52. Pokud jde nikoliv o závažnost, nýbrž o povahu sankce, je pro projednávanou věc podstatné, že třetí kritérium není zpravidla naplněno, pokud se jedná o sankci, jež není typická pro systém trestního práva, nýbrž spíše pro disciplinární řízení (srov. Kid, C. J. F. Disciplinary Proceedings and the Right to Fair Criminal Trial under the European Convetion on Human Rights. The International and Comparative Law Quarterly. Vol. 36, n. 4, str. 859). V tomto ohledu je důležité rovněž to, zda je sankce zaměřená na všechny či spíše na určitou skupinu osob se zvláštním statusem (rozsudek Evropského soudu ze dne 14. 1. 2010 Tsony Tsonyou proti Bulharsku, č. 2376/03, § 49). V rozhodovací činnosti Komise pro lidská práva navazující na rozsudek Engel proti Nizozemí proto ani relativně závažné hrozící sankce (např. ztráta zaměstnání) nebyly vyhodnoceny jako sankce trestní, neboť jim scházela trestní povaha (srov. rozhodnutí Komise o nepřijatelnosti ze dne 8. 10. 1980, X. proti Spojenému království, č. 8496/79, v němž byl policista zbaven funkce kvůli krádežím benzínu). Od tohoto přístupu se Evropský soud doposud neodklonil (srov. dále).
53. Ve světle shora uvedených kritérií dospěl Ústavní soud k závěru, že kárné řízení se soudci obecných soudů není řízením o trestním obvinění. V prvé řadě jde z hlediska systematiky právního řádu o řízení nikoliv trestní, na čemž nemůže nic změnit ani fakt, že napadená úprava umožňuje subsidiární aplikaci trestního řádu. Řízení se soudci je řízením svou povahou klasicky disciplinárním, a nikoliv trestním; je v něm sice rozhodováno o odpovědnosti za nesplnění povinnosti stanovené právním předpisem, avšak týká se pouze specifických povinností soudce. Ani třetí kritérium (povaha a závažnost sankce) Engelova testu naplněno není, byť právě jeho splnění je zpravidla s to "vtáhnout" disciplinární řízení do kategorie řízení o trestních obviněních. Za porušení povinností soudce totiž může být uložena pouze sankce měnící podmínky právního vztahu mezi soudcem a státem či tento právní vztah ukončující. V kárném řízení lze podle ustanovení § 88 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, uložit soudci důtku, odvolání z funkce předsedy senátu, odvolání z funkce soudce či snížení platu až o 30 % na dobu nejvíce 1 roku a při opětovném kárném provinění, jehož se soudce dopustil v době před zahlazením kárného opatření, na dobu nejvíce 2 let. Sankce, jež je možno v kárném řízení soudci uložit, se dotýkají pouze podmínek (snížení platu), resp. existence (odvolání z funkce soudce) právního vztahu mezi státem a soudcem; nejde tedy z povahy věci o sankce trestní, nýbrž disciplinární. Soudci např. nemůže být uložena pokuta, jež by za trestní sankci pokládána býti mohla, nýbrž mu "pouze" může být snížen plat či odňato zvýšení platového koeficientu.
54. Dále třeba poznamenat, že sám Evropský soud, byv ve věci Olujić proti Chorvatsku konfrontován s otázkou, zda se ustanovení čl. 6 Úmluvy na kárná řízení s chorvatskými soudci vztahovalo ve své "civilní" či "trestní" části, explicitně uznal pouze aplikaci části civilní (§ 44). Povaha sankcí, jež bylo možno v kárném řízení v Chorvatsku uložit, byla přitom v této věci plně srovnatelná s nyní posuzovanou zákonnou úpravou (důtka, odejmutí části platu či odvolání z funkce soudce; srov. čl. 25 Zakona o Državnom sudbenom vijeću, č. 58/1993, v původním znění). Stěžovateli byla dokonce uložena sankce nejpřísnější - odvolání z funkce soudce (Olujić proti Chorvatsku, § 18).
55. Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že kárné řízení se soudcem není řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy a čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Proto, aniž by se mohl zabývat aplikací případných výjimek podle čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě, nezbylo mu než konstatovat, že právo na odvolání proti rozhodnutí v tomto řízení tak explicitně v ústavním pořádku garantováno není.
VII. b)
56. Ústavní soud se dále zaměřil na otázku, zda z ústavního pořádku právo na odvolání proti rozhodnutí kárného senátu nelze dovodit jiným způsobem. Ani jednomu z navrhovatelem uvedených argumentů však Ústavní soud nemůže zcela přisvědčit, přičemž nenalezl ani žádné jiné argumenty, jež by odůvodňovaly vyhovění návrhu. Jak již dříve konstatoval [např. nálezsp. zn. III. ÚS 150/03ze dne 6. 11. 2003 (N 128/31 SbNU 149, 156) či nálezsp. zn. IV. ÚS 1554/08ze dne 15. 1. 2009, bod 26], právo na odvolání samo o sobě (na rozdíl od odvolání v trestní věci podle čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě) nepožívá ústavní ochrany. To sice na jedné straně nezbavuje soud povinnosti interpretovat a aplikovat podmínky připuštění tohoto prostředku - pokud jej stát ve svém zákonodárství vytvořil - tak, aby dodržel maximy práva na spravedlivý proces, avšak na straně druhé není povinností zákonodárce odvolání proti rozhodnutí v každém řízení zavést.
57. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že není jeho úkolem (jako orgánu ochrany ústavnosti) hodnotit vhodnost přijatého modelu kárného řízení. Lze sice přitakat navrhovateli, že právo na odvolání proti meritornímu soudnímu rozhodnutí je v českém právním řádu pravidlem s nepříliš četnými výjimkami; ani z této skutečnosti však povinnost odvolání zavést vždy dovodit nelze.
58. V daném případě považuje Ústavní soud za podstatné, že rozhodnutí zákonodárce o vyloučení možnosti odvolání není svévolné či nelogické a nepopírá principy, na nichž je český právní řád vystavěn; lze je totiž podepřít objektivně existujícími specifiky kárného řízení. Není možno akceptovat argument navrhovatele, podle něhož odporuje principu racionálního zákonodárce, pakliže jeden právní předpis zakotvuje obligatorní dvouinstančnost v jakýchkoliv případech, kdy "hodnota sporu" převyšuje již 2 000 Kč (dnes 10 000 Kč), a na straně druhé u kárného řízení, kdy majetková sankce, sankce profesní a sankce prestižní může být mnohonásobné intenzivnější a citelnější, tato dvouinstančnost zaručena není. Takovéto srovnání lze totiž z povahy věci provést pouze u řízení, jež jsou srovnatelná (způsobilá komparace). Kárné řízení se soudci obecných soudů je řízením velmi specifickým, jež s "klasickými" soudními řízeními srovnávat nelze; nejde o "klasickou" civilní ani trestní věc (srov. výše), nýbrž o řízení s osobami, jež jsou ke státu ve služebním (či obdobném) poměru. V této souvislosti lze odkázat i na desetiletí váhaní, zda vůbec obdobná řízení zařadit pod režim ustanovení čl. 6 Úmluvy (srov. výše).
59. Dále nelze přehlédnout, že jsou kárná řízení vedena před Nejvyšším správním soudem, tedy vrcholnou soudní instancí, přičemž přezkoumávaný zákon (§ 3 věta druhá) Nejvyšší správní soud za kárný soud výslovně označuje. Přesto Ústavní soud charakter kárných senátů podrobil přezkumu z pohledu ústavněprávního, neboť dospěl-li by k závěru, že tyto tribunály soudem nejsou, nemohla by jednoinstančnost řízení před nimi obstát.
60. Kárný senát Nejvyššího správního soudu je dle názoru Ústavního soudu "soudem" ve smyslu ustanovení čl. 6 Úmluvy i (a to zejména) čl. 81 Ústavy, na kterémžto závěru nic nemění ani skutečnost, že jeho členy nejsou pouze soudci tohoto soudu, nýbrž i soudci jiných soudů a zástupci dalších právnických profesí. Kárný senát Nejvyššího správního soudu totiž naplňuje formální i materiální znaky soudu. Pokud jde o znaky formální, považuje Ústavní soud za nutné zmínit především to, že kárný senát je organizačně součástí Nejvyššího správního soudu a jeho předsedou je vždy soudce (Nejvyššího správního soudu či Nejvyššího soudu). Stran znaků materiálních pak Ústavní soud poukazuje na existenci systémových garancí nezávislosti a nestrannosti, jež se vztahují na kárný senát Nejvyššího správního soudu stejně jako na soud složený pouze ze soudců, což zákonodárce reflektuje zejména v ustanovení § 5 a 6 napadeného zákona. Možnost, aby se rozhodování soudů účastnili vedle soudců i další občané, ostatně plyne již z ustanovení čl. 94 odst. 2 Ústavy; samotný fakt, že je soudní senát složen jak ze soudců, tak z přísedících, tudíž ex constitutione není způsobilý zamezit kvalifikaci takového senátu jako "soudu". Ani sám Ústavní soud nikdy v minulosti nezpochybnil kvalifikaci senátů složených ze soudců a přísedících jako "soudů" a z vyložených důvodů tak nečiní ani v této věci.
