36. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud, kromě posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťuje, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
37. Ústavností procedury přijetí a vydání zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů se Ústavní soud zabýval již v předchozích řízeních. Legislativní proceduru přijetí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů popsal v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07(část VIII.) a zabýval se jí i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/08(odst. 83) a nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(odst. 25 a 26). Hodnocení ústavní konformity kompetence a legislativního procesu provedl v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07(část X.), nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/08(odst. 85 a 86) a nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(odst. 28 až 32). Výsledkem jeho hodnocení byl závěr, že zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů byl přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
38. V projednávané věci navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou České republiky stanovené kompetence zákonodárce, a proto Ústavní soud s ohledem na principy procesní ekonomie nepovažoval za nutné tuto otázku opakovaně zkoumat a v tomto rozsahu odkazuje na zjištění a závěry, jež byly formulovány ve shora citovaných nálezech.
IX.
Hodnocení Ústavního soudu
IX.a)
Dosavadní relevantní judikatura Ústavního soudu
39. Navrhovatel dospěl k závěru, že napadená zákonná ustanovení, stručně řečeno, představují (neproporcionální) restrikci platů soudců rozpornou s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, podle něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, ve spojení s čl. 82 odst.1 Ústavy České republiky, podle něhož jsou soudci při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat, případně s čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky, v němž se promítá princip dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, a dále s ustanovením čl. 1 Listiny základních práv a svobod, které stanoví, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech a že základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.
40. Ústavní soud se ve své rozhodovací praxi opakovaně zabýval případy, kdy byla soudcům jednorázově odnímána, popř. snižována jedna z nárokových složek jejich odměny, aniž by toto snížení bylo kompenzováno nárůstem v jiné nárokové složce. V nálezu ze dne 16. 1. 2007sp. zn. Pl. ÚS 55/05(N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.) Ústavní soud shrnul nosné důvody dosavadní relevantní judikatury /poznámka pod čarou č. 1/ (odst. 41 až 48), kterou byly formulovány základní zobecňující teze pro posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům. Tyto teze, jakož i základní argumenty, ze kterých Ústavní soud vycházel při řešení zásahu zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, Ústavní soud rekapituloval v odstavcích 49 až 51 nálezu.
41. Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 55/05byl Ústavní soud poprvé konfrontován s odlišným problémem, a to s opatřením, kterým bylo (pro rok 2003 a 2004) sníženo tempo růstu platů soudců (platy byly "zmrazeny"). Při posouzení, zda tímto opatřením došlo k platové restrikci, či nikoliv, byla pro Ústavní soud základním kritériem kvantifikace materiálního zabezpečení soudců v podobě úhrnu jejich příjmů v kalendářním roce. Za pravidelný měsíční příjem soudce Ústavní soud označil plat a víceúčelovou paušální náhradu výdajů; náhrada výdajů sice nemá charakter odměny za výkon funkce, avšak pro její pravidelnost, nezúčtovatelnost a peněžitou formu ji Ústavní soud pro účely kvantifikace materiálního zajištění soudců jako součást pravidelného příjmu soudce považoval (srov. odst. 54). V nálezu Ústavní soud sice dospěl k závěru, že "za další formu platové restrikce je ... třeba považovat i zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních činitelů, přičemž např. "trvalé" zmrazení platů některých představitelů státu by Ústavní soud nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný" (odst. 55), současně však připomněl, že přestože "tenorem dosavadních precedentů je teze (princip), že platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu", nelze "z dosavadní judikatury Ústavního soudu ovšem dovozovat trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů soudců" (odst. 57). Za nesporný pokrok v oblasti odměňování soudců a ostatních představitelů státní moci považoval Ústavní soud za daného stavu odbourání tzv. dalších platů a jejich "rozpuštění" do měsíčních platů, aniž by tímto opatřením došlo k meziročnímu poklesu celkového příjmu soudce; za výrazný prvek záruky přiměřeného materiálního zabezpečení soudců z hlediska principu dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní a požadavku jejich vzájemné vyváženosti považoval i přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně jedné a platem soudců na straně druhé. Ústavní soud rovněž vyjádřil přesvědčení, že konstrukce zákona o platu představitelů státní moci, která s pomocí jednotné platové základny a zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platů představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru automaticky zvýší i platy soudců, představuje významnou, v právním řádu vestavěnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván (odst. 59).
