83. Výrazem ústavního zákazu libovůle při stanovování práv a povinností subjektů je ústavní princip rovnosti. Shrnutí předchozí judikatury Ústavního soudu k právům z něj plynoucím představuje nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/05ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.). Ústavní soud v něm odkázal na svoji rozsáhlou a ustálenou judikaturu, v níž zformuloval hlediska ústavněprávního posouzení kategorie rovnosti [viz především nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/93ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/93ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/95ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/95ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/95ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/96ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/02ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/03ze dne 20. 10. 2004 (N 151/35 SbNU 109; 584/2004 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 47/04ze dne 8. 3. 2005 (N 47/36 SbNU 495; 181/2005 Sb.)]. Při chápání ústavního principu rovnosti se zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nálezsp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37, vyhlášen v částce 96/1992 Sb.). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Obsah principu rovnosti tím Ústavní soud posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je jím založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti. Určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být tudíž bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).
84. V případě kolize části veřejných dober se základními právy Ústavní soud použil odlišnou strukturu zásady proporcionality (jíž testoval i kolizi základních práv plynoucích z principu rovnosti s jinými právy, či veřejnými dobry) než tu, kterou představuje příkaz k optimalizaci [nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/94ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 41/02ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.)]. Tuto alternativní strukturu zásady proporcionality by bylo lze nazvat vyloučením extrémní disproporcionality. Šlo zejména o případy přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních sankcí [nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/02ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/03ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
85. Z maxim zformulovaných v uvedených nálezech lze pro ústavní přezkum vazby mezi výší příjmů, výší pojistného na důchodové pojištění a výší důchodů vyvodit tyto závěry: Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o vztahu výše pojistného na důchodové pojištění a míry solidarity projevující se v míře nerovnosti mezi výší příjmů, pojistného a důchodů. Zákonodárce přitom nese za důsledky tohoto rozhodování politickou odpovědnost. Jakkoli je pojistné na důchodové pojištění veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení v ústavním pořádkem chráněné vlastnické pozici podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [viz téžsp. zn. Pl. ÚS 12/94ze dne 12. 4. 1995 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.)].
86. Ústavní přezkum vazby přiměřenosti mezi výší příjmů, pojistného na důchodové pojištění a výší důchodů pak zahrnuje posouzení dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny. Posouzení neakcesorické rovnosti se odvíjí od přezkumu vazby mezi zákonodárcem zvoleným legislativním nástrojem a jeho zamýšleným účelem. Pro ústavní konformitu posuzované právní úpravy z hlediska neakcesorické nerovnosti postačuje, nachází-li se hodnocená klasifikace v nějakém racionálním vztahu k účelu zákona, tj. může-li nějakým způsobem dosažení tohoto účelu ovlivnit.
87. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/03(viz výše) k naplnění podmínek neakcesorické nerovnosti Ústavní soud dovodil: "Je-li účelem odlišení sazeb pojistného zajistit jeho plnění v závislosti od struktury pojistných událostí a jestliže z údajů obsažených ve vyjádření účastníka řízení plyne nejnepříznivější škodný průběh v oboru důlního a těžařského průmyslu, nelze než rozdíl v sazbách pojistného upravených v příloze č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, označit jako korespondující s účastníkem řízení naznačeným účelem předmětné právní úpravy. Pro uvedené okolnosti nelze přisvědčit námitce navrhovatele týkající se protiústavní nerovnosti napadené právní regulace.". A contrario z uvedeného vyplývá, že protiústavnost zákonné úpravy spočívající v neakcesorické nerovnosti je dána absencí vztahu mezi legislativním prostředkem a jeho proklamovaným (zamýšleným) účelem.
88. Dle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o důchodovém pojištění "relace průměrného starobního důchodu k průměrné čisté mzdě v současné době (tj. v roce 1995) dosahuje 56 %. Teprve po zvýšení příjmů důchodců z penzijního připojištění v perspektivě 10 a více let lze s ohledem na možnost výraznější diferenciace příjmů z penzijního připojištění podle individuálních představ občanů v základním systému postupně snižovat diferenciaci důchodů podle výše výdělků a počtu odpracovaných let.".