61. Kromě argumentace již shora uvedené nutno dodat, že byť by i Ústavní soud dospěl k závěru, že řízení podle napadeného zákona je ve svém charakteru řízením trestním, nevedl by tento závěr nutně a bez dalšího k jeho derogaci, a to ať už v celku či jen v ustanovení jeho § 21. To lze podpořit i zněním čl. 2 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle něhož - kdyby i určité řízení bylo řízením trestním - nemusí být právo na odvolání proti rozhodnutí v tomto řízení garantováno, rozhodoval-li v prvním stupni nejvyšší soud. Vzhledem k této skutečnosti (tedy rozhodování vrcholné soudní instance již v prvním stupni) rovněž nelze akceptovat argument, že by se jednoinstančnost řízení mohla (měla) podepsat na výsledné kvalitě meritorního rozhodnutí. Lze ostatně připomenout, že podobný model byl zvolen i pro řízení o ústavní žalobě Senátu proti prezidentu republiky, jež probíhá jednoinstančně před Ústavním soudem (čl. 65 odst. 2 Ústavy).
62. Dle názoru Ústavního soudu nezpůsobuje protiústavnost napadeného zákona (resp. jeho ustanovení § 21) ani fakt, že jednoinstanční model kárného řízení byl zaveden poté, kdy již po určitou dobu existoval model dvouinstanční. Tuto změnu nelze vnímat - jak činí navrhovatel - jako ústavně zapovězené snížení standardu procesní ochrany základních práv [nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/01ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Nelze jednoduše prohlásit, že jde o snížení standardu procesní ochrany základních práv, neboť byla provedena reforma celého modelu spočívající mj. ve sjednocení kárných řízení či změně obsazení kárných senátů; zavedení jednoinstančního řízení bylo vyváženo tím, že všechna řízení jsou nyní před Nejvyšším správním soudem, který by měl - jako vrcholná soudní instance - poskytovat dostatečné záruky spravedlivého procesu. Obiter dictum nálezusp. zn. Pl. ÚS 36/01obecně nezapovídá změnu pravidel pro vedení řízení (přirozeně pokud nově zaváděná pravidla sama o sobě nejsou protiústavní), nýbrž je nutné je vykládat s přihlédnutím k okolnostem tehdy projednávané věci.
63. Nelze s navrhovatelem souhlasit ani potud, pokud tvrdí, že neexistovaly legitimní důvody pro zavedení stávajícího modelu kárných řízení. Cílem novel v této oblasti provedených zákonem č. 314/2008 Sb. nebylo jen zrychlení řízení, nýbrž i jeho sjednocení či zavedení "mimojustičního" prvku, jehož přítomnost posiluje důvěru veřejnosti v rozhodování v kárných věcech [srov. Korbel, F. Snahy o optimalizace správy soudnictví a jejich průmět do legislativy. in: Kysela, J. (ed.) Hledání optimálního modelu správy soudnictví pro Českou republiku. Kancelář Senátu, Praha, 2008, str. 36]. Těmto požadavkům stávající model, v jehož rámci je kárným soudem Nejvyšší správní soud, vyhovuje, a nemožnost odvolání proti jeho rozhodnutí je toliko logickým důsledkem jeho postavení v systému soudnictví.
64. Ani další argument navrhovatele, podle něhož nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 16/99(viz výše) obecně kritizuje jednoinstančnost řízení, není možno akceptovat. Ústavní soud v tomto nálezu kritizoval zejména absenci sjednocovacího mechanismu a (jako důsledek toho) existenci "regionálních právních řádů". Tyto závěry nelze ztotožňovat s obecnou kritikou jednoinstančnosti, a není tudíž případné vztahovat je na projednávanou věc; v ní - a nejen v ní - totiž s ohledem na fakt, že řízení se vede před jediným soudem s celostátní působností, je naopak riziko judikatorních rozkolů výrazně menší.
65. Ačkoliv z navrhovatelem dodané analýzy vyplývá, že v evropských zemích je možnost odvolání proti rozhodnutí v kárném řízení se soudci spíše pravidlem, není možné přehlédnout, že se jednoinstanční model vyskytuje např. v Nizozemí, Německu či Rakousku (byť u posléze zmíněných pouze ve vztahu k některým soudcům), dále např. na Kypru, kde taková kárná pravomoc náleží soudcovské samosprávě [srov. Fencl, V., Klíma, K. Ústavní otázka nezávislosti soudní moci (komparativní pohled tzv. soudcovských rad) in: Kysela, J. (ed.) Hledání optimálního modelu správy soudnictví pro Českou republiku. Kancelář Senátu, Praha, 2008, str. 84]; navíc nelze komparativní argumentaci považovat za bezvýjimečně konkluzivní, nýbrž pouze za podpůrnou metodu výkladu ústavního pořádku.
66. Pokud se týče navrhovatelem citovaného "soft law", ustanovení čl. 5.1 Evropské charty o statutu soudců vskutku zaručuje právo na odvolání proti rozhodnutí orgánu výkonné moci, tribunálu, či jiného orgánu, ovšem např. doporučení Výboru Ministrů ze dne 13. 10. 1994 č. 94, přijaté na 516. schůzi, pod principem VI. odst. 3 uvádí, že v kárném řízení by měl rozhodovat orgán soudního typu či speciální orgán, jehož rozhodnutí by mělo být soudně přezkoumatelné s tím, že přezkum nadřízeným soudním orgánem není nutný tam, kde přímo v prvním stupni rozhoduje vysoce postavený (zpravidla tedy nejvyšší) soud. Evropská charta o statutu soudců pak stran práva na odvolání v případě, v němž v prvním stupni rozhoduje nejvyšší soud, mlčí. Jednoznačná shoda tedy v "soft law" Rady Evropy stran této problematiky nepanuje. Bez ohledu na výklad těchto instrumentů však Ústavní soud uvádí, že i v opačném případě by mohly citované dokumenty sloužit pouze jako podpůrný argument při výkladu ústavního pořádku.
