Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaj), Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 26. května 2009 sp. zn. Pl. ÚS 40/08 ve věci návrhu veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, alternativně o návrhu na zrušení částí vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, za účasti Ministerstva vnitra jako účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 241/2009 Sb.).
VýrokI. Návrh na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, se zamítá.II. Návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 písm. e), § 2 odst. 2 písm. b), § 3 až 9, § 10 odst. 1, 2 a 6, § 11 odst. 1 a 2, § 12 až 14, § 15 odst. 1 a 5, § 16, § 17 odst. 1, 7 a 9, § 18 odst. 1, 2, 4, 5 a 6, § 19 odst. 1, 2, 3 a 9, § 21 odst. 1 a 4, § 22 odst. 1 a 4, § 23 odst. 1, § 24 odst. 1, 2 a 4, § 25 odst. 1 a 4, § 26 odst. 2, § 28 odst. 2, § 30 odst. 2, 3, 4 a 10, § 31 a příloh č. 1, 4, 5, 7, 8 a 9 vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavní soud obdržel návrh veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla podaný podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, (dále též jen "napadená vyhláška") jako celku pro její nesoulad s ústavním pořádkem České republiky a se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Sbírce zákonů"). Alternativně podává veřejný ochránce práv návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 písm. e), § 2 odst. 2 písm. b), § 3 až 9, § 10 odst. 1, 2 a 6, § 11 odst. 1 a 2, § 12 až 14, § 15 odst. 1 a 5, § 16, § 17 odst. 1, 7 a 9, § 18 odst. 1, 2, 4, 5 a 6, § 19 odst. 1, 2, 3 a 9, § 21 odst. 1 a 4, § 22 odst. 1 a 4, § 23 odst. 1, § 24 odst. 1, 2 a 4, § 25 odst. 1 a 4, § 26 odst. 2, § 28 odst. 2, § 30 odst. 2, 3, 4 a 10, § 31 a příloh č. 1, 4, 5, 7, 8 a 9 vyhlášky č. 23/2008 Sb.
II.
Argumentace navrhovatele
2. Veřejný ochránce práv ve svém návrhu uvádí, že napadená vyhláška v obecné rovině upravuje technické podmínky požární ochrany pro navrhování, provádění a užívání stavby. V naprosté většině ustanovení napadená vyhláška odkazuje na české technické normy (ať již se jedná o technické normy uvedené v příloze č. 1 nebo v přílohách č. 4, 5, 7 a 8).
3. V ustanovení § 13 odst. 1 dále napadená vyhláška v odkazující normě upravuje počty přenosných hasicích přístrojů (tyto jsou potom podrobněji upraveny v příloze č. 4). Příloha č. 4 určuje počet hasicích přístrojů obecně a konkrétně v jednotlivých druzích staveb (rodinné domy, bytové domy, ubytovací zařízení apod.).
4. V ustanovení § 14 odst. 3 napadená vyhláška zakotvuje povinnost vlastníků vybraných staveb vybavit stavbu zařízením pro autonomní detekci a signalizaci uvedeným v příloze č. 5. V dalších ustanoveních (§ 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5) napadená vyhláška opět upravuje povinnost vlastníků vybavit stavby detekčními zařízeními, přičemž blíže (dle jednotlivých druhů staveb) stanoví umístění takového zařízení. Otázku definice zařízení autonomní detekce potom stanoví příloha č. 5 napadené vyhlášky.
5. Veřejný ochránce práv uvádí, že se opakovaně setkal s tím, že normotvůrce využívá pro stanovení závazných pravidel chování odkaz na české technické normy. Takový postup sám o sobě neshledává jako závadný, problematická je však skutečnost, že tyto technické normy nejsou běžně dostupné veřejnosti, především však nejsou dostupné bezplatně. Adresát právní normy tak pro zjištění obsahu závazného pravidla chování namísto nahlédnutí do veřejně (a především bezplatně) přístupné Sbírky zákonů je povinen objednat za nemalou finanční částku technickou normu u Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví. Přestože se s účinností od 1. ledna 2009 počítá s postupnou elektronizací technických norem (tedy s jejich zpřístupněním prostřednictvím internetu s možností fulltextového vyhledávání), ani nadále se nepředpokládá, že by technické normy, na které odkazují příslušné právní normy, měly být zpřístupňovány bezplatně (nově se počítá pouze s 50% zlevněním oproti současnému stavu). Veřejný ochránce práv uvádí, že praxe státu v tomto směru odporuje základním principům právní normotvorby, tedy že obecně závazná pravidla chování mají být přístupná každému bez omezení tak, aby mohl své chování upravit právně aprobovaným způsobem a vyhnout se případné právní sankci. Právní normy (a tedy i právem aprobované technické normy) musí být ze své podstaty přístupné veřejně a bezplatně už proto, že přístup k jejich obsahu nemůže být závislý na finančních příjmech a sociálním statusu jednotlivce. V opačném případě by totiž došlo k porušení jednoho ze základních principů demokratického právního státu - tedy "rovnosti před zákonem" [čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina")]. Kromě uvedeného požadavek veřejné a bezplatné dostupnosti právních norem vyplývá i ze samotné povahy demokratického právního státu. V Ústavě a v Listině lid vyjadřuje jednoznačný požadavek, aby povinnosti byly ukládány pouze zákonem nebo na základě zákona, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a současně při zachování dalších podmínek (zákaz diskriminace - čl. 4 odst. 3 Listiny, šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod - čl. 4 odst. 4 Listiny apod.).