89. Ilustrativním propočtem vztahu průměrného výdělku a dosaženého starobního důchodu lze dospět k údajům, dle nichž u zaměstnance s příjmem cca 50 % průměrné mzdy by náhradový poměr k hrubému příjmu představoval cca 88 % (cca 9 000 Kč), u zaměstnance s příjmem 100 % průměrné mzdy cca 42 % (cca 10 000 Kč), u zaměstnance s příjmem 200 % průměrné mzdy cca 29 % (cca 14 000 Kč) a u zaměstnance s příjmem 300 % průměrné mzdy cca 15 % (cca 15 500 Kč).
90. Bylo-li dosaženo druhého z účelů zákona o důchodovém pojištění, tj. snižování diferenciace důchodů podle výše výdělků, nedošlo ale k naplnění účelu prvního, tj. otevření prostoru diferenciace důchodů. Dle informace Českého statistického úřadu týkající se penzijního připojištění: "... přetrvává stále nízké povědomí o roli, kterou může hrát v budoucnu tato forma zajištění ve stáří pro velkou část české populace. V roce 2004 spořili lidé v průměru měsíčně necelých 397 korun, v roce 2001 to bylo 348 korun. Přestože jejich příjmy rostou, penzijním fondům více neposílají - na penzijní připojištění odkládají měsíčně jen 2,2 % své průměrné hrubé mzdy a tento poměr se dokonce rok od roku snižuje (v roce 1996 činil 3,2 %)." (http://www.czso.cz/csu/csu.nsf/informace/ckta130905.doc).
91. Legislativní nástroje umožňující dosažení druhého z výše uvedených účelů zákonné úpravy sociálního zabezpečení, tj. diferenciace důchodů při zajištění sociální solidarity, jsou nutně spojeny se zákonnou úpravou pojistného na sociální zabezpečení, konkrétně pak se zakotvením maximálních vyměřovacích základů pro placení pojistného zákonem č. 261/2007 Sb., jímž byl nově upraven § 15a zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Tímto byl s odstupem 12 let po nabytí účinnosti zákona o důchodovém pojištění vytvořen legislativní prostor pro proporcionální soulad mezi účely sociální solidarity a diferenciace s ohledem na výši příjmů i výši pojistného na důchodové pojištění.
92. Zákonem č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, se uvedený legislativní prostředek odstraňující extrémní disproporcionalitu mezi zákonnou úpravou a jejím účelem redukuje, resp. ve svých důsledcích ruší. Podle jím zakotveného nového ustanovení § 15b zákona č. 589/1992 Sb. za období od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2010 je maximálním vyměřovacím základem pro placení pojistného podle § 15a odst. 1 a 5 uvedeného zákona částka ve výši dvaasedmdesátinásobku průměrné mzdy. Důvodová zpráva (tisk 917) pak v této souvislosti uvádí: "zvýšení maximálního vyměřovacího základu pro pojistné pro rok 2010 ze 48násobku na 72násobek průměrné mzdy ... se projeví v inkasu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti v rozsahu 4 mld. Kč ... Cílem tohoto návrhu je zvýšení příjmů státního rozpočtu.".