VIII. Shrnutí
67. Ústavní soud tedy shrnuje, že právní úprava, jež kárně obviněnému neumožňuje podat odvolání proti rozhodnutí kárného senátu, není protiústavní; obecné právo na odvolání není v ústavním pořádku zakotveno.
68. Na kárná řízení podle zákona č. 7/2002 Sb. není aplikovatelné ustanovení čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě; tato řízení není ve světle kritérií stanovených Evropským soudem možno kvalifikovat jako řízení o trestním obvinění. Jde totiž o řízení disciplinární jak z hlediska systematiky právního řádu, tak z hlediska jejich povahy. Rovněž charakter hrozících sankcí je vlastní řízení disciplinárnímu.
69. Právo na odvolání v těchto řízeních nelze dovodit ani ze skutečnosti, že možnost podat odvolání proti soudnímu rozhodnutí je v rámci českého právního řádu pravidlem. Kárné řízení se soudci obecných soudů, státními zástupci a soudními exekutory je totiž řízením zcela specifickým, jež je vedeno před zvláštním senátem Nejvyššího správního soudu a jež není možné z hlediska jeho povahy srovnávat s běžným občanskoprávním či trestním řízením.
70. Změna modelu řízení o kárné odpovědnosti soudců obecných soudů navíc sledovala legitimní cíl, jímž bylo nejen zrychlení řízení, nýbrž i jeho sjednocení a zavedení "mimojustičního" prvku, jehož přítomnost posiluje důvěru veřejnosti v rozhodování v kárných věcech.
IX.
Závěr
71. Ústavní soud konstatuje, že nebyly shledány důvody pro vyhovění návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 21 napadeného zákona, a proto byl návrh v této části zamítnut (§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu); ve zbylém rozsahu byl pak návrh odmítnut jako podaný osobou zjevně k tomu neoprávněnou [§ 43 odst. 1 písm. c) ve spojení s ustanovením § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
1. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka
Nehlasoval jsem pro zamítavý výrok, maje za to, že ustanovení § 21 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., mělo být zrušeno. Proč?
x x x
Dvakrát měř, jednou řež.
Moudré přísloví má tedy další výjimku ...
Přiznám se úvodem, že nejsem stoupencem jednoinstančních řízení, ať se nazývají bagatelní či stanné, případně jsou dokonce vedena proti - nyní nejistě doufám, že jsem snad někde nepřehlédl "trendy", a tudíž ne zcela vyloučené zrušení presumpce neviny ve vztahu k nim - domněle pokleslým soudcům.
Kolik opravných prostředků poskytl Hospodin Abrahamovi přimlouvajícímu se za hříšnou Sodomu?
Jak je to dávno, kdy právník a právní filozof profesor Vladimír Kubeš v rámci historické komparatistiky napsal o řízení vedeném proti jeho otci v době I. světové války:
"... jelikož tehdy neplatilo pravidlo, že víme-li, že mezi deseti je jeden vinný, avšak nevíme který, tak popravíme pro jistotu všech deset, byl tatínek propuštěn na svobodu" ...? (srov. V. Kubeš, ... a chtěl bych to všechno znovu, Brno 1994, str. 9).
x x x
Srovnatelně počtu šancí Sodomě dává právní řád šancí advokátům.
Stížnostní oddělení - plénum kontrolní rady - odpor proti kárnému příkazu - řízení před nalézacím kárným senátem - řízení před odvolacím kárným senátem - správní žaloba - kasační stížnost - ústavní stížnost - Evropský soud pro lidská práva.
Pochybovat o účinnosti kárného řízení proti advokátovi přitom může jen ten, kdo nečte Bulletin advokacie a nenarazil ani na jeho zvláštní výtisky přinášející obsáhlou sbírku kárných rozhodnutí.
Ecce iudex!!!
Nikoliv.
Ecce homo.
Je omylem se domnívat, že nejpřísnější sankce uplatňovaná proti soudci je obdobou třeba okamžitého zrušení pracovního poměru.
"Odejitý" soudce není bezúhonný. Dveře do advokacie, k notářství, do vlastního exekučního úřadu se mu ex lege zavřely.
Domesday ...
x x x
Spravedlnost, jestli se nepletu, má být nejen dávána, ale má se navíc i spravedlivě tvářit ...
Že nemůže přijít chyba?
