24. Ústavní soud se podrobně zabýval problematikou nerovnosti v nálezu ze dne 18. srpna 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Zde mj. uvedl: "Ústavní soud se komplexně zabýval otázkou rovnosti v rozhodnutísp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. (z rozhodnutí dalších pak zejména nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93, vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.). Ztotožnil se [a to zejména v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 16/93(viz výše),sp. zn. Pl. ÚS 36/93(Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 5/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 9/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.)] s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (nálezsp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nemůže postupovat libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát jenom na základě odvolání se na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" [sp. zn. Pl. ÚS 36/93(viz výše)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první, jež lze označit termínem neakcesorické nerovnosti, vymezil tedy vyloučením libovůle (svévole) při daném odlišování. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 4/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva ..." [shodněsp. zn. Pl. ÚS 5/95(viz výše)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je touto nerovností založené dotčení některého ze základních práv a svobod (nerovnost akcesorická).".
25. V nyní posuzované věci se tak Ústavní soud poté, kdy shledal, že vytváření materiálních podmínek příslušníků bezpečnostních sborů je ponecháno v pravomoci zákonodárce, zaměřil na otázku, zda napadené ustanovení zákona zakládá nerovnost, případně zda je či není projevem jeho libovůle nebo zjevně iracionálního chování zákonodárce. Ústavní soud vzal při posouzení věci v úvahu i důvodovou zprávu k zákonu č. 361/2003 Sb., podle které "navržená právní úprava posílí sociální jistoty příslušníků bezpečnostních sborů. Očekává se od ní, že přinese stabilizaci příslušníků těchto sborů a v důsledku toho i snížení výdajů bezpečnostních sborů na poskytování základní výstroje a na odbornou přípravu nových příslušníků. V souvislosti s přijetím návrhu zákona se předpokládají i úspory spojené se snížením administrativní náročnosti rozhodování ve věcech služebního poměru, s racionalizací struktury jednotlivých bezpečnostních sborů apod.".
26. Argument, že napadené ustanovení je nespravedlivé a zakládá nerovnost mezi jednotlivými příslušníky bezpečnostních sborů podle toho, kolik kdo z nich odslouží hodin přesčas, neobstojí. Před zákonem mají v zásadě všichni příslušníci bezpečnostních složek po novele provedené zákonem č. 530/2005 Sb. rovné postavení, k nerovnosti např. z důvodu diskriminace by mohlo dojít až v konkrétních případech, kdyby třeba tentýž velitel přiděloval dvěma příslušníkům přesčasové služby diametrálně odlišně co do počtu odsloužených hodin.
27. Napadené ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., nelze posuzovat izolovaně od celého zákona. Napadené ustanovení vychází ze zásady do ut facias. Již při projednávání zákona č. 361/2003 Sb. na 10. schůzi Senátu dne 10. září 2003 podle příslušného těsnopiseckého záznamu předseda vlády Stanislav Gross tuto ideu zákona vyjádřil takto: "Jinými slovy, tento zákon nezná příplatek za službu přesčas, nezná příplatek za službu v noci, v neděli, v sobotu, ve svátek a za dělenou směnu. Pokud prostě někdo chce sloužit u bezpečnostních sborů, má tedy solidní ohodnocení, ... ale zároveň to znamená, že on do služby bude muset vložit hodně ze svých práv, případně ze svého soukromého života.".
28. Ústavní soud se podrobně zabýval porovnáním odměňování různých profesních skupin ve svém nálezu ze dne 28. června 2011sp. zn. Pl. ÚS 17/10(N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.). K tomu je třeba dodat, že v roce 2009 činila průměrná mzda v České republice 23 598 Kč měsíčně, u státních zaměstnanců celkem 24 994 Kč měsíčně, ve zdravotnictví 26 879 Kč měsíčně, u bezpečnostních sborů pak 33 313 Kč měsíčně a pouze u ústředních orgánů státní správy více, tj. 34 136 Kč měsíčně. Z uvedených údajů je zřejmé, že odměňování bezpečnostních sborů se i s ohledem na náročnost jejich práce ocitlo vysoce nad průměrem ve vztahu k odměňování státních zaměstnanců celkem, přičemž se to týkalo případně i těch příslušníků bezpečnostních sborů, kteří neodsloužili ani limit 150 přesčasových hodin v kalendářním roce.
