. 4 Ústavy), patří mj. vlastnické právo (čl. 11 Listiny), resp. právo na pokojné užívání majetku (čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě). Má-li být ochrana těchto práv úplná, musí právní řád poskytovat účinné právní prostředky nápravy pro případ, že do majetkové sféry osoby bylo protiprávně zasaženo. Jinak řečeno, pokud došlo v důsledku protiprávního jednání k majetkové újmě, musí právní řád umožňovat tuto újmu napravit, a to bez ohledu na to, kdo újmu způsobil; jestliže právní řád takovou nápravu neumožňuje, znamená to, že ochrana vlastnického práva, resp. práva pokojně užívat majetek, není úplná, a je proto v rozporu s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 ve spojení s čl. 13 Úmluvy.
3. Základním institutem, který slouží k nápravě majetkové újmy, jež byla někomu způsobena protiprávním jednáním, je odpovědnost za škodu. Z tohoto hlediska je nutno zabývat se otázkou, zda v případě újmy způsobené pronajímatelům bytů s regulovaným nájemným protiústavní nečinností zákonodárce jsou naplněny předpoklady odpovědnosti za škodu tak, jak je po dlouhá léta stabilně vymezuje právní teorie; je-li odpověď na tuto otázku kladná, musí právní řád umožňovat nápravu této situace, jak bylo shora uvedeno.
4. Odpovědnost za škodu stojí v teoretické rovině na čtyřech základních předpokladech: a) protiprávní jednání nebo zákonem kvalifikovaná škodní událost; b) škoda; c) příčinná souvislost mezi a) a b); d) zavinění (uplatňuje-li se subjektivní odpovědnostní princip).
5. Existence předpokladů uvedených pod body b) a c) zřejmě nevyvolává větší pochybnosti, a proto je lze nechat stranou; potvrzuje to i většinové stanovisko, ačkoli se vyhýbá tomu, aby hovořilo o škodě, a nahrazuje tento pojem opisným výrazem majetková újma. Zavinění se jako předpoklad odpovědnosti státu za škodu neuplatní; to plyne nejen ze zákona č. 82/1998 Sb., ale ze samotné povahy odpovědnosti za škodu, které se dopustí veřejná moc. Klíčovou otázkou tak zůstává naplnění předpokladu sub a), tj. zda nepřijetí zákona o jednostranném zvyšování regulovaného nájemného je či není protiprávním jednáním, a to bez ohledu na právní režim, kterým by se odpovědnost měla řídit.
6. V tomto smyslu lze – dle mého přesvědčení – usuzovat, že nepřijetí zákona upravujícího jednostranné zvyšování nájemného v bytech s regulovaným nájemným skutečně je protiprávním jednáním. Zřetelně to plyne již z nálezů Ústavního soudu, jež se ve stanovisku citují, v nichž Ústavní soud vyslovil, že nečinnost zákonodárce je protiústavní; je-li protiústavní, pak tím spíše musí platit, že je zároveň i protiprávní, čímž je naplněn první předpoklad odpovědnosti za škodu. Závěr o protiústavnosti, a tedy i o protiprávnosti, se v nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/05opírá o dva základní argumenty: za prvé, přijetí zvláštní zákonné úpravy jednostranného zvyšování nájemného si stát sám sobě uložil v § 696 občanského zákoníku, za druhé, nepřijetím zmíněné zákonné úpravy byl porušen princip rovnosti a ochrany vlastnického práva.
7. Na podporu tohoto závěru lze snášet i další argumenty. K nim patří i zjištění, že nepřijetím zákona o jednostranném zvyšování nájemného byl porušen princip legitimního očekávání. Kalkuloval-li platný a účinný předpis s existencí zvláštní úpravy, která bude regulovat jednostranné zvyšování nájemného, pak se nepochybně pronajímatelé mohli spolehnout na to, že taková úprava bude přijata a že podle ní budou moci postupovat. Takto založené legitimní očekávání nespočívá na žádné spekulaci, ale na výslovném ustanovení zákona.
8. Nepřijetí právní úpravy jednostranného zvyšování nájemného je dále v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Zde postačí odkázat na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva citovanou v odůvodnění většinového stanoviska.