93. Z takto nastíněného účelu nové právní úpravy maximálních vyměřovacích základů placení pojistného na důchodové pojištění plynou dvě konsekvence. Ta první dopadá na posouzení relevance neakcesorické nerovnosti při přezkumu ústavnosti § 15 zákona o důchodovém pojištění. Z rekapitulace vývoje právní úpravy lze dovodit závěr, dle něhož tato v období do 1. ledna 2008, jakož i po 1. lednu 2010 postrádala vazbu mezi stanoveným účelem (nivelizací důchodů podle zákona o důchodovém pojištění a jejich reálnou diferenciací v systému penzijního připojištění) a zvoleným legislativním prostředkem (úpravou sazby pojistného a jeho maximálního vyměřovacího základu). Konsekvence druhá dopadá ale i na posouzení akcesorické nerovnosti. Je-li jejím předmětem posouzení meze, za níž veřejnoprávní povinné peněžité plnění jednotlivcem státu nepředstavuje již pojistné na důchodové pojištění, nýbrž daň, pak tento závěr plyne již z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, v níž vláda s naprostou upřímností redukci maximálního vyměřovacího základu považuje za zdroj "zvýšení příjmů státního rozpočtu", což je účelem daně. Nadto je uvedený závěr odůvodněn i průběhem křivky vyjadřující vztah mezi výší pojistného na důchodové pojištění a výší starobního důchodu, v níž se extrémně disproporcionálně rozchází vazba mezi oběma těmito parametry. Při absenci extrémní disproporcionalitu redukujícího momentu, jejž ve shodě i se zahraničními právními úpravami - viz kupř. úpravu důchodového pojištění v SRN - lze spatřovat v reálném maximálním vyměřovacím základu placení pojistného, nelze než konstatovat u napadené zákonné úpravy rovněž porušení principu akcesorické nerovnosti.
94. Při posuzování právní úpravy, tj. zákona, který provádí základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení, dospěl Ústavní soud k závěru, že konstrukce uvedená v § 15, zakotvující dvě redukční hranice ve stávajících výších za existence systému odvodů do důchodového pojištění bez efektivního "zastropování", vytváří výrazné disproporce mezi výší příspěvku do pojistného systému, výší příjmů a výší přiznané důchodové dávky u části pojištěnců, čímž porušuje ustanovení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Nadto do této konstrukce zasahují postupy exekutivy podle ustanovení § 107 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., na jehož základě může vláda (z hlediska operativnosti žádoucím způsobem) zvyšovat tzv. redukční hranice, avšak zákonodárce přenesl podle aktuální právní úpravy na vládu oprávnění modifikovat výši redukčních hranic bez potřebných limitů, resp. kritérií, jež v dřívější právní úpravě neabsentovala. Odhlédnout přitom nemohl Ústavní soud ani od skutečnosti, že celá složitá konstrukce důchodového systému je natolik netransparentní, že je pro své adresáty de facto zcela nesrozumitelná; pro většinu pojištěnců se tak vypočítaná výše důchodové dávky stává neverifikovatelnou [srov. odlišné stanovisko k nálezusp. zn. Pl. ÚS 14/02(viz výše)].
95. Při přezkumu problematiky důchodového systému, jejíž součástí je napadená právní úprava, vycházel Ústavní soud ze své shora citované judikatury, jež se neodchyluje od přístupů zahraničních ústavních soudů v oblasti sociálních práv, a směřoval jej tak výlučně do roviny práv ústavních. Vlastní konstrukci důchodového systému ponechává Ústavní soud plně na zákonodárci, jemuž svědčí široký prostor k realizaci sociálních práv zakotvených v Listině, přičemž Ústavní soud vymezuje pouze negativní, nepřekročitelné hranice, tj. nemůže (pozitivně) určovat či předjímat žádné kvantifikovatelné veličiny. Obdobně metodologicky přistupoval k přezkumu ve věci sociální reformy, tzv. zákon "Hartz IV", Spolkový ústavní soud (rozhodnutí ze dne 9. 2. 2010), jenž taktéž konstatoval, že volnému poli působnosti zákonodárce odpovídá zdrženlivá kontrola a přezkum jednoduchého práva ze strany Spolkového ústavního soudu.