6. Navrhovatel poukazuje na to, že zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje zveřejňování právních předpisů, nezná případ, kdy by se určitá část právní normy (in concreto pravidlo chování, které je určeno právní normou odkazující na českou technickou normu) nestala její materiální součástí, která je veřejně a bezplatně přístupná způsobem, který zákon stanoví (ustanovení § 12 odst. 1 a 2 zákona o Sbírce zákonů).
7. Z uvedených důvodů je veřejný ochránce práv toho názoru, že vyhláška č. 23/2008 Sb. je v rozporu jak s čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1, 2 a 4 Listiny, tak se zákonem o Sbírce zákonů. Jakékoliv ustanovení právního předpisu, které má normativní charakter, totiž musí být dostupné veřejně a bezplatně. Jestliže stát v právním předpisu odkazuje na technickou normu, je potom jeho povinností zajistit veřejnou a bezplatnou dostupnost takové normy. V opačném případě nejde o stanovení právní povinnosti ústavně konformním způsobem.
8. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška v naprosté většině svých ustanovení odkazuje na české technické normy a její samostatná existence bez nich nemá význam, předkládá veřejný ochránce práv především návrh na její úplné zrušení, neboť spjatost napadené vyhlášky s technickými normami je tak silná, že nemá význam rušit pouze její dílčí ustanovení.
9. Pro případ, že by se Ústavní soud neztotožnil s jeho názorem na spjatost napadené vyhlášky s technickými normami, předkládá veřejný ochránce práv alternativní návrh na zrušení těch ustanovení napadené vyhlášky, která přímo odkazují na české technické normy nebo která JUDr. Motejl shledává problematickými z jiných důvodů.
10. Kromě rozporu se základními pravidly normotvorby spatřuje veřejný ochránce práv rozpor některých ustanovení napadené vyhlášky i s jinými ústavními principy. Jde především o rozpor ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7 a § 18 odst. 5 napadené vyhlášky s principem proporcionality neboli přiměřenosti v širším smyslu.
11. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že stát sice má oprávnění zákonem (resp. zprostředkovaně vyhláškou, pokud k tomu je výslovné zákonné zmocnění) stanovit povinnosti svým občanům, nesmí tak ale činit svévolně, pro stanovení povinnosti musí existovat legitimní a rozumný důvod a normativní prostředky zvolené k dosažení zvoleného cíle musí být vhodné, přiměřené a zároveň musí být zvolený poměr mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem kvalitativně "optimální" ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
12. Navrhovatel uvádí, že se v praxi rovněž setkává s tím, že pod pojmem veřejného zájmu, na jehož základě jsou stanovovány nejrůznější zákonné či podzákonné zákazy či omezení, se v některých případech skrývají ve skutečnosti majetkové zájmy soukromé. I tento přístup je podle názoru navrhovatele třeba odmítnout, neboť zákonodárce sice je oprávněn v obecné rovině omezit práva jedněch ve prospěch práv druhých (typicky se jedná o případy ochrany slabší smluvní strany v soukromém právu - tj. jde např. o ochranu nájemníků, spotřebitelů, autorů apod.), i takové opatření však musí být legitimní v tom smyslu, že sleduje obecně uznávané principy rovnosti, zákazu diskriminace, solidarity apod. a že tohoto cíle je dosahováno přiměřenými prostředky.
13. S ohledem na výše uvedené je veřejný ochránce práv toho názoru, že napadená ustanovení vybočují z limitů, které Ústava a Listina dávají normotvůrci pro stanovení povinností adresátům právní normy.