9. Lze shrnout, že závěr o protiústavnosti, a tedy i protiprávnosti důsledků nepřijetí zákona o jednostranném zvyšování nájemného, se opírá o tyto argumenty: zákonodárce si sám uložil upravit tuto otázku přímo v zákoně, avšak neučinil tak; jeho nečinnost měla za následek porušení principu rovnosti a legitimního očekávání. Vzhledem k tomu, že jsou splněny i další shora uvedené předpoklady odpovědnosti za škodu, nelze tvrdit, že stát nese pouze politickou odpovědnost, a nikoliv též odpovědnost právní. Bylo by v příkrém rozporu s principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), pokud by právní řád neumožňoval reparaci majetkové újmy, která byla někomu v jeho ústavně chráněné majetkové sféře způsobena protiprávním jednáním. Tím spíše to platí pro situaci, kdy se protiprávně zachoval sám stát. Není podstatné, který orgán státu má na protiústavním stavu větší podíl. Odpovědnost nese stát jako celek; jednotlivé složky definované teorií dělby moci nejsou složkami od sebe oddělenými hlubokou propastí, ale těmi, mezi něž je toliko veřejná moc rozdělena. Účelem dělby moci není vyloučení či omezení odpovědnosti státu jako celku, ale pouze snaha zabránit koncentraci moci, jež s sebou může nést snahy o její zneužití.
10. Na základě těchto úvah se domnívám, že by bylo možno extenzivně vyložit čl. 36 odst. 3 Listiny, a v souladu s tím i § 13 zákona č. 82/1998 Sb., a vztáhnout tak na odpovědnost státu za způsobenou újmu uvedený předpis přímo. Byl by tím lépe vyjádřen odpovědnostní charakter povinnosti státu, jakož i fakt, že ani jeho zákonodárce si nemůže počínat zcela libovolně.
11. Dále považuji za nutné zdůraznit, že není zapotřebí se obávat, že povinnost státu k náhradě majetkové újmy by mohla být využívána (nadužívána) nadměrně či precedenčně v případech, kdy někdo bude přesvědčen, že Parlament měl přijmout určitý zákon, ale nepřijal jej. Odpovědnost státu za majetkovou újmu, kterou způsobil svou dlouhodobou protiústavní nečinností spočívající v nepřijetí zákonem předvídané právní úpravy, je výjimečným postupem, který se uplatňuje toliko za zcela mimořádných okolností, a nelze jej mechanicky vztahovat na jiné případy nepřijetí právního předpisu. Nejsem si jistá, zda většinové stanovisko tento závěr vyjadřuje zcela jednoznačně; v podstatě totiž klade pouze dvě omezující podmínky, a sice porušení rovnosti a intenzitu omezení vlastnického práva (danou rozsahem omezení a délkou jeho trvání). Považuji proto za nutné svázat závěr, k němuž Ústavní soud dospěl, s jedinečnými konkrétními okolnostmi tohoto případu. Jeho specifická povaha determinovaná regulací nájemného vyplývá přinejmenším z následujících skutečností: nepřijetí právní úpravy bylo protiústavní, a tedy i protiprávní; závěr o protiústavnosti přitom Ústavní soud opakovaně a po dlouhou dobu vyslovoval ve svých závazných nálezech. Přijetí zvláštní zákonné úpravy jednostranného zvyšování nájemného, jak již bylo zmíněno, si navíc stát sám sobě uložil v § 696 občanského zákoníku. Nepřijetím zmíněné zákonné úpravy byl porušen princip rovnosti, princip ochrany vlastnického práva a princip legitimního očekávání.