96. Ústavní soud uvádí, že není jeho úkolem posuzovat správnost (vhodnost) konstrukce dávek důchodového pojištění, je však jeho povinností posuzovat, zda se právní úpravě zvolené zákonodárcem daří dostát kautelám zakotveným v Listině, jinými slovy, zda je tato konstrukce ústavně konformní. Kritériem ústavní konformity je přitom "přiměřenost" důsledků zvolené konstrukce, kdy na jedné straně limitující korektiv principu zásluhovosti představuje imperativ (akcesorické i neakcesorické) rovnosti a na straně druhé je potom oním korektivem "přiměřenost" minimálního hmotného zabezpečení, tedy nejen ve smyslu eliminace chudoby, ale i zajištění důstojné životní úrovně pro nízkopříjmové pojištěnce.
97. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit zvolený model důchodového systému hledisky politickými či ekonomickými (ve smyslu de lege lata), ani modelovat optimální důchodový systém (ve smyslu úvah de lege ferenda). Jeho volba a parametry jsou ostatně již řadu let předmětem politických i odborných diskusí v souvislosti s (víceméně konsensuálně vnímaným) ohrožením dlouhodobé finanční udržitelnosti stávajícího systému s ohledem na demografický vývoj. Právě v rámci těchto odborných a politických debat bude nutno zohledňovat veškeré sociální a ekonomické aspekty právní úpravy důchodového systému, jež ze shora uvedených důvodů nemohl brát Ústavní soud na zřetel. Na základě svého přezkumu nicméně Ústavní soud zdůrazňuje, že při existenci celé škály důchodových systémů a způsobů konstrukce důchodových dávek je nutno zvolit takovou variantu, do níž budou promítnuty všechny principy sociální politiky, jakož i systému důchodového zabezpečení, která bude důsledně respektovat ústavní principy a naplňovat ustanovení čl. 30 odst. 1, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a současně ve smyslu ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu těchto základních práv.
98. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud návrhu Krajského soudu v Ostravě na zrušení § 15 zákona č. 155/1995 Sb. vyhověl a toto ustanovení zrušil.
99. S ohledem na složitost celé problematiky a na připravovanou reformu důchodového systému odložil Ústavní soud vykonatelnost svého rozhodnutí do 30. 9. 2011 s tím, že zrušované ustanovení zůstává do stanovené doby aplikovatelné.
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výroky a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2010sp. zn. Pl. ÚS 8/07, kterým bylo zrušeno ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
1. Svým rozhodnutím v této věci porušil Ústavní soud všeobecně uznávaný princip ústavního soudnictví, totiž princip zdrženlivosti a vědomého sebeomezení (judicial self-restraint). Tento princip znamená, že Ústavní soud má zásadně rezignovat na to, "aby "provozoval politiku", tj. aby zasahoval do ústavou vytvořeného a ohraničeného prostoru svobodné politické tvorby, ... který ústava garantovala pro ostatní ústavní orgány" (viz např. nález německého Spolkového ústavního soudu BVerfGE 36, 1, 14).
2. Chci zdůraznit, že pokládám za principiálně možné, aby Ústavní soud kontroloval, zda zákonná úprava sociálních práv, garantovaných v hlavě čtvrté Listiny základních práv a svobod, je v souladu s ústavními předpisy. Tvrdím však, že tato kontrola ústavnosti je v oblasti sociálních práv limitována a vyznačuje se řadou specifik. Sám Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně na tato specifika poukazuje.
3. V několika nálezech Ústavního soudu [viz např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)] se objevují tyto teze:
- pojmovým znakem sociálních práv "je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv" (bod 52 citovaného nálezu);
- sociální práva "jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň jejich poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání principu solidarity" (bod 53 citovaného nálezu);
- "plnění poskytovaná v rámci sociálních práv pocházejí ze státního rozpočtu a odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na straně státu. Je-li to stát, kdo je a bude vázán sociálními plněními, pak také musí mít možnost stanovit konkrétní podmínky takového plnění" (bod 54 citovaného nálezu);
- "Listina ponechala zákonodárci nejen provedení a určení podmínek výše uvedených ústavních práv, ale zároveň vymezila realizaci těchto práv již v samotném ústavním textu prostřednictvím termínů ... "přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří" apod. Vzhledem k tomu, že Listina blíže nespecifikuje obsah těchto termínů, je zřejmé, že jejich vymezení je, stejně jako stanovení dalších podrobností, ponecháno na zákonné úpravě" (bod 59 citovaného nálezu);
- "obsahem této povinnosti státu je zajistit subjektům těchto práv jistý minimální sociální standard, a nikoliv adekvátní životní standard v souladu s jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy mylně vnímáno a požadováno" (bod 60 citovaného nálezu);
- "zásah Ústavního soudu v analogických věcech by mohl přicházet do úvahy toliko v případě flagrantní svévole, libovůle a nerozumnosti zákonodárce" [právní věta nálezusp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)].