14. Veřejný ochránce práv namítá, že napadená ustanovení vlastníkům staveb stanoví povinnosti, které ve svém důsledku dopadají do jejich majetkové sféry. V jednom případě (ustanovení § 13 ve spojení s přílohou č. 4 napadené vyhlášky) jde o povinnost pořízení hasicího přístroje a povinnost provádění (resp. objednávání) jeho pravidelné revize, v případě druhém jde o povinnost instalace tzv. zařízení autonomní detekce (tedy opětovné povinné vynaložení finančních prostředků). Základním právem, které je v tomto případě dotčeno (čl. 4 odst. 4 Listiny), je tedy právo vlastnické. V obou případech je samozřejmě možné uložení příslušné povinnosti na první pohled odůvodnit veřejným zájmem na ochraně majetku a zdraví před nebezpečím vzniku, rozvoje a šíření požárů. Požadavek legitimního cíle se tedy zdá být naplněn.
15. Zatímco v případě povinnosti instalovat tzv. zařízení autonomní detekce lze podle JUDr. Motejla legitimnost cíle akceptovat (problém zde spatřuje spíše v přiměřenosti takového opatření v užším slova smyslu), v případě povinnosti pořízení hasicího přístroje tomu tak není, neboť pod rouškou veřejného zájmu se ve svém důsledku skrývají majetkové zájmy soukromé.
16. V případě počtu požárů, usmrcených a zraněných osob žádný statisticky doložený negativní trend není zřejmý. V případě dílčí kategorie "přímá škoda" jde o statisticky relativně málo průkazný prvek, protože na rozdíl od dalších sledovaných položek je zatížen řadou subjektivních faktorů (hlavním problémem je relativita odhadu výše škody, která je odvozována od výše uváděné pojistníky pro účely pojistného plnění, nikoliv od objektivního hodnocení provedeného například znalcem). Navrhovatel je toho názoru, že nárůst počtu požárů, úmrtí a škod není alarmující.
17. Na základě dostupných údajů veřejný ochránce práv dovozuje, že stanovení povinnosti pořídit do nově budovaných staveb hasicí přístroje ve skutečnosti prospívá zájmům těch osob, které budou mít z takto uložené povinnosti finanční profit. Tvůrce napadené vyhlášky se touto skutečností ostatně ani netají, když v důvodové zprávě k napadené vyhlášce (str. 2) otevřeně uvádí: "Vyhláška bude mít pozitivní dopad na činnost malých a středních podnikatelů z hlediska jejich uplatnění při výrobě, revizích a opravách některých druhů výrobků sloužících k zabezpečení požární ochrany ve stavbách (např. zařízení požární signalizace, hasicí přístroje), u nichž se nově předpokládá umísťování i ve stavbách menšího rozsahu.".
18. Veřejný ochránce práv je toho názoru, že stát sice je oprávněn stanovit z důvodu prevence přecházení škod konkrétní povinnosti, avšak může tak učinit pouze v případě, kdy je uložení konkrétní právní povinnosti skutečně odůvodněné. Navrhovatel je přesvědčen, že tento požadavek v případě povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji (ustanovení § 13, příloha č. 4 napadené vyhlášky) naplněn není.
19. I pokud bychom přijali tezi, uvádí veřejný ochránce práv, že v obou případech je naplněn požadavek legitimního cíle, je přesvědčen, že příslušná ustanovení nesplňují požadavek vhodnosti, resp. subsidiarity ve smyslu existence alternativních prostředků, jak dosáhnout požadovaného cíle.
20. Veřejný ochránce práv uvádí, že je především věcí samotných občanů, jakým způsobem budou chránit své zdraví a majetek. Občanský zákoník (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů) v této souvislosti ostatně každému stanovuje všeobecnou prevenční povinnost, která v obecné rovině ukládá jednoznačný příkaz "počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí" (ustanovení § 415). Volba prostředků, kterých bude použito při plnění této zákonné povinnosti, však již záleží především na každém z adresátů této právní normy. Cíle preventivního předcházení škodám může být podle názoru JUDr. Motejla dosahováno jinými metodami, které spadají typicky do oblasti soukromoprávní, například půjde o výhodnější pojistné podmínky. Bude tedy například věcí pojišťoven, aby občanům, kteří vybaví své stavby hasicími přístroji, stanovily menší pojistné (obdobný přístup se bez problémů uplatňuje u různých druhů havarijního pojištění motorových vozidel, jimiž je vlastník motorového vozidla finančně zvýhodňován, pokud má automobil lépe chráněný proti krádeži různými bezpečnostními opatřeními).