12. Konečně považuji za nepříliš přesné tvrzení v bodě 14 odůvodnění většinového stanoviska, podle něhož „pokud tedy Ústavní soud konstatoval případný nárok na náhradu škody vůči státu ve svém nálezusp. zn. I. ÚS 489/05a potažmo v nálezusp. zn. IV. ÚS 175/08, směřoval takovýto nárok ve vztahu k pochybení obecných soudů, které by neposkytly ochranu základnímu právu dotčených pronajímatelů tím, že by zamítly jeho důvodný nárok na zvýšení nájemného.“. Právní názor vyslovený vesp. zn. I. ÚS 489/05, podle něhož „pokud pronajímatelův důvodný nárok nebude v plné míře uspokojen, nezbude mu jiná cesta, než uplatnit vůči státu požadavek na náhradu škody“, lze totiž interpretovat jedině v kontextu zbývajícího obsahu odůvodnění tohoto nálezu. Ústavní soud v něm jednak výslovně vylučuje existenci nároku na doplatek rozdílu mezi tržním a regulovaným nájemným za dobu minulou a jednak v souvislosti s úvahami o zvyšování nájemného do budoucna poukazuje na sociální citlivost této otázky při neexistenci sociálního bydlení. Z toho vyplývá, že situací, kdy nájemce v plné míře neuspokojí důvodný pronajímatelův nárok, se nemyslí rozdíl mezi nájemným za dobu minulou, ale případ, kdy obecný soud rozhodl o zvýšení nájemného do budoucna, nájemné však s ohledem na sociální důvody na straně nájemce nezvýšil na úroveň důvodného nároku pronajímatele. V takovém rozhodnutí žádné pochybení soudu spatřovat nelze; naopak jeho rozhodnutí by bylo správné, neboť v popsané situaci nelze požadovat po pronajímateli, aby nesl důsledky špatné sociální situace nájemce. Jedinou cestou k odstranění způsobené škody tak je v této situaci možnost, aby se pronajímatel domáhal zbývajícího rozdílu po státu z titulu jeho odpovědnosti za majetkovou újmu, kterou pronajímatel utrpěl.
13. Závěrem dodávám následující: nikdo nepopírá suverenitu Parlamentu, důležitost a váhu jeho politické odpovědnosti jako voleného reprezentanta lidu v zastupitelské demokracii, který nezávisle vytváří svoji politickou vůli hlasováním jednotlivých poslanců. Nelze však přehlédnout, že právě při nezávislém vytváření politické vůle jsou poslanci svým slibem zavázáni k zachovávání Ústavy i zákonů a svůj mandát mají vykonávat podle svého nejlepšího vědomí a svědomí (čl. 23 Ústavy). Vázanost Ústavou a zákony jasně ukazuje, že odpovědnost Parlamentu má i své zřetelné aspekty právní a nevyčerpává se pouze odpovědností politickou (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
Pro posuzovanou problematiku z toho vyplývá, že pokud důsledky nečinnosti Parlamentu dlouhodobě zasahovaly do základního lidského práva, kterým je ochrana majetku, není v právním státě jiné cesty než, že stát je jako celek povolán k odpovědnosti, a to na základě výslovného rozhodnutí Ústavního soudu.
Ústavní soud byl ústavním zákonodárcem povolán a zabudován do ústavní struktury demokratického právního státu jako orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) a jeho vykonatelná rozhodnutí mají účinky erga omnes a zavazují všechny orgány a osoby, tedy i zákonodárce (čl. 89 Ústavy).
5. Doplňující odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k odůvodnění stanoviska pléna
I. Úvod
1. Se stanoviskem souhlasím, považuji je za výraz odpovědného přístupu Ústavního soudu k řešení problému, který vznikl jako důsledek nepochopitelné liknavosti politiků ať na vládní či parlamentní úrovni. Ve svém doplňujícím stanovisku se chci vyjádřit k možné koncepci povinnosti státu k náhradě škody způsobené mocí zákonodárnou, k níž se, z respektovatelných důvodů spočívajících v hledání konsensu, odůvodnění stanoviska pléna nevyjádřilo zcela zřetelně.
2. Pozitivněprávně tato materie není upravena, neboť zákon č. 82/1998 Sb. normuje odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, přičemž ustanovení § 5 tohoto zákona pak zpřesňuje vymezení aktů a postupů, za které stát má odpovídat následovně: Stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem. Na rozhodnutí Parlamentu učiněná ve formě zákona zmíněný zákon nepamatuje, resp. neřeší je. A právě z absence výslovné zákonné úpravy, jakož i z údajně tradiční „nedotknutelnosti“ Parlamentu dovozují někteří (většina) nemožnost konstruování povinnosti státu k náhradě škody jím způsobené (ať již zákonnými akty nebo nečinností).
