58. K přiměřenosti sledovaného cíle (úspora na výdajové stránce státního rozpočtu) ve vztahu k použitému nástroji (platová restrikce) konstatuje Ústavní soud, že elementární racionální základ zákonodárcem zvoleného postupu byl dán, neboť v důvodové zprávě deklarovaný záměr ušetřit částku 31,2 mil. Kč na straně platů státních zástupců, resp. cca 126,7 mil. Kč na straně všech 4 800 představitelů státní moci (včetně soudců) je zjevně co do principu i co do konkrétní výše racionálním opatřením nikoliv zanedbatelného významu. Zároveň, jak bylo shledáno výše, toto opatření samo osobě v konkrétních existujících celkových platových poměrech státních zástupců nevyvolává zásah do základního práva (zejm. právo na spravedlivou odměnu podle čl. 28 Listiny). Tedy lze říci, že postup zákonodárce byl přiměřený deklarovanému účelu. Eventuální poukaz na relativně nízkou částku, která má být podle zákonodárce výsledkem úsporných opatření (v kontextu celkové výše státního rozpočtu), v tom smyslu, že takto nízká úspora dostatečně neodůvodňuje postup zákonodárce, má spornou argumentační hodnotu. Vyšší částka rozpočtové úspory by nutně znamenala zároveň mnohem intenzivnější zásah do platových poměrů jednotlivých dotčených osob a eventuální možné porušení základního práva. Při přijetí takového argumentu by v podstatě nikdy nebylo v praxi možné nalézt vyvážený stav přiměřenosti platové restrikce, neboť by se takový zásah pohyboval pouze ve dvou polohách: buď zákonodárce postupuje svévolně, neboť na jeho straně není žádný (dostatečně intenzivní) veřejný zájem, anebo by platová restrikce sice přinesla znatelnou úsporu státního rozpočtu, ovšem za cenu drastického snížení platové úrovně a následného možného porušení některého ze základních práv na straně státních zaměstnanců a ohrožení některé z funkcí státu.
59. Ústavní soud tedy neshledal, při své zdrženlivosti hodnotit celkové platové poměry státních zaměstnanců (představitelů státní moci), které jsou vždy dílem výrazem politické vůle a dílem výrazem hospodářské situace státu, že by zákonodárce vykročil z mezí racionálního rozhodování natolik intenzivním způsobem, že by se zvláště profesní skupina státních zástupců stala skupinou platově znevýhodněnou (ve výsledku podhodnocenou). Výsledný stav platové úrovně státních zástupců nepředstavuje iracionální nivelizaci platových poměrů odlišných skupin státních zaměstnanců, a tedy ani porušení principu rovnosti v tom aspektu, který žádá provázet racionálně odlišné postavení státních zástupců (ve světle výše uvedeného oproti jiným skupinám státních zaměstnanců) určitou vyšší platovou úrovní. V nyní projednávané věci nelze v žádném ohledu hovořit o ústavní nerovnosti, resp. nerovnosti před zákonem. Pro úplnost nutno dodat, že v případě eventuálního založení derogačního výroku Ústavního soudu právě na argumentu neakcesorické nerovnosti, který by označil zákonodárcem zvolenou skupinu 4 800 představitelů státu (včetně soudců) za oběť legislativní svévole, by nosné důvody takového nálezu nutně musely dopadnout i na další dotčené skupiny představitelů státu (nota bene včetně poslanců a senátorů Parlamentu a řady dalších podle § 1 zákona č. 236/1995 Sb.).
VIII.
Obiter dictum
60. Obiter dictum Ústavní soud přes výše uvedené připomíná, že zákonodárce zákonem č. 283/1993 Sb. ukládá státnímu zastupitelství (a tím tedy státním zástupcům, jejichž úkony jsou podle § 23 odst. 2 téhož zákona považovány za úkony státního zastupitelství) řadu významných a jiným orgánem nezastupitelných úkolů zejména v trestním řízení, kdy zajišťuje ochranu veřejného zájmu jako orgán veřejné žaloby, nezastupitelná je také role státního zastupitelství při prevenci a postihování trestné činnosti, např. korupce a hospodářské kriminality.