42. V tehdejší věci samé Ústavní soud zjišťoval a zjistil, že příjem soudce se ve sledovaném období od roku 2001 do roku 2006 nesnížil. Naopak roční příjem soudce rostl, a to i v roce 2003 ve srovnání s rokem 2002, přestože příjem soudce za rok 2003 ovlivnil zákon o mimořádném platovém opatření pro rok 2003 (poznámka pod čarou č. 2). V důsledku přijetí zákona o mimořádném platovém opatření pro rok 2004 (poznámka pod čarou č. 3) se sice "hrubý" příjem soudce v roce 2004 oproti roku 2003 nezvýšil, rozhodující však bylo, že neklesl (odst. 56). Zastavení nárůstu platů soudců pouze na jeden rok nepovažoval Ústavní soud za platovou restrikci, která by byla v rozporu s ústavními principy demokratického právního státu, dělby státní moci a nezávislosti soudní moci, a proto rozhodl zamítavým nálezem (poznámka pod čarou č. 4).
IX.b)
43. Napadenými ustanoveními zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů mělo být v letech 2008, 2009 a 2010 zmrazeno tempo růstu platů soudců okresních, krajských a vrchních soudů a soudců Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, kteréžto opatření lze v souladu s právním názorem vyloženým v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05považovat za platovou restrikci. Při posouzení ústavnosti tohoto zásahu Ústavní soud vycházel ze základních zobecňujících tezí, jež vyplynuly z jeho dosavadní rozhodovací praxe při posouzení zásahu zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců a které na tomto místě považuje za potřebné připomenout:
Posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti. Ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry. Zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.
44. Pokud se týká zmrazení zákonem předpokládaného tempa růstu příjmů soudců, Ústavní soud tyto teze - jak již uvedeno - doplnil tak, že krátkodobé pozastavení růstu platů soudců nepředstavuje platovou restrikci zasahující do ústavních principů podle čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 82 odst. 1 Ústavy České republiky.
45. V projednávané věci je Ústavní soud konfrontován s opakovaným zmrazením tempa růstu platů soudců. Přitom nelze pominout, že s účinností od 1. 1. 2004 došlo ke změně konceptu platové základny, od které se odvíjí plat soudce, a proto se Ústavní soud zabýval otázkou, zda i tato změna mohla mít vliv na posouzení platových poměrů soudce a jejich restrikci napadeným mimořádným opatřením.
46. Platová základna pro platy představitelů státní moci včetně soudců byla v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. původně stanovena jako souhrn nejvyššího platového tarifu a maximální výše osobního příplatku stanoveného zvláštním předpisem pro zaměstnance ministerstev. V roce 1996 činila platová základna 31 200 Kč a základní plat soudce se vypočítal jako součin platové základny a příslušného platového koeficientu, stanoveného v závislosti na odpovědnosti a náročnosti vykonávané funkce, resp. délce soudcovské praxe. Mechanismus výpočtu základního platu soudce vycházejícího z platové základny stejné pro všechny představitele státní moci se nezměnil. Až do konce roku 2002 byla platová základna opakovaně zvyšována v návaznosti na růst nejvyššího (dvanáctého) platového stupně zaměstnanců ministerstev a k 31. 12. 2002 činila 46 440 Kč.
47. V roce 2003 byla platová základna poprvé zmrazena a zůstala na úrovni dosažené k 31. 12. 2002. Stalo se tak zákonem č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003. Podle jeho ustanovení § 1 byla důvodem pro nezvýšení platové základny v roce 2003 změna právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku pro zaměstnance ministerstev od 1. 1. 2003.
48. S účinností od 1. 1. 2004 byl zákonem č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), změněn způsob stanovení platové základny pro určení úrovně platu soudců (a dalších ústavních činitelů). [Od téhož data také došlo nařízením vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, k zavedení nového platového systému pro zaměstnance veřejných služeb a správy (došlo k rozšíření původních dvanácti platových tříd na šestnáct platových tříd)] Plat ústavních činitelů (a soudců) byl navázán na vývoj mezd v nepodnikatelské sféře a nově bylo stanoveno, že platová základna činí od 1. 1. do 31. 12. kalendářního roku trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českým statistickým úřadem za předminulý kalendářní rok. Protože tehdejší výše platové základny však byla vyšší než trojnásobek (činila 3,4násobek), byl navržen mechanismus zvyšování platové základny. V rámci reformy veřejných rozpočtů bylo navrženo přibrzdění růstu platů ústavních činitelů (a soudců) a k rychlejšímu dosažení cílového stavu byla platová základna pro rok 2004 zmrazena zákonem č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony, ve znění pozdějších předpisů; platová základna tedy zůstala na úrovni roku 2002. Zmrazení tempa růstu platové základny v letech 2003 a 2004 bylo předmětem přezkumu Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 55/05) a Ústavní soud je aproboval, přestože důvody pozastavení tempa růstu byly odlišné a i výpočet výše platové základny vycházel z jiných kritérií.
