1. Systematické zařazení soustavy státního zastupitelství do třetí hlavy Ústavy, pojednávající o moci výkonné, zdánlivě neposkytuje dostatečnou oporu pro úvahy o ústavněprávní ochraně funkce státního zástupce, která by odpovídala úrovni ochrany poskytované funkci soudce, u které je dominantním rysem důraz na absolutní nezávislost soudní moci jako ústavní podmínku realizace dělby moci v demokratickém právním státě. Je proto logické, že Ústavní soud hledal v ústavním i zákonném zakotvení funkce státního zástupce shodné rysy, které by umožňovaly postup per analogiam s řadou nálezů, ve kterých formuloval princip "nesnižitelnosti soudcovských platů" jako jednu z podstatných záruk soudcovské nezávislosti. Při těchto úvahách většina pléna akcentovala specifické postavení státních zástupců jako reprezentantů veřejné moci zastupujících veřejnou obžalobu, tedy jednu ze stran sporu, a jejich postavení shledala srovnatelným s postavením ostatních úředníků státu. Tato úvaha však má logiku pouze v jedné rovině - na rozdíl od soudce nemůže a nesmí být státní zástupce při výkonu svého pověření nestranný, což je jediný znak odlišující při výkonu spravedlnosti ve státě státního zástupce od soudce. Český právní řád však - stejně jako právní systémy ostatních moderních demokracií - rozlišuje pro výkon moci ve státě nestrannost a nezávislost, přičemž v požadavku nezávislosti je vždy zakomponována i nestrannost ve smyslu politickém (stranickém), která je požadována od státních zástupců ve stejné míře jako od soudců. Absence požadavku nestrannosti ve vztahu k výkonu funkce státního zástupce je tedy odvozena výlučně od jeho postavení jako jedné ze stran trestního procesu, který je postaven - na rozdíl od procesu inkvizičního - na principu kontradiktornosti a rovnosti postavení účastníků. Pro hledání určujících rysů výkonu funkce státního zástupce sice nenalézáme dostatečnou oporu v samotné dikci ústavního pořádku, avšak v zákonné úpravě, která musí být vždy interpretována v duchu materiálního pojetí Ústavy jako základního zákona demokratického právního státu. A ta pojímá funkci státního zástupce jako zástupce veřejného zájmu, který je při výkonu své funkce nezávislým orgánem státní moci, který je povinen bez ohledu na momentální složení politicky utvářených orgánů státní moci zákonodárné i výkonné garantovat nezávislý výkon obžaloby ve všech stadiích trestního řízení (srovnej zákon o státním zastupitelství i trestní řád). Bez akcentu na požadavek absolutní nezávislosti žalobce, který je jediným orgánem nadaným pravomocí rozhodovat o tom, které skutky a jejich pachatelé budou postaveni před soud, by každý stát přestal být státem právním, a tedy i spravedlivým. Soudím proto, že pouhá absence ústavního požadavku nestrannosti nezbavuje státního zástupce atributu nezávislosti jako elementární podmínky pro řádný a ústavnímu pořádku odpovídající výkon funkce veřejné obžaloby.
2. K podpoře mého shora uvedeného stanoviska je navíc třeba dodat, že vývojové tendence českého trestního práva procesního i hmotného posilují výrazně funkci státního zástupce nejen jako zástupce veřejné obžaloby, ale i jako orgánu nadaného rozhodovací - tedy quasisoudní - pravomocí. Ta se projevuje zejména v široké oblasti tzv. odklonů, v jejímž rámci je státnímu zástupci dokonce svěřena pravomoc rozhodnout o podmíněném zastavení trestního stíhání. Statistiky přitom nasvědčují tomu, že téměř polovina všech trestních stíhání tak končí rozhodnutím státního zástupce, a nikoli soudu.