61. Není na volné úvaze státu, zda a jakým způsobem bude postihovat zločinnost. Ústavní soud setrvává na doktríně, že trestní řízení představuje toliko vztah mezi pachatelem a státem, tedy že ústavně není zaručeno právo třetí osoby (oznamovatele, poškozeného), aby jiná osoba byla stíhána a odsouzena. Nelze však zároveň pominout, že je jednoznačnou povinností státu zajistit ochranu základních práv včetně práv zaručených Úmluvou, a to i prostřednictvím efektivního trestního řízení, resp. že v určitých situacích lze hovořit o účinné ochraně (obětí) pouze prostřednictvím trestního práva. Selhání státu v této povinnosti může podle okolností představovat typicky porušení čl. 2 odst. 1, čl. 3 či čl. 8 Úmluvy [X a Y proti Nizozemsku, rozsudek ze dne 26. 3. 1989, č. 8978/80, § 27: "This is a case where fundamental values and essential aspects of private life are at stake. Effective deterrence is indispensable in this area and it can be achieved only by criminal-law provisions (...)"; M. C. proti Bulharsku, rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. 39272/98, § 150-153; Assenov a další proti Bulharsku, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 24760/94, § 102; Osman proti Spojenému Království, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 23452/94, § 115-116; a další]. Zvláště k nezastupitelné roli státního zástupce v řízení před soudem konstatuje Ústavní soud, že spravedlivé trestní řízení bez aktivní participace státního zástupce vést nelze, neboť převzetí jeho funkcí soudem samotným zakládá důvodné pochybnosti o nestrannosti soudu v konkrétní věci a porušení zásady obžalovací [Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, rozsudek ze dne 25. 6. 1992, č. 13778/88, § 53; zejména pak Ozerov proti Rusku, rozsudek ze dne 18. 5. 2010, č. 64962/01, § 54-55 (porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy pro absenci státního zástupce); v nedávné době pak Krivoshapkin proti Rusku, rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. 42224/02, § 44-46 (porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy pro absenci státního zástupce)].
62. K výše uvedenému závěru, že materiální zabezpečení státních zástupců jako aspekt jejich nezávislosti, na rozdíl od soudců, nepožívá přímé ústavní ochrany a je garantováno pouze v rovině zákona, je tedy dále nutno dodat následující. Bytostným důvodem, na němž je založena existence státu, státní moci, je zajišťování bezpečnosti občanů. Úkolem politické moci v demokratickém právním státě je vytvořit optimální pravidla pro vznik a fungování mechanismů, které spolehlivým a efektivním způsobem zajistí vyšetřování, stíhání a souzení trestných činů a jiného závadného (deliktního) jednání ve společnosti. Pro fungující justici a státní zastupitelství, tedy soustavy, které na sebe těsně navazují a jsou jinými složkami státní moci nezastupitelné, je nutno zajistit výběr těch nejlepších právníků, kteří jsou v dané oblasti a čase k dispozici. Obsahem slova nejlepší není pouze formální kvalifikace a odborné zkušenosti, ale zejména osobní integrita a její jednotlivé projevy, jako je neúplatnost, zodpovědnost, slušnost, čestnost, svědomitost, uměřenost, statečnost, pracovitost a přístup k chápaní svěřené moci jako služby společnosti. Soudce ani státní zástupce by neměl být při nástupu do funkce tzv. tabula rasa, o které se nic neví, ale naopak listem hojně popsaným, o němž se dá usuzovat, že moc, kterou se svojí funkcí přebírá, nezneužije. Pro státního zástupce by mělo být otázkou cti obhájit před soudcem přesvědčivost a věrohodnost předložených důkazních prostředků, na kterých vybudoval své dílo - obžalobu - pokud byl přesvědčen o její důvodnosti a nezbytnosti zásahu do osobní sféry jednotlivce, kterou trestní řízení přináší. Celková kvalita a spravedlnost trestního rozsudku velmi zásadním způsobem závisí nejen na dobré obhajobě, ale zejména i na kvalitní práci a přípravě obžaloby.
63. Je na exekutivě a její politické reprezentaci, aby provedla analýzu materiálního zabezpečení v jednotlivých právnických profesích (soudci, státní zástupci, advokáti, notáři, exekutoři apod.) a přijala taková opatření, aby materiální zajištění a výdělečné možnosti byly v náležité proporci ve vztahu k náročnosti práce a odpovědnosti v jednotlivých právnických profesích s cílem zajistit jejich vzájemnou prostupnost. Nelze ani odhlížet od aktuálních platových poměrů zejména na některých ministerstvech, o nichž se veřejnost postupně dozvídá.
