Nález
Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Michaely Židlické a soudců Vlasty Formánkové a Miloslava Výborného - ze dne 9. února 2011 sp. zn. IV. ÚS 1521/10 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky H. Š. proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. března 2010 č. j. 25 Cdo 1715/2008-118 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. září 2007 č. j. 51 Co 44/2007-99, ve sporu o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem.
VýrokI. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. března 2010 č. j. 25 Cdo 1715/2008-118 se ruší.II. V rozsahu žádajícím zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. září 2007 č. j. 51 Co 44/2007-99 se ústavní stížnost odmítá.III. Návrh na náhradu nákladů řízení se odmítá.
Odůvodnění
I.
Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí obecných soudů. Opírá se zejména o následující důvody:
Napadeným usnesením Nejvyššího soudu bylo podle stěžovatelky porušeno její základní právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a v důsledku toho bylo též porušeno její právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Právo na náhradu škody, resp. právo na spravedlivý proces bylo podle stěžovatelky porušeno též v záhlaví citovaným rozsudkem Městského soudu v Praze.
V ústavní stížnosti stěžovatelka nejprve brojí proti způsobu, jakým se Nejvyšší soud vypořádal s jejím rozborem o použitelnosti komunitárního práva na posuzovaný případ a jejím návrhem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství (resp. Soudnímu dvoru Evropské unie - dále jen "ESD"). Stěžovatelka má totiž za to, že se s jejími námitkami a návrhy Nejvyšší soud nevypořádal vůbec, což je třeba považovat za nepřípustný projev svévole soudního rozhodování. Nejvyšší soud totiž bez jakéhokoli odůvodnění nepovažoval otázku použitelnosti a výkladu komunitárního práva za otázku zásadního právního významu. Poukázal přitom pouze na svůj rozsudek ze dne 24. 2. 2010 sp. zn. 25 Cdo 3556/2007 (poznámka pod čarou č. 1). V tomto odkazovaném rozsudku Nejvyšší soud uvádí, že otázku, zda čl. 4 směrnice Rady 80/155/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti porodních asistentek a jejího výkonu (dále jen "směrnice 80/155/EHS") obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní asistentky na systém veřejného pojištění, řešit nebude, neboť její zodpovězení nemá zásadní význam pro rozhodnutí o uplatněném nároku na náhradu škody a rozsudek odvolacího soudu na ní nespočívá. Dále v odkazovaném rozsudku vyslovuje, že nárok na náhradu škody pro nesprávné provedení směrnice má jiný skutkový a právní základ, než na jakém stojí nárok na náhradu pro nesprávný úřední postup. Evropský soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce má dále podle náhledu Nejvyššího soudu pravomoc vykládat komunitární (nikoliv vnitrostátní) právo.
Stěžovatelka však tomuto odůvodnění Nejvyššího soudu, jež platí i pro její spor, vytýká několik pochybení. (1) Přestože totiž soud konstatuje samostatnost nároku z neprovedení směrnice oproti nároku z nesprávného úředního postupu, nepotřebnost řešení výkladu směrnice je odůvodněna právě zamítnutím nároku z nesprávného úředního postupu. (2) Stěžovatelka přitom ale podle svého tvrzení založila žalovaný nárok jak na tvrzení nesprávného úředního postupu, tak alternativně na tvrzeních o porušení komunitárního práva včetně tvrzení o nastoupení ostatních předpokladů pro vznik práva na náhradu škody z tohoto alternativního titulu - otázka porušení komunitárního práva je totiž zcela zásadní pro posouzení předpokladů pro vznik odpovědnosti státu z tohoto titulu.