3. Předmětem interpretace napadené platové restrikce ve vztahu ke státním zástupcům měla podle mého soudu být i skutečnost, že zákonodárce zařadil státní zástupce mezi ty představitele státu a justice, jejichž plat je stanoven zákonem, a nikoliv podzákonným předpisem, jak je tomu u ostatních státních úředníků. Stanovení platových poměrů na úrovni zákona je vyjádřením zvláštní formy garance a stability platu, který by neměl být předmětem libovolné úvahy a neměl by být závislý na proměnlivé rozpočtové situaci státu v takové míře, jak by tomu mohlo být u odměňování podle podzákonných předpisů nebo dokonce na smluvním základě. Zákonem stanovená úroveň platů vybraných státních funkcionářů sama o sobě jistě nezakládá ústavní nárok na zachování jednou stanovené nebo dosažené úrovně odměňování jednotlivých skupin těchto představitelů, ale zakládá základní princip proporcionality jak mezi nimi navzájem, tak ve vztahu k platové úrovni ostatních služebníků státu. Zákonná úprava platových poměrů vybraných privilegovaných skupin představitelů státu by je měla uchránit před libovůlí a konjukturálními změnami a zachovat základní parametry a proporce jejich odměňování. Paradoxní ovšem je, že česká realita je naprosto opačná - platová úroveň představitelů státu a justice podléhá výraznějším změnám a restrikcím než platová úroveň ostatních státních zaměstnanců. Neobstojí tedy ani argumentace zákonodárce, převzatá zcela nekriticky i většinou pléna Ústavního soudu - že platové restrikce soudců a státních zástupců byly vynuceny celkovou rozpočtovou situací státu a jsou v souladu s principy solidarity realizovány plošně na všechny kategorie státem placených pracovníků. Podle Českého statistického úřadu nedošlo k poklesu průměrných příjmů u žádné z ostatních profesí v rozpočtové sféře, u vedoucích funkcí ve státní správě na úrovni ústředních orgánů, naopak došlo ve sledovaném období ke značnému nárůstu způsobenému mimo jiné i vyplácením vysokých odměn nad rámec základních platů. Za zcela nepřijatelné pak v této souvislosti je nutno považovat odměňování vedoucích pracovníků hospodářských subjektů zřízených a ovládaných státem (České dráhy, ČEZ, Česká pošta, České lesy, ČEPRO a další), jejichž platy vysoko přesahují plat předsedy vlády, předsedů obou komor Parlamentu a ostatních nejvyšších představitelů státu.
4. Soudím, že Ústavní soud měl s ohledem na tyto argumenty napadené zákonné ustanovení zrušit.
6. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové
Nesouhlasím s výrokem ani s odůvodněním nálezu počínaje částí VII. b). Ač souhlasím s odůvodněním obsaženým v části VII. a) nálezu, které analyzuje charakter nezávislosti státních zástupců ve srovnání se soudci, mám za to, že byly dány jiné důvody, pro které bylo třeba napadenou zákonnou úpravu zrušit.
Napadenou právní úpravou došlo ke snížení odměny za práci státních zástupců o 4 %, a to pro období roku 2010, přičemž nejde o první ani o poslední snížení platu této profesně vymezené skupiny čítající necelých 1 300 osob. V námitkách předkladatele zpochybňujících ústavní konformitu přezkoumávané právní úpravy byla obsažena kromě námitky ve vztahu k zajištění nezávislosti státních zástupců i námitka směřující k porušení principu rovnosti mezi subjekty pracujícími pro stát a subjekty pracujícími v soukromé sféře ve vztahu k možnosti jednostranných zásahů do jejich odměňování, dále bylo namítáno porušení práva na spravedlivou odměnu za práci a dále porušení práva na legitimní očekávání na odměňování za provedenou práci v roce 2010.
I. Rovnost uvnitř vybrané množiny? Nikoliv ...
Nález, k němuž se vymezuji, rezignoval na ambici zabývat se hlouběji smyslem či účelem institutu "zákonem sníženého platu na dobu určitou" a neodpovídá ani na otázku směřující k povaze právního institutu, jímž je na určitou dobu zákonem snižován plat profesně vymezeným skupinám osob pracujících pro stát, jimž výši platu stanoví zákon.