29. Ústavní soud dovozuje, že i částí poslanců ze skupiny poslanců, která je navrhovatelem, v rámci návrhu zákona v letech 2008-2009 zamýšlené novelizované znění napadeného ustanovení v podobě zmiňované v bodu 14 tohoto nálezu by plně nevyhovělo představám navrhovatele, pokud jde o jím tvrzenou nerovnost ve vztahu k zaměstnancům v režimu zákoníku práce. Nutno dodat, že ani zákoník práce není jednotnou právní úpravou pro všechny kategorie zaměstnanců a zaměstnavatelů. Z povahy profese vyplývá, že v případě bezpečnostních sborů by nastolení režimu zákoníku práce ve svých důsledcích ochromilo chod těchto sborů, a proto jak historicky, tak z pohledu komparatistiky bývá právní úprava poměrů příslušníků těchto sborů tradičně a pochopitelně samostatná a specifická.
30. Srovnání, které navrhovatel přináší ve vztahu k přesčasům zaměstnanců v režimu zákoníku práce, postrádá připomenutí důležitých, synallagmaticky v platném znění zákona č. 361/2003 Sb. oproti zákoníku práce zakotvených institutů, a to odchodného a výsluhového příspěvku. V pozici ministra vlády František Bublan na 8. schůzi Senátu konané dne 30. listopadu 2005 při projednávání novely, tj. zákona č. 530/2005 Sb. mj. uvedl, že "v oblasti odměňování návrh stanovuje růst služebního příjmu tak, aby odpovídal růstu platu ostatních kategorií státních zaměstnanců ve veřejné správě. Další úspora, která byla také trnem v oku, došlo k ní v oblasti odchodného a v oblasti výsluhového příspěvku. Výše odchodného se snížila z osminásobku na šestinásobek měsíčního služebního příjmu ... Křivka výsluhového příspěvku byla změněna ve sněmovně, a sice takovým způsobem, že nemá stoupající tendenci, naopak nejvyšší nárůst - tříprocentní - je mezi 15. až 20. rokem služby, potom dalších pět let se to snižuje na dvě procenta nárůstu a posledních pět let na jedno procento. Já jsem zpočátku měl s tímto návrhem trošku problém, nakonec po diskusi i s policejním prezidentem jsem na to přistoupil, protože se mi to zdá výhodnější zrovna pro tuto dobu. My potřebujeme, aby policisté v produktivním věku, kteří teď jsou trošku nalomeni, zda zůstat ve službě či nikoliv, aby byli nějakým způsobem motivováni. A to se jedná o lidi, kteří už mají odslouženo třeba 15 nebo i více let. Já jsem se s takto opačnou křivkou ztotožnil a docela se mně i osobně zalíbila, že by mohla být takovým motivačním prvkem.".
31. Ústavní soud neshledal ani projev libovůle zákonodárce při přijetí platného znění ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb. Dospěl k závěru, že by zrušením napadeného ustanovení vybočil z principu minimalizace zásahu. V nálezu ze dne 16. října 2007sp. zn. Pl. ÚS 53/04(N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.) Ústavní soud ostatně vyslovil, že "v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát začasto povinován k aktivním zásahům, ... disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji.".
32. Namítá-li navrhovatel konečně porušování Evropské sociální charty, pak Ústavní soud konstatuje, že daná problematika ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., nebyla předmětem dotazů pro pravidelné zprávy České republiky o plnění Evropské sociální charty předkládané vládou České republiky orgánům Rady Evropy. Ústavní soud vzal v úvahu okolnost, že Česká republika je vázána Evropskou sociální chartou, jakožto ratifikovanou mezinárodní smlouvou. Při posuzování této věci vzal na vědomí i rozhodnutí Výboru pro sociální práva, a to o stížnosti Evropské rady policejních odborů proti Francii (stížnost č. 38/2006) či Evropské rady policejních odborů proti Portugalsku (stížnost č. 37/2006), ač navrhovatel těmito rozhodnutími v návrhu neargumentoval. V nyní posuzované věci se nejedná o konkrétní kontrolu norem, v případech projednávaných Výborem pro sociální práva byl účastníkem řízení zcela odlišný navrhovatel, který proti České republice k Výboru pro sociální práva stížnost nepodal. Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat poměry policistů v jiných smluvních státech Evropské sociální charty a zabývat se širšími konsekvencemi odměňování policistů ve Francii či Portugalsku ani jakkoliv hodnotit rozhodnutí Výboru pro sociální práva. Ústavní soud pak v rámci jemu svěřené kompetence z důvodů uvedených shora uzavírá, že neshledal ani rozpor napadené právní úpravy s Evropskou sociální chartou, resp. jejím ustanovením čl. 4 odst. 2, a to proto - jak bylo vyloženo shora - že odměny za přesčasovou práci v rozsahu 150 hodin ročně byly zahrnuty, resp. zohledněny v základním platu příslušníků bezpečnostních sborů.