II. Historické základy odpovědnosti státu za škody způsobené mocí zákonodárnou
3. O odpovědnosti veřejné moci jako takové nemohlo být řeči v těch historických epochách, v nichž státu chyběla právní subjektivita, a pokud byl suverenitou nadán vladař. Subjektivita státu umožňuje chápat vztahy jednotlivec a stát jako vztahy právní, před tím se, slovy Jheringovými, právo jevilo jako politika moci; z druhé strany např. Kelsen vyvozuje z právní subjektivity státu právní nemožnost mocenského postavení státu vůči jednotlivcům a všechny poměry nadřízenosti a podřízenosti jsou dle Kelsena jen faktické povahy. Přesto bylo uznáváno, že vladařovu suverenitu omezují mj. nabytá práva osob. V tzv. policejním státu, charakterizovaném vrchnostenskou péčí o dobrý pořádek a všeobecné blaho, nevládl suverén v zájmu svém a své dynastie, nýbrž v zájmu celku. Proto v tomto období již neexistují hranice v podobě nabytých práv jednotlivých osob. Poddaní úředníky nekontrolují, jsou jen povinni podrobovat se jejich rozkazům. „Policejní“ zákony na rozdíl od „justičních“ zákonů nezakládají poddaným subjektivní práva, a proto nejsou prosaditelná soudně; jsou totiž jen vnitřními instrukcemi či rozkazy pro úředníky ve vztahu k jejich nadřízeným, nejsou určeny poddaným. Naznačená struktura výkonu moci se neuplatňovala jen v absolutistických monarchiích, nýbrž měla být dodržena i v porevoluční Francii. Suverenitu panovníka sice vystřídala suverenita lidu, která si však měla podržet tytéž znaky jako její předchůdkyně, tj. všemocnost a neodpovědnost. Již Deklarace práv člověka a občana obsahovala princip nedotknutelnosti vlastnictví a každá škoda způsobená jednotlivci působením správy mu měla být kompenzována. Přesto francouzský zákonodárce i judikatura dlouho váhali uvést tento princip v život.
4. Velký rozmach činnosti státu však přináší stále četnější a těžší újmy jednotlivcům z jeho činnosti. Zároveň však sílí i smysl pro spravedlnost. Začíná být považováno za otázku slušnosti a za otázku sociální solidarity nahrazovat škody těm, kteří je utrpěli v důsledku činnosti státu. Přichází éra státu právního, zatím ovšem jen formálního. Stát váže sám sebe právem, jeho akty začínají být co do zákonnosti kontrolovány, spory mezi státem a jednotlivcem jsou rozhodovány soudy. Postupuje vývoj teorie o odpovědnosti státu, která má zjednat pokud možno stabilní rovnováhu mezi zájmy kolektivními a individuálními, má být docíleno respektu k subjektivním právům a zájmům jednotlivců, jakož i zajištěna potřebná volnost pro jednání státu k plnění jeho úkolů. Intenzita problému sílí tím, čím se za samozřejmější pokládá, že stát se nemá omezovat jen na ochranu svých občanů, na zabezpečování vnitřní i vnější bezpečnosti, nýbrž že má a musí do své činnosti zahrnout i péči o zájmy svých občanů v oblasti kulturní, a především v oblasti hospodářské a sociální. Ústřední myšlenkou bylo, že stát nemá být ve vztahu k jednotlivci zdrojem škod, přinejmenším škod nespravedlivých či nepřiměřených k výhodám, které sám jednotlivci poskytuje.
5. Otázku povinnosti státu k náhradě škody způsobené zákonodárným aktem lze ztotožnit s otázkou poměru mezi státem a právem. Již od starověku lze pozorovat existenci dvou škol, z nichž jedna tvrdí, že stát má ve vztahu k právu suverénní postavení, zatímco druhá učí opak, dovozujíc, že moc je podrobena vyššímu právu, které jí vymezuje hranice. Představa o obsahu onoho vyššího práva se v průběhu věků měnila, až se nakonec v 18. a na počátku 19. století ustálila na tom, že obsahem jsou vrozená práva jednotlivce (ius cognatum) vyplývající z jeho lidské přirozenosti a práva nabytá jednotlivcem (ius quaesitum), která vznikla spolupůsobením lidské činnosti. Přitom platilo, že práva z druhé skupiny (tj. nabytá práva) mohou být, při kolizi s obecným dobrem či statkem, zrušena či omezena, avšak jen za náhradu.