49. Ze sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí, jimiž se každoročně stanoví platová základna pro určení platu a některých náhrad výdajů podle zákona č. 236/1995 Sb., Ústavní soud zjistil, že platová základna pro představitele státní moci pro rok 2005 činila 50 400 Kč (poznámka pod čarou č. 5), pro rok 2006 představovala 53 283 Kč (poznámka pod čarou č. 6) a pro rok 2007 byla stanovena ve výši 56 847 Kč (poznámka pod čarou č. 7).
50. Zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů, resp. mimořádným opatřením, které je předmětem ústavněprávního přezkumu, došlo ke zmrazení platů soudců v letech 2008-2010 na úroveň platové základny dosažené k 31. 12. 2007, tj. činí trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené za rok 2005, tj. 3 x 18 949 Kč, čili 56 847 Kč.
51. Lze tedy shrnout, že hrubý roční plat soudce vypočtený z platové základny roku 2007 sice v roce 2008 nevzrostl, avšak ani neklesl. Ústavní soud již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05konstatoval, že zastavení nárůstu platů soudců po dobu jednoho roku není restrikcí v rozporu s ústavními principy a v projednávaném případě musel na otázku, zda zastavení nárůstu hrubého platu soudců po dobu tří let (při současném nárůstu skutečného příjmu) je již ústavně nepřípustné, odpovědět rovněž negativně. Po přijetí nové koncepce výpočtu platové základny navázané na průměrnou nominální mzdu fyzických osob v nepodnikatelské sféře (tj. od 1. 1. 2004) došlo poprvé k pozastavení tempa růstu platové základny soudců (a dalších ústavních činitelů) v důsledku reálného překročení trojnásobku průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře, v období stanoveném přezkoumávanou právní úpravou je tempo růstu pozastaveno v důsledku reformy veřejných rozpočtů po dobu tří let za situace, kdy průměrná nominální mzda v nepodnikatelské sféře činila podle sdělení ČSÚ v roce 2006 částku 19 786 Kč (částka rozhodná pro výpočet platové základny v roce 2008), v roce 2007 částku 21 117 Kč (rozhodná pro výpočet platové základny v roce 2009) a v roce 2008 částku 22 037 Kč (rozhodná pro výpočet platové základny v roce 2010).
52. Ústavní soud konstatuje, že z hlediska principu dělby státní moci a požadavku jejich vzájemné vyváženosti sice zůstaly pojistky a záruky konstruované zákonem o platu představitelů státní moci zachovány, a pro účely projednávané věci k této otázce v podrobnostech odkazuje na nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/05(odst. 59), konstatuje však trend snižování poměru mezi platem soudce (a ostatních ústavních činitelů) k zákonem stanovenému násobku průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře. Nicméně mimořádné opatření napadené navrhovatelem nelze posuzovat izolovaně, nýbrž je nezbytné, aby i ve světle právních názorů vyjádřených v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05byl zkoumán skutečný dopad do příjmové situace soudců. Ten neměl charakter trvalého snížení materiálního zabezpečení soudce, zvláště uváží-li se i se shora hodnocený (pro reálný soudcovský příjem pozitivní) dopad daňové reformy.
53. Ústavní soud nepominul argumentaci navrhovatele o přípravě budoucích dalších platových restrikcí. V době od podání projednávaného návrhu byl přijat zákon č. 418/2009 Sb., kterým se mimo jiné mění i zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, tak, že od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat poslance, představitele, soudce a poslance Evropského parlamentu 96 % platu podle tohoto zákona a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb. Tato změna ve hmotném zabezpečení soudců s účinností od 1. 1. 2010 však nemůže být relevantní pro posouzení ústavnosti platové úpravy soudců v letech předcházejících, tedy pro rozhodnutí Ústavního soudu v nyní projednávané věci. Další připravovaná novela zákona č. 236/1995 Sb., která by se měla zabývat úpravou výpočtu platové základny od 1. 1. 2011, je dosud ve stadiu příprav a není zřejmé, zda a v jaké podobě bude vůbec Parlamentu České republiky předložena a s jakým výsledkem projednána.