S těmito dřívějšími nosnými právními názory je nynější nález v rozporu; tím se dostal do rozporu také s ustanovením čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky, podle něhož (předchozí) vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby (včetně Ústavního soudu samého).
4. Souhlasím samozřejmě s tezí vyslovenou v nynějším nálezu (bod 79), že Ústavnímu soudu přísluší kontrola toho, zda zákonodárce ctí ustanovení článku 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu; zákonodárce "nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat".
5. Ústavní soud nepochybně může též posuzovat, zda zákonodárce respektuje princip rovnosti, zakotvený v článku 1 a v článku 3 odst. 1 Listiny.
6. Chci dodat ještě to, že pokládám za možné, aby Ústavní soud posoudil, zda zákonodárce při úpravě sociálního práva neporušil princip lidské důstojnosti, zakotvený v článku 1 Listiny a v preambuli Ústavy České republiky. Takový problém posuzoval např. německý Spolkový ústavní soud, který ve svém nálezu zvaném "Hartz IV" (BVerfG, 1 BvL 1/09 ze dne 9. 2. 2010) vyslovil, že platná německá zákonná úprava sociálních dávek vyplácených nezaměstnaným osobám a jejich nezletilým dětem nezaručuje důstojné existenční minimum a nectí principy sociálního státu, čímž porušuje článek 1 odst. 1 a článek 20 odst. 1 německé ústavy.
7. Domnívám se, že v nynějším případě nebyly splněny žádné z naznačených důvodů, pro něž by Ústavní soud mohl zrušit napadené ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Závěr vyslovený v nálezusp. zn. Pl. ÚS 8/07, že prý tímto zákonným ustanovením byl porušen princip rovnosti zakotvený v článku 1 a v článku 3 odst. 1 Listiny, nepokládám za přesvědčivý.
8. Tím, že Ústavní soud posuzoval, "zda poměr mezi výší příjmu, pojistného na důchodové pojištění a výší důchodu za stávající právní úpravy naplňuje ústavní požadavek "přiměřenosti" hmotného zabezpečení ve stáří ... a nezakládá namítanou nerovnost účastníků důchodového pojištění" (bod 34 nálezu), vkročil na teritorium sociální politiky, o níž rozhodovat přísluší toliko zákonodárci. Posuzovaná výše výpočtového základu (zahrnující tzv. osobní vyměřovací základ a tzv. redukční výši) je totiž integrální součástí celého systému vzájemně propojených a vyvážených prvků, kam patří dále např. rozsah zápočtu jednotlivých náhradních dob, způsob zjišťování průměru příjmů za rozhodné období včetně jejich indexace a redukce, procentní sazba z výpočtového základu za každý celý rok doby pojištění, důchodový věk, institut dopočtené doby atd. Při tomto posuzování je stále třeba mít na zřeteli celkovou bilanci příjmů a výdajů důchodového sytému. Posoudit všechny tyto otázky je zcela nemožné bez speciálních odborných znalostí z oblasti demografie, statistiky, pojistné matematiky apod., kterými Ústavní soud přirozeně nedisponuje.
9. Ohledně základních principů celého sociálního systému, jako je např. míra mezigenerační solidarity, musí být dosaženo co možná nejširšího společenského konsensu, vytvářeného především v demokratické politické diskusi.