33. Z obdobných důvodů neshledal Ústavní soud protiústavním ani ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., které zní: "Příslušníkovi, který nevykonával službu proto, že na jeho obvyklý den výkonu služby připadl svátek, se služební příjem nekrátí.". Nepřikývl přitom ani argumentu navrhovatele, že "desetiprocentní navýšení základního tarifu ve smyslu § 114 zákona č. 361/2003 Sb. není adekvátní náhradou s ohledem na dvanáct svátků, za něž by mělo být poskytováno placené volno.". I v tomto případě zákonodárce nepostupoval iracionálně a Ústavní soud neshledal zákonodárcovu libovůli.
34. Pokud jde o právní úpravu odměňování příslušníků bezpečnostních sborů v obecné rovině, připomíná Ústavní soud, že je především na zákonodárci a orgánech moci výkonné, aby navrhli a přijali podle dané situace a možností takovou právní úpravu, která by umožňovala zajištění řádného chodu těchto složek, jakož i jejich materiálního zabezpečení.
VI.
Závěr
35. Ústavní soud na základě výše uvedeného shledal, že napadená ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., a § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb. nejsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a návrh proto podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
1. Odlišné stanovisko soudců Jana Musila a Vlasty Formánkové
Nesouhlasíme s výrokem a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 15. listopadu 2011sp. zn. Pl. ÚS 20/09, kterým byl zamítnut návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny České republiky na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 věty první a odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímáme k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňujeme takto:
I. Právo na spravedlivou odměnu za práci
[aneb otázka pro křesťany: Platí ještě stále biblický pokyn
"Hoden je dělník mzdy své."?
(viz Evangelium sv. Lukáše, kap. 10, verš 7;
též Epištola sv. Pavla k Timoteovi, kap. 5, verš 18)]
1. Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina") v článku 28 zaručuje každému zaměstnanci právo na spravedlivou odměnu za práci.
2. Je pravda, že druhá věta článku 28 Listiny stanoví, že "podrobnosti stanoví zákon", a také článek 41 odst. 1 Listiny říká, že práva na spravedlivou odměnu za práci a dalších hospodářských a sociálních práv je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Pokládáme však za nepochybné, že takové "provedení" základního práva nemůže vést k úplné likvidaci práva; je nepřijatelné, aby zákonem bylo stanoveno, že za část pracovní doby (třeba i v režimu "práce přesčas") nemusí být poskytována vůbec žádná odměna.
3. Je notoricky známou skutečností, že jakékoli překračování zákonné pracovní doby ("základní doby služby v týdnu" - § 52 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb.) představuje pro zaměstnance mimořádnou pracovní, psychickou a fyzickou zátěž a omezuje je v plnohodnotném osobním a rodinném životě. Jestliže už zákonodárce připouští, aby z důležitých důvodů byla zákonná pracovní doba překročena, potom, má-li zároveň vyhovět ústavnímu příkazu zaručit spravedlivou odměnu za práci, musí stanovit pro zaměstnavatele povinnost poskytnout zaměstnanci za přesčasovou práci odměnu.
II. Argument o údajné kompenzaci neplacené přesčasové služby
jinými výhodami služebního poměru
příslušníků bezpečnostních sborů je nepřesvědčivý
4. Nález Ústavního soudu přijal argumentaci obhajovatelů nynější zákonné úpravy a tvrdí, že nevýhoda neplacené přesčasové služby je vykompenzována jinými výhodami, kterých se jiným zaměstnancům nedostává, a sice průměrnou výší služebního příjmu, která prý přesahuje průměrnou mzdu jiných státních zaměstnanců, a dále poskytováním odchodného a výsluhového příspěvku. Tato argumentace není přesvědčivá.
5. To, že odměňování příslušníků bezpečnostních sborů (kam u nás patří Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace) bývá vyšší, než je obecný průměr, je běžným standardem v naprosté většině vyspělých zemí. Zdůvodnitelné je to mimořádnou obtížností této práce, její rizikovostí, nutností pracovat v nepravidelných směnách, o nedělích a svátcích. Příslušníci těchto služeb jsou vázáni přísnou odpovědností, včetně odpovědnosti kázeňské a trestněprávní, některá práva, která požívají jiní zaměstnanci podle zákoníku práce, se na ně nevztahují. Samozřejmým předpokladem služebního poměru je bezúhonnost, požadovaný stupeň vzdělání bývá zpravidla vyšší, než je obvyklé v jiných zaměstnáních. Příslušníci těchto sborů nesmějí být členy politické strany nebo politického hnutí, a jde-li o služební poměr příslušníka zpravodajské služby, ani odborové organizace. Dále nesmějí vykonávat živnostenskou nebo jinou výdělečnou činnost a být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob, které vykonávají podnikatelskou činnost (§ 13 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů).