Tyto výhrady uplatňované proti rozsudku, na který odkazuje stížností napadené usnesení Nejvyššího soudu, platí tím spíše i pro stížností napadené usnesení. Stěžovatelka zejména zdůrazňuje, že absence odůvodnění k nepoložení předběžné otázky představuje ze strany Nejvyššího soudu svévoli vedoucí k porušení jejího práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 2 Listiny [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
Nejvyšší soud přitom vyřídil námitky stěžovatelky ohledně nesprávného právního posouzení odpovědnosti státu za škodu způsobenou porušením komunitárního práva, obsažené v jejím dovolání, pouhým konstatováním, že zodpovězení otázky, jaké povinnosti má stát podle směrnice 80/155/EHS, je pro posouzení věci nevýznamné, a to i přesto, že stěžovatelka jasně namítala, že ze směrnice 80/155/EHS státu vyplývá dostatečně určitá povinnost, že tato směrnice není provedena řádně a že v příčinné souvislosti s tím vznikla stěžovatelce škoda. Opomenutí celého nároku stěžovatelky na základě paušalizujícího tvrzení o nadbytečnosti výkladu komunitární směrnice, který je přitom potřebný pro posouzení, zda právo na náhradu škody typu "Francovich" [srov. rozhodnutí ESD ve spojených věcech Francovich a Bonifaci v. Italský stát (C 6 a 9/90) - dále jen "Francovich"] vůbec vzniklo, nelze považovat než za odmítnutí spravedlnosti.
Absencí jakéhokoli přezkoumatelného odůvodnění, proč problematika odpovědnosti typu Francovich nezakládá otázku zásadního právního významu, tedy porušil Nejvyšší soud právo stěžovatelky na spravedlivý proces. Nejvyšší soud rovněž nedostatečně odůvodnil, respektive nevyvrátil tvrzení stěžovatelky obsažené v dovolání, a sice že v případě vyhlášení výsledků dohodovacího řízení se nejedná o volnou úvahu, jakou má například zákonodárce, ale o správní postup, který je zákonem rozdělen do několika fází, z nichž každá se vyznačuje určitými alternativami. Nejvyšší soud v tomto ohledu podle stěžovatelky odkázal opět na svůj dřívější rozsudek ze dne 24. 2. 2010 sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, kde ale nevysvětlil, proč charakter výsledku přibral jako kritérium pro to, zda o úřední postup jde nebo nikoli.
Porušení práva na spravedlivý proces se podle stěžovatelky dopustil i Městský soud v Praze. Odůvodnění jeho rozhodnutí se totiž omezilo pouze na dvě konstatování. Za prvé byl učiněn závěr o normativní povaze zveřejnění výsledku dohodovacího řízení a za druhé byl vysloven názor, že za normativní právní akty stát neodpovídá. Stěžovatelka se ale domáhala vyslovení odpovědnosti moci výkonné.
Stěžovatelka dále v ústavní stížnosti navrhla, aby jí Ústavní soud přiznal "náhradu nákladů řízení, tzn. nákladů právního zastoupení, postupem podle § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu", a to ve výši 5 760 Kč (takto stanovenou částku stěžovatelka v ústavní stížnosti dokládá odkazem na ustanovení relevantních právních předpisů). Stěžovatelka považuje svůj návrh za důvodný vzhledem k tomu, že je povinností soudů svá rozhodnutí náležitě odůvodňovat a tato povinnost byla mnohokrát zdůrazněna v nálezech Ústavního soudu.
Takto koncipovanou ústavní stížnost pak stěžovatelka doplnila ještě podáním doručeným Ústavnímu soudu 5. 8. 2010. Odkázala zejména na nález sp. zn. Pl. ÚS 36/08 ze dne 8. 7. 2010 (N 138/58 SbNU 131; 253/2010 Sb.), kde se Ústavní soud v bodě 17 dle citace stěžovatelky vyslovil tak, že "nesprávným úředním postupem je každý postup orgánu veřejné moci, který při jejím výkonu postupuje v rozporu s obecně závaznými právními předpisy či v rozporu se zásadami jejího výkonu". Ve světle právě citovaného nálezu Ústavního soudu se tak dosavadní judikatura Nejvyššího soudu, která postup při vydávání normativních aktů moci výkonné za úřední postup ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, nepovažuje, jeví podle stěžovatelky jako překonaná.
Na základě výše uvedeného se stěžovatelka domnívá, že citovaným rozsudkem Městského soudu Praze bylo porušeno její právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) a právo na náhradu škody (čl. 36 odst. 3 Listiny). Citovaným usnesením Nejvyššího soudu pak bylo porušeno, vedle práva na spravedlivý proces a práva na náhradu škody, ještě její právo na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny).