21. Podle veřejného ochránce práv hasicí přístroj je sice účinný prostředek, nicméně pro své působení předpokládá celou řadu odborných znalostí a dovedností. Aby hasicí přistroj mohl plnit svou funkci, musí být osoba, která jej používá, proškolena ve způsobech jeho použití a především musí vědět, ve kterých případech jej má použít. V opačném případě může být hasicí přístroj dokonce i nebezpečný. Například napadenou vyhláškou doporučovaný práškový hasicí přístroj 34 A není možno bezpečně použít pro hašení požárů třídy F (požáry rostlinných nebo živočišných olejů a tuků používaných v kuchyňských spotřebičích), které patří v domácnostech k jedněm z nejčastějších. Samotné stanovení povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji bez toho, že by se vlastníci těchto staveb pravidelně proškolovali v požární bezpečnosti a použití jednotlivých typů hasicích přístrojů, představuje z hlediska deklarovaného cíle prostředek nevhodný. Z uvedených důvodů je podle veřejného ochránce práv stanovení povinnosti vybavit příslušné stavby hasicími přístroji nevhodné (naopak dovedeno do důsledků může prý někdy laické použití hasicího přístroje v domácnosti způsobit více škody než užitku).
22. Co se týče povinnosti vybavit příslušné stavby zařízeními autonomní detekce (ustanovení § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5 a příloha č. 5 napadené vyhlášky), i zde jde o prostředek, který je třeba bez zakotvení bližších podrobností považovat za prostředek nevhodný. Především v napadené vyhlášce chybí ustanovení, které by požadovalo, aby zařízení zajišťovalo určitý bezpečnostní standard. Autonomní čidlo, má-li mít smysl, by tedy muselo být vícefunkční (musí rozlišit běžný kouř od oxidu uhelnatého), musí mít vestavěný autotest a nesmí být napájeno pouze z akumulátorové baterie.
23. Současně napadená vyhláška podle názoru navrhovatele ukládá vlastníkům rodinných domů nesmyslnou povinnost instalovat zařízení autonomní detekce v "části vedoucí k východu" z rodinného domu. Logická by prý byla povinnost instalovat zařízení do místnosti určené ke spánku, neboť zde může čidlo plnit efektivně účel, ke kterému slouží.
24. K posouzení odborných stránek věci, které jsou pro posuzování proporcionality ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5 a příloh č. 1, 4 a 5 napadené vyhlášky klíčové, navrhovatel navrhuje jako důkaz výslech Ing. F. P., který je odborníkem na protipožární ochranu a tvůrcem řady technických norem, který by se měl případně vyjádřit k propojenosti napadené vyhlášky s technickými normami, k praktickým důsledkům napadených ustanovení a k možnosti či nemožnosti prostřednictvím zvolených prostředků dosáhnout deklarovaného cíle na ochraně majetku, života a zdraví.
25. Vzhledem k tomu, že v obou případech (tedy jak u hasicích přístrojů, tak u zařízení autonomní detekce) jde o technicky jednoduchá zařízení a jejich instalace je možná bez nutnosti provádění zásadních rekonstrukcí stavebních objektů, je veřejný ochránce práv toho názoru, že stanovení povinnosti instalovat tato zařízení pouze do nových staveb (ustanovení § 32 odst. 3 napadené vyhlášky) je diskriminační (rozporné s čl. 4 odst. 3 Listiny). Pokud by stát skutečně chtěl chránit majetek a zdraví občanů, neexistuje legitimní důvod, proč nestanovit povinnost instalace hasicích přístrojů a zařízení autonomní detekce do veškerých staveb, které jsou zmiňovány v napadených ustanoveních. Navrhovatel je přesvědčen, že v obou případech jde o zařízení snadno instalovatelná, avšak vlastníci "nových domů" jsou oproti vlastníkům "domů starých" povinni vynakládat finanční prostředky na vybaveních svých nemovitostí příslušnými zařízeními. Přitom počet požárů ve starších nemovitostech několikanásobně přesahuje počet požárů v novostavbách. Pokud by již tedy normotvůrce chtěl zlepšit úroveň protipožární ochrany, měl by uložit povinnost spíše těm vlastníkům, u nichž je riziko požáru pravděpodobnější. Postavení obou skupin vlastníků by mělo v daném ohledu být rovné, tedy by povinnost (o jejíž smysluplnosti navrhovatel jinak pochybuje) měla být stanovena všem bez rozdílu.
26. Závěrem veřejný ochránce práv uvádí, že napadená vyhláška je z výše uvedených důvodů rozporná jak s ústavním pořádkem České republiky, tak se zákonem o Sbírce zákonů, a proto navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl o petitu tohoto návrhu tak, jak je vymezen výše.