6. Je samozřejmě obtížné kvantifikovat výhody a nevýhody jednotlivých zaměstnání, přesto však tvrdíme, že odejmutí práva na odměnu za přesčasovou službu v poměrně velkém rozsahu 150 hodin ročně (s připočtením dalších nevýhod zmíněných výše) - jako jakási "daň za výhody" - není ospravedlnitelné.
III. Nerovnost mezi příslušníky bezpečnostních sborů
7. Podle našeho názoru se nález v bodě 26 odůvodnění dostatečně nevypořádal s námitkou navrhovatele, že napadené ustanovení zakládá nerovnost mezi těmi příslušníky bezpečnostních sborů, kterým je služba přesčas ukládána, a mezi těmi, kterým ukládána není; nerovnost či diskriminace spočívá v tom, že příslušníci obou skupin jsou honorováni stejně, ačkoliv jedni z nich službu přesčas vykonávají, druzí nikoli. Argument, že "před zákonem mají v zásadě všichni příslušníci ... rovné postavení, k nerovnosti např. z důvodu diskriminace by mohlo dojít až v konkrétních případech ...", je nepřiléhavý a na vznesenou námitku nijak nereaguje. Je notoricky známou skutečností, že v reálném výkonu služby se obě skupiny případů vyskytují v masovém měřítku, jsou zobecnitelné a předem předvídatelné, takže obecná úprava jejich odlišných poměrů by měla být předmětem zákonné úpravy.
IV. Rozpor napadené úpravy se závazky vyplývajícími z mezinárodních smluv
8. Domníváme se, že návrhem napadená ustanovení zákona č. 361/2003 Sb. jsou v rozporu s článkem 4 bodem 2 Evropské sociální charty (č. 14/2000 Sb. m. s.) (dále jen "Charta"), jímž jsou členské státy zavázány "s cílem zajistit účinný výkon práva na spravedlivou odměnu za práci ... uznat právo pracovníků na vyšší odměnu za přesčasovou práci, s výhradou výjimek ve zvláštních případech.". Česká republika je od roku 1992 signatářem této Charty, vyslovil s ní souhlas Parlament České republiky a v roce 1999 byla ratifikována prezidentem republiky. Nález se s tímto mezinárodním závazkem České republiky náležitě nevypořádal. Argumentaci obsaženou v bodě 32 odůvodnění nálezu, "že odměny za přesčasovou práci v rozsahu 150 hodin ročně byly zahrnuty, resp. zohledněny v základním platu příslušníků bezpečnostních sborů", nepokládáme za přesvědčivou; otázkou, zda posuzovaná úprava může představovat "výjimku ve zvláštních případech", se nález nezabývá vůbec.
V. Obiter dictum: Stabilizace bezpečnostních sborů dosaženo?
9. Odůvodnění nálezu v bodě 25 pokládalo za vhodné zmínit, že Ústavní soud "vzal při posouzení věci v úvahu i důvodovou zprávu k zákonu č. 361/2003 Sb., podle které "navržená právní úprava posílí sociální jistoty příslušníků bezpečnostních sborů. Očekává se od ní, že přinese stabilizaci příslušníků těchto sborů ..."". Byť nález Ústavního soudu explicite nekonstatuje, zda vládou předpokládaného záměru se podařilo dosáhnout, naše osobní zkušenost nás vede k závěru, že bohužel nikoliv - jde toliko o prázdnou proklamaci, neodpovídající realitě.
Ze všech uvedených důvodů se domníváme, že návrhu mělo být vyhověno a napadená ustanovení zákona č. 361/2003 Sb. měla být zrušena.
2. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka
V souzené věci jsem byl soudcem zpravodajem a hlasoval jsem jak pro výrok, tak pro stávající odůvodnění.
Moje odlišné stanovisko spočívá v nesouhlasu s tím, že odůvodnění nálezu neobsahuje následující část, kterou jsem předložil jako součást zpravodajské zprávy a pro niž jsem v plénu nezískal potřebnou podporu. Mám za to, že o argumentaci, která následuje, mělo být odůvodnění nálezu rozšířeno.