II.
Ústavní soud si vyžádal spis Obvodního soudu pro Prahu 2 evidovaný pod sp. zn. 18 C 142/2005. Zjistil, že Obvodní soud pro Prahu 2 (dále též "obvodní soud" nebo "soud prvního stupně") rozsudkem ze dne 18. 9. 2006 č. j. 18 C 142/2005-55 rozhodl tak, že zamítl žalobu, že žalovaná Česká republika - Ministerstvo zdravotnictví (dále jen "žalovaná" nebo "vedlejší účastnice") je povinna zaplatit stěžovatelce částku 82 125,25 Kč a zároveň rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Rozhodl tak o žalobě, kterou se stěžovatelka domáhala zaplacení uvedené částky s tím, že se žalovaná měla dopustit nesprávného úředního postupu tím, že schválila výsledky dohodovacího řízení, ačkoliv tyto výsledky jsou v rozporu se zákonem. Stěžovatelka v řízení před obvodním soudem tvrdila, že poskytuje zdravotní péči v odbornosti porodní asistentka. Podle vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 134/1998 Sb., kterou se vydává seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami, ve znění pozdějších předpisů, se jedná o odbornost č. 921. Úhrady za poskytovanou péči jsou stěžovatelce poskytovány ze systému veřejného zdravotního pojištění, přičemž výše úhrady se odvíjí od počtu bodů, které připadají na výkony provedené v daném období. Výše hodnoty bodu je stanovena jako výsledek dohodovacího řízení vedeného pro každé pololetí mezi zástupci zdravotních pojišťoven a zástupci poskytovatelů zdravotní péče. Žalovaná je povinna přezkoumat výsledek dohodovacího řízení z hlediska jeho souladu s právními předpisy. Stěžovatelka v této souvislosti v žalobě upozornila, že informační systém pojišťoven pro obě pololetí roků 2003 a 2004 neobsahoval odbornost č. 921. Pokud tedy žalovaná schválila výsledky dohodovacího řízení pro dané období, učinila tak v rozporu se zákonem. Stěžovatelka byla v době podání žaloby proplácena podle pravidel odbornosti č. 925 - sestra domácí zdravotní péče, ačkoliv to není její kvalifikace. Výsledky dohodovacího řízení pro období let 2003 a 2004, které žalovaná schválila pro odbornost č. 925, podle stěžovatelky nadto diskriminačně stanovily odlišnou hodnotu bodu pro zdravotnická zařízení o nestejné velikosti. Stěžovatelce tak vznikla vlivem nesprávného úředního postupu škoda, jejíž výši v žalobě odvozovala od rozdílu mezi hodnotou bodu stanoveného pro odbornost č. 925 pro zařízení s 5 a více zaměstnanci a hodnotou bodu stanovenou pro menší zdravotnická zařízení.