III.
Vyjádření účastníka
27. Ústavní soud si podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu k podanému návrhu vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra jako účastníka řízení.
28. Ministr vnitra MUDr. Mgr. Ivan Langer ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 2. března 2009 poukázal na to, že do vyhlášky č. 23/2008 Sb. byla v zájmu sjednocení a na základě dohody s Ministerstvem pro místní rozvoj převzata osvědčená ustanovení prováděcího předpisu, a to vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, která se týkají řešení požární bezpečnosti staveb. Vyhláška, která má nahradit stávající vyhlášku č. 137/1998 Sb., je v současné době v notifikačním řízení podle evropské směrnice. Návrh nové vyhlášky řeší požární bezpečnost jako jeden ze základních požadavků na stavbu pouze odkazem na vyhlášku č. 23/2008 Sb. Pokud by tedy došlo ke zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., popř. byť i její části tak, jak je navrhováno, nebyly by legislativně řešeny technické podmínky požární ochrany staveb vůbec. Byla by vytvořena právní nejistota pro zpracovatele projektové dokumentace staveb, ale i pro občany v případě nesouhlasného rozporného postoje k této dokumentaci, popř. k dalším podkladům týkajícím se staveb.
29. Ministr vnitra poukázal na to, že vyhláška č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, je realizací zmocnění obsaženého v ustanovení § 24 odst. 3 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění zákona č. 186/2006 Sb., (dále též jen "zákon o požární ochraně"). Účelem této právní úpravy je stanovit v jednom právním předpise technické podmínky požární ochrany při navrhování, výstavbě a užívání staveb. Jsou zde stanoveny technické podmínky požární ochrany staveb, které byly dosud stanoveny pouze částečně, a to v několika právních předpisech, zejména z oblasti stavebního práva. Ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. je reagováno na harmonizaci požadavků požární bezpečnosti s evropskými předpisy, zejména se směrnicí Rady 89/106/EHS a Interpretačním dokumentem č. 2, ve kterých je řešena požární bezpečnost jako jeden ze základních požadavků na stavební výrobky. Je žádoucí, aby byly upraveny všechny základní požadavky na stavbu, které náš právní řád obsahuje, komplexně. Z toho důvodu je třeba považovat za účelné, aby byla úprava požární bezpečnosti, jako jednoho ze základních požadavků na stavbu, řešena samostatným předpisem a tím byl vytvořen harmonický celek pravidel. Dalšími předpisy, které musí být při řešení technických podmínek požární ochrany staveb respektovány, jsou příslušná rozhodnutí Evropské komise. Ministr vnitra zdůraznil, že vyhláška č. 23/2008 Sb. je z hlediska obsahu "technický" právní předpis, který stanoví z velké části (ustanovení § 2 až 28) podmínky pro navrhování staveb. Problematiku navrhování staveb mohou řešit pouze k tomu způsobilé osoby, jak vyplývá z ustanovení § 158 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tyto osoby musí ke své činnosti získat autorizaci podle zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů. Navrhování staveb (projektování) mohou vykonávat jako podnikatelské subjekty, z čehož vyplývá, že pro vykonávání této činnosti musí vynaložit určité náklady související s touto činností. Mezi tyto náklady lze řadit i pořízení technických norem za částku 500 Kč + DPH za kalendářní rok. V příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je pak přehledně specifikován výčet technických norem požární bezpečnosti staveb. V dalších přílohách jsou uvedeny podrobnosti k některým ustanovením napadené vyhlášky.
30. K námitce veřejného ochránce práv, že technické normy nejsou běžně dostupné veřejnosti, především dostupné bezplatně, ministr vnitra uvádí, že české technické normy, které řeší požární ochranu staveb a jsou uvedeny v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb., jsou k nahlédnutí v pracovních dnech na hasičských záchranných sborech krajů (krajských ředitelstvích, územních odborech). Za minimální poplatek lze do všech těchto norem nahlédnout i v některých technických knihovnách krajských měst. Přístup k českým technickým normám, které jsou uvedeny v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb., je veřejný a bezplatný, a není tedy porušen zákon č. 309/1999 Sb. Z tohoto důvodu není vyhláška č. 23/2008 Sb. ani v rozporu s čl. 1 a 2 Ústavy či s čl. 1, 2 a 4 Listiny.
