Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 29. září 2010sp. zn. Pl. ÚS 33/09ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu podaného podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 332/2010 Sb.).
I. Návrh na zrušení ustanovení § 21 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., se zamítá.
II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 30. 10. 2009 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též jen "navrhovatel") na zrušení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., (dále též jen "napadený zákon").
2. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností (věc sp. zn. 11 Kss 4/2009) v souladu s ustanoveními čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 25 napadeného zákona ve spojení s § 224 odst. 5 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, dospěl k závěru, že ustanovení § 21 napadeného zákona je v rozporu s ústavním pořádkem.
3. Navrhovatel uvedl, že ve věci sp. zn. 11 Kss 4/2009 je rozhodováno o návrhu ministra spravedlnosti ze dne 16. 2. 2009 na zahájení řízení o kárné odpovědnosti JUDr. J. S., soudce Okresního soudu v Chomutově, podaném podle ustanovení § 8 odst. 2 písm. b) napadeného zákona. Kárně obviněný v průběhu řízení podal návrh na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy. Rozpor s ústavním pořádkem spatřoval kárně obviněný v tom, že proti rozhodnutí v kárném řízení není přípustné odvolání. Jelikož se s touto argumentací Nejvyšší správní soud ztotožnil, rozhodl dne 19. 8. 2009 usnesením č. j. 11 Kss 4/2009-89 tak, že řízení o kárné odpovědnosti přerušil, a věc předložil Ústavnímu soudu.
4. Jak již shora naznačeno, pokládal navrhovatel za stěžejní důvod protiústavnosti napadeného zákona fakt, že řízení o kárné odpovědnosti soudců je toliko jednoinstanční; podle § 21 napadeného zákona totiž proti rozhodnutí v kárném řízení odvolání není přípustné.
5. Podle názoru navrhovatele je ustanovení § 21 napadeného zákona v kárném řízení aplikováno ve smyslu ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a judikatury Ústavního soudu tato ustanovení vykládající.
6. Aplikaci ustanovení, jež zakotvuje jednoinstančnost řízení o kárné odpovědnosti, spatřoval kárný senát Nejvyššího správního soudu v tom, že činí veškeré potřebné úkony ke zjištění skutkového i právního stavu věci v jednom stupni, z čehož lze logickým výkladem odvodit, že veškerá ustanovení jsou aplikována právě v tomto jediném stupni řízení. Pokud by je neaplikoval senát rozhodující v tomto jediném stupni řízení, pak by nebyla aplikovatelná vůbec, což je závěr, který je nutno označit za absurdní.
7. V případě přijetí opačného výkladu by byl soud nucen řídit se zákonem i přes pochybnosti, zda je jím vedené jednostupňové řízení v souladu s ústavním pořádkem, čímž by rezignoval na jedno ze svých základních poslání. Navíc není možné námitky protiústavnosti zákona vznést v dalším řízení, neboť rozhodnutím kárného senátu Nejvyššího správního soudu řízení končí a žádné další nenásleduje.
8. Navrhovatel upozornil i na skutečnost, že podle ustanovení § 21 napadeného zákona je formulováno i poučení, podle něhož nejsou proti rozhodnutí kárného senátu opravné prostředky přípustné, to však za bezprostřední aplikaci tohoto ustanovení nepovažoval.
9. Navrhovatel dále uvedl, že si je plně vědom, že jeho návrh spadá do oblasti konkrétní kontroly norem, a že je proto oprávněn napadnout pouze ta zákonná ustanovení, která bezprostředně aplikuje. V projednávané věci však byl napaden zákon jako celek, neboť ten je protiústavní ve svojí komplexnosti. Charakter celého řízení je totiž ovlivněn tím, že proti rozhodnutí kárného senátu není přípustné odvolání. V tomto kontextu upozornil, že podobným způsobem postupoval Ústavní soud ve věci vedené podsp. zn. Pl. ÚS 16/99ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.), v níž se rovněž jednalo o konkrétní kontrolu norem a Ustavní soud zrušil celou část pátou občanského soudního řádu včetně ustanovení, jež v řízení neměla být aplikována. Obdobný postup Ústavního soudu by byl dle navrhovatele vhodný i v tomto řízení.