V roce 2003 jsem jako předseda České advokátní komory měl v ruce spis, v němž byla podle soudního protokolu zamítnuta správní žaloba proti kárnému rozhodnutí odvolacího kárného senátu České advokátní komory, vyhotoven a doručen však byl rozsudek rušící napadené rozhodnutí ... Maličké faux pas ...
Ústavní soud?
Je však v jeho pravomoci v rámci řízení o případné ústavní stížnosti sestoupit do areálu jednoduchého práva a třeba toliko zmírnit uloženou sankci či zvolit jinou?
Odůvodnění nálezu argumentuje judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Některým zemím prý podobná úprava prošla ... Proč by je ta česká měla za každou cenu následovat? Protože jde o statistiky, na žebříčku britského premiéra 19. století Benjamina Disraeliho stojící nad kategoriemi lží a zavrženíhodných lží?
x x x
V čem by byla jiná - než naznačená - tak "zásadní" chyba předchozí úpravy?
Jaký je u nás asi výběr soudců, že proti nim má být nebo je vedeno tak často kárné řízení s hrozbou nedobrovolného odchodu z řad justice?
Nestojí za úvahu upřednostnit při hledání odpovědí a řešení spíše aspekty právně-etické a kontext soudcovské nezávislosti?
Třeba se k nim vrátíme, až při kácení lesa bude nešťastnou náhodou zlomena první tříska.
Osobně si jen přeji, aby oněch třísek nebylo šestatřicet ...
2. Odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové
Podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňuji odlišné stanovisko, které směřuje proti výroku i proti odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/09.
Ústavní soud v souvislosti s podaným návrhem Nejvyššího správního soudu posuzoval otázku, zda je kárně obviněnému v řízení o kárné odpovědnosti se soudci, státními zástupci a exekutory v rovině individuálního práva zaručeno právo na spravedlivý proces (čl. 36 a násl. Listiny a čl. 6 Úmluvy) za situace, kdy napadeným ustanovením § 21 zákona č. 7/2002 Sb., ve znění zákona č. 314/2008 Sb., je stanoveno, že odvolání proti rozhodnutí v kárném řízení není přípustné.
Ústavní soud, vycházeje z judikatury Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu České republiky, důvody pro vyhovění návrhu neshledal, neboť dle učiněných závěrů: "Obecné právo na odvolání není v ústavním pořádku zakotveno a kárná řízení podle zákona č. 7/2002 Sb. není možno ve světle kritérií stanovených ESLP kvalifikovat jako řízení o trestním obvinění, neboť jde o řízení disciplinární.".
S tímto závěrem nesouhlasím.
V judikatuře ESLP došlo k zásadní změně, pokud se jedná o aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy na spory vedené státními zaměstnanci. Rozsudek Pellegrin proti Francii ze dne 8. prosince 1999, který stanovil, že do rozsahu působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy nespadají spory, v nichž vystupují státní zaměstnanci, jejichž pracovní náplň vykazuje specifické znaky činnosti veřejné správy, kdy tato jedná z pozice veřejné moci pověřené ochranou obecných zájmů státu či samosprávných celků, byl překonán rozsudkem Velkého senátu ve věci Vilho Eskelinen a ostatní proti Finsku ze dne 19. dubna 2007. V tomto případě Velký senát ESLP rozšířil aplikovatelnost "civilní větve" čl. 6 Úmluvy na spory mezi státem a jeho zaměstnanci, které je třeba posoudit podle nových kritérií. Ve smyslu tohoto rozsudku je tak obecným principem, že čl. 6 se na spory vedené státními zaměstnanci aplikuje, přičemž výjimka je přípustná za současného splnění dvou podmínek:
1. přístup k soudu musí být vyloučen již na základě vnitrostátního práva,
2. vyloučení tohoto přístupu musí spočívat na objektivních důvodech souvisejících se zájmy státu.
Pokud tedy stát nevyjme státní zaměstnance z přístupu k soudům a vyloučení tohoto přístupu nespočívá na objektivních důvodech souvisejících se zájmy státu, je třeba čl. 6 odst. 1 Úmluvy na spory se státními zaměstnanci aplikovat.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/09jsou jako důvody ponechání jednoinstančnosti kárného řízení uvedena specifika kárného řízení, rozhodování vrcholné soudní instance - Nejvyššího správního soudu - již v prvním stupni a zrychlení řízení, která splnění uvedených podmínek nesplňují. Je tedy evidentní, že za situace, kdy kárné řízení proti soudcům není výslovně vyňato z působnosti soudů (srov. § 3 zákona č. 7/2002 Sb.), vydaný nález zřejmou tendenci ESLP k přezkumu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy nereflektuje.
Požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy, které vyplývají z judikatury ESLP, se víceméně kryjí s právem na spravedlivý proces. Ve smyslu požadavků Úmluvy lze, za předpokladu, že se jedná o spor o občanských právech a závazcích či o trestním obvinění, příkladmo jmenovat právo na přístup k soudu, na spravedlivý proces, na rovnost zbraní, právo účastnit se jednání soudu a právo na veřejnost jednání, právo na řízení v přiměřené lhůtě, právo na nezávislý a nestranný soud, zásadu presumpce neviny, právo na obhajobu, právo předvolat a dát vyslýchat svědky proti sobě.