10. Je očividné, že pokud budou zvýšeny starobní důchody občanů patřících do nejvyšší příjmové skupiny (tedy nejbohatších) a má-li být udržena vyrovnaná bilance příjmů a výdajů, musí být buď zvýšeny příjmy důchodového systému (např. zvýšením pojistného nebo zvýšenými dotacemi ze státního rozpočtu, což povede ke zvyšování deficitu státního rozpočtu), nebo musí být sníženy důchody občanů patřících do nižších příjmových skupin. V tak nesmírně citlivých otázkách, dotýkajících se rozpočtové politiky státu a problematiky sociální stratifikace, musí být postupováno mimořádně odpovědně, jinak hrozí riziko zostření sociálních konfliktů.
11. Dodávám, že se plně ztotožňuji také s argumentací uvedenou v odlišném stanovisku soudce Jiřího Nykodýma a v podrobnostech na ni odkazuji.
Ze všech uvedených důvodů se domnívám, že návrhem napadené ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, není v rozporu ústavním pořádkem České republiky a že návrh měl být podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnut.
2. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Nykodýma
K nastolené otázce, zda ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., především jeho tzv. druhá redukční hranice, je v souladu s ústavním pořádkem, nález odpovídá negativně; důvodnost návrhu spočívá dle přijatých závěrů jednak v ústavně nekonformním provedení práva na přiměřené hmotné zabezpečení zakotveného v ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny, a jednak v porušení principu rovnosti zakotveného v čl. 1 Listiny. Činí závěr, že "kritériem ústavní konformity je "přiměřenost" důsledků zvolené konstrukce, kdy na jedné straně limitující korektiv principu zásluhovosti představuje imperativ (akcesorické i neakcesorické) rovnosti a na straně druhé je potom oním korektivem "přiměřenost" minimálního hmotného zabezpečení, tedy nejen ve smyslu eliminace chudoby, ale i zajištění důstojné životní úrovně pro nízkopříjmové pojištěnce".
Z hlediska financování je náš systém důchodového pojištění systémem průběžně financovaným, a proto není výše pobírané dávky přímo odvislá od zaplaceného pojistného. Výše dávky se zásadně odvíjí od výše pojistného placeného budoucí generací. Jde o systém, který vyžaduje vysokou mezigenerační solidaritu, neboť dnes aktivní část populace přispívá na důchody dnešních důchodců, což samozřejmě činí v důvěře, že příští aktivní generace bude zase přispívat na její důchody. Uvedený systém je co do vyrovnané finanční bilance závislý na demografickém vývoji, jakož i struktuře do systému zapojených osob z hlediska jejich příjmů. Z tohoto pohledu otázka míry solidarity není podle mého soudu primárně otázkou ústavněprávní, ale otázkou ekonomickou, a tedy především politickou. Je sice možné připustit, že se může za určitých okolností stát i otázkou ústavněprávní, ale to by muselo jít o případ flagrantní nespravedlnosti. Mám pochybnosti, že by za takový stav bylo možno označit situaci, kdy náhradový poměr u vysokopříjmových skupin dosahuje řádově 20 % a u nízkopříjmových cca 46 %. To se sice při prostém porovnání obou čísel jeví jako nerovnost. I kdyby tomu tak opravdu bylo, je taková nerovnost ospravedlnitelná jednak zachováním sociálního smíru mezi "bohatými a chudými", jednak omezenými prostředky systému; ostatně v tomto směru se Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) vyslovil k otázce charakteru sociálních práv a jejich odlišnosti od základních práv tak, že jejich specifickým charakterem je těsná závislost na ekonomické situaci státu.