10. Poté navrhovatel vyložil důvody, které jej vedly k závěru o protiústavnosti jednoinstančního řízení o kárné odpovědnosti soudců. Kárně obviněnému soudci dle jeho názoru náleží právo na spravedlivý proces, jež v každé demokratické společnosti zaujímá natolik významné postavení, že je není možné vykládat restriktivně. V projednávané věci přitom byla zasažena sama podstata tohoto práva. Navrhovatel přitom upozornil na skutečnost, že nejde "pouze" o právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), nýbrž podle stávající judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "Evropský soud" nebo "ESLP") i ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Na podporu svého tvrzení poukázal na rozsudky Evropského soudu Eskelinen a další proti Finsku (rozsudek ze dne 14. 4. 2007, č. 63235/00) a zejména Olujić proti Chorvatsku (rozsudek ze dne 5. 2. 2009, č. 22330/05).
11. Navrhovatel navíc soudil, že řízení ve věci kárné odpovědnosti soudců je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, což dle jeho názoru vyplývá z relevantní judikatury Evropského soudu (rozsudek ze dne 8. června 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72) i Ústavního soudu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/99(viz výše), nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/2000ze dne 17. 1. 2001 (N 8/21 SbNU 55; 52/2001 Sb.) či nálezsp. zn. I. ÚS 181/01ze dne 16. 4. 2003 (N 58/30 SbNU 97)]. Z ustanovení čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě pak vyplývá, že právo na odvolání je považováno za neopominutelný atribut spravedlivého procesu v trestních věcech. Došlo-li zákonem č. 314/2008 Sb. ke změně modelu kárného řízení z dvoustupňového na jednostupňový, byl tím zároveň omezen přístup kárně obviněných soudců k soudu; takový postup je přitom zásadně možný pouze při dodržení principu přiměřenosti (zejména pokud se týče vztahu mezi sledovaným legitimním cílem a použitými prostředky). Z nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 36/01(viz níže) navíc vyplývá, že snížení již dosažené úrovně procedurální ochrany základních práv je nepřípustné.
12. Dle názoru navrhovatele však žádný legitimní cíl, který by takovou změnu odůvodňoval, ne-existuje a nevyplývá ani z důvodové zprávy k zákonu č. 314/2008 Sb. (nemůže jím být zefektivnění činnosti justice). Nadto navrhovatel upozorňuje, že právo na odvolání je (s výjimkou např. bagatelních věcí či určitých procesních rozhodnutí) "procesním standardem" a organickou součástí českého právního řádu - tedy nejen v trestních věcech. To podle něj vyplývá i z nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 16/99(č. 276/2001 Sb.), který je na projednávanou věc plně aplikovatelný a podle něhož nemůže být sporu o tom, že požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní, a to ačkoliv právo na podání opravného prostředku explicitně ústavně chráněno není.
13. Potřebnost opravného prostředku, na jehož základě by bylo možné korigovat případná pochybení prvostupňového soudu, vystupuje v projednávané věci do popředí tím více, že v kárném řízení dochází - kvůli kusé úpravě určitých procesních institutů v napadeném zákoně - k přiměřené aplikaci trestního řádu či dokonce k soudcovské tvorbě práva a vyplňování pravých mezer v právu; tyto skutečnosti totiž podstatně ztěžují vedení řízení.
14. Zvláštní pozornost si podle navrhovatele zasluhuje i skutečnost, že podle napadeného zákona může být kárné řízení vedeno i se soudními funkcionáři, kteří svým působením určují směřování soudů, přičemž skutková podstata kárného provinění je doposud nejasná.
15. Navrhovatel navíc poukazuje na skutečnost, že vícestupňové kárné řízení se soudci je v Evropě převažujícím modelem (Maďarsko, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, poněkud jiné podmínky panují např. ve Francii), zatímco jednostupňové řízení je výjimkou (Nizozemí a někteří soudci v Rakousku a Německu). Evropská charta o statutu soudců pak v čl. 5.1 rovněž právo na odvolání v kárném řízení zmiňuje (což navrhovatel připomíná při vědomí, že jde o dokument formálně nezávazný).
16. Ze všech zmíněných důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o rozporu napadeného zákona s ústavním pořádkem, pročež navrhnul, aby jej Ústavní soud svým nálezem zrušil.
II.
Vyjádření účastníků řízení
17. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 8. prosince 2009, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, uvedla, že návrh zákona, který byl publikován pod číslem 7/2002 Sb., byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 20. března 2001 a poté byl projednáván jako sněmovní tisk č. 877. Po prvním čtení byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru. Ústavněprávní výbor projednal tento tisk dne 6. října 2001 a přijal usnesení publikované jako tisk č. 877/1. Na 39. schůzi Poslanecké sněmovny dne 24. října 2001 se uskutečnilo 2. čtení, všechny podané pozměňovací návrhy byly vydány jako tisk č. 877/2. Ve třetím čtení dne 30. října 2010 byl zákon v hlasování č. 383 požadovanou většinou schválen.
18. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 9. listopadu 2001 a na jeho 11. schůzi byl dne 30. listopadu 2001 schválen. Dne 7. prosince 2001 byl zákon doručen prezidentovi republiky, který jej 20. prosince 2001 podepsal.
19. Návrh zákona, který byl publikován pod číslem 314/2008 Sb., byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 20. února 2008 a poté byl projednáván jako sněmovní tisk č. 425. Po prvním čtení byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru. Ústavněprávní výbor projednal tento tisk dne 22. května 2008. Jeho pozměňovací návrhy byly poslancům doručeny jako sněmovní tisk č. 425/1. Na 34. schůzi Poslanecké sněmovny dne 18. června 2008 se uskutečnilo 2. čtení a všechny podané pozměňovací návrhy byly vydány jako sněmovní tisk č. 425/2. Ve třetím čtení dne 25. června 2010 byl zákon v hlasování č. 242 požadovanou většinou schválen.
20. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 2. července 2008 a na jeho 15. schůzi byl dne 16. července 2008 schválen. Dne 28. července 2008 byl zákon doručen prezidentovi, který jej 11. srpna 2008 podepsal. Z uvedeného tedy vyplývá, že oba zákony byly přijaty postupem souladným s Ústavou.
21. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 2. prosince 2009, podepsaném předsedou Senátu MUDr. Přemyslem Sobotkou, uvedl, že návrh zákona později přijatého pod č. 7/2002 Sb. byl Senátu postoupen dne 12. listopadu 2001 a bylo mu přiřazeno číslo tisku 142. Ústavněprávní výbor Senátu na své 32. schůzi konané dne 28. listopadu 2001 přijal usnesení, jímž doporučil návrh zákona zamítnout. Senát však na své 11. schůzi dne 30. listopadu 2001 návrh zákona požadovanou většinou schválil.
22. Návrh zákona později přijatého pod č. 314/2008 Sb. byl Senátu postoupen dne 1. července 2008 a bylo mu přiřazeno číslo tisku 276. Ústavněprávní výbor Senátu na své 23. schůzi konané dne 9. července 2008 přijal usnesení, jímž doporučil návrh zákona přijmout ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. K návrhu novely se sešla též stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury, která přijala stanovisko, jímž poukázala na určité ústavní deficity navrhované úpravy týkající se zejména vlivu moci výkonné na moc soudní, a rovněž kritizovala použití techniky komplexního pozměňovacího návrhu v Poslanecké sněmovně. Otázce jednoinstančnosti řízení se však nevěnovala. Dne 16. července 2008 Senát na své 15. schůzi v 6. funkčním období schválil návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát zároveň ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že návrhu zákona později přijatého jako č. 314/2008 Sb. byla věnována značná pozornost a tento návrh byl přijat po důkladném uvážení a se znalostí problematiky i jejího ústavněprávního rozměru.
III.
Upuštění od ústního jednání
23. Všichni účastníci vyjádřili souhlas s upuštěním od ústního jednání či se k této otázce ve stanovené lhůtě nevyjádřili. Protože ani Ústavní soud neočekával od tohoto jednání další objasnění věci, upustil od něj podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
IV.
Dikce napadených ustanovení
24. Navrhovatel se domáhal vyslovení protiústavnosti celého zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb. Poněvadž však byly odůvodněny toliko jeho výhrady vůči ustanovení § 21 tohoto zákona a zbylá ustanovení navrhl zrušit pouze z důvodu jejich "organického sepětí" s citovaným ustanovením (aniž by vůči nim vznesl jakékoliv výhrady), zaměří se dále Ústavní soud pouze na tvrzenou protiústavnost ustanovení § 21 napadeného zákona.
25. Toto ustanovení zní:
"§ 21
Odvolání proti rozhodnutí v kárném řízení není přípustné.".
V.
Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace navrhovatele
26. Ústavní soud dále musel zvážit, zda je oprávněn meritorně projednávat podaný návrh; v tomto kontextu se zaměřil zejména na otázku, zda byl Nejvyšší správní soud k podání návrhu aktivně legitimován.
27. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání. Tuto úpravu dále rozvádí ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
28. Klíčovou otázkou v tomto kontextu je, zda skutečně bylo či mělo být ustanovení § 21 napadeného zákona Nejvyšším správním soudem v jím řešené právní věci použito. V projednávané věci sice nešlo o ustanovení, které by přímo tvořilo přímý právní podklad, avšak nepochybně ovlivňovalo (či mohlo ovlivňovat) celý charakter řízení vedeného navrhovatelem; v projednávané věci proto Ústavní soud vyložil podmínku "použití zákona při řešení věci" - i z důvodů dále vyložených - extenzivně.
29. Ve prospěch závěru, že navrhovatel byl aktivně legitimován k podání návrhu, hovoří hned několik argumentů. Ustanovení § 21 napadeného zákona určuje charakter celého kárného řízení a od začátku do konce jím prostupuje. Výklad, podle něhož toto ustanovení nemělo být v řízení před Nejvyšším správním soudem použito, by vedl k absurdnímu závěru, že toto ustanovení není použito nikdy, neboť žádné další řízení na řízení před Nejvyšším správním soudem nenavazuje.
30. Nelze také akceptovat argument, podle něhož není nutné poskytnout součinnost obecnému soudu, neboť sám kárně obviněný je oprávněn napadnout rozhodnutí kárného senátu ústavní stížností, případně spojenou s návrhem na zrušení zákona. Takový výklad by jednak popíral účel ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy (srov. dále), a zároveň by přehlížel, že pokud by podle názoru Ústavního soudu nebylo ustanovení § 21 napadeného zákona Nejvyšším správním soudem aplikováno, pak by jen stěží mohla proti jednoinstančnosti v řízení brojit osoba kárně obviněná. Uplatnění právního předpisu v řízení (zpravidla před obecným soudem) je totiž podmínkou společnou pro podání návrhu podle ustanovení § 64 odst. 3 i § 74 zákona o Ústavním soudu [srov. např. nálezsp. zn. III. ÚS 207/97ze dne 25. 6. 1998 (N 77/11 SbNU 205, 214)]. Z toho logicky plyne, že pokud by Ústavní soud konstatoval, že ustanovení § 21 napadeného zákona nemělo být v řízení před Nejvyšším správním soudem aplikováno, v podstatě by vyloučil možnost provedení konkrétní kontroly ústavnosti, a to ačkoliv jde o ustanovení, u něhož je myslitelné, že by mohlo zasáhnout do základních práv kárně obviněného. Jedinou možnou cestou, jak konkrétní kontrolu norem přesto iniciovat, by bylo podání zjevně nepřípustného odvolání proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu kárně obviněným (patrně prostřednictvím Nejvyššího správního soudu) s tím, že teprve poté by sám soud či po odmítnutí odvolání kárně obviněný (spolu s ústavní stížností) podal návrh na zrušení zákona. Nutit soud či stěžovatele k takovému prima facie zbytečnému postupu by však bylo projevem přepjatého formalismu; "vyprovokování" takového postupu pak zcela jistě není a nemůže být účelem formulace ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
31. Dále dlužno připomenout účel ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, jímž je otevření prostoru pro ústavní dialog mezi obecnými soudy a Ústavním soudem a v obecnější rovině zajištění vnitřní bezrozpornosti právního řádu a ochrana ústavnosti. Jinými slovy, účelem tohoto ustanovení je předejít situaci, v níž by obecný soud musel vést řízení podle ustanovení zákona, která jsou podle jeho názoru v rozporu s ústavním pořádkem (pakliže ovšem ústavnost těchto ustanovení již nebyla Ústavním soudem potvrzena). Takto vyloženému účelu citovaného ustanovení se příčí výklad, na základě něhož by Ústavní soud mohl odmítnout přezkum zákonného ustanovení, které tak výrazně ovlivňuje charakter řízení před obecným soudem a jehož případná protiústavnost by ústavní konformitu celého tohoto řízení a všech úkonů v něm učiněných zásadním způsobem zpochybnila. Odmítnutím návrhu by se Ústavní soud zpronevěřil své roli v ústavním dialogu a nutil by obecný soud vést řízení, o jehož protiústavnosti by byl tento soud přesvědčen.
32. Nadto lze poznamenat, že rozhodující senát Nejvyššího správního soudu by byl nucen ustanovení § 21 napadeného zákona přímo aplikovat při formulaci poučení, jež je obligatorní součástí rozhodnutí i v projednávané věci, kdy opravný prostředek není podle právní úpravy přípustný (srov. ustanovení § 19 odst. 5 napadeného zákona).
33. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení ustanovení § 21 napadeného zákona. Aktivní legitimace k napadení celého zákona však Nejvyššímu správnímu soudu nesvědčí, neboť všechna jeho ostatní ustanovení jím nepochybně ve smyslu ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu aplikována nejsou. Provedení konkrétní kontroly norem podle citovaného ustanovení zákona o Ústavním soudu vyžaduje, aby navrhovatel zřetelně označil ustanovení zákona, jež má za protiústavní, vyslovil se k otázce jejich aplikace v probíhajícím řízení a tvrzenou protiústavnost těchto ustanovení rovněž odůvodnil. Navrhovatel v této věci však takto napadl pouze ustanovení § 21 napadeného zákona; k tomu toliko dodal, že zákon je protiústavní ve svojí komplexnosti, neboť prý charakter celého řízení je ovlivněn tím, že proti rozhodnutí kárného senátu není přípustné odvolání. Takový nekonkrétní poukaz na protiústavnost celého zákona, v jehož rámci není rozlišováno mezi jednotlivými ustanoveními napadeného zákona a jejich povahou, však k založení aktivní legitimace v řízení o konkrétní kontrole norem podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nepostačuje. Opačný výklad by vedl k absurdním důsledkům (Ústavní soud by se musel zabývat i zcela obecnými a neodůvodněnými návrhy na zrušení zákona či dokonce více zákonů).
34. Ústavní soud proto uzavírá, že akceptuje předložený návrh jako návrh způsobilý meritorního projednání a rozhodnutí pouze v části brojící proti ustanovení § 21 napadeného zákona; ve zbylé části byl návrh podán osobou zjevně k tomu neoprávněnou.
VI.
Procedura přijetí
35. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, následně zkoumal, zda byl napadený zákon přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyšel přitom z dále citovaných těsnopiseckých zpráv a z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky. Z těsnopisecké zprávy z 39. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 30. 10. 2001 Ústavní soud zjistil, že zákon č. 7/2002 Sb. předložený vládou (tisk č. 877) byl přijat Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky v třetím čtení v hlasování č. 383, když ze 180 přítomných poslanců se 170 vyslovilo pro a proti nikdo. Z těsnopisecké zprávy z 11. schůze Senátu konané dne 30. 11. 2001 vyplývá, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 9. 11. 2001 a na jeho 11. schůzi byl dne 30. 11. 2001 schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (usnesení Senátu č. 222); ve prospěch návrhu se z 65 přítomných senátorů vyslovilo 50 a proti nikdo. Dne 7. prosince 2001 byl zákon doručen prezidentu republiky, který jej 20. prosince 2001 podepsal. Ústavou předepsaný způsob přijetí zákona byl dodržen, stejně tak i jeho vydání, neboť byl podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, prezidentem republiky a předsedou vlády (čl. 51 Ústavy) a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů (čl. 52 odst. 2 Ústavy) v částce 4, ročník 2002, rozeslané dne 11. 1. 2002. Dnem 1. 4. 2002 nabyl tento zákon účinnosti.
36. Z těsnopisecké zprávy z 34. schůze Poslanecké sněmovny Ústavní soud zjistil, že zákon č. 314/2008 Sb. byl Poslanecké sněmovně předložen vládou jako tisk č. 425. Po prvním čtení byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru. Ústavněprávní výbor projednal tento tisk dne 22. května 2008. Jeho pozměňovací návrhy (tzv. komplexní pozměňovací návrh) byly poslancům doručeny jako sněmovní tisk č. 425/1. Na 34. schůzi Poslanecké sněmovny dne 18. června 2008 se uskutečnilo druhé čtení a všechny podané pozměňovací návrhy byly vydány jako sněmovní tisk č. 425/2. Zákon ve znění komplexního pozměňovacího návrhu byl přijat Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky v třetím čtení v hlasování č. 242, když ze 155 přítomných poslanců se 109 vyslovilo pro a proti 8. Z těsnopisecké zprávy z 15. schůze Senátu konané dne 16. 7. 2008 vyplývá, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 2. 7. 2008 a na jeho 15. schůzi byl dne 16. 7. 2008 schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (usnesení Senátu č. 44); ve prospěch návrhu se z 54 přítomných senátorů vyslovilo 35 pro a proti 12. Dne 28. července 2008 byl zákon doručen prezidentu republiky, který jej 11. srpna 2008 podepsal. Ústavou předepsaný způsob přijetí zákona byl dodržen, stejně tak i jeho vydání, neboť byl podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, prezidentem republiky a předsedou vlády (čl. 51 Ústavy) a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů (čl. 52 odst. 2 Ústavy) v částce 101, ročník 2008, rozeslané dne 21. 8. 2008. Dnem 1. 10. 2008 nabyl tento zákon účinnosti.