Obecně lze říci, že funkce a účel stanovení platu zákonem (nikoliv podzákonnou normou) spočívá v zajištění stability v odměňování určitých profesně (popř. funkčně) vymezených skupin osob. Požadavek platové stability u těchto skupin osob je spojen s povahou činnosti, kterou vykonávají, jež by měla být vykonávána v diferencované míře (uvnitř množiny takových profesních skupin) nezávisle. Požadavek na stabilitu v odměňování roste úměrně u těch profesních skupin, jejichž členům je zákonem zapovězeno vykonávat další (vedlejší) placenou činnost, s výjimkou činnosti tvůrčí, pedagogické a krom správy vlastního majetku. Tím se i státní zástupci (vedle dalších skupin, především soudců, ale např. i členů vlády) odlišují od poslanců a senátorů, jejichž výdělky z vedlejší činnosti (ba i honorované z jiných veřejných zdrojů) mnohdy několikanásobně převyšují poslanecké či senátorské platy. Požadavek na stabilitu platů poslanců, senátorů a členů vlády je ovšem třeba hodnotit odlišně od požadavku posuzované profesní skupiny státních zástupců i proto, že je to konec konců jejich vůle, která se promítá do přijímání zákonů, včetně těch, kterými dokonce i sami sobě platy snižují, a proto ohrožení jejich nezávislosti je umenšováno faktem, že to není jiná větev moci ve státu, která rozhoduje o výši jejich platu, popř. o jeho snížení.
Z uvedeného je zřejmé, že je věcně odůvodněn vyšší požadavek na stabilitu platů státních zástupců a že není možné při politicky motivovaném snižování platů těch, jejichž plat je stanoven zákonem, jaksi automaticky vtáhnout i skupinu státních zástupců, jejichž pozice je jiná a zranitelnější ve srovnání s těmi, kteří jim platy snižují, a to z důvodů uvedených shora. O tom, že jde při snížení platu státním zástupcům o řešení nepodložené věcně, nýbrž jde jen o politicky populistické jednání, svědčí nepatrná, zároveň však na veřejnost působící, neboť velmi transparentní úspora veřejných prostředků, kterou takový legislativní zásah přinese. Šlo tedy o zásah do platové stability takové profesní skupiny, který bezpochyby postrádal věcné zdůvodnění, což samo o sobě svědčí o tom, že snížení platů státních zástupců vykazovalo prvky zakázané libovůle, neboť je zařadilo do množiny dalších profesních skupin, s nimiž nemohou být z důvodů shora uvedených srovnávány. Jinými slovy, věcně rozdílné zde bylo posuzováno stejně, což je porušením principu neakcesorické rovnosti.
II. Libovůle jako projev rezignace na stanovení vhodného komparátoru
V bodu 55 nález uvádí, že při stanovení platů státních zaměstnanců existuje široký prostor pro úvahu zákonodárce jako v případě zdanění. Proto má být prý významné, že otázka vhodnosti a nezbytnosti daného opatření je zásadně ponechána na vůli zákonodárce, který za své rozhodnutí nese politickou odpovědnost, což nicméně neznamená jeho absolutní libovůli, neboť limity jsou dány vyloučením rozporu s ústavním principem akcesorické i neakcesorické rovnosti. V bodu 56 nález pokračuje tvrzením, dle něhož princip rovnosti neakcesorické (který problematicky vyvozuje z čl. 1 Listiny, ač příkaz jednoznačně plyne z čl. 26 Mezinárodního paktu o ochraně občanských a politických práv - který je součástí ústavního pořádku - v podobě základního práva na rovnost před zákonem) lze údajně zjednodušeně přiblížit jako zákaz libovůle (iracionality) zákonodárce při zásahu, který není omezením některého zaručeného základního práva, což nález podivuhodně ztotožňuje se všeobecnou rovností před zákonem, kterou tak poměrně svévolně redukuje jen na rovnost akcesorickou - tj. rovnost v základních právech, kterou garantuje jak čl. 1 Listiny, tak čl. 14 Úmluvy.