6. Překonání přirozenoprávních teorií v průběhu 19. století a jejich nahrazení právním pozitivismem odňalo naznačený základ pro omezení zákonodárce „vyšším právem“. Až do konce první světové války byl pojem „zákonné bezpráví“ považován za logický protimluv, neboť východiskem panující doktríny byla neomezitelná suverenita zákonodárce. Podle převažující doktríny i praxe si nabytá práva podržela význam jen pro stanovení zpětné působnosti zákona. Zákonodárství nečiní rozdíl mezi individuálními právy co do možnosti je měnit nebo i rušit, a to podle aktuální potřeby, ostatně samo označení „nabytá práva“ se začalo vytrácet. O pragmatismu, možná cynismu, materiálně (hodnotově) nekorigovaného pozitivismu svědčí historie např. čl. 129 odst. 1 Výmarské ústavy, který stanovil, že řádně nabytá práva státních úředníků (Beamten) jsou neporušitelná. Autor ústavy Hugo Preuss vysvětloval účel tohoto ustanovení při jeho obhajobě v ústavním výboru, a to rozptýlením nervozity profesionálních úředníků ze změn ve formě státu i ve formě vlády, které by, dle jejich obav, mohly otřást jejich postavením. Proto bylo třeba tyto nepostradatelné odborníky uklidnit. Je třeba dodat, že v doktríně existovali názoroví oponenti, kteří ve vztahu k nabytým právům tvrdili, že i „tehdy, když zákon mlčí, bude nutno presumovati zákonné uznání nároku na náhradu škody“ [(Gierke – citováno dle J. Matějka, Povinnost státu k náhradě škody způsobené výkonem veřejné moci (podle práva československého, francouzského a německého), Praha, 1923, s. 24)], neboť tak žádá spravedlnost.
7. Stejný názor zastával původně i německý říšský soud, který v rozhodnutí z 13. 1. 1883 uvedl: „V případě odnětí řádně nabytého práva skrze zákonodárství existuje, a to podle obecného práva, soukromoprávní nárok proti státu na plné odškodnění, není-li tento nárok zákonodárcem výslovně vyloučen.“. S postupem a upevňováním idejí pozitivismu se měnila i judikatura říšského soudu. V rozhodnutí z 26. 10. 1906 již uvádí: „Zákon může díky svému jedinečnému právnímu panství žádat i oběti bez odškodnění; pouze v případě, že takový zákon sám nařídí odškodnění, může být toto nárokováno.“ (citováno v překladu autorky dle J.Matějky – viz shora, s. 24). Dne 4. 11. 1925 dospěl sice říšský soud k přesvědčení o soudní kompetenci k provádění kontroly ústavnosti ve vztahu k zákonům, čímž významně přispěl k narušení doktríny o parlamentní suverenitě, avšak odpovědnost za škodu způsobenou neústavními zákony nezformuloval (viz B.P.Wróblewski, Die Staatshaftung für legislatives Unrecht in Deutschland, Eine rechtshistorische, rechtsdogmatische und rechtsvergleichende Untersuchung, Nomos, Baden-Baden, 2005, s. 41).