31. Jedná se o službu veřejnou a bezplatnou, popř. za minimální poplatek, a proto nedochází k porušení základního principu demokratického státu, tj. rovnosti před zákonem (čl. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny), není porušen zákon č. 309/1999 Sb. a vyhláška č. 23/2008 Sb. není ani v rozporu s čl. 2 Ústavy nebo s čl. 2 a 4 Listiny. Navíc ministr vnitra poukazuje na to, že bez vlastnictví základních norem z oblasti požární bezpečnosti (ČSN 73 08xx) se neobejde při své práci autorizovaný technik či inženýr posuzující technické podmínky požární bezpečnosti. Ministr vnitra je toho názoru, že v tomto případě nedochází k porušení základního principu demokratického státu, tj. rovnosti před zákonem (čl. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny). Zásada veřejného a bezplatného přístupu českých technických norem uvedených ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. není porušena, neboť podmínka veřejného a bezplatného přístupu technických norem občanovi je zajištěna u státních institucí, tj. hasičských záchranných sborů krajů.
32. K námitce veřejného ochránce práv, že povinnosti mohou být ukládány pouze zákonem nebo na základě zákona, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a současně při zachování dalších podmínek (zákaz diskriminace - čl. 4 odst. 3 Listiny, šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod - čl. 4 odst. 4 Listiny), ministr vnitra uvádí, že práva a povinnosti jsou uloženy na základě zákona. Vyhláška č. 23/2008 Sb. byla zpracována na základě zmocnění § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně. Zákonným způsobem je tak stanoveno (viz ustanovení § 24 odst. 3 poslední věty zákona o požární ochraně) podrobnější vymezení technických podmínek požární ochrany využitím hodnot a postupů stanovených českou technickou normou nebo jiným technickým dokumentem upravujícím podmínky požární ochrany staveb. Nedochází tedy k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny.
33. Ministr vnitra připomíná, že v § 99 zákona o požární ochraně je stanoveno, že autorizovaný inženýr nebo technik, kterému byla udělena autorizace pro požární bezpečnost staveb, je při realizaci technických podmínek požární ochrany staveb stanovených prováděcím právním předpisem vydaným podle § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně oprávněn použít postup odlišný od postupu, který stanoví česká technická norma nebo jiný technický dokument upravující podmínky požární ochrany. Při použití takového odlišného postupu však musí autorizovaná osoba dosáhnout alespoň stejného výsledku, kterého by dosáhla při postupu podle prováděcího právního předpisu vydaného podle § 24 odst. 3 zákona o požární ochraně. Technická norma je veřejný dokument založený na souhlasu zúčastněných stran se zásadními otázkami řešení. Není obecně závazná (ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2000 Sb.) a její použití je založeno na principu dobrovolnosti. Ze zákona č. 22/1997 Sb. také vyplývá, že shoda s technickou normou je jedním ze způsobů, jak je možno stanovené požadavky právního předpisu splnit. Je tedy technickým vyjádřením obecného právního požadavku, který však může být splněn i jinými prostředky, což zákon o požární ochraně v ustanovení § 24 odst. 3 připouští. V prováděcím předpise tohoto zákona, tj. ve vyhlášce č. 23/2008 Sb., v příloze č. 1 je uveden přehledný seznam norem požární bezpečnosti staveb, jejichž pomocí lze technické podmínky požární bezpečnosti staveb splnit. Tato forma byla zvolena na doporučení legislativních orgánů vlády. Ministr vnitra uvádí, že odkaz na technické normy je zvolen i v jiných právních předpisech, např. ve vyhlášce č. 369/2001 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace, ve znění vyhlášky č. 492/2006 Sb., ve vyhlášce č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, v nařízení vlády č. 163/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na vybrané stavební výrobky, ve znění pozdějších předpisů, ve vyhlášce č. 528/2005 Sb., o fyzické bezpečnosti a certifikaci technických prostředků, ve znění vyhlášky č. 19/2008 Sb., apod. Na základě uvedeného zdůvodnění ministr vnitra dovozuje, že nebyl porušen čl. 2 odst. 2 Ústavy, čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Vzhledem k obsáhlosti norem požární bezpečnosti uvedených v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. nebylo možno přistoupit k tomu, aby tyto normy v plném znění byly součástí přílohy, která by následně v tomto rozsahu byla přílohou vyhlášky č. 23/2008 Sb. a v tomto znění následně uveřejněna ve Sbírce zákonů a přístupna veřejně na místech uvedených v ustanovení § 13 zákona č. 309/1999 Sb.