64. Zákonodárce přistupuje opakovaně k negativním zásahům do platu státních zástupců - na rozdíl od ostatních státních zaměstnanců. Nutno proto zmínit obavy, že svými nekoncepčními kroky setře platové rozdíly mezi státními zástupci a jinými skupinami zaměstnanců státní sféry natolik, že ohrozí stabilitu fungování státního zastupitelství. Takový vývoj je těžko obhajitelný politickým cílem selektivních úspor ve státním rozpočtu, neboť by se dostal do rozporu s výše konstatovanými povinnostmi státu či doporučujícími mezinárodními dokumenty ("Like for judges, remuneration in line with the importance of the tasks performed is essential for an efficient and just criminal justice system. A sufficient remuneration is also necessary to reduce the danger of corruption of prosecutors." Zpráva Benátské komise o evropských standardech nezávislosti soudního systému: Část II - Státní zastupitelství, přijatá 17.-18. prosince 2010, studie č. 494/2008, bod 69). V tomto kontextu Ústavní soud nepřehlíží, že vláda si odpovědnost uvědomuje, jak plyne ze snahy posílit platovou stabilitu v soustavě státního zastupitelství prostřednictvím vazby na platovou úroveň soudců od roku 2012 (sněmovní tisk 341).
IX.
Závěr
I s přihlédnutím k výše naznačené roli státních zástupců v trestním řízení a jejich stávajícímu postavení v rámci struktury státních orgánů neshledal Ústavní soud, že by napadené ustanovení zákona představovalo již porušení ústavního pořádku v intenzitě opravňující Ústavní soud k využití derogační pravomoci, která mu přísluší. Z důvodů vyložených v částech VII. a), b), c) tak byl návrh zamítnut podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Vzhledem ke skutečnosti, že vedlejší účastníci v průběhu řízení připojili eventuální a kumulativní návrhy modifikující intertemporální účinky původního návrhu, pro nějž bylo řízenísp. zn. Pl. ÚS 17/10zahájeno, na něž však v celém rozsahu dopadají rozhodovací důvody výše uvedené, nepojednává nyní Ústavní soud tyto návrhy samostatně (např. i z hledisek jejich formální projednatelnosti v již probíhajícím řízení vzhledem k procesnímu postavení vedlejších účastníků), nýbrž odmítá tyto návrhy v celém rozsahu jako zjevně neopodstatněné podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Materiálně Ústavní soud chápe předložené návrhy jako (oprávněný) požadavek vedlejších účastníků, aby se Ústavní soud vyrovnal s intertemporálními účinky svého eventuálního derogačního nálezu. V tomto Ústavní soud odkazuje např. na své stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 ze dne 14. 12. 2010 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.), které je příslibem, že se Ústavní soud bude k "časovým aspektům vykonatelnosti" svých nálezů důsledněji vyslovovat s přihlédnutím k individuálnímu charakteru věci, při vázanosti na tam vyslovené principy.
1. Odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové
Podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňuji odlišné stanovisko, které směřuje k nálezusp. zn. Pl. ÚS 17/10.
Ústavní soud v souvislosti s podaným návrhem Obvodního soudu pro Prahu 5 na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., posuzoval otázku doplacení části platu státních zástupců v souvislosti s řízením, v němž žalobce, státní zástupce, se domáhal po České republice - Městském státním zastupitelství v Praze zaplacení části platu za měsíc leden 2010, vniklé jako rozdíl mezi částkou, která by mu jako plat státního zástupce náležela podle zákona č. 201/1997 Sb., a částkou, která mu skutečně byla vyplacena podle téhož zákona, avšak ve znění zákona č. 418/2009 Sb. Oprávněnost svého nároku na doplacení části platu žalobce dovozoval z toho, že čl. II zákona č. 418/2009 Sb., resp. § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Argumenty, které Obvodní soud pro Prahu 5 v řízení vznesl, potvrzují, že snaha moci zákonodárné negativně zasahovat do platových náležitostí státního zástupce je snahou dlouhodobou a v čase se stupňující. Ke zmrazení platů státních zástupců docházelo i v dobách ekonomického růstu, za inflace a i v době, kdy ostatní výdaje státu (včetně platů úředníků) rostly.
Každá platová restrikce by měla být v určitém vztahu proporcionality k možnostem, jakými může ten, jehož se restrikce týká, svým vlastním přičiněním negativní dopad této restrikce odčinit. Státní zástupce nepožívá žádné jiné náhrady, současně nemá možnost jiného přivýdělku a v podstatě jedinou ekonomickou zárukou nerušeného výkonu funkce je trvalost jeho příjmu. Za stávající situace je tak pro státního zástupce místo legitimního očekávání výše jeho platu vytvářen dlouhodobý stav právní nejistoty v důsledku opakovaných jednorázových opatření.
Mám za to, že Ústavní soud dostatečně nezohlednil specifika odměňování státních zástupců směřující k ochraně výkonu jejich funkce ani všechny okolnosti daného případu, zejména pominul princip legitimního očekávání, právní jistoty, předvídatelnost právní normy, jakož i zásadu proporcionality a racionality.
Jsem toho názoru, že podmínky pro snížení platů státním zástupcům naplněny nebyly, a proto návrhu mělo být vyhověno.