Některé z výše uvedených požadavků jsou konkretizovány v rozsudku ESLP Olujić proti Chorvatsku ze dne 5. února 2009. V této věci se jednalo o přezkum disciplinárního řízení proti soudci a ESLP se zde výslovně zabýval některými z požadavků čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a to právem na spravedlivé řízení v přiměřené době, konkrétně namítaným nedostatkem nestrannosti tří členů Národní soudní rady v disciplinárním řízení proti stěžovateli, vyloučením práva na veřejnost jednání a odmítnutím vyslechnout svědka obhajoby a právem na řízení v přiměřené době. ESLP zde aplikoval nová kritéria na disciplinární řízení se soudci stanovená původně ve věci Vilho Eskelinen a ostatní proti Finsku. ESLP si povšiml, že disciplinární řízení proti soudcům v Chorvatsku jsou výslovně vyňata z působnosti soudů, na druhou stranu však obvinění v těchto řízeních mohou následně podat ústavní stížnost. Za takového stavu věci ESLP shledal pravomoc Ústavního soudu věc meritorně posoudit a dané rozhodnutí případně zrušit a věc vrátit k novému projednání. Dle ESLP tedy rozsah přezkoumatelnosti Ústavním soudem a jeho pravomoc mají za důsledek, že vnitrostátní právo poskytuje v těchto případech přístup k soudu a postačující podmínka z případu Vilho Eskelinen a ostatní proti Finsku pro aplikaci čl. 6 je splněna.
Mám za to, že i přes rozhodnutí ve věci Olujić proti Chorvatsku bylo namístě v posuzované věci aplikovat závěry učiněné v rozhodnutí Velkého senátu ve věci Vilho Eskelinen a další proti Finsku, dle nichž není vyloučení aplikovatelnosti čl. 6 zásadně možné v běžných pracovních sporech, a konstatovat, že čl. 6 odst. 1 je aplikovatelný i na kárná řízení podle zákona č. 7/2002 Sb.
Tento názor je podpořen kupř. zřízením Soudu pro veřejnou službu, který je v rámci soudních orgánů Evropské unie specializovaným soudem ve věcech sporů z oblasti veřejné služby. Soud je příslušný pro rozhodování v prvním stupni o sporech mezi Evropskou unií a jejími zaměstnanci. Tyto spory se přitom týkají nejen otázek služebního nebo pracovního poměru v pravém slova smyslu (odměňování, služební postup, přijímání, disciplinární opatření atd.), ale rovněž systému sociálního zabezpečení (nemoc, stáří, invalidita, pracovní úrazy atd.). Proti rozhodnutím vydaným soudem lze pak podat opravný prostředek omezený na právní otázky. Závěry učiněné v nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/09o jednoinstančnosti v disciplinárním řízení se pak i z pohledu obsahu činnosti tohoto soudu jeví jako porušení práva na spravedlivé řízení, které nepřispívají ke zvýšení úrovně právní jistoty v řízení o kárné odpovědnosti, a naopak znamenají potvrzení snížení vnitrostátního standardu ochrany práv kárně obviněných.
Souhlasím s tím, že mezi požadavky Úmluvy ve smyslu čl. 6 odst. 1 nelze zařadit právo na dvojinstančnost soudního procesu. Nicméně je vyžadováno, aby soud alespoň v jedné odvolací instanci provedl efektivní přezkum požadavků vyplývajících z čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Soudem provádějícím přezkum může být v obecné rovině i Ústavní soud, ovšem za předpokladu, že zajistí efektivní přezkum. Z dosavadní judikatury ESLP vyplývá, že bude záležet na posouzení ESLP, který v tom kterém konkrétním případě provede přezkum autonomním způsobem na základě svého uvážení.
S ohledem na závěry učiněné v nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/09je tedy na Ústavním soudu, aby jako jediná přezkumná instance v případě řízení o kárné odpovědnosti efektivně zajistil požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy [srov. § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], při absenci jiných účinných vnitrostátních prostředků nápravy, neboť s ohledem na zajištění požadavků spravedlivého procesu by opačný případ znamenal porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy a uplatnění záruk spravedlivého procesu v omezené míře.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké
Ústavní soud po provedeném přezkumu dospěl k závěru, že kárné řízení se soudcem není řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy a čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě, a dále tedy posuzoval, zda z ústavního pořádku právo na odvolání proti rozhodnutí kárného senátu nelze dovodit jiným způsobem. Za podstatné Ústavní soud považuje, že vyloučení možnosti odvolání není svévolné či nelogické a nepopírá principy, na nichž je český právní řád vystavěn. Kárné řízení se soudci obecných soudů je řízením velmi specifickým, jež s "klasickými" soudními řízeními srovnávat nelze. Jde o řízení s osobami, jež jsou ke státu ve služebním či obdobném poměru. Závěry takto provedeného přezkumu, nepřisvědčující námitkám navrhovatele, a to zejména týkajícím se zapovězeného snížení standardu procesní ochrany základních práv, vychází zejména z toho, že kárné řízení probíhá před vrcholnou soudní instancí - Nejvyšším správním soudem.