34. Ministr vnitra konstatuje, že obejít se ve vyhlášce č. 23/2008 Sb. zcela bez odkazů na české technické normy a tyto vypustit není možné, neboť tyto normy obsahují téměř všechny podrobnosti týkající se podmínek požární ochrany staveb. Právní předpis nemůže jít do podrobností (způsobů výpočtů různých hodnot apod.) uvedených na mnoha stránkách norem. Právní předpis stanoví pouze základní podmínky s tím, že na příslušné české technické normy odkazuje, čímž informuje osoby způsobilé k navrhování staveb a řešení technických podmínek požární ochrany staveb (autorizovaný inženýr a autorizovaný technik), kde naleznou podrobné řešení dané problematiky. Jedná se o "pomůcku", bez které nelze tuto činnost provádět, ne snad proto, že způsobilá osoba (autorizovaný technik, autorizovaný inženýr) při navrhování stavby nesmí použít jiný způsob řešení technických podmínek požární ochrany, ale vzhledem k rozsáhlosti problematiky mu naopak české technické normy tuto práci ulehčují.
35. Ministr vnitra uvádí, že počet přenosných hasicích přístrojů pro prvotní zásah při požáru je stanoven v ustanovení § 13 vyhlášky č. 23/2008 Sb. s odkazem na přílohu č. 4. V této příloze je mimo jiné stanoveno vybavení požárního úseku rodinného domu přenosným hasicím přístrojem s konkrétní hasicí schopností 34 A a dále instalování v jednotlivé garáži jednoho přenosného hasicího přístroje pěnového nebo práškového s hasicí schopností 183 B pro každý samostatně oddělený prostor (stání). V závěru textu přílohy č. 4 je stanoveno, že postup podle této přílohy nemusí být zachován, pokud zpracovatel požárně bezpečnostního řešení prokáže zachování úrovně požární bezpečnosti. Jednotlivá garáž vždy (před účinností vyhlášky č. 23/2008 Sb.) musela být navržena jako samostatný požární úsek a musela být vybavena přenosným hasicím přístrojem práškovým nebo pěnovým s obsahem náplně nejméně 6 kg (popř. litrů). Z hlediska nových evropských norem, tj. od roku 1997, a konkretizací vyhláškou č. 23/2008 Sb. tomuto požadavku odpovídá přenosný hasicí přístroj s hasicí schopností 183 B, a to buď pěnový nebo práškový. Přijetím ustanovení § 15 odst. 2 vyhlášky č. 23/2008 Sb. bylo přistoupeno k novému řešení, podle něhož stavba rodinného domu může tvořit společný požární úsek s jednotlivou garáží nebo přístřeškem pro osobní, dodávková nebo jednostopá vodidla. S ohledem na to, že ve většině případů garáž i rodinný dům tvoří jednu stavbu a na trhu jsou dostupné univerzální přístroje, tak vybavením tohoto společného požárního úseku, tj. rodinného domu a jednotlivé garáže, přenosným univerzálním hasicím přístrojem pro hašení všech druhů požáru (nejen pevných látek, ale i elektrických zařízení, hořlavých kapalin) je splněn požadavek vyhlášky. Tento hasicí přístroj vyhovuje i z hlediska obsluhy jako vhodný prostředek pro prvotní zásah. Tímto řešením občan ušetří na financování požárně dělicích konstrukcí, mezi které patří požární dveře v ceně cca 3 000 Kč, a na dalších výdajích souvisejících s jejich užíváním. V případě přenosného hasicího přístroje tedy nejde o nově zaváděnou povinnost, pouze o vybavení stavby rodinného domu, včetně garáže, jiným typem hasicího přístroje. Tímto řešením dochází ke snížení výdajů na požárně dělicí konstrukce, kterými jsou nejčastěji požární dveře a ochrana nosné stropní konstrukce. Základní principy vlastnického práva podle ministra vnitra nejsou dotčeny, protože nejde o nové uložení povinnosti, která před účinností vyhlášky č. 23/2008 Sb. neexistovala, pouze o upřesnění zkvalitnění úpravy a ochrany vlastníka. Novým řešením podle ustanovení § 15 odst. 2 vyhlášky č. 23/2008 Sb., tj. sloučením dříve samostatného požárního úseku rodinného domu a samostatného požárního úseku jednotlivé garáže do jednoho úseku, nedochází ke zvýšení nákladů, ale jde naopak o šetření na nákladech, což je v zájmu vlastníka i posílení preventivní funkce ochrany majetku před vzniklou škodou. Uložením nových technických podmínek se zvyšuje bezpečnost i posiluje preventivní činnost v rámci vzniku požáru, což je zájmem státu, tedy zájmem veřejným. S ohledem na výše uvedené ministr vnitra konstatuje, že tento požadavek k dosažení zvoleného cíle je legitimní, přiměřený a optimální mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
36. V ustanovení § 14 odst. 3 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je stanoven požadavek pro včasné zjištění požáru vybavit stavbu (uvedenou v § 15 až 18 a 28) jednoduchým detekčním zařízením. Jedná se o nový celosvětový trend zavádění jednoduchého, cenově dostupného zařízení do prostorů, kde trávíme hodně času. Toto zařízení autonomní detekce včas detekuje vznik požáru, a ohlásí požární poplach a umožní včasný únik osob z daného prostoru a tedy záchranu lidského života. Pořizovací cena v řádech stokorun (od 250 Kč) v porovnání s částkou za rodinný dům v řádech milionů korun a s hodnotou zdraví a života člověka je neporovnatelná. Např. Spojené státy americké dokladují snížení úmrtnosti po použití hlásičů požáru v domácnostech téměř na polovinu. S ohledem na výše uvedené se ministr vnitra domnívá, že tento požadavek k dosažení zvoleného cíle je legitimní, přiměřený a optimální při řešení kolize mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.