8. Francouzská doktrína a judikatura 19. století zastávala neměnné stanovisko, dle kterého nelze žádat náhradu škody za činnost (nečinnost) zákonodárcovu. Zákon je považován za akt suverenity a znakem suverenity je, že zavazuje každého, aniž se lze dovolávat jakékoli náhrady. Doktríny se držel i Conseil d´État a odškodnění připouštěl jen pro případ, stanovil-li tak sám zákon, odvolávaje se přitom především na princip dělby moci, resp. oddělení moci soudní a zákonodárné (je zajímavé, že oproti tomu odpovědnost státu za škodu způsobenou akty exekutivy rozvíjel na počátku 20. století Conseil d´État velmi inventivně, což dle autorky svědčí o hypertrofované adoraci demokraticky voleného parlamentu, což je postoj, který negativně ovlivňuje i možnosti rozvoje ústavního soudnictví). Tento názor byl však radikálně popírán Léonem Duguitem, dnes hodnoceným jako osobnost, která významně ovlivnila názory na veřejné právo. Duguit nalézal bázi, z níž vyrůstá právo ve faktu, že lidé jsou sociální bytosti, nadané univerzálním smyslem či dokonce instinktem solidarity a sociální interdependence. Z těchto instinktů dovozoval uznání jistých pravidel chování, která jsou nezbytná pro vzájemné soužití ve společenství. Stát nepředstavuje suverénní moc. Je pouze institucí, která vznikla v důsledku sociálních potřeb lidí. Státy, stejně jako jednotlivci, jsou vázány právními pravidly, která mají základ v sociální nezbytnosti. Autor sám odmítal považovat svůj koncept práva za přirozenoprávní, opíral jej o sociologická východiska Durkheimova. Odmítal ovšem koncepci subjektivních veřejných práv a snažil se nahradit práva povinnostmi. Podle něj neexistuje jiné právo než právo splnit svou povinnost. I právo vlastnické chápe jen ve vztahu k jeho sociální funkci, tj. jako moc jednotlivce nacházejícího se v určitém ekonomickém postavení splnit závazek, mající sociální účel, jak vyžaduje jeho sociální status. Pojem práva chápe jako nezávislý na pojmu stát; právní norma zavazuje stát stejně jako zavazuje jednotlivce. Jde totiž o normu, která se stále mění v závislosti na sociálním vývoji, a právní normou se stává až v okamžiku, poněkud nepřesně řečeno, jejího uznání ze strany jednotlivců tvořících společenství. Pozitivní zákon je dle jeho mínění jen jednou z forem, jimiž je vyjádřena právní norma. Funkcí zákona jako formy je toliko usnadnit orientaci v tom, co právní normou skutečně je. Přijme-li, podle tohoto autora, zákonodárce zákon, jehož aplikace má za následek poškození určité skupiny občanů, má zároveň právní povinnost, vyžaduje-li to sociální solidarita, přiznat poškozeným výslovně odškodnění. Stejné platí i v případě, že zákonodárce zákon nevydá, ač na základě vývoje sociálních vztahů, tj. na základě objektivního práva k tomu byl povinen. Soudy jsou dle Duguitových názorů povinny vyhovět vzneseným nárokům na náhradu škody i v případě, že zákon mlčí, ba dokonce i v případě, že zákon náhradu výslovně vyloučí. Jde o logický důsledek názoru na poměr práva a zákona. Odporuje-li zákon objektivnímu právu (v Duguitově pojetí), není platný, a to bez ohledu na to, zda existuje orgán, který by tuto neplatnost konstatoval. Každý je, dle názoru autora této teorie, oprávněn odepřít poslušnost takovémuto zákonu, jímž samozřejmě nejsou vázány ani soudy.