37. Ústavní soud tedy uzavírá, že zákon č. 7/2002 Sb. i jeho novela provedená zákonem č. 314/2008 Sb., byly přijaty ústavně konformním způsobem, pročež přistoupil k meritornímu přezkumu návrhu. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že ústavněprávní výbor podal k návrhu zákona tzv. komplexní pozměňovací návrh a že zákon č. 314/2008 Sb. byl ve znění tohoto pozměňovacího návrhu přijat.
38. Při hodnocení této otázky vychází Ústavní soud z premisy, že každý pozměňovací návrh, který je podán oprávněným subjektem v souladu se zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "jednací řád Poslanecké sněmovny"), je přípustný. Výjimky z této zásady již Ústavní soud vymezil ve své dřívější judikatuře. Je tak především třeba trvat na tom, aby "pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Tento závěr plyne z principu materiálního právního státu, v němž "zákon ve formálním smyslu nelze (...) chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.". Na tuto judikaturu navázal - pokud se týče nároků kladených na pozměňovací návrhy - i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.). Tyto právní závěry - byť formulované ve vztahu k ustanovení § 63 odst. 1 bodu 5 jednacího řádu Poslanecké sněmovny - se pak uplatní i pokud jde o pozměňovací návrh podle ustanovení § 92 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny.
39. V projednávané věci však není sporné, že komplexní pozměňovací návrh s návrhem zákona věcně úzce souvisel (věcně šlo o úpravu modelu správy soudnictví a otázek souvisejících), pročež pro uplatnění citované judikatury není prostor. Nelze přitom hovořit o tom, že by podáním komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávním výborem byla obcházena pravidla týkající se zákonodárné iniciativy (jež výboru nenáleží). Není totiž zásadně možné ztotožňovat (byť komplexní) pozměňovací návrh s návrhem zákona. Zákonodárná iniciativa totiž v sobě zahrnuje oprávnění rozhodnout o věcném rozsahu problematiky, kterou se bude Poslanecká sněmovna (Parlament) zabývat. Toto oprávnění výbor Poslanecké sněmovny (ani výbor ústavněprávní jako v projednávané věci) nemá; odchýlil-li by se totiž jím podaný pozměňovací návrh věcně od problematiky vymezené návrhem zákona, šlo by o postup Ústavním soudem zapovězený, což vyplývá ze shora citované judikatury (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06- viz výše). Navíc - i bez ohledu na uvedené - podotýká Ústavní soud, že každý z členů ústavněprávního výboru právem zákonodárné iniciativy disponuje, a ani zákaz podávání komplexních pozměňovacích návrhů výbory Poslanecké sněmovny by tudíž v praxi neměl zásadního významu.
40. Podání komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávním výborem v projednávané věci tudíž Ústavní soud z uvedených důvodů považuje za ústavně konformní výkon oprávnění plynoucího z ustanovení § 92 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny.
VII.
Meritorní přezkum návrhu
41. Po posouzení ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona se Ústavní soud zaměřil na jeho věcný soulad s Ústavním pořádkem. Při posuzování úpravy kárného řízení se soudci obecných soudů jsou z ústavněprávního hlediska podstatné dva okruhy otázek. Z hlediska systémového musí úprava kárného řízení reflektovat ústavně zakotvenou nezávislost soudů (čl. 81 Ústavy) a soudce (čl. 82 Ústavy) a v rovině individuální pak musí být kárně obviněnému zaručeno právo na spravedlivý proces (zejména ustanovení čl. 36 a násl. Listiny a čl. 6 Úmluvy).
42. Ústavní soud se přitom kloní k názoru, že samotná jednoinstančnost řízení není způsobilá nezávislost soudce ohrozit (ostatně i navrhovatel tvrdil, že by tomu tak bylo pouze za podmínky, že by v řízení docházelo k porušení práva na spravedlivý proces). Podstatné jsou z tohoto pohledu pouze okolnosti, jimiž se Ústavní soud v tomto řízení samostatně zabývat nemůže, a to zejména složení, povaha a postavení orgánu, jenž o kárném obvinění rozhoduje, jakož i postavení a oprávnění osob, na základě jejichž návrhu může být kárné řízení zahájeno.