2. Odlišné stanovisko soudce Pavla Holländera
uplatněné podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, k výroku nálezu Ústavního soudu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 17/10
Předmětný nález vychází jednak z odmítnutí paralel v postavení státních zástupců a soudců, a tedy z nepřijetí právních závěrů plynoucích z judikatury Ústavního soudu týkající se soudcovských platů [zejména pak nálezůsp. zn. Pl. ÚS 11/02,sp. zn. Pl. ÚS 55/05,sp. zn. Pl. ÚS 13/08asp. zn. Pl. ÚS 12/10(pozn. red.: všechny tyto nálezy zmíněny výše v bodě 28 odůvodnění nálezu)], a jednak z odmítnutí možnosti aplikovat hlediska neakcesorické rovnosti na danou věc.
Ačkoli je instituce státního zastupitelství zakotvena v hlavě třetí Ústavy, tj. v rámci úpravy moci výkonné (a to v čl. 80), existují zásadní rozdíly mezi principy ovládajícími uspořádání státní správy a principy, jimiž se řídí organizace a fungování státního zastupitelství. Je-li základním pořádacím principem státní správy hierarchické uspořádání opírající se o subordinaci (poznámka pod čarou č. 1) u státního zastupitelství dochází k jeho modifikaci: státní zastupitelství se řídí výlučně zákonem (§ 2 odst. 1 zákona o státním zastupitelství) a dále u něj dochází k oslabení principu subordinace principem nezávislosti (podle § 3 odst. 1 zákona o státním zastupitelství jiné orgány nebo osoby nesmí do činnosti státního zastupitelství zasahovat nebo je při jejím výkonu nahrazovat anebo zastupovat, podle § 12e odst. 1 až 3 uvedeného zákona v případě, odmítne-li procesně příslušný státní zástupce splnit pokyn nadřízeného státního zástupce pro jeho rozpor se zákonem, věc vyřídí státní zástupce, jenž pokyn vydal).
Zastávám názor, že v interpretaci čl. 80 Ústavy nutno zohlednit nejen exekutivní prvky v systému státního zastupitelství, nýbrž i prvky jeho nezávislosti a nestrannosti, jež nacházejí své vyjádření explicitně v podústavní - zákonné - úpravě. Absence prvku nezávislosti (zejména procesní) státních zástupců (při neexistenci instituce vyšetřujícího soudce) by otevírala prostor pro zasahování ze strany představitelů exekutivy do trestního řízení, měla by za následek výrazný deficit v dosahování hodnot spjatých s kategorií právního státu, a tím i rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ustanovení čl. 80 Ústavy nutno tudíž vykládat právě z pohledu čl. 1 odst. 1 Ústavy, z čehož pro soustavu státního zastupitelství při stávajícím institucionálním modelu přípravného řízení v řízení trestním plyne maxima procesní nezávislosti.
Přijmeme-li uvedený náhled na postavení státních zástupců, nelze pak při posuzování ústavnosti ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odhlédnout od argumentů obsažených v již zmíněných nálezech Ústavního soudu, jež pak nutno pro posouzení věci považovat za relevantní.
Stejně jako je tomu u prvního nosného důvodu většinového vóta, nemohu se ztotožnit ani s jeho důvodem druhým. Ve vztahu mezi zákonodárcem proklamovaným účelem a napadeným zákonným ustanovením, čili legislativním nástrojem k dosažení tohoto účelu, absentuje jakákoli racionální vazba. Snížení platů státních zástupců při absenci obdobného postupu ve veřejné správě vykazuje tudíž jak naplnění podmínek neakcesorické nerovnosti, tak i prvky svévole. Podporuji v této souvislosti názor vyslovený k předmětnému nálezu v odlišném stanovisku místopředsedkyně Ústavního soudu JUDr. Elišky Wagnerové, PhD., dle něhož v dané věci jde o "skrytou" jednorázovou daň, uloženou při absenci jakýchkoli akceptovatelných důvodů pouze úzce vymezené skupině osob.
Uvedené argumenty mne vedou k nesouhlasu s výrokem nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 17/10a k formulování tohoto odlišného stanoviska.
-------------- 1) D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. 5. vyd., Praha 2003, s. 393; D. Hendrych, Správní věda. Teorie veřejné správy. Praha 2003, s. 90 a násl.; V. Sládeček, Obecné správní právo. 2. vyd., Praha 2009, s. 251; Allgemeines Verwaltungsrecht. Hrsg. H.U. Erichsen, W. Martens, Aufl., Berlin-New York 1992, s. 717 a násl.
3. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
Vzhledem k nedávno vydanému nálezu ve věci platů soudců (sp. zn. Pl. ÚS 12/10) bylo (a je) logické, že Ústavní soud ve věci platů státních zástupců zvolil metodu posouzení založenou na komparaci ústavněprávní reflexe jejich platové restrikce s tou, jež byla (pozitivně) již u soudců zjištěna.
Namísto hledání shod v rozhodných znacích obou těchto profesních skupin se však většina Ústavního soudu vydala cestou opačnou, totiž zdůrazněním odlišností, a podle mého názoru neudělala dobře.
Oba argumentační pilíře dřívějšího nálezu, vycházející ze (soudcovské) nezávislosti (body 21 až 24) a z dovozené disproporcionality platového opatření (bod 26), potažmo neakcesorické nerovnosti vůči jiným "služebníkům státu", byly přiměřeně použitelné i zde, ve prospěch státních zástupců.
Popírá-li většina nezávislost státních zástupců, činí tak jednak formálně (s ohledem na ústavní zařazení státního zastupitelství do rubriky výkonné moci) a jednak i nepřípadně potud, že čerpá nikoli z institucionálního postavení státního zastupitelství v kontextu reálné dělby moci, nýbrž z hodnocení procesního postavení státního zástupce v konkrétních řízeních, v nichž vystupuje. Přičemž (nadto) nedostatek nezávislosti je zhusta zaměňován s nedostatkem nestrannosti, poukazuje-li většina zejména na to, že v trestním řízení je státní zástupce stranou a reprezentuje určitý zájem.
Pro náležité uchopení vzájemného vztahu soudců a státních zástupců bylo též spíše se uchýlit ke znakům, jež se spojují s předpoklady a způsobem vzniku funkce, omezením možnosti přeložení, taxativně vymezenými důvody zániku funkce, úpravou kárného řízení, fixním platem bez pohyblivých složek, resp. nemožností vykonávat jinou výdělečnou činnost apod., a z těchto hledisek je připodobnitelnost funkcí státních zástupců k soudcům nepřehlédnutelná.
Ústavní soud nevyužil příležitosti dát ve vztahu k čl. 80 Ústavy České republiky (jeho řazení) najevo, že odtud neplyne, že státní zastupitelství může být pojímáno v pozici závislosti na jiných složkách státní moci.
Jestliže v "soudcovském" nálezu Ústavní soud konstatoval, že "snížení platu pouze u omezené skupiny osob hrubě porušuje princip proporcionality ..., nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky státního rozpočtu je za této situace zcela zanedbatelná" (bod 26), pak lze jen stěží tvrdit, že totéž se neuplatní ve vztahu k státním zástupcům. Jestliže tedy dříve bylo uvažováno, že "v tom zůstali soudci sami", pak poté, co zásahem Ústavního soudu byli z obdobné platové restrikce vyňati, o státních zástupcích to pak platí tím spíše. Porušení principu neakcesorické rovnosti je dovoditelné, a výčet dalších restrikcemi dotčených osob, jejž přináší bod 57 nálezu, na tom nic efektivně nemění.
Z těchto důvodů jsem názoru, že návrhu mělo být vyhověno.
4. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výrokem I a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011sp. zn. Pl. ÚS 17/10. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
1. Nesouhlasím se základním metodologickým přístupem, na němž je vybudován zamítavý nález, spočívajícím v tom, že ústavní postavení státních zástupců je stavěno do protikladu s ústavním postavením soudců a z konstatovaných diferencí je následně dovozován "rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím" (bod 28 odůvodnění nálezu). Zatímco ve vztahu k soudní moci je prý zákonodárcův "dispoziční prostor k platovým restrikcím" omezen, vůči jiným oblastem veřejné sféry (včetně státního zastupitelství) prý může zákonodárce platové restrikce provádět.
2. Tvrzení, že zákonodárcův "dispoziční prostor ... k platovým restrikcím" je ústavními předpisy omezen "toliko a pouze ve vztahu k soudní moci", což má prý vyplývat z toho, že je "v Ústavě explicitně formulována soudcovská nezávislost", není podle mého názoru přesvědčivé. Dispoziční omezení platových restrikcí ve vztahu ke státním zástupcům lze podle mého názoru dovodit i z jiných ústavněprávních argumentů, které jsou stejně hodnotné, jako je soudcovská nezávislost.
3. Z ústavního principu dělby moci lze dovodit, že je žádoucí chránit též specifické a relativně autonomní postavení státního zastupitelství vůči jiným orgánům moci výkonné a moci zákonodárné. Platové restrikce ohrožují specifické postavení a funkčnost státního zastupitelství, což může mít stejně negativní důsledky jako ohrožení soudcovské nezávislosti.