Následující text měl být podle mého názoru zařazen za bod 18 odůvodnění nálezu:
19. Ústavní soud se zabýval aktivní legitimací navrhovatele i v intencích toho, do jaké míry se jedná o skupinu tvořící přehlasovanou parlamentní menšinu a zda aktivní legitimace skupiny poslanců navrhovatele je dána i materiálně. Vycházel přitom ze závěrů, jež učinil ve svém nálezu ze dne 22. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.): "Ústavní soud [považuje] za nezbytné zdůraznit, že institut návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, podávaný skupinou poslanců či senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, je mimo jiné projevem ústavně garantovaného principu ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky) a primárně slouží jako jeden z nástrojů ochrany parlamentní menšiny (opozice) proti případné svévoli (či zvůli) v rozhodnutích přijímaných parlamentní většinou v rámci legislativního procesu založeného na principu většinového rozhodování [srov. k tomu zprávu Benátské komise CDL-AD(2010)025 "Report on the role of the opposition in a democratic parliament" ze dne 15. 11. 2010, která právo umožňující parlamentní opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů) zahrnuje mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice]. Jinými slovy, kvalifikované podání k nestrannému a nezávislému Ústavnímu soudu je často poslední možností, jak se parlamentní menšina může případné svévoli (či zvůli) v rozhodování parlamentní většiny bránit, neboť zástupci parlamentní opozice se v Parlamentu co do svého počtu zpravidla ocitají v početní menšině, a nedisponují tak efektivními prostředky, jak přijetí takového rozhodnutí (vydání normativního právního aktu) v rámci legislativního procesu zvrátit či změnit. Naopak zástupci parlamentní většiny takovými efektivními prostředky zpravidla disponují, a mají-li pochybnosti o správnosti, bezvadnosti či dokonce o ústavnosti přijímaných (či dříve přijatých) rozhodnutí, je nejen jejich právem, ale přímo i povinností je za tímto účelem využívat (viz slib podle čl. 23 odst. 3 Ústavy České republiky). Institut podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky k Ústavnímu soudu tak v žádném případě neslouží jako prostředek, jak získat jakési "dobrozdání" či odborný posudek Ústavního soudu k parlamentní většinou přijatým rozhodnutím, ani jako nástroj, jehož uplatnění je projevem politického či dokonce předvolebního boje přeneseného z parlamentní půdy k Ústavnímu soudu. V posuzovaném případě nejenže skupina navrhovatele je složena zejména ze zástupců politických stran, jež se v současnosti podílejí a rovněž v době podání návrhu se podílely na výkonu vládní moci a v Parlamentu České republiky disponovaly a dále disponují většinou potřebnou ke změně napadené právní úpravy, ale navíc, a to nemůže Ústavní soud ponechat bez kritické poznámky, se z drtivé většiny svým souhlasným (!) hlasováním v průběhu legislativního procesu na přijetí napadené právní úpravy přímo podílela. V takových případech jeho (zne)užití by Ústavní soud byl do budoucna nucen přistoupit k odmítání takto podaných návrhů.".
20. Ústavní soud se předně zabýval otázkou, nakolik je skupina poslanců navrhovatele složena z poslanců, kteří hlasovali pro přijetí zákona č. 361/2003 Sb. a pro přijetí jeho novely provedené zákonem č. 530/2005 Sb. (dále též jen "novela"), popř. k jejich přijetí významnou měrou přispěli. Zároveň se zabýval otázkou, po jak dlouhou dobu měli, resp. ještě mají možnost dosáhnout novelizace zákona cestou řádného legislativního procesu a jak této možnosti využili.