Soud prvního stupně po provedeném dokazování a s poukazem na příslušná ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., resp. zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, dospěl k závěru, že žalovaná se tím, že schválila výsledky dohodovacího řízení, nedopustila nesprávného úředního postupu, a stěžovatelce proto nemohla vzniknout škoda, za niž by odpovídal stát. Neztotožnil se s námitkou stěžovatelky, že proplácení poskytnuté péče pod odborností č. 925 je ve vztahu ke stěžovatelce diskriminující, neboť hodnota bodu pro odbornost porodní asistentka je stanovena tím, že odbornost č. 921 je pro účely stanovení hodnoty bodu subsumována pod odbornost č. 925. V tomto ohledu se tedy žalovaná nemohla dopustit nesprávného úředního postupu, neboť stěžovatelka coby poskytovatel zdravotní péče nebyla vyloučena ze systému veřejného zdravotního pojištění. Z pouhé skutečnosti, že pro odbornost č. 921 nebyla stanovena hodnota bodu přímo, ale prostřednictvím jejího podřazení pod jinou odbornost, nelze podle soudu prvního stupně dovodit vznik škody. V této souvislosti soud prvního stupně uvedl, že je věcí profesního sdružení, jakým způsobem bude hájit zájmy svých členů, tedy jaké pro ně vyjedná podmínky, přičemž Ministerstvu zdravotnictví nepřísluší zasahovat do jeho svobodného projevu vůle. Česká asociace porodních asistentek (dále jen "ČAPA") vstoupila do procesu dohodovacího řízení v okamžiku, kdy musela akceptovat již nastavená pravidla a sama se zaevidovala pod existujícím segmentem, tj. pod skupinou poskytovatelů domácí péče. Bylo proto na ní, aby případně iniciovala takové změny jednacího řádu, kterými by bylo docíleno osamostatnění odbornosti č. 921 pro účely stanovení hodnoty bodu. Pokud jde o diferenciaci výše bodů s ohledem na velikost zdravotnických zařízení, i zde se jedná o výsledek dohodovacího řízení, a tedy výsledek svobodné vůle zúčastněných stran. Diferenciace odráží rozdílné potřeby větších a menších zdravotnických zařízení, neboť větší zdravotnická zařízení poskytují péči v širším rozsahu. Žalovaná se proto podle obvodního soudu nemohla dopustit nesprávného úředního postupu ani tím, že schválila výsledky dohodovacího řízení, podle kterých je stanovena rozdílná hodnota bodu pro větší a menší zdravotnická zařízení. Konečně se soud prvního stupně neztotožnil s námitkou stěžovatelky, že žalovaná se dopustila porušení evropského práva, když nezabezpečila řádnou implementaci směrnice 80/l55/EHS. Tato směrnice byla do českého právního řádu implementována v podobě zákona č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů. Citovaná směrnice podle názoru soudu prvního stupně nezavazuje členské státy k právnímu zakotvení, že porodní asistentky musí být propláceny ze systému veřejného zdravotního pojištění. V tomto ohledu směrnice ponechává otázku financování poskytnuté zdravotní péče na vnitrostátní úpravě.
K odvolání stěžovatelky pak byl citovaný rozsudek obvodního soudu potvrzen rozsudkem Městského soudu v Praze (dále též "městský soud") ze dne 14. 9. 2007 č. j. 51 Co 44/2007-99 s tím, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí v první řadě konstatoval, že v dané věci jde o posouzení otázky, zda proces, který předchází vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotách bodu a výši náhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví a který vychází z ustanovení § 17 odst. 4, 5 a 8 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění platném do 29. 3. 2005, lze označit za úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. V této souvislosti pak odkázal na svůj rozsudek ze dne 5. 4. 2007 č. j. 35 Co 605/2006-117, respektive na nález pléna sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), podle kterého rozhodnutí vlády vydané podle § 17 odst. 5 zákona č. 47/1998 Sb., ve znění účinném před 31. 12. 2000 (nahrazující projev vůle smluvních stran z důvodu absence dohody účastníků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění), je aktem státního orgánu, který má právněnormativní charakter. Městský soud v Praze přitom v uvedeném rozhodnutí ze dne 5. 4. 2007 dovodil, že obdobný závěr lze učinit i ve vztahu k výsledku dohodovacího řízení vyhlášeného ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Vyhlášený výsledek dohodovacího řízení je totiž výsledkem procesu, jejž lze označit za normotvorný, a jeho součástí je i uplatnění veřejnoprávního prvku ze strany žalované. Tento výsledek dohodovacího řízení včetně posouzení jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem se neodvíjí od úředního postupu a proces jeho vzniku nemůže být základem pro vznik odpovědnosti žalované za tvrzenou škodu. Tyto závěry pak plně dopadají podle městského soudu i na právě projednávanou věc.
S ohledem na právě uvedené závěry pak Městský soud v Praze ještě poznamenal, že podle něho nevyvstala v projednávané věci otázka výkladu komunitárního práva, kterou by musel řešit ESD. ESD nemá nadto ani pravomoc k tomu, aby rozhodoval o souladu vnitrostátního práva s právem komunitárním.