Dikce napadeného ustanovení § 3 odst. 9 zákona č. 201/1997 Sb., ve znění zákona č. 418/2009 Sb., je následující: "Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat státního zástupce 96 % platu podle tohoto zákona a podle čl. LI zákona č. 261/2007 Sb.". Při použití jazykové metody interpretace upravuje napadené ustanovení dočasné a mimořádné snížení platu státního zástupce. Pokud se zaměříme na účel tohoto ustanovení, pak jak z hlediska podstaty tzv. "snížení" platu na omezenou dobu, tak pod zorným úhlem toho, co bylo deklarováno samotným předkladatelem zákona v Poslanecké sněmovně, dospějeme k závěru, že jde o mimořádné uvalení odvodní zátěže na určité, věcně neporovnavatelně vybrané profesní skupiny (viz shora). Přitom jiné skupiny zaměstnanců honorované z veřejných rozpočtů, které by byly uvnitř takové množiny porovnatelné z hlediska principu rovnosti, ovšem při použití adekvátního komparátoru, zůstaly ušetřeny této mimořádné odvodní zátěže.
Vhodným komparátorem přitom může být, při šetření účelu přijímané úpravy (úspora ve veřejných rozpočtech), toliko výše příjmů těch osob (bez ohledu na zařazení do konkrétní profesní skupiny), jejichž příjmy jsou dosahovány čerpáním z veřejných rozpočtů. Kolegové, kteří hlasovali pro nález, přitom rezignovali na provedení důkazu zprávou o výši příjmů, které jsou dosahovány osobami zaměstnanými ve státní správě ve vyšších pozicích, ač jistou znalostí o tomto údaji Ústavní soud disponuje v rámci jiného plenárního řízení. Spokojili se s problematickým, k věci se nevztahujícím a navíc nepřesným konstatováním (uvedeným v bodu 63 nálezu), jímž odměňování příslušníků nejrůznějších právnických profesí svěřili do rukou exekutivy s tím, že prý nastavení relací má zajistit vzájemnou prostupnost těchto profesí, což je požadavek postrádající jakoukoliv ústavní oporu, a nadto mísí skupiny zcela nesrovnatelné, totiž osoby samostatně výdělečně činné - advokáty, exekutory, notáře - s osobami závislými na platu vypláceném z veřejných rozpočtů - soudci, státními zástupci.
III. Mimořádná a selektivní daň!
Nález se hlouběji nezabývá povahou údajného institutu "dočasného snížení platu". Přitom je zřejmé, že tento institut je navýsost problematický a ve skutečnosti znamená selektivní jednorázovou odvodovou zátěž uvedených skupin osob ve prospěch státního rozpočtu, tj. ve skutečnosti mimořádnou daň, přičemž v aspektu mimořádnosti jde o daň ne nepodobnou tzv. povodňové dani. Problémem ovšem je, že tato daň nebyla uvalena rovně, tj. nebyla uvalena na všechny subjekty, které vykazují určitý příjem dosahovaný z veřejných rozpočtů (resp. vůbec všechny osoby dosahující určitého příjmu z jakýchkoliv zdrojů), a tak představuje jednoznačný výkon libovůle, neboť nebylo předloženo (a ani nemohlo být předloženo) věcné zdůvodnění, které by dovolilo uvalit tuto daň právě na profesní skupinu státních zástupců, přičemž právě u ní bylo namístě postupovat velmi opatrně při stanovování odvodových zátěží, a to z důvodů, které byly vysvětleny svrchu.