43. Proto Ústavní soud upřel svou pozornost na tvrzený rozpor jednoinstančnosti s právem kárně obviněného na spravedlivý proces. Dle názoru Ústavního soudu se na kárná řízení se soudci vztahuje úprava zakotvená v ustanoveních čl. 36 a násl. Listiny (srov. i usnesení Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 471/09, ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), jakož i úprava zakotvená v ustanovení čl. 6 Úmluvy (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 2. 2009, Olujić proti Chorvatsku, č. 22330/05, § 44, dále jen "Olujić proti Chorvatsku"; všechny - i dále citované - rozsudky Evropského soudu jsou dostupné na www.echr.coe.int).
44. Vzhledem k tvrzenému důvodu protiústavnosti - tj. absenci možnosti bránit se proti rozhodnutí řádným opravným prostředkem - zkoumal Ústavní soud, zda je relevantními ustanoveními ústavního pořádku kárně obviněnému garantováno právo podat odvolání. Jak již Ústavní soud konstatoval dříve [srov. např. nálezsp. zn. IV. ÚS 1554/08ze dne 15. 1. 2009 (N 12/52 SbNU 121), bod 26, dostupný též na http://nalus.usoud.cz], právo podat odvolání proti soudnímu rozhodnutí obecně ústavním pořádkem garantováno není. Výjimku v tomto směru představuje čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle něhož "Každý, koho soud uzná vinným z trestného činu, má právo dát přezkoumat výrok o vině nebo trestu soudem vyššího stupně.". Ještě před posouzením použití případných výjimek podle druhého odstavce tohoto ustanovení ("Z tohoto práva jsou přípustné výjimky v případě méně závažných trestných činů, které jako takové kvalifikuje zákon, nebo jestliže byla příslušná osoba souzena v prvním stupni nejvyšším soudem nebo byla uznána vinnou a odsouzena na základě odvolání proti osvobozujícímu rozsudku.") se Ústavní soud musel zabývat otázkou, zda je ustanovení čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě na projednávanou věc vůbec aplikovatelné.
VII. a)
45. Aplikace citovaného ustanovení připadá v úvahu pouze v případech, v nichž se jedná o "trestní obvinění" ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Otázce, zda může být kárné řízení se soudci považováno za řízení o trestním obvinění, se doposud Ústavní soud věnoval jen okrajově (srov. i navrhovatelem citované nálezy). Ústavní soud sice dal jasně najevo, že je ochoten - s ohledem na judikaturu Evropského soudu - s některými disciplinárními řízeními zacházet jako s řízeními o trestním obvinění [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/99ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.) či nálezsp. zn. I. ÚS 181/01ze dne 16. 4. 2003 (N 58/30 SbNU 97)], avšak nikoliv bezvýjimečně. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 16/99Ústavní soud konstatoval, že: "(...) trestním obviněním ve smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky řízení o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům, vojákům, policistům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím.". Tento nález však není možno interpretovat tak, že by automaticky zařazoval pod pojem "řízení o trestních obviněních" všechna disciplinární řízení (užití výrazu "prakticky" a zejména odkaz na judikaturu Evropského soudu, s níž tak je nutné povahu disciplinárního řízení vždy konfrontovat). Tuto interpretaci podporuje i navazující judikatura, v níž byla myšlenka, že nikoliv každé disciplinární řízení je řízením o trestním obvinění, vyjádřena explicitněji [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 181/01: "Pokud výše uvedené zákonné ustanovení umožňuje rozhodnutí o pouhém písemném napomenutí (pozn. - v disciplinárním řízení) ze soudního přezkumu vyjmout, což samo o sobě ještě nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za protiústavní ..."]. Povahou kárného řízení se soudci či jiného disciplinárního řízení plně srovnatelného s řízením podle napadeného zákona se však Ústavní soud dosud explicitně nezabýval. V nálezusp. zn. III. ÚS 1076/07ze dne 21. 1. 2008 (N 14/48 SbNU 145) k této problematice toliko konstatoval, že "Přestože tedy judikatura Evropského soudu pro lidská práva nedává jednoznačnou odpověď na otázku, je-li čl. 6 Úmluvy v trestní větvi ("o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění"), jehož se dovolává stěžovatel, použitelný na kárné řízení se soudcem, v němž bylo vysloveno kárné opatření spočívající v zániku funkce soudce, uplatnitelnost základních procesních kautel ovládajících dokazování v trestním procesu na kárné řízení se soudcem vyplývá z ústavního pořádku České republiky, jak bylo uvedeno v předchozím odstavci, a tuto skutečnost odráží i podústavní právo v podobě § 25 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, podle něhož se v kárném řízení přiměřeně použijí ustanovení trestního řádu. Za zmínku v této souvislosti stojí, že totéž platí i pro kárné řízení se soudci Ústavního soudu (§ 138 zákona o Ústavním soudu). To však neznamená, že kárné řízení je totéž jako řízení trestní;". S ohledem na uvedené tedy lze konstatovat, že z dosavadní judikatury Ústavního soudu nevyplývá zřetelně odpověď na otázku, zda lze kárná řízení se soudci (srovnatelná s nyní napadenou úpravou) charakterizovat jako řízení o trestním obvinění.