9. Duguitovi evropští současníci jeho názory odmítali jako cestu k právnímu anarchismu a hojně je zneužívala marxistická teorie státu a práva (viz např. dílo E. Pašukanise sovětského C. Schmitta). Meziválečné období bylo charakterizováno přesvědčením, že ač obsah zákona neodpovídá nárokům slušnosti a spravedlnosti, zůstává přesto právem, dokud nebude předepsanou cestou a příslušným orgánem změněn či zrušen. Zákon může zavádět a rušit nové sociální řády, a ač by se měl z důvodů spravedlnosti vyvarovat působení újmy jednotlivcům či skupinám občanů bez vážných důvodů, dojde-li k tomu, je věcí či rozhodnutím nikoli právním, nýbrž politickým, zda poškozenému zákon přizná nárok na náhradu škody. Bez výslovného zákonného zmocnění by, dle dobových představ, přiznání náhrady škody vlastně znamenalo možnost provádění soudní kontroly zákonodárných aktů skrze obecné soudy. Přitom úkolem soudů stále ještě bylo, slovy Montesquieovými, být ústy zákona, v jejich (přiznané) kompetenci nemohlo být zákony měnit nebo je doplňovat. Zákon řádně vyhlášený zavazuje soudy i tehdy, nevyhovuje-li ústavním náležitostem. Připouští-li ústava přezkoumávání ústavnosti zákona zvláštním soudem, jako tomu bylo podle prvorepublikové ústavy československé, je takový zákon platný až do výroku ústavního soudu, uvádí kupř. F. Weyr (Soustava československého práva státního, 1921, s. 74 a násl.). Dobové zákonodárství přitom skýtá dostatek příkladů zákonů, které odepřely náhradu anebo umožňovaly poskytnout náhradu jen symbolickou, nedostatečnou (viz např. zákony o pozemkové reformě přijímané v letech 1919 až 1922). Stále se presumovalo, že zákonodárce si je vědom svého výsadního postavení a že demokratický zákonodárce je veden jen čistou ideou vyrovnávat soukromé zájmy a obecné dobro. „Čím mocnější jest zákonodárce – a takovým jest obzvláště v demokratické státní formě – tím více musí i on si býti vědom, že pro občana největší význam právního řádu spočívá v právní jistotě.“ (J. Matějka, viz shora, s. 35). O iluzivnosti těchto předpokladů přesvědčilo období nadvlády nacionálního socialismu. Vybaven pozitivistickým přístupem k právu, slovy Radbruchovými, stál právnický stav bezbranný tváří v tvář dosud netušeným hrůzám.
III. Odpovědnost státu za škodu způsobenou zákonodárcem ve světle principu materiálního právního státu
10. Nová etapa přichází s poválečným obratem v ústavněprávní doktríně. Emeritní profesor bonnské univerzity věnující se dlouhodobě otázkám odpovědnosti státu za škodu píše: „Náprava státního bezpráví (křivd) je fundamentálním požadavkem právního státu. Právní stát je podle řádu vytvořeného Základním zákonem přinejmenším rovnocenný sociálnímu státu. Proto je naprosto nepochopitelné a v posledku jde o ústavní rozpor, přerozděluje-li sociální stát v podobě sociálních dávek miliardové sumy, a právní stát oproti tomu ponechává anebo nevyrovnává z důvodů nároků na veřejné finance státní bezpráví.“ (F. Ossenbühl, Neuere Entwicklungen im Staatshaftungsrecht, Berlin/New York, 1984, s. 28). Princip právního státu je ústavní oporou odpovědnosti státu za škodu obecně i za škodu způsobenou činností (nečinností) parlamentu. Dále se v literatuře krystalizuje tendence, která z odpovědnosti státu za respekt a za ochranu základních práv vyvozuje, že základní práva, dojde-li k jejich porušení, představují samostatný, obecný právní základ a bezprostřední oporu uplatňovaného nároku [B. P. Wróblewski – viz výše, s. 49, viz také nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 85/04(N 136/42 SbNU 91)].
11. Princip právního státu je aplikován i v konkrétních situacích, pro jejichž řešení chybí speciální právní předpis. Konkretizace tohoto principu se uskutečňuje skrze řadu institutů a pravidel obsažených v ústavním pořádku samotném a dále k jeho konkretizaci dochází skrze judikaturu a doktrínu. Avšak nikoli každé řešení jevící se jako „správné“ a „spravedlivé“ lze odůvodňovat požadavky odvoditelnými z principu právního státu. Pojetí právní odpovědnosti právního státu za škodu vychází z komplementarity jednání a odpovědnosti. Princip právního státu postuluje jak náhradu škody za protiprávní zásahy ze strany různých státních orgánů, tak i za ingerenci státní moci, která jednotlivci v souladu s právem ukládá zvláštní zátěže ve prospěch uspokojení veřejného zájmu.