37. Ministr vnitra uvádí, že v letech 2004 až 2006, kdy byla vyhláška č. 23/2008 Sb. připravována, hovořily statistiky jasně o rostoucím počtu usmrcených a zraněných osob, a proto byla tato skutečnost brána za věcný a závažný argument. V pozdějším období, v roce 2007, došlo k poklesu počtu usmrcených, nikoliv však zraněných osob ve srovnání s předchozím obdobím. Tuto skutečnost však nelze považovat za ucelený a odůvodnitelný argument, tak jak je uvedeno v návrhu veřejného ochránce práv. Ze statistických dat o požárech v domácnostech v letech 1979 až 2008 je zřejmé, že došlo k velice nepříznivému vývoji při požárech v domácnostech, zejména pokud jde o počet zraněných osob a výši škody. Požadavek vybavit hasicím přístrojem a autonomní detekcí a signalizací rodinný dům, vybavit zařízením autonomní detekce a signalizace byty v bytových domech, prostory, kde se pohybují a tráví svůj čas lidé s omezenou schopností pohybu (zařízení sociální péče), a menší hotely, má přispět ke zvýšení bezpečnosti lidí v těchto prostorech. Podle ministra vnitra hlavním cílem je zajistit požární bezpečnost občanů, a to způsobem standardním, v reakci na nové požadavky vyplývající z členství v Evropské unii a dále na nový celosvětový trend. Povinnost vybavit budovy detekcí požáru a hasicími přístroji s odkazem na technické normy upravují i právní předpisy v jiných členských zemích Evropské unie, např. ve Finsku a Rumunsku. Vybavení stavby zařízením autonomní detekce a signalizace je celosvětovým trendem. Např. v Dánsku je autonomním hlásičem kouře vybaveno 75 %, ve Finsku 98 %, v Norsku 97 %, ve Velké Británii 75 % a v USA 95 % všech domácností. K připomínce veřejného ochránce práv, že preventivního předcházení škodám lze dosáhnout i výhodnějšími pojistnými podmínkami, ministr vnitra uvádí, že tato připomínka není namístě ve vztahu k otázce možného zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., neboť orgán státu - Ministerstvo vnitra - nemůže ukládat pojišťovnám, jakým způsobem mají zohlednit "technické podmínky požární ochrany staveb" ve všeobecných podmínkách smluv, které se týkají pojištění ochrany majetku a osob.
38. Ministr vnitra dále uvádí, že vyhláška č. 23/2008 Sb. stanoví povinnost vybavit stavby uvedené v § 15 až l8 a 28 zařízením autonomní detekce a signalizace, což je technickou podmínkou požární ochrany ve fázi navrhování stavby. Vyhláška č. 23/2008 Sb. dále stanoví, že stavba má být užívána v souladu s technickými podmínkami požární ochrany staveb, podle kterých byla navržena, provedena a bylo zahájeno její užívání. Pro dříve postavené stavby nebyla stanovena povinnost vybavit dodatečně určité prostory stávajících staveb zařízením autonomní detekce a signalizace, neboť retroaktivita právního předpisu je pokládána za nepřípustnou legislativní techniku, která je v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty. Retroaktivními účinky právního předpisu by došlo k porušení zásady "stavba má být užívána v souladu s technickými podmínkami požární ochrany staveb, podle kterých byla navržena, provedena a zahájeno její užívání", tedy v místě a času. Z výše uvedených důvodů nejde o diskriminaci a rozpor s čl. 4 odst. 3 Listiny.