4. V dosavadní judikatuře, citované v odůvodnění nálezu, se Ústavní soud a Evropský soud pro lidská práva zabývaly atributem nezávislosti soudců (v kontrapozici se státními zástupci) v jiných souvislostech - např. ohledně kompetence brát osoby do vazby, rozhodovat o opravných prostředcích, nařizovat zajištění majetku apod. Používat argumentaci vyslovenou v těchto judikátech ve vztahu k platovým záležitostem státních zástupců nepokládám za přiléhavé.
5. Domnívám se, že je zapotřebí přitakat argumentu navrhovatele, že "postavení státního zastupitelství ... kombinuje znaky moci výkonné i moci soudní", a to přesto, že Ústava České republiky zařadila článek 80 týkající se státního zastupitelství do své třetí hlavy nadepsané "moc výkonná".
6. V domácí i zahraniční právní nauce je vesměs akceptován názor, že státní zastupitelství není běžným administrativním orgánem, nýbrž vykazuje vedle znaků, jimiž se vyznačují administrativní orgány, také znaky příznačné pro soudní orgány. Státní zastupitelství je často charakterizováno jako hybridní instituce sui generis (srov. např. Fenyk, J.: Veřejná žaloba, díl I. Praha : Institut Ministerstva spravedlnosti pro další vzdělávání soudců a státních zástupců, 2001, s. 208; Koetz, A. G., Feltes, T.: Organisation der Staatsanwaltschaften. Köln : Bundesanzeiger Verlagsges., 1996, s. 31). Často se lze setkat s názorem, že "státní zastupitelství lze považovat za zvláštní a nezastupitelný státní orgán" (Klíma, K.: Ústavní právo. 2. vyd. Plzeň : Čeněk 2004, s. 321).
7. Zaznamenáníhodný je fakt, že v řadě zahraničních zemí lze v posledních desetiletích vypozorovat tendenci směřující k posílení ústavní a zákonné pozice státního zastupitelství. Tak např. systematickým výkladem italské ústavy (článek 104 odst. 2 o Nejvyšší radě soudců a státních zástupců a článek 107 odst. 4 a článek 108 odst. 2 o nezávislosti judikativy) lze dospět k závěru, že státní zastupitelství je v Itálii pokládáno za součást moci soudní (viz Muhm, R.: Der unabhängige Staatsanwalt - das italienische Modell. Rechtsphilosophische Hefte Nr. 6, 1996, s. 55 a násl.). Rovněž portugalská ústava řadí státní zastupitelství do moci soudní (VI. Sekce, VI. kapitola). Mimo klasickou triádu tří mocí zařadila prokuraturu Ústava Slovenské republiky (zákon č. 460/1992 Zb. ze dne 1. 9. 1992), a to do samostatné osmé hlavy Ústavy v článcích 149 až 151. Novelizací zákona o prokuratuře v Polsku (zákonem z 9. 10. 2009, Dz. U. nr. 178, poz. 1375) došlo k posílení pozice prokuratury tím, že byly od sebe odděleny funkce ministra spravedlnosti a generálního prokurátora. Ve Spolkové republice Německo se na odborných fórech vedou rozsáhlé a argumentačně fundované diskuse, plédující za nezávislost státního zastupitelství a jeho ústavní začlenění do rámce soudní moci (viz např. Rautenberg, E. C.: Staatsanwaltschaft und Gewaltenteilung : Ein Plädoyer für die Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Judikative. Neue Justiz, 57, Nr. 4/2003, s. 169-175; Avenarius, Ch. et al.: Dresdner Plädoyer für eine unabhängige Staatsanwaltschaft. Abschlusserklärung der Internationalen Tagung der Neuen Richtervereinigung Sachsen am 21. 9. 2003 im Sächsischen Landtag. http://www.gewaltenteilung.de/unab_staatsanwaltschaft.htm; Pförtner, K.: Die deutsche Staatsanwaltschaft : Marionette der Politik? Unabhängigkeit muss sein! Lesefassung eines am 8. 11. 2008 auf dem Internationalen Symposium zur richterlichern Unabhängigkeit in Europa an der Universität Frankfurt am Main gehaltenen Vortrags. http://www.gewaltenteilung.de/pfoertner.htm).
8. Toto úsilí o posílení role státního zastupitelství není nikterak samoúčelné, nýbrž je věcně odůvodněno novými závažnými sociálními jevy. V prvé řadě je třeba poukázat na velmi podstatné změny, k nimž dochází v posledních desetiletích v dynamice kriminality a ve způsobu, jakým je s touto kriminalitou v trestním řízení nakládáno; role státního zastupitelství při potírání kriminality vzrůstá a stává se nezbytnou podmínkou pro to, aby trestní justice byla funkční.