54. Jak Ústavní soud již dříve vyložil, zásahy zákonodárce do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem je třeba hodnotit v rámci chráněném principem jejich nezávislosti. Nezávislost soudců je sice podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, je ale zároveň i spjata s jejich přiměřeným materiálním zajištěním; zákaz svévolných platových restrikcí rovněž umožňuje vyloučit různé formy nátlaku na jejich rozhodování. Ústavní soud je přesvědčen, že v projednávané věci dočasné pozastavení garantovaného nárůstu platů soudců neovlivnilo jejich dosud dosaženou úroveň materiálního zajištění způsobem, jenž by založil pochybnosti o tom, zda nejde o svévolný postup zákonodárce mající za cíl omezení či ztrátu soudcovské nezávislosti. Ústavní soud tak odlišil pozastavení nárůstu platu soudců od trvalého odnětí platu či jeho části, které již představuje reálný negativní dopad do dosažené úrovně materiálního zajištění soudců; pro posouzení ústavnosti platové restrikce tohoto charakteru již ve své judikatuře vyvodil základní zobecňující teze [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 34/04ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.)].
55. Shrnuto a jinými slovy řečeno: přezkoumávaná právní úprava nepředstavovala a nepředstavuje ústavně nepřípustné odnětí platu soudců, neboť odnětí a v protikladu k němu stojící (toliko dočasné) zmrazení hrubého příjmu soudců nelze ztotožňovat. To platí tím spíše, že výše materiálního zajištění soudců nezůstala - posuzováno v komplexu zákonné úpravy - ve zkoumaném období zmrazena; ve skutečnosti příjmy soudců doznaly navýšení.
56. Z uvedeného plyne ovšem také, že krok zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení, stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných "služebníků" státu. K uvedenému je vhodné výslovně připomenout závěry Ústavního soudu obsažené v jeho nálezusp. zn. Pl. ÚS 34/04(poznámka pod čarou č. 8).
57. Ústavní soud uzavřel, že neshledal důvody ke zrušení ustanovení bodu 1 písm. a) a b) a bodu 2 v čl. XLVIII, o mimořádném opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců v letech 2008 až 2010, části třicáté zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a to pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, a proto návrh podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
----------- 1) Nálezysp. zn. Pl. ÚS 13/99(N 125/15 SbNU 191; publ. ve Sbírce zákonů pod č. 233/1999 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 18/99(N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 16/2000(N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.), sp. zn..Pl. ÚS 11/02(N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 9/05(N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 34/04(N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 43/04(N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.)
2) Ustanovení § 1 písm. h) a § 3 zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003
3) Ustanovení § 1 písm. i) a § 3 a 4 zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony (pozn. red.: původní název tohoto zákona před novelizacemi byl zákon č. 427/2003 Sb., kterým se pro léta 2004, 2005 a 2006 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, výše dalších platů těchto osob za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006, a kterým se mění některé související zákony)
4) Nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/05byl publikován ve Sbírce zákonů pod č. 65/2007 Sb.
5) Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 648/2004 Sb.
6) Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 488/2005 Sb.
7) Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 582/2006 Sb.
8) K otázce ústavnosti následného zákonného odejmutí části platu soudců, na který byl před přijetím tohoto opatření dán zákonný nárok, lze vyvodit tyto základní zobecňující teze:
- posouzení ústavnosti platných restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudů a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a moci výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů.
Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním.
Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu "penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.
1. Odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové
Odlišné stanovisko, které uplatňuji podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, směřuje proti výroku i proti odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/08, jímž byl zamítnut návrh Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení bodu 1 písm. a) a b) a bodu 2 článku XLVIII, o mimořádném opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců v letech 2008 až 2010, části třicáté zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a to pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu.
Mám za to, že princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Zamítnutím napadeného ustanovení došlo ke svévolnému zásahu zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců a tím i do principu jejich nezávislosti [srov. doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi "řádné pracovní podmínky" soudců řadí i "zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení"]. Hlediska posuzování ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům aplikoval Ústavní soud důsledně v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 11/02ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 34/04ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 43/04ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 9/05ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.). V nálezu ze dne 16. ledna 2007sp. zn. Pl. ÚS 55/05(N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.) pak Ústavní soud v čl. 59 znovu připomenul, že přiměřené materiální zajištění soudců je jednou z významných podmínek jejich nezávislosti a že ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i omezený dispoziční prostor pro zákonodárce v oblasti odměňování soudců.
