48. Jak z hlediska způsobu financování, tak z hlediska konstrukce dávky má každý ze systémů své výhody a nevýhody. Dávkově definovaný systém umožňuje zajistit potřebnou solidaritu, ale pokud je jeho váha v důchodovém systému příliš velká, může mít negativní dopady na motivaci jedinců setrvat na trhu práce. Naopak příspěvkově definovaný systém neovlivňuje trh práce, ale může vést i k chudobě části populace. Průběžné financování je zranitelné demografickým vývojem a bývá politicky zneužíváno k mezigenerační nespravedlnosti. Naopak fondové financování je citlivé na vývoj na finančních trzích, kvalitu regulace a výši administrativních nákladů.
Současný systém českého důchodového pojištění
49. Současný systém českého důchodového pojištění lze považovat za systém dvojpilířový, přičemž prvním pilířem je systém základní a druhý (resp. z hlediska obecné teorie třetí) pilíř představuje zákonné dobrovolné penzijní připojištění se státním příspěvkem. První pilíř tohoto systému je všeobecný (dopadá na celou populaci), jednotný (neměl by zakládat neodůvodněné rozdíly), povinný (stanovuje povinnost finančně se podílet na tvorbě zdrojů) a sociálně solidární. Konstrukce plnění z důchodového systému je přitom vybudována na následujících zásadách, které musí být právní úpravou respektovány: zásluhovost, sociální potřebnost, zabezpečení, garance a iniciace, kompenzace a společenská integrace, zachování nabytých práv, valorizace a odstraňování tvrdostí (srov. Gregorová, Zdeňka: Důchodové systémy, Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 80-85).
50. Důchod se skládá ze dvou složek, a to ze základní výměry stanovené pevnou částkou pro všechny druhy důchodů bez ohledu na dobu pojištění a výši výdělku a z procentní výměry reflektující předchozí výdělky pojištěnce. Starobní (plný invalidní a částečný invalidní důchod) se vyměřuje příslušnou procentní sazbou v závislosti na získané délce doby důchodového pojištění z výpočtového základu. Pro stanovení výpočtového základu jsou podstatné dva prvky, a to osobní vyměřovací základ a tzv. redukční hranice. Při stanovení výpočtového základu se vychází z osobního vyměřovacího základu, tj. z úhrnu vyměřovacích základů pojištěnce v jednotlivých kalendářních letech rozhodného období, které jsou pomocí koeficientu nárůstu všeobecného vyměřovacího základu přizpůsobovány mzdové úrovni dosahované v roce předcházejícím roku přiznání důchodu. Úhrn vyměřovacích základů pojištěnce za kalendářní rok vynásobený příslušným koeficientem nárůstu všeobecného vyměřovacího základu tvoří roční vyměřovací základ pojištěnce a měsíční průměr těchto ročních vyměřovacích základů za rozhodné období tvoří osobní vyměřovací základ. Redukcí osobního vyměřovacího základu se zjistí výpočtový základ pro vyměření procentní výměry důchodu.
51. Z hlediska financování lze český systém důchodového pojištění charakterizovat jako čistý systém průběžně financovaný, dávkově definovaný. Jedná se tedy o systém, který ke svému fungování vyžaduje vysokou míru jak mezigenerační, tak intragenerační solidarity, přičemž i intragenerační solidarita je v závislosti na demografickém vývoji, a tedy zvyšování počtu důchodců oproti ekonomicky aktivním osobám, rovněž nepřímým projevem mezigenerační solidarity, neboť neustále sleduje nutnost vyrovnané finanční bilance.
52. Přiznaná důchodová dávka se vypočítá tak, že se nejprve vynásobením ročních vyměřovacích základů koeficientem nárůstu všeobecného vyměřovacího základu zjistí valorizované roční vyměřovací základy a jejich úhrn. Současně se sečtou vyloučené doby. Výpočet osobního vyměřovacího základu se potom provede tak, že se úhrn ročních vyměřovacích základů za rozhodné období vynásobí koeficientem podle § 16 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. a vzniklý součin se podělí počtem dnů rozhodného období (od něhož jsou odečteny tzv. vyloučené doby).
Výpočtovým základem je osobní vyměřovací základ nepřevyšující stanovenou částku, která se započítává v plné výši, a při jejím překročení je poprvé redukována, a to 30 %, přičemž při překročení druhé redukční hranice je započítáváno pouze 10 % z osobního vyměřovacího základu.