Ústavní zásada rovnosti vyjádřená v čl. 1 Listiny neznamená absolutní rovnost, jak ostatně nález sám připouští. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/96ze dne 5. 11. 1996 (N 113/6 SbNU 313; 295/1996 Sb.), na který navázala další judikatura, to Ústavní soud konkrétně vyjádřil takto: "Ústavní zásadu rovnosti v právech zakotvenou v čl. l Listiny nelze pojímat absolutně a rovnost chápat jako kategorii abstraktní. Již Ústavní soud ČSFR vyjádřil své chápání rovnosti v uvedeném článku zakotvené jako rovnosti relativní, jak ji mají na mysli všechny demokratické ústavy, požadující pouze odstranění neodůvodněných rozdílů (nález Ústavního soudu ČSFRsp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37, vyhlášen v částce 96/1992 Sb.). Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět také tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům mezi právními subjekty nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo.".
Ústavní soud obecně interpretuje princip rovnosti z dvojího pohledu [viz např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/93ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/93ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/95ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/95ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/96ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/99ze dne 6. 10. 1999 (N 135/16 SbNU 9; 289/1999 Sb.)]. První je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý pak požadavkem ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce. Z postulátu rovnosti sice nevyplývá požadavek obecné rovnosti každého s každým, plyne z něj však požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo ani neznevýhodňovalo jedny před druhými. Ústavní soud tedy připouští i zákonem založenou nerovnost, pokud jsou pro to ústavně akceptovatelné důvody. Ty zde ale pro nálezem vyjádřenou nerovnost dány podle mého soudu jsou. Ostatně speciální ustanovení Listiny mající vztah k důchodovému zajištění nemluví o rovnosti, ale o přiměřenosti, a míní tím přiměřenost sociální, nikoliv udržení dosavadní životní úrovně. Po základním důchodovém systému podle mého lze těžko něco takového požadovat. Zachování životního standardu je otázkou dalšího, smluvního pojištění. O to se musí postarat každý sám z vlastních prostředků. Nelze požadovat na státu, aby toto garantoval. Stát k tomu určité podmínky vytváří a důchodové připojištění či spoření podporuje, ale nemůže podle mého názoru v sytému základního důchodového zabezpečení kromě přiměřenosti garantovat i udržení dosavadní životní úrovně.
Ovšem v důchodovém zabezpečení je vůbec otázkou, zda zrovna v souvislosti s ekvivalencí odváděného pojistného k vyměřeným důchodům lze vůbec takto o rovnosti uvažovat (naopak je otázkou, zda vyhovět návrhu by neznamenalo založení nepřípustné nerovnosti mezi důchodci, jimž byl důchod vyměřen v redukované podobě dle dosavadních pravidel, a důchodci "novými"). Ve vzorci rovnosti se totiž vyskytuje ještě neznámá, která je v úvahách odůvodnění nálezu zcela opomenuta. A to je fakt, že není a nemůže být předem známo, jak dlouho bude ten který pojištěnec přiznaný důchod pobírat. Rozdíl mezi dobami čerpání důchodů může ve svém důsledku vést k úplnému obrácení takto vnímané rovnosti. Ti "vysokopříjmoví", kteří odváděli několikanásobně vyšší pojistné, mohou i při existenci redukčních hranic v důsledku dlouhé doby pobírání důchodu výrazně přečerpat pomyslný podíl, jímž se na vytváření prostředků důchodového účtu podíleli. A naopak ti "nízkopříjmoví", kterým je dopřáno pobírat příslušný důchod pouze krátce, ze systému obdrží jen malou část toho, co do něho byli nuceni vložit. Při způsobu uvažování navrhovatele a konstrukci nálezu je pak aktuální způsob vyměřování důchodů nespravedlivý naopak vůči těmto pojištěncům.