12. Je zřejmé, že obrat v ústavněprávním myšlení ve prospěch co do původu přirozenoprávních korektivů (v podobě základních práv a ideje usilování o spravedlnost) veškerého práva přinesla zkušenost s tím, že i stát se může dopouštět bezpráví oděného do hávu zákona. První plaidoyer pro odpovědnost za legislativní činnost (nečinnost) přednesl F. Jeruzalem (SJZ 1950, s. 7). B. P. Wróblewski (viz shora, pozn. pod čarou 237, s. 58) shromáždil pozoruhodně dlouhý přehled vyjádření osobností německé jurisprudence na dané téma, a proto přesvědčivě vyznívá jeho tvrzení (tamtéž), že panující doktrína pléduje pro odpovědnost za legislativou způsobené škody a jako východisko bere zmíněný princip právního státu.
13. Proti tomuto názoru bývají vznášeny tři argumenty. První, pozitivisticky laděný, namítá neexistenci pozitivního právního titulu. Druhé dva jsou spíše věcné povahy a vztahují se k otázce udržení funkčnosti státu. Jednak má navrhovaná odpovědnost za legislativu potenci ohrožovat rozhodovací svobodu parlamentu, kterému by tak byl odňat potřebný rozhodovací prostor, a parlament by byl degradován do role pouhého vykonavatele vyšších norem. A dále by přitakání odpovědnosti za legislativu přivodilo nedozírné finanční následky, které by stát mohly dovést až k bankrotu.
14. K první námitce je třeba uvést, že sám ústavní pořádek, a to skrze zřízení ústavního soudnictví s kompetencí kontrolovat ústavnost zákonů se sankcí v podobě zrušení zákona při nalezení protiústavnosti, dále skrze ochranu poskytovanou základním právům jednotlivců proti aktům všech větví moci, tedy i proti zákonodárné moci (skrze akcesorický návrh na zrušení zákonů podávaný spolu s ústavní stížností) a konečně skrze princip materiálního právního státu, který působí jak strukturálně, tak materiálně, již sám zúžil prostor pro rozhodování zákonodárce. Samozřejmě, že základní podmínkou pro vyvození odpovědnosti musí být nález Ústavního soudu k neústavnosti jednání Parlamentu, který má normativní povahu. Takový nález v žádném případě prostor pro Parlament dále nezužuje, neboť jen konkretizuje existující ústavní úpravu (pozitivní). Takový nález v určitých případech může jen dát základ další konsekvenci plynoucí z nalezení protiústavnosti jednání (opomenutí) legislativy. Uvedené protiargumenty platí i ve vztahu ke druhé námitce. Pokud jde o námitku třetí, lze jen poukázat na fakt že právě v daném případě hrozí, že Česká republika bude citelně penalizována Evropským soudem pro lidská práva, jak na to upozorňuje stanovisko v bodu 23.
IV. Závěr
15. Mám za to, že právě požadavky plynoucí z principu právního státu nelze přehlížet ani při interpretaci čl. 36 odst. 3 Listiny, neboť jejich prosazení je vlastním účelem tohoto ustanovení. Proto se neměl uplatnit výklad toliko gramatický a historický, nýbrž bylo dle mého soudu třeba sáhnout k výkladu teleologickému, který by zohlednil všechny souvislosti uplatňovaného nároku plynoucí z požadavků principu právního státu. V těchto souvislostech by nebylo možno setrvávat v problematických tradičních představách francouzské revoluce, nýbrž musel by být učiněn závěr o tom, že v podmínkách materiálního právního státu není možné vyjmout parlament z potenciálních zdrojů působících škodu přičitatelnou státu. Inspiraci pro tento přístup lze hledat v některých komentářích k Základnímu zákonu SRN, a to k jeho čl. 34 (von Danwitz, in Mangoldt/Klein/Starck(Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz: Kommentar, Art. 34, s. 1081, RN. 40 ff. Čl. 34 chrání základní práva občanů jak proti porušení ze strany exekutivy, tak soudnictví, jakož i legislativy), jehož samotná dikce posuzovaná izolovaně by rovněž mohla svádět k zužujícímu výkladu, což je realitou u jiných komentátorů Základního zákona (např. Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf), kteří tvrdí, že parlament nevykonává úřední moc oproti třetím osobám, nýbrž jedná výhradně v zájmu celku, přičemž ovšem nezpochybňují parlament jako vykonavatele „veřejného úřadu“, jak jinými slovy činí stanovisko.