53. Na základě popsaného systému, na základě jeho principů, promítnutí těchto principů do zákonné úpravy, jakož i způsobu jeho financování, Ústavní soud posuzoval naplnění ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny, stanovícího, že "občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele", zákonem č. 155/1995 Sb., respektive jeho napadeným ustanovením § 15. Listina uvádí základní parametry, které definují sociální záruky důstojné lidské existence. Cílem soudobého sociálního zabezpečení v nejobecnějším slova smyslu je regulace odpovědnosti občana za svou budoucnost (povinné pojistné systémy) a stanovení míry a forem sociální solidarity mezi občany (povinný či dobrovolný transfer prostředků skrze daňovou soustavu nebo sponzorováním); srov. Klíma, Karel a kol.: Komentář k Ústavě a Listině, 2. vydání, Plzeň: Aleš Čeněk, Plzeň 2009, s. 1234.
54. Zákonná úprava vycházející z obecných principů se snaží zabezpečit přiměřené hmotné zabezpečení všem účastníkům důchodového pojištění, a to s maximálním akcentem na princip solidarity jak intergenerační, tak intragenerační (tj. příjmové). K pojmu solidarita se Ústavní soud vyjádřil již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.): "Míra uznání principu solidarity závisí na úrovni etického chápání soužití ve společnosti, její kulturnosti, ale i smyslu jednotlivce pro spravedlnost a sounáležitost s ostatními a sdílení jejich osudu v určitém čase a místě. Solidaritu lze z pohledu jednotlivce vnímat jako vnitřní či vnější. Vnitřní solidarita je dána citovou blízkostí vztahu k ostatním, je spontánní, uplatňuje se především v rodině a v dalších partnerských společenstvích. Stát do tohoto vztahu zpravidla nezasahuje, nebo jen velmi omezeně (viz rodinněprávní vztahy upravené zákonem o rodině). Vnější solidarita tuto citovou blízkost postrádá, a souhlas jednotlivce s jejím uplatňováním je proto zdráhavější. Jedná se například o solidaritu bohatých s chudými, schopných s méně schopnými, zdravých s nemocnými. Stát se v této oblasti uplatňuje svojí mocensko-vrchnostenskou funkcí velmi aktivně. Přes princip solidarity se uskutečňuje přerozdělování, tj. pohyb přenášející zdroje od jedněch k druhým - těm potřebným. Solidarita má své hranice. Nemůže mít natolik vychýlenou podobu, aby ji ti, které postihuje, pociťovali jako nepřiměřenou, neproporcionální, nebo dokonce nespravedlivou a odňali jí svůj tichý souhlas. Ve jménu solidarity může stát postihovat pouze takovou část majetku schopného, aby současně nedestruoval aktivitu jeho výkonu a nedostal se za ústavní hranici ochrany majetku.".
55. Ústavní soud nikterak nezpochybňuje ve vztahu k důchodovému systému princip mezigenerační solidarity, neboť na něm je, jakožto systém průběžně financovaný, vybudován. Předmětem posouzení musí být nicméně solidarita příjmová (intragenerační), odrážející se v jednotné percentuální sazbě pojistného odváděného ekonomicky aktivním obyvatelstvem; vysokopříjmové skupiny obyvatelstva tedy odvádějí každoročně do systému pro výplatu důchodových dávek výrazně vyšší finanční částky než skupiny nízkopříjmové. Princip příjmové solidarity se projevuje tím, že při konstrukci výpočtu důchodu podle platné právní úpravy důchodový systém neposkytuje všem pojištěncům ekvivalentní plnění, neboť - jak již bylo shora uvedeno - mj. naplňuje i ochrannou a přerozdělovací funkci sociální politiky.
56. Při realizaci uvedené ochranné a přerozdělovací funkce sociální politiky by však zákonodárce při konstrukci důchodového systému, respektive při konstrukci výpočtu důchodových dávek neměl potlačovat další esenciální funkce sociální politiky, tedy ani funkci stimulační, která by měla žádoucím způsobem ovlivňovat ekonomické chování pojištěnců a ve svém důsledku vést ke zvyšování celkových příjmů daného systému.