21. Kritéria nastíněná v předchozím odstavci, vycházející z údajů uvedených v bodech 12 až 16 tohoto nálezu, se promítnou v tabulkovém vyjádření takto:
Jméno Hlasování Hlasování Podání návrhu Poslancem 23. 9. 2003 26. 10. 2005 novely zákona po volbách v v r. 2008 r. 2010
Adam Vojtěch - - ne ano Aubrecht Vlastimil A A ano ne Babor Jan - - ano ano Bičík Milan A Z ne ne Böhnisch Robin A A ano ano Braný Petr A Z ne ano Brzobohatá Zuzana - - ano ne Bublan František - - ano ano Burdová Anna - - ne ne Čerňanský Josef - - ano ne Dimitrov Kosta - - ano ne Dolejš Jiří Z Z ne ano Fialová Jiřina A Z ne ne Grüner Václav nepřítomen A ano ne Halíková Milada - - ne ano Hojda Pavel A Z ne ano Jičínský Zdeněk A A ano ne Kalábková Gabriela - - ano ne Klučka Václav - - ano ano Konečná Kateřina A Z ne ano Kováčik Pavel A Z ne ano Kratochvíle Karel - A ano ne Křeček Stanislav A A ne ano Látka Jan - - ano ano Lesenská Vladimíra - - ano ano Levá Ivana A N ne ano Maršíček Zdeněk A Z ano ne Mertinová Marcela - - ano ne Mlčák Ladislav A Z ne ne Petr Břetislav - A ano ne Petrů Jiří - - ano ano Ploc Petr - - ano ano Rafaj Petr A A ano ne Seďa Antonín A A ano ano Snopek Václav - - ne ne Soušek Miloslav - - ano ne Sunkovský Petr - - ano ne Šincl Ladislav - - ne ano Škromach Zdeněk A A ano do 23. 10. 2010 Šlajs Václav - - ano ne Šplíchal Karel A O ano ne Tejc Jeroným - - ano ano Votava Václav A A ano ano Zapletal Cyril - - ano ano Zgarba Petr A O ne ne
(Vysvětlivky: A = hlasoval pro; Z = zdržel se hlasování; O = nepřihlášen k hlasování; - = nebyl poslancem, N = hlasoval proti)
22. Ústavní soud z uvedených údajů dovodil, že ve skupině poslanců navrhovatele je pouze jediná poslankyně, která byla při některém z hlasování o zákonu č. 361/2003 Sb. či jeho novele v menšině, neboť hlasovala proti přijetí novely. K navrhovatelům změny zákona v roce 2008 se však nepřipojila. Tato poslankyně byla posléze zvolena i v roce 2010 a její možnost podat návrh zákona ve smyslu čl. 41 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") tak trvá i po uplynutí volebního období, v němž byl podán k Ústavnímu soudu projednávaný návrh a učiněn pokus dosáhnout novely zákona č. 361/2003 Sb.
23. Ústavní soud shledal, že ve skupině poslanců navrhovatele je 10 poslankyň a poslanců, kteří nebyli poslanci v okamžiku hlasování o napadeném zákoně a jeho novele a ve volbách v roce 2010 nebyli za poslance zvoleni. Jedná se tedy přibližně o jednu čtvrtinu poslanců ze skupiny navrhovatele. Z těchto poslankyň a poslanců jich pouze 8 využilo v roce 2008 možnost podat návrh zákona, který by novelizoval zákon č. 361/2003 Sb.
24. Ústavní soud shledal, že v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky dosud působí 22 poslankyň a poslanců tvořících skupinu navrhovatele. Jedná se tedy přibližně o jednu polovinu poslanců ze skupiny navrhovatele.
25. Ústavní soud vzal za prokázané, že z 8 poslanců z řad navrhovatele, kteří hlasovali jak pro napadený zákon, tak pro jeho novelu, působí čtyři poslanci v Poslanecké sněmovně ještě po volbách v roce 2010. Tři poslanci byli přitom členy skupiny, která podala v roce 2008 návrh zákona směřující k novelizaci zákona č. 361/2003 Sb.
26. Ústavní soud vzal za prokázané, že ze 14 poslanců z řad navrhovatele, kteří hlasovali pouze jedenkrát pro, a to buď pro napadený zákon, nebo pro jeho novelu, působí dosud 5 poslanců v Poslanecké sněmovně. Z této dvanáctičlenné skupiny pouze 5 poslanců bylo členy skupiny, která podala v roce 2008 návrh zákona směřující k novelizaci zákona č. 361/2003 Sb.
27. Ústavní soud vzal za prokázané, že pro napadený zákon v podobě před novelou či v novelizovaném znění hlasovalo 22 poslanců ze skupiny navrhovatele, tedy 49 %.
28. Ústavní soud vzal za prokázané, že pro pozměňovací návrh, jímž bylo do textu zákona č. 361/2003 Sb. zařazeno napadené ustanovení § 112 odst. 4, hlasovalo ze skupiny poslanců navrhovatele 17 poslankyň a poslanců.