Proti citovanému rozsudku městského soudu podala stěžovatelka dovolání, jehož přípustnost dovozovala z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu (dále též "o. s. ř."), a podala je z důvodu podle ustanovení § 24la odst. 2 písm. a) a b) o. s. ř. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí odvolacího soudu spatřovala v těchto otázkách: 1. zda kontrola a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví podle ustanovení § 17 odst. 8 a 9 zákona č. 48/1997 Sb. je či není úředním postupem, který může být též nesprávný a zakládat tak nárok na náhradu škody, 2. zda normativní činnost orgánů veřejné správy, například vydávání vyhlášek a nařízení, je či není úředním postupem, který může být též nesprávný, a zakládat tak nárok na náhradu škody, a 3. zda čl. 4 směrnice 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní asistentky na systém veřejného zdravotního pojištění, pakliže je veřejné zdravotní pojištění převažujícím způsobem financování zdravotní péče.
Nejvyšší soud však její dovolání usnesením z 30. 3. 2010 č. j. 25 Cdo 1715/2008-118 odmítl; zároveň rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení. V odůvodnění svého usnesení především konstatoval, že výše zmíněnou otázkou pod bodem ad 2 se zabývat nemohl, neboť rozhodnutí odvolacího soudu neřeší v obecné poloze povahu normativní činnosti orgánů veřejné správy. Spočívá toliko na závěru, že posouzení a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví ve věstníku tohoto ministerstva podle ustanovení § 17 odst. 8 a 9 zák. č. 48/1997 Sb. (ve znění tehdy účinném) není úředním postupem, a není tudíž způsobilé založit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb. Pokud jde o otázky ad 1 a 3 předložené stěžovatelkou (tehdy dovolatelkou), pak Nejvyšší soud odkázal na svůj rozsudek ze dne 24. 2. 2010 sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, kde se těmito otázkami již zabýval, neboť tam řešený případ vycházel z obdobného skutkového základu. V odůvodnění zmiňovaného rozsudku ze dne 24. 2. 2010 přitom Nejvyšší soud zejména uvedl, že pro oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, je stanoven zvláštní postup, jehož výsledek je publikován ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví (srov. též rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99). Výsledek dohodovacího řízení je normou obecné povahy, z jejíhož obsahu jsou zřetelné charakteristické znaky - abstraktnost, obecnost, má normativní obsah bez individuálního určení adresátů, je tedy všeobecně závazný. Pokud zároveň platí, že úředním postupem, jenž by zakládal odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., není vydání normativního právního aktu (neboť jde o normotvornou činnost - srov. rozsudek Nejvyššího soudu z 26. 9. 2007 sp. zn. 25 Cdo 2064/2005), pak tento závěr platí i pro akt vydaný ministerstvem jakožto složkou moci výkonné. Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze ani dovodit odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb.
Nejvyšší soud pak ještě přisvědčil odvolacímu soudu rozhodujícímu v tam posuzované věci, že "pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl splněn základní předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci. ... Tento důvod je sám o sobě dostačujícím k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu je věcně správné, a další dovolací námitky nemohou mít na správnost jeho rozhodnutí vliv. Platí to i pro otázku, zda čl. 4 směrnice 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní asistentky na systém veřejného pojištění, neboť její zodpovězení nemá zásadní význam pro rozhodnutí o uplatněném nároku na náhradu škody a rozsudek odvolacího soudu na ní nespočívá ... Otázkou vztahu komunitárního práva a odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. se Nejvyšší soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 26. 9. 2007 sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ze kterého vyplývá, že případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu za porušení komunitárního práva (nejčastěji jako důsledek vadně či nevčasně implementované směrnice do národního právního řádu) není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. ledna 2007 sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 7, roč. 2008). Ostatně Evropský soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce má pravomoc vykládat komunitární (nikoliv vnitrostátní) právo, a to za podmínky, že tento výklad je zcela zásadní pro vyřešení daného sporu před národním soudem, což ovšem není tento případ."
III.