Ostatně ze všeho, co bylo dosud uvedeno, je jasně patrno, že onen tzv. institut (který vlastně žádným právním institutem není) dočasného snížení platu, byť by byl použit i ve vztahu ke všem zaměstnancům státu, nikdy nemůže vyhovět požadavku na dodržení neakcesorické rovnosti. Jednak všichni zaměstnanci státu netvoří homogenní množinu z pohledu věcného (viz argumentaci pod bodem I tohoto odlišného stanoviska), a dále, a to je velmi důležité, liší se i skladba jimi dosahovaných celkových příjmů, jež jediné mohou být relevantní pro hodnocení z pohledu zachování rovnosti při stanovení odvodové zátěže ve prospěch veřejných rozpočtů. Státní zástupci mají totiž fixní plat, který nemůže být doplňován žádnými dalšími odměnami. Jiní státní zaměstnanci, jimž by byl plat např. o 10 procent snížen, mohou skrze poskytnuté odměny získat roční příjem o 20 anebo i více procent vyšší, než dosahovali před snížením tabulkového platu. Že nejde o žádnou fikci, víme všichni i jen z veřejných zdrojů. To ovšem znamená, že ona mimořádná dočasná odvodová zátěž by ani v takovém případě nepůsobila rovně. Jinými slovy řečeno, to znamená, že tento tzv. institut vůbec není způsobilý vyvolat důsledky, které by obstály z hlediska neakcesorické rovnosti. Takovým způsobilým prostředkem je otevřeně přiznané zavedení mimořádné daně.
7. Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera k odůvodnění nálezu
Ve věci shora uvedené předkládám k odůvodnění citovaného nálezu toto odlišné stanovisko:
1. K bodu 51
Nález v tomto bodu uvádí, že platová úroveň státních zástupců zůstává nadále výrazně vyšší než u státních zaměstnanců.
Tento generalizující závěr je zkreslující, neboť se týká pouze státních zaměstnanců běžných. Ústavní soud má však k dispozici přehled platů na jednotlivých ministerstvech, z něhož plyne, že platy ředitelů odborů jsou s platy státních zástupců zcela srovnatelné a platy vrchních ředitelů a náměstků na ministerstvech jsou dokonce podstatně vyšší. To je patrné ze spisu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 16/11[pozn. red.: nález v této věci byl vydán dne 2. 8. 2011 (267/2011 Sb.)]. Ostatně, nelze přehlédnout ani to, že platy státních zástupců (a soudců) byly v posledních letech zmrazeny, zatímco platy řady státních zaměstnanců průměrně rostly.
2. K bodu 57
Nález v tomto bodu uvádí, že vytyčený politický záměr výdajových úspor v zásadě nelze realizovat jinými prostředky (např. propuštěním).
Tento text neodpovídá skutečnosti.
Reálným důvodem zásahu do platů představitelů státu i do platů státních zástupců nebyla úspora - neboť jde o částku zanedbatelnou - ale symbolické vyjádření solidarity s ostatními obyvateli republiky, jichž se platové restrikce dotýkají. To veřejně uvedli i někteří vrcholní představitelé moci výkonné (srov. dále ad bod 58).
3. K bodu 58
Celý bod jsem navrhoval vypustit, a to z následujících důvodů.
a) Nález hovoří o "přiměřenosti sledovaného cíle (úspora na výdajové stránce státního rozpočtu)". Dále se v něm prohlašuje, že deklarovaný záměr ušetřit 31,2 mil. Kč na straně státních zástupců, resp. cca 126,7 mil. Kč na straně všech představitelů státní moci je zřejmě racionálním opatřením nikoli zanedbatelného významu.
Jako disentující soudce zastávám názor přesně opačný. Státní rozpočet České republiky činil pro rok 2010 ve složce skutečných výdajů částku 1,167 mld. Kč, na straně skutečných příjmů 974,8 mld. Kč. To znamená, že částka 126,7 mil. Kč (ušetřená u všech představitelů státní moci) se pohybuje v řádu o stupeň nižším, než je desetina jednoho procenta celkové výše skutečné bilance státního rozpočtu na rok 2010.
Taková "úspora" je tedy významu prakticky nulového.
b) Nález v této souvislosti uvádí, že "poukaz na relativně nízkou částku" má (prý) spornou argumentační hodnotu, neboť vyšší částka rozpočtové úspory by nutně znamenala mnohem intenzivnější zásah do platových poměrů jednotlivých dotčených osob.
Jako disentující soudce uvádím, že toto tvrzení je sice pravdivé, není však argumentem, který by vyvracel závěr, že ušetřená částka 126,7 mil. Kč má z hlediska státního rozpočtu význam nulový, takže jde o pouhý symbol určený pro veřejnost.