Důchodový systém jako systém veřejného pojištění
57. Česká republika přistoupila ke konstrukci veřejného sociálního pojištění jako základního systému zajištění pro případ stáří, invalidity či smrti živitele teprve k 1. 1. 1996 právě zákonem č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, (základ pojištění byl položen již zákonem č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, který fungoval po přechodnou dobu jako nástroj postupného oddělení vybraného pojistného od státního rozpočtu). Jedná se o systém veřejného pojištění, jehož funkce a rovněž principy jsou odlišné od pojištění komerčního (soukromoprávního), což je opakovaně traktováno v teoretických pracech (na což odkázalo ve svém stanovisku i Ministerstvo práce a sociálních věcí). Např. J. Vostatek (Sociální a soukromé pojištění, Codex Bohemia, 1996, str. 65) uvádí: "Povinnost pojištění ze zákona je klíčovým prvkem sociálního pojištění, kterým se odlišuje od typického smluvního pojištění. Formou povinného pojištění lze překonat i bariéru pojistitelnosti rizik typickou pro soukromé pojištění - např. riziko nezaměstnanosti je pro soukromé pojišťovnictví považováno za nepojistitelné či obtížně pojistitelné, ‚tržní selhání' je zde typickým jevem. Sociální pojištění je většinou financováno příspěvky placenými zaměstnanci a zaměstnavateli, s případnými státními dotacemi.".
58. Na rozdílný charakter sociálního pojištění a smluvního pojištění upozorňovala již předválečná odborná literatura. Poukazuje se především na pětidílný Slovník veřejného práva československého, konkrétně na hesla "Pojištění soukromé (smluvní)" ve svazku III, Brno 1934, str. 147 a násl. a "Sociální pojištění" ve svazku IV, Brno 1938, str. 343 a násl.; v těchto heslech se např. uvádí: "Názvem pojištění soukromé rozumíme veškeré druhy pojišťování založené na soukromoprávním smluvním poměru zúčastněných stran na rozdíl od tzv. pojištění sociálního. ... Oproti soukromému pojištění sociální pojištění má však některé odchylné charakteristické znaky. ... Nejdůležitější pojmový rozdíl mezi soukromým a sociálním pojištěním jest, že soukromé pojištění jest založeno na svobodném rozhodnutí pojištěnce a nositele pojištění, kdežto sociální pojištění jest založeno na příkazu zákonném: kdo spadá v okruh osob, jejž zákon zahrnuje do sociálního pojištění, musí býti pojištěn, ať chce či nechce, a nositel pojištění, určený k tomu zákonem, musí pojištění převzíti, i když napřed ví, že riziko pojišťovací s tímto pojištěním spojené jest příliš velké, nežli aby mohlo být vyváženo individuelním pojistným.".
59. I při respektování odlišností komerčního a veřejného pojištění, u kterého není možno vycházet z principu čisté ekvivalence (výše plnění plně reflektuje výši pojistného), musí relace mezi výší odvedeného pojistného a výší přiznaného důchodu odrážet i pro jednotlivé účastníky jistou míru přiměřenosti, aby došlo k ústavně konformnímu naplnění čl. 30 odst. 1 Listiny.
60. Důvodová zpráva k zákonu č. 155/1995 Sb. (tisk 1574, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, I. volební období) uvádí, že "výše sazeb a podmínky pojistného na sociální zabezpečení jsou koncipovány tak, aby pojistné krylo výdaje na dávky důchodového a nemocenského pojištění, které jsou odvozeny z příjmů ekonomicky činných občanů podle současného právního stavu; jde o důchody starobní, vdovské, vdovecké, sirotčí, invalidní, částečné invalidní a za výsluhu let, nemocenské, podporu při ošetřování člena rodiny, peněžitou pomoc v mateřství, vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství. ... Vybrané pojistné bude v souladu s rozpočtovými pravidly zvlášť evidovaným příjmem státního rozpočtu, z něhož pak budou hrazeny veškeré výdaje na sociální zabezpečení a zaměstnanost prostřednictvím rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí České republiky.".
61. Pojistné a jeho výše (celkem 28 %, z toho zaměstnanec 6,5 % a zaměstnavatel 21,5 %) je tedy stanovováno pouze na základě ekonomického propočtu tak, aby vyplácené důchody v daném roce byly pokryty v plné míře v témže roce vybranými platbami pojištěnců.
62. Ve zvolené konstrukci se tak na příjmové stránce odráží zásadně princip solidarity, neboť pojištěnec odvádí do systému finanční částky přímo úměrné výši svých (zdaňovaných) příjmů, a je tak realizována jenom ochranná a přerozdělovací funkce sociální politiky. Na tomto závěru nic nemění ani okolnost, že zákonem č. 261/2007 Sb. došlo k tzv. "zastropování" odvodů do důchodového systému (maximální výměra pro pojistné činí v roce 2010 dvaasedmdesátinásobek průměrné mzdy).