K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřila vedlejší účastnice. Uvedla, že nezpochybňuje usnesení Nejvyššího soudu č. j. 25 Cdo 1715/2008-118 ze dne 30. 3. 2010. Skutečnost, že odbornost, resp. hodnota bodu odbornosti č. 921 byla podřazena pod odbornost č. 925 - sestra domácí péče, dle názoru vedlejší účastnice není důvodem, na kterém by bylo možné postavit konstrukci o náhradě škody, která údajně měla stěžovatelce vzniknout. Vedlejší účastnice má rovněž za to, že postupem obecných soudů nebyla podle jejího názoru nijak dotčena základní práva stěžovatelky, jak tato uvádí ve své ústavní stížnosti, neboť evropská judikatura, zejména pak rozsudek v případu Francovich, se dotýká poněkud jiné situace, než jaká v tomto případě nastala. Ostatně podle vedlejší účastnice skutkový stav, který podání ústavní stížnosti předcházel, nemůže být důvodem pro to, aby postup při posuzování a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení byl považován za nesprávný úřední postup dle ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. V závěru svého vyjádření vedlejší účastnice souhlasila s upuštěním od ústního jednání ve smyslu § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., zákon o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Obvodní soud pro Prahu 2 se k ústavní stížnosti nevyjádřil, zaslal Ústavnímu soudu toliko svůj spis sp. zn. 18 C 142/2005.
Městský soud v Praze ve svém vyjádření rovněž odkázal na své rozhodnutí a na příslušný spisový materiál. Usoudil, že základní práva (svobody) stěžovatelky nemohla být porušena, neboť dovolání bylo Nejvyšším soudem odmítnuto. S upuštěním od ústního jednání vyjádřil městský soud podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlas.
Nejvyšší soud ve svém vyjádření zdůraznil, že v napadeném usnesení byla řešena toliko otázka, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu je zásadně právně významné ve smyslu § 237 odst. 3 o. s. ř. Ke všem třem otázkám, z nichž stěžovatelka dovozovala přípustnost dovolání, se dovolací soud vyjádřil zcela jasně, proč tyto otázky nečiní rozhodnutí odvolacího soudu zásadně právně významným. S upuštěním od ústního jednání ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyjádřil souhlas.
Vyjádření obecných soudů, resp. Ministerstva zdravotnictví České republiky zaslal Ústavní soud stěžovatelce k replice. Ta však možnost repliky ve stanovené lhůtě nevyužila.
IV.
K ústnímu jednání konanému dne 9. 2. 2011 se dostavil na základě substituční plné moci D. D. jako právní zástupce stěžovatelky a M. P. pověřená zastupováním vedlejší účastnice. Právní zástupce stěžovatelky ani zástupkyně vedlejší účastnice neměli žádné důkazní návrhy.
Právní zástupce stěžovatelky ve své závěrečné řeči shrnul stížnostní argumentaci stěžovatelky. Nadto zejména vyzdvihl, že v rámci podmínek odpovědnosti státu za škodu způsobenou normotvornou činností je třeba rozlišovat mezi primárními právními normami, které pocházejí od zákonodárce, a sekundárními normami moci výkonné. U sekundárních právních norem pak podle právního zástupce stěžovatelky není důvod odpovědnost státu za škodu omezovat. Pokud se týká evropského rozměru celého případu, pak je podle právního zástupce stěžovatelky třeba zejména zdůraznit, že ukládá-li shora citovaná směrnice členskému státu povinnost umožnit výkon povolání porodním asistentkám, není tím jistě myšleno toliko formální vytvoření možnosti vykonávat toto povolání, ale stát musí zajistit takové podmínky, aby toto povolání mohlo být skutečně efektivně vykonáváno.
Zástupkyně vedlejší účastnice ve své závěrečné řeči zejména uvedla, že systém veřejného zdravotního pojištění není nastaven tak, aby každé zdravotnické povolání bylo automaticky napojené na tento způsob financování. Proto je systém nastaven tak, aby ti, kterých se to týká, si dohodli podmínky, za nichž se do tohoto systému chtějí zapojit. Jen v případě, že se nedohodnou, zasáhne Ministerstvo zdravotnictví. Stěžovatelka podle zástupkyně vedlejší účastnice ani neuvádí, který zákon byl uvedenou subsumpcí odbornosti číslo 921 pod odbornost číslo 925 porušen. Tvrdí-li stěžovatelka dále, že výše uvedená diferenciace na základě velikosti poskytovatelů zdravotní péče je diskriminující, pak tomu tak podle zástupkyně vedlejší účastnice není, neboť zařízení s více než pěti zaměstnanci poskytují své služby sedm dní v týdnu, k čemuž potřebují patřičné zázemí a finanční prostředky.