Neztotožňuji se s uvedeným závěrem, neboť kárný senát dle mého názoru nelze považovat za vrcholnou soudní instanci a ztotožňovat jej s Nejvyšším správním soudem. Nález se sice vypořádává s otázkou, zda formálními a materiálními znaky je kárný senát soudem ve smyslu čl. 81 Ústavy, automaticky však předpokládá, že je vrcholnou soudní instancí, neboť je zákonem označen Nejvyšší správní soud. Postavení vrcholné soudní instance však rovněž není naplněno pouze znaky formálními, ale i materiálními, mezi něž patří i požadavky na její složení, resp. na soudce, kteří v ní rozhodovací činnost vykonávají. Kárný soud je utvářen odlišně, a to právě pro potřeby kárného řízení; složení kárného senátu nekoresponduje se složením "běžných" senátů Nejvyššího správního soudu, neboť jedním soudcem může být soudce okresního soudu, členy jsou dále zástupci jiných právnických profesí (např. státní zástupce, advokát). Je tedy zřejmé, že na některé členy kárného senátu nedopadají v plné míře požadavky, jež jsou standardně kladeny na soudce vrcholné soudní instance. Např. v nálezusp. zn. Pl. ÚS 87/06ze dne 12. 9. 2007 (N 139/46 SbNU 313) Ústavní soud uvedl ve vztahu k požadavkům kladeným na soudce Nejvyššího soudu, že "brzdy a kontroly eliminují možnost jmenovat předsedou či místopředsedou Nejvyššího soudu soudce okamžitě po jeho přidělení k okresnímu soudu, tedy bez splnění zákonné podmínky výkonu právnické činnosti nejméně po dobu deseti let, která je předpokladem pro přidělení soudce k Nejvyššímu soudu, a tudíž bez adekvátního prověření odborných znalostí a zkušeností soudce nezbytných pro výkon funkce soudce vrcholné soudní instituce". V této souvislosti lze upozornit i na v nálezu citovaný rozsudek ESLP Olujić proti Chorvatsku, v němž bylo při posuzování, zda se jedná o soud ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, konstatováno, že nezbytnou podmínkou funkce člena chorvatské Nejvyšší soudní rady je v zásadě nejméně 15 roků praxe. Za případnou nelze tedy z tohoto pohledu považovat ani argumentaci podobným modelem pro řízení o ústavní žalobě Senátu proti prezidentu republiky, jež probíhá jednoinstančně před Ústavním soudem (bod 61 nálezu).
Rovněž deklarovaná garance nestrannosti a nezávislosti členů kárného senátu nemůže být pojímána shodně u soudců a zástupců jiných právnických profesí, nadto těch, kteří přicházejí do kontaktů se soudci v jiných soudních řízeních, důsledkem čehož může být i jejich postoj v řízeních kárných, či se tak alespoň může jevit. Tato okolnost zpochybňuje i legitimní cíl nového modelu kárných řízení obsažený v důvodové zprávě, který vedle zrychlení kárných řízení akcentuje i posílení důvěry občanů. Tímto není v žádném případě zpochybňována účast nesoudců v kárných řízeních se soudci, ale pouze podporována dvojinstančnost kárného řízení. Za přiléhavou nelze považovat ani argumentaci účastí přísedících na rozhodování soudů v jiných věcech (vyplývající z čl. 94 odst. 2 Ústavy), neboť jejich účast je vždy omezena na rozhodování soudů v první instanci, avšak s možností přezkumu v instanci druhé, tedy již pouze soudci.
Pokud se tedy v případě kárného senátu nejedná o vrcholnou soudní instanci, nelze akceptovat ani závěr, že by se jednoinstančnost řízení nemohla podepsat na výsledné kvalitě meritorního rozhodnutí (bod 61), a má však zejména dopad do závěru, dle něhož změnou dvojinstančního modelu kárného řízení na model jednoinstančního nedochází k ústavně zapovězenému snížení standardu procesní ochrany základních práv.
Vzhledem k tomu, že se v případě kárných řízení se soudci jedná o řízení s osobami, jež jsou ke státu ve služebním či obdobném poměru (bod 58), je nutno se zabývat i ústavním principem rovnosti, a to zejména s ohledem na sankce, které mohou být v kárném řízení ukládány. Důsledkem kárného řízení může být i odvolání z funkce soudce, tedy ztráta zaměstnání, s dalšími ne bezvýznamnými důsledky osobními (dobrá pověst, snížení společenské prestiže atd.), a to bez možnosti opravného prostředku proti takovému rozhodnutí. Jiným osobám, jež jsou ke státu ve služebním či obdobném poměru, je přitom při zániku výkonu povolání garantováno právo dvojího soudního přezkumu, mají tedy právo na širší soudní přezkum než soudci. Dochází tak k vytváření neodůvodněných rozdílů mezi těmito skupinami osob.
Ze shora uvedených důvodů nesouhlasím se závěry uvedenými v bodech 70 a 71 nálezu a domnívám se, že zvoleným jednoinstančním modelem kárného řízení je porušeno právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 Listiny, jakož i princip rovnosti ve smyslu čl. 1 Ústavy, a návrhu na zrušení napadeného ustanovení mělo být tudíž vyhověno.
4. Odlišné stanovisko soudců Jiřího Nykodýma a Jiřího Muchy
Hlasovali jsme proti nálezu z toho důvodu, že jsme přesvědčeni o tom, že v tomto případě nebyl Nejvyšší správní soud aktivně legitimován k podání návrhu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Aktivní legitimace k podání návrhu na konkrétní kontrolu zákona nebo jeho ustanovení je dána jen tehdy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Jen při splnění této podmínky předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud se k této otázce vyjádřil v plenárním usnesenísp. zn. Pl. ÚS 20/02ze dne 28. 11. 2002 (U 42/28 SbNU 477) takto: "Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou je, jak pohlížet na podmínku, že se musí jednat o zákon, "jehož má být při řešení věci použito"."
Není sporu o tom, že tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední a jehož má tedy být užito při rozhodování ve věci samé. Navrhovatel takto konkrétně označil pouze ustanovení § 21 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, jehož obsahem je, že "odvolání proti rozhodnutí v kárném řízení není přípustné". Toto ustanovení nemůže být pro řešení v kárné věci, která je vedena před Nejvyšším správním soudem, jenž v této věci rozhoduje jako jednoinstanční soud, použito. V jeho rozhodnutí se objeví pouze jako poučení o nemožnosti opravného prostředku. V procesu vlastního rozhodování se nepoužije. Z toho důvodu je návrh podaný někým zjevně neoprávněným. Pokud byl napaden celý zákon, souhlasíme s argumentací přijatého nálezu k této otázce, která je uvedena v bodě 33 odůvodnění nálezu, kde je správně dovozeno, že v tomto směru je návrh nezpůsobilý projednání.
Protože navrhující soud nesplnil podmínky pro aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, resp. § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, měl být jeho návrh plénem Ústavního soudu odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako podaný někým zjevně neoprávněným.
5. Odlišné stanovisko soudkyně Michaely Židlické
Co do merita věci, tzn. v části, v níž byl návrh zamítnut, se s navrhovatelem ztotožňuji potud, že právo na odvolání je v České republice procesním standardem, a to napříč všemi právními odvětvími. Tím spíše by tedy mělo být toto právo respektováno v kárném řízení ve věcech soudců - představitelů nezávislé soudní moci, jejíž řádný výkon má pro fungování demokratického právního státu zásadní význam. Důraz, který je na řádný výkon soudnictví kladen, se projevuje např. již ve způsobu ustavení soudce do funkce (jmenování prezidentem republiky), přičemž tuto skutečnost by měla právní úprava kárného řízení respektovat, a poskytnout tak pro řízení, v němž může být soudce svého postavení zbaven, alespoň takový rozsah práv, který je běžně dostupný, s výjimkou věcí bagatelních, každému účastníkovi soudního řízení.
Nadto, ať už je otázka aplikovatelnosti čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod vyřešena jakkoliv, nelze odhlédnout od skutečnosti, že kárná řízení ve věcech soudců bývají spojena se značným zájmem veřejnosti, a kárné potrestání proto má, na rozdíl od "běžného" sporu o neplatnost výpovědi z důvodu obsaženého v § 52 písm. g) zákoníku práce, difamační účinek. V tomto ohledu lze tedy kárné řízení co do důsledků pro kárně obviněného považovat za srovnatelné s řízením v "trestní věci" ve smyslu výše citovaného ustanovení Úmluvy.
Bez významu není ani riziko nejednotného výkladu procesních předpisů jednotlivými kárnými senáty, reálnost této obavy je ostatně patrna i z vlastní rozhodovací praxe Ústavního soudu (například pokud jde o otázku vztahu ústavní stížnosti a dovolání). Absence druhé instance by ovšem nemohla být plnohodnotně nahrazena rozhodováním Ústavního soudu v rámci řízení o ústavní stížnosti, neboť Ústavní soud by, s ohledem na své postavení orgánu ochrany ústavnosti, byl povolán korigovat toliko zcela extrémní vybočení z kautel spravedlivého procesu, což není pro účely sjednocení praxe dostačující.
Z těchto důvodů se domnívám, že návrhu na zrušení § 21 zákona č. 7/2002 Sb. mělo být vyhověno.