29. Ústavní soud vyhodnotil též hlasování konané dne 23. září 2003 na 20. schůzi Poslanecké sněmovny, při němž byl přijat návrh zákona č. 361/2003 Sb. Jednalo se o hlasování v režimu čl. 47 odst. 3 Ústavy. Jak již bylo uvedeno, Poslanecká sněmovna setrvala na původním návrhu zákona, v hlasování č. 21 bylo pro návrh z přítomných 183 poslanců 108 a 41 proti návrhu. Nelze přehlédnout, že pokud by pro přijetí zákona tehdy nehlasovali ti poslanci ze skupiny navrhovatele, kteří tak byli učinili, popř. alespoň část z nich, nebyl by zákon přijat.
30. Ústavní soud vzal v úvahu i přístup zástupce skupiny poslanců navrhovatele, dobově ministra vlády Františka Bublana, který - jak plyne z citace uvedené v bodu 13 tohoto nálezu - v rámci svého vystoupení v Senátu Parlamentu České republiky ve prospěch vyjádření vůle Senátu se zákonem nezabývat ve smyslu čl. 46 odst. 2 Ústavy, ještě předtím, než byl zákon přijat, činil příslib učinit kroky k jeho novelizaci. Činěno tak bylo v době, kdy byl již znám nález Ústavního soudu ze dne 2. října 2002sp. zn. Pl. ÚS 5/02(N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), dle něhož "Jestliže ... zásady vztahují se k ústavnosti řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným rozhodnutím (ke stanovenému postupu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), která si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila.".
31. Ústavní soud, připomínající dnes již nespočetněkrát ve své judikatuře ve věcech řízení o ústavních stížnostech princip subsidiarity, dospěl k závěru, že tento princip lze v zásadě podle okolností konkrétního případu vzít v úvahu i při kontrole norem. Ústavní soud není totiž třetí parlamentní komorou, je vybaven pravomocí toliko tzv. negativního zákonodárce, což vede pouze k možnosti napadené právní normy zrušit, nikoliv však zaplnit po nich vzniklé mezery či dané právní vztahy jakkoliv pozitivně upravit. V posuzované věci se navrhovatel ve výrazném podílu na přijetí - již v době projednávání v Parlamentu České republiky co do promyšlenosti a kvality, i některými z nich zpochybňované a po stránce průběhu legislativní procedury v případě novely uspěchané - napadené právní úpravy aktivně podílel.
32. Pokud jde o napadené ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., navrhovatel podal dne 7. července 2009 k Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení z důvodu tvrzené protiústavnosti, ačkoliv 29 poslanců ze skupiny navrhovatele tvořilo zároveň skupinu poslanců, kteří 3. prosince 2008 podali návrh zákona směřujícího k novelizaci zákona č. 361/2003 Sb., aniž by v tomto návrhu zákona navrhli ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb. jakkoliv změnit či zrušit. Ústavní soud nepřehlédl, že návrh k Ústavnímu soudu podali v době, kdy probíhal legislativní proces, přičemž jim muselo být známo, že organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona dne 15. ledna 2009 doporučil a určil zpravodaje Mgr. Zdenka Boháče a navrhl návrh přikázat k projednání výboru pro bezpečnost a že prvé čtení návrhu zákona bylo navrhováno již jako bod programu 59. schůze Poslanecké sněmovny konané ve dnech 9. až 16. června 2009. Návrh k Ústavnímu soudu byl evidentně podán v krátkém časovém předstihu před prvním čtením.
33. Ústavní soud posléze z těsnopisné zprávy z 62. schůze Poslanecké sněmovny zjistil, že v rámci prvého čtení návrhu zákona směřujícího k novele zákona č. 361/2003 Sb. dne 2. října 2009 vystoupili František Bublan, Zdeněk Maršíček a Jeroným Tejc, z nichž ani jeden neuvedl, že dne 7. července 2009 byl k Ústavnímu soudu podán projednávaný návrh.