V.
Ústavní soud posoudil ústavní stížnost samu, jakož i všechny dokumenty k ní přiložené a příslušný spisový materiál vedený Obvodním soudem pro Prahu 2. Přitom dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná, byť ne ze všech hledisek, která stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí.
V první řadě je ovšem nutno i v právě projednávané věci připomenout, že Ústavní soud není součástí obecné soudní soustavy, a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41)]. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv či svobod chráněných ústavním pořádkem. Skutečnost, že se obecný soud opřel o právní názor (resp. výklad zákona, příp. jiného právního předpisu), se kterým se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá sama o sobě důvod k ústavní stížnosti [viz nález sp. zn. IV. ÚS 188/94 ze dne 26. 6. 1995 (N 39/3 SbNU 281)]. Ústavní soud ale na druhé straně, jak bylo ostatně právě naznačeno, opakovaně připustil, že výklad a následná aplikace právních předpisů obecnými soudy může být v některých případech natolik extrémní či svévolná, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny, jakož i z principů ovládajících demokratický právní stát, a zasáhne tak do některého ústavně zaručeného základního práva. To je ale i případ stěžovatelky.
Jak již plyne z bodů I a II tohoto nálezu, stěžovatelka svoji ústavněprávní argumentaci rozvíjí ve třech základních rovinách: 1) zastává názor, že normotvorná činnost zvláště orgánů moci výkonné je podřaditelná pod takzvaný nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb., a to zvláště za situace, kdy jde o akty moci výkonné; 2) vedlejší účastnice tím, že schválila za výše popsaných okolností výsledky dohodovacího řízení, se dopustila nejen nesprávného úředního postupu, ale také porušila závazky plynoucí pro Českou republiku z práva Evropské unie; 3) tím, že městský, respektive Nejvyšší soud nevznesl interpretační dotaz týkající se čl. 4 citované směrnice ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie - to proto, aby mohl posoudit závažnost porušení evropského práva - zasáhl do práva stěžovatelky na zákonného soudce.
Pokud se přitom jedná o výše zmíněnou otázku uvedenou pod bodem 1), pak k tomu Ústavní soud uvádí následující:
Ve shora citovaném nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 jasně deklaroval, že "klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpisu, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva ... Rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nutno považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem státního orgánu, jež je obecné, tj. má právně normativní obsah. Stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků. ... Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat za formu práva." Byť tento nález primárně řešil poněkud jinou problematiku - a sice nevhodnost zásahu vlády do výsledku dohodovacího řízení usnesením (srov. k tomu i důvodovou zprávu k zákonu č. 459/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů - obecná a zvláštní část - článek I, k bodu 1 a 2 - viz sněmovní tisk č. 734/0, 3. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky) - jeho závěry (srov. právě citovanou pasáž) jsou použitelné i v právě projednávaném věci. Ústavní soud v citované plenární věci mj. vyjádřil myšlenku, že rozhodnutí vlády - ač nejde o její nařízení - má za splnění určitých podmínek právněnormativní obsah. Pokud tedy obecné soudy dovodily, že stejné vlastnosti mohou mít i akty vydávané ministerstvem, přičemž tento svůj závěr dostatečně odůvodnily (mj. i odkazem na citované plenární rozhodnutí), nemá Ústavní soud důvod toto jejich stanovisko jakkoli zpochybňovat. Ostatně ani námitky, jež v souvislosti s touto koncepcí vznáší sama stěžovatelka, správnost této koncepce nikterak nenarušují - táže-li se stěžovatelka v ústavní stížnosti, proč obecné soudy při posuzování toho, zda se o úřední postup jedná či nikoli, zohlednily výsledek činnosti státu, pak odpověď lze nalézt v citovaném nálezu pléna Ústavního soudu (srov. shora). Tam uvedené myšlenky samozřejmě nejsou ani v rozporu s nálezem pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/08 ze dne 8. 