Já nicméně považuji úvahy o rovnosti "vysokopříjmových" a "nízkopříjmových" pojištěnců jako ústavní kategorii za pojmově vadné. Je to stejné, jako kdyby byl napaden stávající systém důchodového pojištění příslušníkem generace aktuálních přispěvatelů pro údajnou nerovnost s tím, že v důsledku nižší porodnosti a prodlužujícího se průměrného věku je nucen hradit vyšší pojistné (resp. odvádět sociální daň) než jeho rodiče. Podstata celého systému stojí na solidaritě, jak je v nálezu konstatováno. Nicméně není to jenom solidarita chudších s bohatšími a mladších se staršími nebo zdravých či méně nemocných s nemocnějšími, ale každého s každým. V případě důchodového zabezpečení, jak jsem uvedl výše, není nikdy předem jisté, do jaké míry ten který jedinec systém zatíží. V důsledku toho proto můžeme argumentovat tak, že za jistých okolností mohou "vysokopříjmoví" jedinci pobírat důchod jen díky solidaritě "nízkopříjmových". Návrh osob této příjmové kategorie konstruující nerovnost by byl přitom považován za absurdní.
Domnívám se, že systém důchodového pojištění, zejména je-li postaven na průběžném financování, a nikoliv systému individuálních účtů, stojí a padá s takto široce pojímanou zásadou solidarity každého s každým (a to zdůrazňuji). Obdobně je nastaven i systém zdravotního pojištění a úhrad "odebírané" zdravotní péče. Každý do systému přispívá tolik, kolik je schopen, tedy kolik může, aniž by jej to nepřiměřeně zatížilo. A naopak v případě potřeby ze systému dostává jen tolik, kolik potřebuje. Předem je mu přitom jasné, že mezi vkladem a čerpáním nemusí být, a nejspíš ani nebude, rovnováha. Nikoho přitom nenapadne diferencovat mezi základní poskytovanou péčí tak, aby to bylo ekvivalentní výši vloženého pojistného.
Kromě toho nelze přehlédnout, že Ústavní soud ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/94ze dne 12. 4. 1995 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.), na který poukazuje i Ministerstvo práce a sociálních věcí, vycházel při posuzování návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 589/l992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, ze stanoviska, že ve všech existujících systémech sociálního zabezpečení jsou v různém poměru zastoupeny zásady solidarity a ekvivalence. Každý systém sociálního zabezpečení nese s sebou zvýhodnění nebo znevýhodnění určitých sociálních skupin podle toho, je-li preferováno spíše hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence. Tato úprava je vyhrazena zákonodárci, který nemůže postupovat libovolně, ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám. V oblasti, která byla předmětem posuzování, jde o oblast ekonomického zákonodárství, kde má zákonodárce podstatně širší prostor než v zákonech, které se bezprostředně dotýkají základních lidských práv a svobod. Podstatné je, že Ústavní soud již jednou přijal stanovisko, že poměr solidarity a ekvivalence v systému sociálního zabezpečení je vyhrazen zákonodárci. Nález nyní přijatý ovšem tento závěr popírá.
Náš důchodový systém nemá objektivně žádné relevantní rezervy pro zásadní ovlivnění míry individuálního náhradového poměru u osob s dlouhodobě vyššími příjmy. Jakékoliv zvýšení důchodů jedné z příjmových skupin musí nutně vést buď ke snížení důchodů jiných příjmových skupin nebo k zadlužování systému nebo ke zvýšení sociální daně, které by ovšem opět postihlo především vysokopříjmové skupiny. Můžeme dopředu vyloučit možnost snížení důchodů, neboť jednou přiznané právo nelze odebrat (se situací, kdy by hrozil či přímo nastal státní bankrot, nepočítám). Dlouhodobé zadlužování důchodového systému je rovněž nemožné, neboť by nutně vedlo k rozvrácení stability veřejných financí, což je dáno shora popsanou povahou našeho důchodového systému, který je napojen na státní rozpočet. Zbývá tedy jediná ekonomicky reálná možnost pro vytvoření materiální základny zvýšení důchodů, a tou je zvýšení pojistného. Takový krok ale nutně evokuje otázku, zda pouze nebude zaměněno napětí mezi osobami rozdělenými výší svých příjmů (a odvodů do systému) za napětí mezi osobami ekonomicky aktivními a neaktivními. To může být nebezpečný test zachování široké míry zejména mezigenerační solidarity.