34. Ústavní soud poté dospěl k závěru, že pokud jde o napadené ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., došlo k zneužití institutu návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, podávaný skupinou poslanců podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, a to především proto, že návrh byl podán ve významném podílu týmiž poslanci ze skupiny navrhovatele, kteří v souběžně probíhajícím legislativním procesu jako navrhovatelé zákona směřujícího k novelizaci napadeného zákona č. 361/2003 Sb. nepožadovali po zákonodárci novelizovat toto ustanovení zákona, jehož zrušení se souběžně u Ústavního soudu pro tvrzenou protiústavnost domáhali. Dalším důvodem byla okolnost, že četní navrhovatelé se v době před podáním návrhu k Ústavnímu soudu na přijetí zákona č. 361/2003 Sb. a jeho novely provedené zákonem č. 530/2005 Sb. svým hlasováním pro či dokonce aktivní podporou návrhu tohoto zákona a jeho novely podíleli. Nelze konečně ani přehlédnout, že část poslanců ze skupiny navrhovatele tvoří i současní poslanci, kteří právem daným jim ustanovením čl. 41 odst. 2 Ústavy doposud disponují. Ústavní soud, přestože má za to, že pokud by nastala shora popsaná situace v budoucnu, by byly naplněny podmínky pro odmítnutí návrhu pro nedostatek aktivní legitimace navrhovatele, v této konkrétní věci vzal v úvahu okolnost, že nález ze dne 23. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.) byl vyhlášen a publikován až poté, kdy navrhovatel podal návrh v této věci, a proto, aby svoje rozhodnutí nezatížil vadou překvapivosti, provedl abstraktní kontrolu též ve vztahu k ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb. Ústavní soud podotýká, že politologicky pojaté rozřazení poslanců do skupin poslanců koaličních a opozičních apriorně pro futuro neznamená, že by např. nemohlo dojít k souhlasnému hlasování tzv. napříč politickým spektrem, jako tomu bylo zajisté např. při přijetí novely, tj. zákona č. 530/2005 Sb., a tudíž předjímání výsledku hlasování o poslaneckém návrhu zákona se může nést pouze v rovině hypotéz a spekulací.
35. Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., dovodil Ústavní soud, že podmínky aktivní legitimace splněny jsou. Za rozhodující považuje Ústavní soud okolnost, že valná část poslanců ze skupiny navrhovatele využila svého práva daného jim čl. 41 odst. 2 Ústavy a v rámci návrhu zákona v letech 2008-2009 usilovala o novelizaci napadeného ustanovení, přičemž z časových důvodů neuspěla, čímž se dostala do situace analogické nepřijetí návrhu v hlasování.
x x x
Zbývá jen dodat, že by ještě bylo třeba v odůvodnění nálezu přečíslovat body následující po bodu 18, přičemž na pořad by přišlo číslo 36 ...
3. Odlišné stanovisko soudce Pavla Holländera
Nálezem Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 20/09byl zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 věty první a odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.
Většinové votum se argumentačně opírá o nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/10ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.) k ústavnosti snižování platů státních zástupců. Připomínám v této souvislosti teze, které jsem vyjádřil v odlišném stanovisku k uvedenému nálezu: "... v interpretaci čl. 80 Ústavy nutno zohlednit nejen exekutivní prvky v systému státního zastupitelství, nýbrž i prvky jeho nezávislosti a nestrannosti, jež nacházejí své vyjádření explicitně v podústavní - zákonné - úpravě. Absence prvku nezávislosti (zejména procesní) státních zástupců (při neexistenci instituce vyšetřujícího soudce) by otevírala prostor pro zasahování ze strany představitelů exekutivy do trestního řízení, měla by za následek výrazný deficit v dosahování hodnot spjatých s kategorií právního státu, a tím i rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ustanovení čl. 80 Ústavy nutno tudíž vykládat právě z pohledu čl. 1 odst. 1 Ústavy, z čehož pro soustavu státního zastupitelství při stávajícím institucionálním modelu přípravného řízení v řízení trestním plyne maxima procesní nezávislosti ... Ve vztahu mezi zákonodárcem proklamovaným účelem a napadeným zákonným ustanovením, čili legislativním nástrojem k dosažení tohoto účelu, absentuje jakákoli racionální vazba. Snížení platů státních zástupců při absenci obdobného postupu ve veřejné správě vykazuje tudíž jak naplnění podmínek neakcesorické nerovnosti, tak i prvky svévole.".
V odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/09se praví, že "Ústavní soud vzal při posouzení věci v úvahu i důvodovou zprávu k zákonu č. 361/2003 Sb.". Dle uvedené důvodové zprávy "navržená právní úprava posílí sociální jistoty příslušníků bezpečnostních sborů. Očekává se od ní, že přinese stabilizaci příslušníků těchto sborů a v důsledku toho i snížení výdajů bezpečnostních sborů na poskytování základní výstroje a na odbornou přípravu nových příslušníků.". Není explicitně zřejmé, zdali ono "vzetí do úvahy" vyjadřuje kritický postoj anebo ztotožnění a použití daných tvrzení ve prospěch odůvodnění přijatého výroku nálezu. Implicitně ale nelze než dojít k závěru o aktuálnosti druhé z obou alternativ. V konfrontaci se skutečností vyznívá pak důvodová zpráva a následně i odůvodnění předmětného nálezu poněkud sarkasticky...