7. 2010 - stěžovatelka v doplnění své ústavní stížnosti cituje mj. bod 17 tohoto nálezu, přitom již z bodů 18 a 19 stejného nálezu plyne, že Ústavní soud koncepci, podle níž nelze normotvornou činnost v zásadě považovat za úřední postup, nezpochybňuje, a to ani k aktům moci výkonné. Ústavní soud tedy uzavírá, že stanovisko obecných soudů připouštějící normotvorný charakter některých aktů vydávaných ministerstvy považuje za zcela ústavněkonformní a dostatečně odůvodněné (v této souvislosti lze rovněž odkázat na odůvodnění rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 18. 9. 2006 č. j. 18 C 142/2005-55, kde tento soud nejen ozřejmil své stanovisko týkající se odpovědnosti státu za škodu způsobenou normotvornou činností, ale také správně vysvětlil některé aspekty přijaté právní úpravy, zohledňující velikost poskytovatele zdravotní péče, o nichž stěžovatelka tvrdila, že mají diskriminační charakter).
Nad rámec právě uvedeného - zvláště s ohledem na stížnostní argumentaci stěžovatelky (srov. bod I tohoto nálezu) - považuje Ústavní soud za vhodné k tomuto tématu poznamenat ještě následující:
Podle článku 95 odstavce 1 Ústavy České republiky je soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. V souladu s ustanovením tohoto článku pak podle Ústavního soudu vyvstává otázka, zdali bylo v řízení před obecnými soudy (resp. i v řízení o ústavní stížnosti) nutné zpochybňovat stávající paradigma o charakteru výsledků normotvorné činnosti moci výkonné (zde výsledek dohadovacího řízení), když soud zjevně není tímto výsledkem normotvorné činnosti vázán. Stěžovatelka naopak svůj tvrzený nárok na náhradu škody mohla odvozovat, jak bude rozebráno níže, přímo z kautel ústavněprávních norem.
Bylo-li shora uvedeno, že odůvodnění obecných soudů co do charakteru normotvorné činnosti moci výkonné považuje Ústavní soud za ústavněkonformní, pak jiná je ovšem situace ohledně odůvodnění rozhodnutí městským a Nejvyšším soudem stran možnosti vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou porušením evropského práva, respektive vztahu této odpovědnosti k národní právní úpravě (v případě České republiky zejména k zákonu č. 82/1998). Městský soud k této otázce uvedl: "Pokud žalobkyně navrhovala, aby věc byla předložena Evropskému soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce, nelze s ohledem na shora uvedené dovodit, že by v projednávané věci vyvstala otázka výkladu komunitárního práva, kterou by musel řešit Evropský soudní dvůr, a že by bez rozhodnutí o této otázce nebyly splněny podmínky pro rozhodnutí vnitrostátního soudu. Evropský soudní dvůr nemá ani pravomoc k tomu, aby rozhodoval o souladu vnitrostátního práva s právem komunitárním. Má pravomoc pouze komunitární právo vykládat, případně posuzovat platnost aktu Společenství (čl. 234 Smlouvy o založení Evropských společenství)."
Nejvyšší soud pak v odůvodnění rozsudku sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, na jehož závěry bylo plně odkázáno i v usnesení napadeném touto ústavní stížností, dodal, že: "Otázkou vztahu komunitárního práva a odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. se Nejvyšší soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 26. 9. 2007 sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ze kterého vyplývá, že případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu za porušení komunitárního práva (nejčastěji jako důsledek vadně či nevčasně implementované směrnice do národního právního řádu) není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. ledna 2007 sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 7, roč. 2008). Ostatně Evropský soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce má pravomoc vykládat komunitární (nikoliv vnitrostátní) právo, a to za podmínky, že tento výklad je zcela zásadní pro vyřešení daného sporu před národním soudem, což ovšem není tento případ."