46. I z tohoto důvodu podrobil Ústavní soud zkoumání, zda napadená úprava odpovídá charakteristikám řízení o trestním obvinění vyplývajícím z judikatury Evropského soudu, na kterou Ústavní soud ve svých rozhodnutích explicitně odkazuje (srov. výše). Autonomní výklad tohoto pojmu podal Evropský soud v řadě svých rozhodnutí, přičemž za stěžejní a stále nepřekonaný považuje Ústavní soud rozsudek Evropského soudu ze dne 8. června 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72 (dále jen "Engel proti Nizozemí"), podle něhož se při hodnocení, zda jde o trestní obvinění, přihlíží ke třem kritériím, jež nemusejí být splněna kumulativně - postačuje tedy naplnění jedné z těchto podmínek [srov. rozsudek Evropského soudu ze dne 2. září 1998, Kadubec proti Slovensku, č. 27061/95, § 51 (dále jen "Kadubec proti Slovensku")].
47. V prvním kroku tzv. Engelova testu je zkoumáno, zda je určitý přečin upraven trestním právem. Pokud tomu tak je, aplikuje se čl. 6 ve své "trestní větvi" bez dalšího. Pakliže tomu tak není, je nutno posoudit, zda nejsou splněny podmínky materiální (srov. dále). Podle rozsudku Evropského soudu Oztürk proti Německu (rozsudek ze dne 18. února 1984, č. 8544/79) pak samotná dekriminalizace přečinu dříve upraveného trestním právem nemůže vést k tomu, že by se čl. 6 Úmluvy přestal aplikovat.
48. V dalším kroku tohoto testu je pak analyzována "samotná povaha" přečinu; pokud je trestní (usuzuje se mj. z účelu regulace, společných právních tradic členských států), je řízení o něm řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy.
49. Třetím kritériem je pak povaha a závažnost hrozící sankce. Prakticky vždy půjde o trestní obvinění, pokud hrozí v řízení zbavení osobní svobody obviněného (srov. např. Engel proti Nizozemí); k naplnění této podmínky pak postačí i citelný peněžitý trest.
50. Z výše uvedeného však plyne, že nikoliv každá veřejnoprávní sankce uložená za porušení právní povinnosti je způsobilá "vtáhnout" přečin do kategorie trestního obvinění. Evropský soud pro lidská práva proto v každém konkrétním případě povahu a závažnost hrozící sankce hodnotí. V případě Engel proti Nizozemí například hrálo podstatnou roli, že stěžovatelům byl uložen trest (byť v systému nizozemského práva trest disciplinární), kterým byli zbaveni osobní svobody; s přihlédnutím k významu, jaký Evropský soud osobní svobodě přikládá (srov. např. rozsudek ze dne 18. června 1971, De Wilde, Ooms a Versyp proti Belgii, č. 2832/66, 2835/66 a 2899/66), pak bylo nutno řízení se stěžovateli hodnotit jako řízení o trestním obvinění.
51. V dalších rozhodnutích Evropského soudu pak byla představa o tom, jaká musí být povaha a minimální závažnost sankce (aby bylo ještě možno hovořit o trestním obvinění), dále zpřesňována. Ve věci Garyfallou Aebe proti Řecku (rozsudek Evropského soudu ze dne 24. 9. 1997, č. 18996/91) šlo o pokutu ve výši 500 000 drachem (v řízení mohla být uložena až třikrát vyšší), za jejíž nezaplacení hrozilo riziko zabavení majetku či dokonce tresty pro vedení společnosti. V případě Kadubec proti Slovensku (§ 52), v němž šlo o uložení relativně marginální pokuty (ve výši 1000 Sk) a povinnosti k náhradě nákladů řízení, se pak Evropský soud řešení této otázky vyhnul, neboť ačkoliv šlo podle jeho názoru o relativně mírný trest, postačovalo k určení povahy trestního obvinění naplnění druhého kritéria (povaha přečinu; obdobně též rozsudek Evropského soudu ze dne 25. 8. 1987, Lutz proti Německu, č. 9912/82, § 55).