9. Novým jevem, který se výrazně projevuje v kompetencích státního zástupce a v charakteru jeho práce a který je argumentem pro posílení nezávislosti státního zastupitelství, je masový výskyt kriminality, jejíž četnost je dnes tak veliká, že její trestněprávní "zpracování" tradičními procesními formami v řízení před soudem přesahuje kapacitní možnosti orgánů činných v trestním řízení. Je nemožné, aby všechny stíhané trestné činy byly projednány v klasickém soudním řízení. Aby se zabránilo zahlcení justičního systému, byly vyvinuty formální nebo neformální filtry (tzv. diskreční pravomoc státního zástupce), které způsobují, že část těchto deliktů, zejména takových, které jsou označovány jako bagatelní, se vůbec nestane předmětem trestního stíhání. O další části takových deliktů je sice zahájeno trestní stíhání, ale to je často ukončováno státním zástupcem již v přípravném řízení cestou tzv. odklonů, především podmíněným zastavením trestního stíhání a narovnáním podle § 307 až 314 trestního řádu, odstoupením od trestního stíhání mladistvého podle § 70 a 71 zákona o soudnictví ve věcech mládeže a podmíněným odložením podání návrhu na potrestání podle § 179g a 179h trestního řádu. Podíl takto ukončovaných trestních kauz v přípravném řízení neustále vzrůstá, v některých zemích (např. v Německu) činí tento podíl až 70 % všech případů. Argument, že v takových případech jde toliko o méně závažné delikty, není přesvědčivý - i v těchto kauzách jde o závažná meritorní rozhodnutí, mající citelný dopad do sféry práv a svobod občanů (obviněnému lze např. uložit přiměřená omezení a povinnosti - § 307 odst. 4 tr. ř.; lze uložit povinnost nahradit škodu poškozenému - § 307 odst. 3 tr. ř.; rozhodnutí o schválení narovnání je evidováno v rejstříku trestů - § 313 tr. ř.). Tvrzení obsažené v bodě 39 odůvodnění nálezu, že totiž rozhodování o odklonech "nelze považovat za rozhodování o vině a trestu ve smyslu ustanovení čl. 90 věty druhé Ústavy a čl. 40 odst. 1 Listiny", neodpovídá realitě dnešního trestního stíhání. V trestněprávní nauce je naopak zdůrazňováno, že tato rozhodnutí o odklonech jsou de facto rozhodnutími o vině a trestu (srov. např. Jelínek, J. a kol.: Trestní zákoník a trestní řád s poznámkami a judikaturou. Praha : Leges, 2009, str. 919).
10. Dalším závažným argumentem pro posílení nezávislosti státních zástupců je fakt, že v posledních letech se zvyšuje podíl nových forem závažné kriminality. Jde zejména o fenomén tzv. kriminality bílých límečků, páchané začasté pachateli s velkým faktickým mocenským potenciálem a vlivem na politiku a na média. Tento typ pachatelů se podílí zejména na páchání hospodářské kriminality, korupce, majetkových deliktů páchaných ke škodě veřejných financí, daňových, subvenčních a dotačních deliktů apod. Tito pachatelé mají velmi mocné ekonomické a vlivové pozice, které jsou schopni uplatnit i k tomu, aby ovlivnili průběh trestního řízení. Největší příležitost, jak uniknout trestnímu postihu, se jim naskýtá v nejranějších fázích trestního řízení, tj. při prověřování počátečního podezření před zahájením trestního stíhání a poté v přípravném řízení. Právě tehdy může být státní zástupce vystaven největšímu vnějšímu tlaku, aby kauzu "zametl pod koberec". O četných případech pokusů o politické ovlivňování činnosti státních zástupců snáší přesvědčivé doklady např. německá odborná literatura (viz Krebs, M.: Die Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaft unter besonderer Berücksichtigung des rechtstatsächlichem Aspekts. Frankfurt am Main : Lang, 2002, s. 269 a násl., s. 287; Rautenberg, E. C.: Staatsanwaltschaft und Gewaltenteilung : Ein Plädoyer für die Zuordnung der Staatsanwaltschaft zur Judikative. Neue Justiz, 57, Nr. 4/2003, s. 169-175). Též v České republice byly zaznamenány případy, v nichž docházelo k ovlivňování orgánů přípravného řízení ve snaze věc odložit nebo řízení zastavit.
11. Právě pro takové situace je třeba státního zástupce obrnit před jakýmkoli ovlivňováním. Jestliže v případě soudců byl v platových restrikcích spatřován Ústavním soudem zásah do jejich nezávislosti, potom v případě státních zástupců, vykonávajících v trestním řízení analogické a společensky stejně významné funkce jako soudci, lze v platových restrikcích spatřovat stejně nebezpečný nástroj pro politické ovlivňování jejich činnosti.