Hmotné zabezpečení - náhradový poměr
63. Listina základních práv a svobod garantuje všem účastníkům důchodového pojištění přiměřené hmotné zabezpečení. Přiměřenost je třeba chápat jako neurčitý právní pojem. Samotnou přiměřenost hmotného zabezpečení ve vztahu k jednotlivým účastníkům důchodového pojištění je nutno vnímat ve vztahu k uspokojování životních potřeb jednotlivce, ve vztahu k co nejširšímu okruhu osob, ale i ve vztahu k pojištěnci jako plátci spoluvytvářejícímu finanční zdroje, ze kterých bude přiměřené hmotné zabezpečení poskytováno. Přiměřenost jako právní (ústavněprávní) kategorie se však mnohem spíše zaměřuje primárně na zkoumání toho, zda je ten který systém důchodového (resp. obecně sociálního) pojištění schopen pro případ vymezené sociální události zajistit postižené osobě takové množství prostředků, které zajistí její další život při respektování kategorie důstojnosti v jejím sociálním kontextu.
64. Výrazem kritéria přiměřenosti je mezinárodně používané srovnávací měřítko tzv. individuálního náhradového poměru příjmově typizovaného jedince. Typickým příkladem užití tohoto srovnávacího kritéria jako základního právního kritéria přiměřenosti systému je např. Evropský zákoník sociálního zabezpečení (vyhlášen pod č. 90/2001 Sb. m. s.). V čl. 25 požaduje po každé smluvní straně, aby zajistila chráněným osobám poskytování dávek ve stáří podle jím dále stanovených kritérií. Stanoví poté kritéria důchodového věku a kritéria minimálního rozsahu krytých osob. Pokud jde o výši dávky, stanoví v čl. 28, že dávkou je pravidelně se opakující platba. Na základě čl. 65 a násl. je vymezován typický příjemce dávky, který z hlediska příjmového je definován jako typický kvalifikovaný dělník, a vymezuje se žádoucí náhradový poměr. Typickým příjemcem dávky ve stáří (a tudíž referenčním objektem přiměřenosti systému) je muž, kvalifikovaný dělník, v důchodovém věku s manželkou, kterému je garantován náhradový poměr ve výši 40 %. Poněkud přísnější, nicméně obdobně konstruované kritérium přiměřenosti má i Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 128 o invalidních, starobních a pozůstalostních dávkách (publikována pod č. 416/1991 Sb.), která požaduje náhradový poměr u příjmově typizovaného jedince 45 %.
65. Je tedy zjevné, že základním právním požadavkem na důchodové systémy je poskytnutí jistého náhradového poměru nikoliv všem osobám krytým systémem, ale osobám definovaným jako příjmově typizovaný jedinec, přičemž tato konstrukce se zaměřuje na osobu s víceméně průměrnými příjmy. Žádný z mezinárodněprávních instrumentů, jimiž je Česká republika vázána, nepožaduje, aby byla stejná relativní hodnota náhradového poměru (v procentuálním vyjádření) dosažena u každého pojištěnce.
66. Podle poslední zprávy České republiky o plnění Evropského zákoníku sociálního zabezpečení (viz Šestá zpráva o plnění Evropského zákoníku sociálního zabezpečení, srov. http://www.mpsv.cz/files/clanky/6219/zprava_EZSZ_6.pdf) náhradový poměr u takto příjmově typizovaného jedince v roce 2006 činil 46,2 %, v roce 2007 činil 45,1 % a v roce 2008 již 44,6 %. Podobně klesá i obecný náhradový poměr (míra poměru mezi průměrnou mzdou a průměrným důchodem) - v roce 2003 činil (k hrubé mzdě) 42,2 %, v roce 2007 činil 40,6 %. Tento pokles je způsoben disproporcí v růstu mezd, použité důchodové formuli v dávkově definovaném systému a opět ve snaze udržet vyrovnanou finanční bilanci systému (snižující se počet ekonomicky aktivních pojištěnců ve vztahu k příjemcům dávek důchodového pojištění).
67. Z výše uvedeného vyplývá, že český důchodový systém základní požadavek přiměřenosti, jak je definován mezinárodními smluvními instrumenty, splňuje. Dokáže jej ovšem splnit (s ohledem na to, že jde právě o systém průběžný dávkově definovaný) pouze za cenu vysoké míry mezigenerační a intragenerační solidarity. Aby totiž při zachování vyrovnané platební bilance bylo možno zachovat žádoucí náhradový poměr jedinců s výdělky pohybujícími se cca někde okolo průměrné mzdy, je třeba rezignovat na obdobnou míru individuálního náhradového poměru u jedinců, jejichž příjmy se pohybují v řádu vícenásobků průměrné mzdy. Příkladem mohou být údaje obsažené v následující tabulce:
Násobek průměrné mzdy Starobní důchod přiznaný v roce 2003 2004 2005 2006 2007 0,7 55,6 53,6 55,4 55,7 55,2 1,0 44,3 42,9 44,2 44,4 44,0 1,5 32,1 31,2 32,2 32,3 32,0 2,0 25,6 24,9 25,6 25,7 25,5 2,5 21,7 21,1 21,7 21,8 21,6 3,0 19,1 18,6 19,1 19,1 19,0
68. Z tohoto přehledu je zřejmé, že systém je schopen dlouhodobě garantovat uspokojivý náhradový poměr u jedinců s příjmy pohybujícími se kolem průměrné mzdy, přičemž zvýhodňuje jedince se mzdou podprůměrnou (což je chápáno jako odůvodněné zvýhodnění). Dokáže tak činit pouze za cenu snížení individuálního náhradového poměru u osob s dvoj- a vícenásobkem průměrné mzdy - i jim systém z hlediska obecného garantuje dávku, která podle zákonné úpravy představuje určité minimum k důstojnému přežití ve stáří, nicméně jde o dávku, která nedokáže garantovat zachování životního standardu obvyklého u těchto osob z dob ekonomické aktivity.
Hmotné zabezpečení - redukční hranice
69. Náhradový poměr, tedy vztah mezi mzdou a z ní vyměřenou důchodovou dávkou, vykazující zjevně degresivní charakter, je důsledkem konstrukce dávek důchodového systému, jejichž stěžejní část představují tzv. redukční hranice.
Rok 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
První redukční hranice 7 400 7 500 8 400 9 100 9 600 10 000 10 500
v % průměrné mzdy 44,1 41,9 44,7 45,4 44,6 43,0 cca 45
Druhá redukční hranice 17 900 19 200 20 500 21 800 23 300 24 800 27 000
v % průměrné mzdy 106,7 107,4 109,0 108,7 108,2 106,6 cca 117,4
70. V důsledku redukčních hranic rozhodných pro výpočet důchodu klesá s rostoucím výdělkem relace výše důchodu k tomuto výdělku. S výjimkou let 2005 a 2006 se první redukční hranice zvyšovala pomaleji než průměrná mzda, takže se zmenšovalo (relativně k průměrné mzdě) pásmo výdělků, které se pro výši důchodů započítávají plně. Druhá redukční hranice rostla v období 2003 až 2008 o něco rychleji (o 3,4 procentního bodu) než první redukční hranice. Výsledkem bylo, že se více rozšířilo (absolutně i relativně v procentech) pásmo výdělků, které jsou pro výši důchodu započítávány 30 %, než pásmo, ve kterém se výdělky započítávají pro výši důchodu plně a které ovlivňuje výši všech důchodů. Tyto trendy se odrazily ve snižování úrovně nově přiznaných důchodů (jejich relace ke mzdě) do roku 2004 a opět po roce 2006 (viz citovaná zpráva Ministerstva práce a sociálních věcí).
71. Ústavní soud tudíž musí konstatovat, že právní úprava provedená napadeným ustanovením § 15 zákona č. 155/1995 Sb. (zejména zakotvením redukčních hranic) vytváří situaci, kdy účastníku důchodového systému přispívajícímu trojnásobnou částkou než účastník přispívající částkou vypočítanou z průměrné mzdy je přiznán důchod v - relativně - méně než poloviční výši. Ze statistických údajů přitom vyplývá, že cca 30 % pojištěnců překročí při výpočtu důchodové dávky druhou redukční hranici (první redukční hranici přitom převyšuje cca 95 % pojištěnců). Je tedy zřejmé, že zákonná úprava ve snaze zajistit přiměřené hmotné zabezpečení všem účastníkům důchodového pojištění nezajišťuje části pojištěnců přiměřené hmotné zabezpečení, reflektující v seznatelné míře princip zásluhovosti, tedy naplňující stimulační funkci sociální politiky.
Náhradové poměry - princip zásluhovosti
72. Přes značnou rozdílnost důchodových systémů v jednotlivých zemích (ve smyslu způsobu financování a principů do konstrukce důchodů se promítajících) je možno alespoň pro ilustraci uvést náhradové poměry v základním důchodovém systému vybraných evropských zemí, jež byly poskytnuty Ministerstvem práce a sociálních věcí.
0,5 0,75 1 1,5 2 2,5 FINSKO 90,7 78,8 78,8 79,2 78,3 79,3 ITÁLIE 89,3 88 88,8 88,4 89,1 89 CHORVATSKO 66,7 63,1 61,6 59,7 59,6 58,9 ESTONSKO 59,9 60,6 60,9 61,3 61,5 61,7 NIZOZEMÍ 82,5 88,2 84,1 85,8 83,8 82,8 BELGIE 82,7 63,8 62,8 50,6 40,6 34,2 IRSKO 63 47 36,6 27,4 21,9 18,3 NORSKO 85,5 73,1 65,1 58,2 50,1 42,8 DÁNSKO 95,6 68 54,1 42,5 35,5 30,8 ŠVÝCARSKO 71,4 68,9 67,3 53 41,4 34,3 BRITÁNIE 78,4 57,7 47,6 38,2 29,8 24,5
73. Jakkoli jsou náhradové poměry v jednotlivých zemích s ohledem na charakter daného systému a s ohledem na míru promítnuté solidarity odlišné, je pro ně v posledních letech společný trend vyplývající i z evropského doporučení. Velká část zemí snižuje či směřuje ke snížení odvodů do státního pojistného systému jako do prvního pilíře důchodového systému a zavádí či zvyšuje odvody do pilířů zbývajících. Zejména v případě třetího pilíře umožňuje tento trend posílit princip zásluhovosti důchodového systému (tedy ve prospěch vysokopříjmových skupin). Ze skupiny těchto zemí je možno jmenovat například Německo, kde rovněž v (obdobně koncipovaném) průběžném systému je od roku 2002 část státního pojištění přesměrována do dalších pilířů (státem organizované fondy). Německý příklad ostatně posléze následovalo i Slovensko, které vychází ze stejných základů důchodového systému jako Česká republika. Jedním z hlavních motivů změn ve slovenském důchodovém systému byla přitom i snaha posilnit princip zásluhovosti (srov. citace z důvodové zprávy k zákonu: "Vládny návrh zákona o sociálnom poistení je zákonom o primeranej miere solidarity a o primeranej miere zásluhovosti, pretože tieto dva princípy musia byť vyvážené a rovnako uplatňované voči všetkým osobám, ktoré do systému prispievajú."). Mimoto je zapotřebí zdůraznit, že v řadě států Evropské unie existuje vedle obecného důchodového zabezpečení samostatná právní úprava důchodového zabezpečení určitých profesních skupin, ve které se odrážejí nejen kritéria rizikovosti a náročnosti určitých zaměstnání (zaměstnanci pracující ve zdraví zatěžujících podmínkách, příslušníci bezpečnostních a ozbrojených složek), ale i požadavek nezávislosti výkonu daného povolání (zaměstnanci státní správy, soudci). V těchto právních úpravách je tak i touto formou aplikující ústavní princip rovnosti (nerovné není možno upravovat rovně) zjevně reflektován princip zásluhovosti důchodového systému.
74. Ústavní soud při hodnocení přiměřenosti všech relevantních komponent důchodového systému (tj. včetně principu zásluhovosti) bere do úvahy i stanoviska odborníků, jež se touto problematikou dlouhodobě zabývají, přičemž může v tomto směru odkázat na závěry tzv. Bezděkovy komise, která při hodnocení míry zásluhovosti důchodového systému dospěla k obdobným závěrům, jež byly citovány z důvodové zprávy ke slovenskému zákonu: "Analýzy potvrdily, že současný systém je dlouhodobě finančně neudržitelný a generuje v dlouhém období roční deficity ve výši 4 až 5 % HDP. Tento výsledek je v souladu se závěry dříve provedených analýz. Nynější propočty ale navíc dokládají, že současný systém je také mikroekonomicky neefektivní. Vyznačuje se silnou příjmovou redistribucí, která vede k vysokým náhradovým poměrům pro nízkopříjmové jedince a nízkým náhradovým poměrem pro jedince s nadprůměrnými příjmy. Jsou potlačeny pojistné prvky systému a to při relativně vysoké pojistné sazbě. Vysoká redistribuce tak může způsobovat: (i) významný pokles životního standardu osob s nadprůměrnými příjmy při přechodu z pracovní aktivity do důchodu, (ii) tento přechod může být bolestivý obzvláště pro střední třídu, jejíž příjmy se pohybují jen těsně nad hranicí průměrné mzdy a která se vzhledem k vysoké pojistné sazbě omezující prostor pro soukromé úspory nemohla zajistit na stáří z vlastních zdrojů.
Jedním z poznatků získaných z analýz zadaných variant důchodové reformy je skutečnost, že na posílení zásluhovosti státního důchodového systému není dostatečný prostor. Opatření zvyšující relativně důchod výšepříjmovým jedincům by vedla k dramatickému růstu výdajů důchodového systému, a tudíž k prohloubení již tak silných tendencí k deficitům. Alternativní možností je financovat relativní zvýšení náhradového poměru výšepříjmových osob snížením redistribuce uvnitř důchodového systému. Tedy přijmout taková opatření, která relativně sníží výši nově přiznaných důchodů pro podprůměrně příjmové osoby.
Politické rozhodnutí by mělo být v souladu s ekonomickými principy a mělo by vzít v úvahu výchozí stav českého důchodového systému. Dnešní systém není dlouhodobě finančně udržitelný. Vykazuje velmi vysokou míru příjmové solidarity. Stejně tak je mu vlastní velmi vysoký objem této solidarity v důsledku vysoké příspěvkové sazby. Systém je mezigeneračně nespravedlivý a jeho financování není diverzifikované. Důchodový systém musí být výrazně parametricky upraven. Míra příjmové solidarity je v dnešním systému vysoká. Lze ji na této úrovni ponechat, což eliminuje riziko chudoby u ohrožených skupin obyvatelstva. Současně ovšem bude působit negativně na trh práce a motivaci občanů platit vysoké pojistné do rovnostářského systému. Proto považujeme za vhodné snížit objem příjmové solidarity ve státním pilíři.".
75. V Pojistněmatematické zprávě o sociálním pojištění Ministerstva práce a sociálních věcí (http://www.mpsv.cz/files/clanky/5886/zprava_2008_cz.pdf) se uvádí: "Parametrické změny je vhodné doplnit o reformu směřující k diverzifikaci systému, a to k diverzifikaci jak na straně příjmů, tak i výdajů systému, což by mělo vyústit k posílení jistoty přiměřených příjmů ve stáří. Reforma by tedy měla vést k posílení diferenciace důchodů u středních a vyšších příjmových skupin. Případné posílení ekvivalence důchodů je dáno možnostmi snížení úrovně důchodů u nižších příjmových skupin. Prostor pro diferenciaci důchodů je dán rozdílem minimálního přiznávaného důchodu a důchodu průměrného. Možnosti diferenciace důchodů závisí také na úrovni stropu pojistného, který svým způsobem určuje, do jaké míry má být řešena diferenciace v systému základního důchodového pojištění. Při relativně nízkém stropu pojistného bude diferenciace úkolem spíše doplňkových schémat, a naopak při vysokém stropu či jeho neexistenci musí být řešena v systému základního důchodového pojištění.
Zvýšení ekvivalence, při udržení úrovně celkových nákladů systému a existující ochrany proti riziku chudoby ve stáří, by mělo být dosahováno u středních a vyšších příjmových skupin za cenu posílení nivelizace u důchodu nižších příjmových skupin. Tohoto lze dosáhnout např. kombinací ekvivalentního systému s minimálním důchodem, kdy část pojistného směřuje na krytí minimálního důchodu a zbytek do ekvivalentního schématu. Další možností může být kombinace určité formy rovného důchodu s ekvivalentním schématem, kdy nároky v ekvivalentním schématu jsou získávány až od určité úrovně příjmu. Do stanovené úrovně příjmu je odváděno pojistné pouze do schématu rovného důchodu a nad tuto úroveň je část pojistného směřována do ekvivalentního schématu. Obě uvedené možnosti by umožňovaly zapojení fondové složky financování.".
76. Experti ovšem přistupovali i k posuzování míry zásluhovosti promítnuté do důchodového systému především prizmatem ekonomických dopadů (tj. zejména z hlediska dlouhodobé udržitelnosti systému), což ovšem pomíjí ústavně chápaný princip rovnosti. Ze závěrů odborníků nicméně jednoznačně vyplývá indikace narušení principu rovnosti jednotlivců i skupin jako účastníků důchodového pojištění, (čímž je ohrožováno naplňování základních funkcí sociální politiky jako celku a ve svém důsledku i řádné fungování důchodového systému, v němž se mají tyto funkce odrážet). Část expertů ve svých závěrech naznačuje, že jedinou cestou k posílení principu zásluhovosti nemusí být nutně pouze požadavek navýšení finančních zdrojů tohoto systému.
Ústavní konformita napadeného ustanovení
77. Ústavní soud ve své judikatuře zformuloval hlediska přezkumu ústavnosti zákonné úpravy sociálního zabezpečení. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/94ze dne 12. 4. 1995 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.) konstatoval, že "ve všech existujících systémech sociálního zabezpečení jsou v různém poměru zastoupeny zásady solidarity a ekvivalence. Každý systém sociálního zabezpečení nese s sebou zvýhodnění nebo znevýhodnění určitých sociálních skupin podle toho, je-li preferováno spíše hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence. Tato úprava je vyhrazena zákonodárci, který nemůže postupovat libovolně, ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám. V oblasti, která byla předmětem posuzování, jde o oblast ekonomického zákonodárství, má zákonodárce podstatně širší prostor než v zákonech, které se bezprostředně dotýkají základních lidských práv a svobod. ... Ústavní soud se nemohl ztotožnit s tvrzením obsaženým v návrhu, že pojistné placené poživateli starobního důchodu jim v žádné skupině, na kterou přispívají, nepřináší ,protiplnění' a že tedy jde o skrytou daň, která jim je v rozporu s platnými předpisy ukládána.".
78. Nastíněná hlediska soud potvrdil i v dalších nálezech, zejména ve věcech vedených podsp. zn. Pl. ÚS 14/02ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) - "V nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/94- byť se jednalo o oblast sociálního zabezpečení - Ústavní soud konstatoval, že to, zda bude preferováno hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence, je vyhrazeno zákonodárci, který nemůže postupovat libovolně, ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám." - asp. zn. II. ÚS 348/04ze dne 9. 6. 2005 (N 120/37 SbNU 525) - "Ústavní soud ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/94konstatoval, že i v oblasti sociálního zabezpečení se při aplikaci pojistného jedná o právní institut pojištění, neboť odráží právní situaci, v níž občan přenáší své riziko za úplatu na jiný subjekt a tento subjekt toto riziko přejímá a je zavázán k určitým plněním. Z pojišťovacího vztahu, byť i veřejnoprávního, tedy vyplývá, že při splnění podmínek ze strany pojištěného odpovídá vzniklému právu na důchod povinnost druhé strany taková plnění v důchodovém pojištění poskytovat.".
79. Od takto vytyčené linie se neodchýlil ani v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08(viz výše), v němž k sociálním právům uvedl: "Jejich pojmovým znakem je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy zakotvené v Listině se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv.".
80. Disentující soudci Holländer, Malenovský, Cepl, Čermák, Güttler, Mucha a Procházka v odlišném stanovisku k nálezusp. zn. Pl. ÚS 14/02ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.) se rovněž přihlásili v tezi vyjádřené v nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 12/94, v níž "soud stanovil, že je povinností zákonodárce transparentně vyjádřit poměr komponentů solidarity a ekvivalence v systému sociálního pojištění (včetně zdravotního pojištění), dále stanovil, že toto rozdělení nesmí být libovolné. V případě opačném, tj. absence prvku ekvivalence, posuzovaný institut ztrácí svou právní povahu, přestává být pojištěním a nabývá povahy daně.". Z uvedeného pak vyvodili následující konsekvenci: "Z čl. 31 Listiny ve spojení s čl. 41 a čl. 4 odst. 4 Listiny tudíž pro pojištěnce plyne základní právo na transparentně zákonodárcem určený komponent ekvivalence ve veřejném zdravotním pojištění, a to v takové míře, jež ještě zachovává povahu právního institutu pojištění a nemění jej v daň.".
81. Z takto nastíněné judikatury Ústavního soudu lze zobecnit ve vztahu k ústavnímu zakotvení sociálních práv následující teze: Dle první z nich je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u základních práv podle hlavy druhé, třetí a páté Listiny, prostor, jenž je vymezen ustanoveními čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Tezí druhou je zákaz (vyloučení) libovůle při jejich úpravě (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny) a tezí třetí je nezbytnost zákonné úpravy sociálních práv (čl. 41 odst. 1 Listiny). Spojení první a druhé teze je pak základním východiskem i pro přezkum ústavnosti § 15 zákona č. 155/1995 Sb., tj. je jím maxima, dle níž z čl. 30 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 41 a čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i z čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny pro pojištěnce plyne základní právo na zákonodárcem transparentně určený komponent ekvivalence (přiměřenosti) ve veřejném důchodovém, nemocenském a zdravotním pojištění, a to v takové míře, jež ještě zachovává povahu právního institutu pojištění a nemění jej v daň.
82. Vztah jednotlivce a celku (společnosti, jejíž je součástí) se promítá v demokratické společnosti v "napětí" hodnot spravedlnosti a svobody. Dále, a to především v souvislosti s nastolením "otázky sociální" v 19. a 20. století, se otevírá otázka vztahu sociální spravedlnosti a akceptovatelné míry institucionálních aktivit omezujících svobodu. Základní je v této souvislosti akceptovatelnost individuálních břemen (újem) na úkor veřejných statků. V posuzované věci se tato otázka promítá do určení míry akceptovatelnosti nerovnosti mezi subjekty s ohledem na nerovnost jejich příjmů, pojistného na důchodové pojištění a výše důchodů.