Připomínám, že zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, nabyl účinnosti dne 26. října 1995, přičemž již od roku 1997 dochází ke zcela pravidelnému zasahování do platových poměrů soudců, důsledkem čehož je ztráta záruk ve stabilitu jejich platových poměrů. Jestliže platy soudců byly opakovaně zmrazeny i v minulosti, soudci začali naplňovat princip ekonomické solidarity již v době, kdy platy zaměstnanců ve veřejné sféře narůstaly. Na snižování schodků veřejných rozpočtů se tak již dlouhodobě podílí profesní skupina, u níž je zákonem velmi výrazně omezena možnost dosahování jiných příjmů než platových.
Zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaný zákonem musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi a nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní. Jsem toho názoru, že napadené ustanovení mělo být zrušeno, neboť zamítnutím návrhu na jeho zrušení došlo k porušení ústavně chráněných principů proporcionality, rovnosti a nezávislosti podle čl. 82 odst. 1 a čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Odlišné stanovisko soudce Pavla Holländera
V odůvodnění nález rekapituluje předchozí judikaturu Ústavního soudu dopadající na problematiku platových restrikcí soudců. Výslovně pak uvádí, že v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05"Ústavní soud sice (podtrhnul P. H.) dospěl k závěru, že "za další formu platové restrikce je ... třeba považovat i zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců"", ilustrací čehož je "např. trvalé zmrazení platů soudců", ve výsledku dospívá ale k závěru opačnému.
Slovo "sice" tvoří můstek vedoucí k odklonu soudu od svého předchozího stanoviska, v němž pod kategorii ústavně nepřípustných platových restrikcí soudců podřadil i takové zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmu soudců, jež nesplňuje podmínku rovnosti (ve vztahu k ostatním skupinám osob působících v oblasti veřejné moci ať již ve služebním, anebo zaměstnaneckém poměru), a dále, vycházeje ze zásady proporcionality, jež není odůvodněno výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců (nutno připomenout, že posuzovaná úprava byla přijata v roce 2007, čili před současnou finanční a hospodářskou krizí).
Tyto zásady Ústavní soud zformuloval především v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 11/02ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.),Pl. ÚS 43/04ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.) aPl. ÚS 34/04ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.).
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/02konstatoval, že "platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti.".
V nálezechsp. zn. Pl. ÚS 43/04,Pl. ÚS 34/04pak Ústavní soud zformuloval k otázce ústavnosti platových restrikcí soudců tyto základní zobecňující teze:
* "posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
* ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
* zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců [viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994], příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem, odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů.
Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň je ale spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi "řádné pracovní podmínky" soudců řadí i "zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení" (Zásada III, bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost.
Důvodem druhým podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu "penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.".
Setrvání na uvedených principech posuzování jednotlivých aspektů soudcovské nezávislosti mě vede k nesouhlasu s výrokem nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 13/08a k formulování tohoto odlišného stanoviska.
3. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
1. V nálezu ze dne 16. 1. 2007sp. zn. Pl. ÚS 55/05, na který se většina pléna odvolává, Ústavní soud konstatoval, že "za další formu platové restrikce" je třeba považovat i "zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců" ... a že "trvalé" zmrazení jejich platů by "nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřijatelný" (bod 55). Návrh na zrušení zákona, na jehož základě k této restrikci došlo, zamítl v tamním případě s odůvodněním, že k "zastavení nárůstu platu soudců došlo pouze na jeden rok" (bod 58) a že příjem soudce v (kritickém) roce 2003 ve srovnání s rokem 2002 i vzhledem k napadenému zákonu rostl a v roce 2004 se sice nezvýšil, nicméně ani neklesl (bod 56). Současně Ústavní soud vyjádřil "hluboké přesvědčení, že neblahá praxe "mimořádných", a přitom zcela pravidelných, opatření v oblasti odměňování soudců, jíž byl po osm let (1997 až 2004) Ústavní soud opakovaně konfrontován, je minulostí, která se již nevrátí. I když v daném případě Ústavní soud neshledal, že by v důsledku napadených zákonných ustanovení došlo ke snížení materiálního zabezpečení soudců oproti dosavadnímu stavu, je zřejmé, že neustálé změny pravidel odměňování soudců k žádoucí stabilizaci justice nepřispěly. Ústavní soud znovu na tomto místě připomíná, že přiměřené materiální zajištění soudců je jednou z významných podmínek jejich nezávislosti a že ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i omezený dispoziční prostor pro zákonodárce v oblasti odměňování soudců" (bod 59).
2. Jinak řečeno, konstatování, že z dosavadní judikatury Ústavního soudu nelze vyvozovat "trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů soudců" (bod 57), které většinový názor bere za základ posouzení i návrhu předmětného, má své meze.