12. V odůvodnění zamítavého nálezu se nacházejí některá tvrzení, která nepokládám za zcela korektní. Tak např. argument uvedený v bodě 32, že "trestněprávní ochrana soudcovské nezávislosti státním zástupcům nesvědčí", což je dokumentováno odkazem na ustanovení § 335 trestního zákoníku, je lichý, protože nezákonné působení na státního zástupce, aby porušil své povinnosti, lze stejně účinně postihnout jako trestnou součinnost na trestném činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 trestního zákoníku (pozn. red.: zákona č. 40/2009 Sb.).
13. Nelze také souhlasit s argumentem uvedeným v bodě 33 odůvodnění nálezu, že prý "státní zástupci jsou - na rozdíl od soudců - zákonem a slibem osobně zavázáni primárně k ochraně veřejného zájmu (§ 18 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb.), což může vést k legitimní pochybnosti o jejich nestrannosti při posuzování střetu základních práv a svobod a veřejného zájmu". Taková konstrukce, stavějící do protikladu veřejný zájem a ochranu základních práv a svobod, je v případě působnosti státních zástupců v trestním řízení principiálně nesprávná. Samotný zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, takové povyšování veřejného zájmu nad ochranu základních práv a svobod nedovoluje, neboť v ustanovení § 2 odst. 2 říká, že "státní zastupitelství ... svoji působnost vykonává nestranně, respektuje a chrání přitom lidskou důstojnost, rovnost všech před zákonem a dbá na ochranu základních lidských práv a svobod". Také trestní řád v § 2 odst. 4 mj. též státním zástupcům ukládá, že "trestní věci musí projednávat ... s plným šetřením práv a svobod zaručených Listinou základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána". Z § 2 odst. 5 trestního řádu vyplývá pro státní zástupce povinnost objasňovat "i bez návrhu stran stejně pečlivě okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch osoby, proti níž se řízení vede". Koncepce trestního řízení v České republice kombinuje principy legality, princip obžalovací, vyhledávací, oficiality a materiální pravdy tak, že zajišťuje rovnováhu veřejného zájmu a ochranu základních práv a svobod, a tudíž i objektivitu a nestrannost státního zástupce v trestním řízení.
14. Chtěl bych poukázat také na skutečnost, že závěr o potřebě posílit pozici státního zastupitelství včetně jeho materiálního zabezpečení a odměňování by bylo žádoucí více opřít o argumenty uváděné v důležitých mezinárodních dokumentech, např. v doporučující Zprávě Benátské komise o evropských standardech nezávislosti soudního systému: Část II - Státní zastupitelství, přijaté 17.-18. prosince 2010, studie č. 494/2008, CDL-AD(2010)40, která je zmiňována v bodě 64 odůvodnění nálezu. V této "Zprávě" (bod 21) je mj. upozorňováno na případy politického vměšování do činnosti státních zástupců, spočívajícího zejména v tlaku, aby nebylo zahajováno trestní stíhání, ačkoli být zahájeno mělo. "Tento problém je často spojován s korupcí, ale lze se s ním setkat také tam, kde vláda konala trestným či úplatným způsobem, nebo tam, kde vstupuje do hry politický tlak motivovaný silnými zájmovými skupinami.". Proto Benátská komise (bod 32) doporučuje, že "je nezbytné vypracovat katalog záruk nevměšování do činnosti prokurátorů. Nevměšováním se rozumí zajištění, že prokurátorova činnost v trestním řízení nebude vystavena vnějším tlakům, ani nežádoucímu či nezákonnému vnitřnímu tlaku v rámci systému prokuratury". V této "Zprávě" se dále zdůrazňuje, že "stejně jako u soudců je odměňování prokurátorů odpovídající významu plněných úkolů zásadní pro efektivní a právně konformní funkci justičního systému. Dostatečné odměňování je také nezbytné pro snížení rizika korupce u prokurátorů" (bod 69; bod 87, odst. 21 "Zprávy").
15. Ze všech těchto důvodů se domnívám, že Ústavní soud měl zrušit napadené ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb. Toto ustanovení zákona porušuje ústavní princip demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), princip dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), princip neakcesorické rovnosti (čl. 1 Listiny základních práv a svobod), zákaz diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny) a právo na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Listiny).
5. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje jak proti výroku, kterým byl zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., tak proti argumentaci většiny pléna Ústavního soudu, pokud tvrdí, že plošné snížení platů státních zástupců je ústavně konformní. Zde jsou důvody mého odlišného stanoviska: