Účinnost
Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem jejího vyhlášení, s výjimkou ustanovení § 4 odst. 2 a části 3 přílohy, která nabývají účinnosti dnem 1. prosince 2006.
Ministryně:
Ing. Bérová v. r.
-----------
1) § 11 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, ve znění pozdějších předpisů"
VI.
Předběžná otázka
25. Předně Ústavní soud musel zvážit návrh předložený navrhovateli, aby předložil Evropskému soudnímu dvoru v souladu s čl. 234 Smlouvy o ES předběžnou otázku stran (ne)platnosti Směrnice o data retention, neboť existuje významné riziko, že samotná Směrnice o data retention, jež byla napadenými ustanoveními a napadenou vyhláškou transponována do českého právního řádu, je v rozporu s právem ES. V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že i po přistoupení České republiky k EU (od 1. 5. 2004) zůstávají referenčním rámcem přezkumu Ústavního soudu normy ústavního pořádku České republiky, neboť úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky), a to v obou jejích aspektech, tj. jak ochrana objektivního ústavního práva, tak subjektivních, tj. základních práv. Komunitární právo není součástí ústavního pořádku, a proto není Ústavní soud příslušný k tomu, aby toto právo vykládal. Přesto Ústavní soud nemůže zcela přehlížet dopad komunitárního práva na tvorbu, aplikaci a interpretaci vnitrostátního práva, a to v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na komunitární právo [srov. k tomu nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.) či sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)]. Obsah samotné Směrnice o data retenion však ponechává České republice dostatečný prostor pro její ústavně konformní transpozici do domácího právního řádu, neboť její jednotlivá ustanovení v podstatě pouze vymezují povinnost data uchovávat. Při transpozici je třeba dodržet účel, který Směrnice stanoví, avšak při zákonné a podzákonné konkrétní úpravě ukládání údajů a nakládání s nimi včetně opatření bránících jejich zneužití je třeba dodržet ústavní standard, který vyplývá z českého ústavního pořádku tak, jak je interpretován českým Ústavním soudem. To proto, že konkrétní podoba transpozice - tj. napadená zákonná a podzákonná ustanovení - je projevem vůle českého zákonodárce, jež při dodržení účelu Směrnice mohla co do výběru prostředků variovat, avšak zároveň byl při tomto výběru zákonodárce vázán ústavním pořádkem.
VII.
Referenční hlediska pro posouzení návrhu
VII. A) Právo na respekt k soukromému životu a právo na informační sebeurčení
26. V čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky je obsažen normativní princip demokratického právního státu. Základním atributem ústavního konceptu právního státu a podmínkou jeho fungování je respekt k základním právům a svobodám jednotlivce, který je, jako atribut zvoleného ústavního konceptu právního státu, v citovaném ústavním ustanovení výslovně vyjádřen. Toto ústavní ustanovení je bází materiálně chápané právní státnosti, kterou charakterizuje respekt veřejné moci ke svobodné (autonomní) sféře jednotlivce vymezené základními právy a svobodami, a do této sféry veřejná moc zásadně nezasahuje, resp. zasahuje pouze v případech, které jsou odůvodněny kolizí s jinými základními právy, resp. ústavně aprobovaným a zákonem jednoznačně definovaným veřejným zájmem, a za předpokladu, že je zákonem předvídaný zásah proporcionální jak s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo, tak s ohledem na míru krácení omezovaného základního práva či svobody.
27. Koncept soukromí bývá nejčastěji spojován se západní kulturou a ještě přesněji s anglo-americkou kulturní představou zasazenou do politické filozofie liberalismu. Jde o koncept, který zjevně není obecně zcela sdílený jak v akcentu na význam soukromí, tak v rozsahu toho, co má být soukromím chráněno. V různých kulturách panují různé představy o tom, k jak rozsáhlému soukromí jsou jednotlivé osoby oprávněny a v jakých kontextech. Avšak již v roce 1928 píše soudce Brandeis v následně hojně citovaném disentu (k případu Olmstead v. U. S. 438, 478, 1928) následující hodnocení soukromí: "Tvůrci naší Ústavy na sebe vzali odpovědnost vytvořit příznivé podmínky pro usilování o štěstí (...) Přiznali právo (proti státu) být ponechán "sám sobě" - což je nejkomplexnější či nejobsažnější právo ze všech a zároveň i právo, které je nejvzácnější civilizovanému lidstvu.". A tak se z explicitně ústavně nezmíněného práva na soukromí postupem doby stal základní strukturální element U. S. ústavy, který zajišťuje autonomii jednotlivce, byť o jeho uplatnění je stále a opakovaně sváděna uvnitř U. S. Supreme Court bitva.
28. Požadavek respektu ke svébytnému uspořádání života se stal, vedle požadavku na respekt k vlastnímu životu, fyzické, psychické a duchovní integritě, osobní svobodě a k vlastnictví, centrálním lidskoprávním nárokem na autonomii jednotlivce, jež má formativní význam pro evropské vnitrostátní katalogy lidských (základních) práv, jakož i pro jejich pozdější regionální a univerzální pandány. Ani v evropských původních vnitrostátních katalozích základních práv však nebylo právo na soukromí či soukromý život jako takové explicitně zmiňováno, což dokládají texty národních ústav ještě ze 40. a 50. let minulého století (např. ústavy SRN, o Rakousku nemluvě, ústava Dánska, Finska, samozřejmě i Francie, jakož i Irska, ale také Itálie a dalších států). Požadavky respektu k soukromí a jeho ochrana jsou totiž úzce navázány na rozvoj technických a technologických možností, které samozřejmě zvyšují i svobodu ohrožující potenciál státu.
29. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. II. ÚS 2048/09 ze dne 2. 11. 2009 (N 232/55 SbNU 181; dostupný též v elektronické databázi rozhodnutí http://nalus.usoud.cz): "zcela zvláštní respekt a ochranu požívá v liberálních demokratických státech základní právo na nerušený soukromý život osoby (čl. 10 odst. 2 Listiny).". Primární funkcí práva na respekt k soukromému životu je zajistit prostor pro rozvoj a seberealizaci individuální osobnosti. Vedle tradičního vymezení soukromí v jeho prostorové dimenzi (ochrana obydlí v širším slova smyslu) a v souvislosti s autonomní existencí a veřejnou mocí nerušenou tvorbou sociálních vztahů (v manželství, v rodině, ve společnosti), právo na respekt k soukromému životu zahrnuje i garanci sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování jednotlivce o sobě samém. Jinými slovy, právo na soukromí garantuje rovněž právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Jde o aspekt práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení, výslovně garantovaný čl. 10 odst. 3 Listiny [srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41) nebo sp. zn. I. ÚS 705/06 ze dne 1. 12. 2008 (N 207/51 SbNU 577), anebo rozhodnutí Spolkového ústavního soudu SRN ze dne 15. 12. 1983, BVerfGE 65, 1 (Volkszählungsurteil) či ze dne 4. 4. 2006, BVerfGE 115, 320 (Rasterfahndungurteil II)].
30. V citovaném rozhodnutí BVerfGE 65, 1, německý Spolkový ústavní soud při posouzení ústavnosti zákonné úpravy procesu sběru a uchovávání dat za účelem sčítání lidu (Volkszählung) mimo jiné konstatoval, že v moderní společnosti, charakterizované i obrovským nárůstem informací a dat, musí být ochrana jednotlivce před neomezeným sběrem, uchováváním, užitím a zveřejňováním dat o její/jeho osobě a soukromí poskytována v rámci obecnějšího, ústavně garantovaného práva jednotlivce na soukromí. Pokud jednotlivci nebude garantována možnost hlídat a kontrolovat obsah i rozsah osobních dat a informací jím poskytnutých, jež mají být zveřejněny, uchovány či použity k jiným než původním účelům, nebude-li mít možnost rozpoznat a zhodnotit důvěryhodnost svého potenciálního komunikačního partnera a případně tomu uzpůsobit i své jednání, pak nutně dochází k omezení až potlačování jeho práv a svobod, a nelze tak již nadále hovořit o svobodné a demokratické společnosti. Právo na informační sebeurčení (informationelle Selbstbestimmung) je tak nezbytnou podmínkou nejen pro svobodný rozvoj a seberealizaci jednotlivce ve společnosti, nýbrž i pro ustavení svobodného a demokratického komunikačního řádu. Zjednodušeně řečeno, v podmínkách vševědoucího a všudypřítomného státu a veřejné moci se svoboda projevu, právo na soukromí a právo svobodné volby chování a konání stávají prakticky neexistujícími a iluzorními.
31. V Listině není právo na respekt k soukromému životu garantováno v jednom všezahrnujícím článku (jako je tomu v případu čl. 8 Úmluvy). Naopak, ochrana soukromé sféry jednotlivce je v Listině rozložena a doplňována dalšími aspekty práva na soukromí, deklarovanými na různých místech Listiny (např. čl. 7 odst. 1, čl. 10, 12 a 13 Listiny). Stejně tak i samotné právo na informační sebeurčení lze dovodit z čl. 10 odst. 3 Listiny, garantujícího jednotlivci právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním a nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě, a to ve spojení s čl. 13 Listiny, chránícím listovní tajemství a tajemství přepravovaných zpráv, ať již uchovávaných v soukromí, nebo zasílaných poštou, podávaných telefonem, telegrafem nebo jiným podobným zařízením anebo jiným způsobem. Nicméně onu "roztříštěnost" právní úpravy aspektů soukromé sféry jednotlivce nelze přeceňovat a v Listině uvedený výčet toho, co je třeba podřadit pod "deštník" práva na soukromí či na soukromý život nelze považovat za vyčerpávající a konečný. Při výkladu jednotlivých základních práv, která jsou zachycením práva na soukromí v jeho různých dimenzích tak, jak je uvádí Listina, je nezbytné respektovat účel obecně chápaného a dynamicky se vyvíjejícího práva na soukromí jako takového, resp. je třeba uvažovat o právu na soukromý život v jeho dobové celistvosti. Proto i právo na informační sebeurčení garantované čl. 10 odst. 3 a čl. 13 Listiny je třeba interpretovat zejména ve spojitosti s právy garantovanými čl. 7, 8, 10 a 12 Listiny. Svou povahou i významem tak právo na informační sebeurčení spadá mezi základní lidská práva a svobody, neboť spolu se svobodou osobní, svobodou v prostorové dimenzi (domovní), svobodou komunikační a zajisté i dalšími ústavně garantovanými základními právy dotváří osobnostní sféru jedince, jehož individuální integritu jako zcela nezbytnou podmínku důstojné existence jedince a rozvoje lidského života vůbec je nutno respektovat a důsledně chránit; zcela právem jsou proto respekt a ochrana této sféry garantovány ústavním pořádkem, neboť - posuzováno jen z poněkud jiného úhlu - jde o výraz úcty k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 Ústavy České republiky).
32. Z ustálené judikatury Ústavního soudu, zejména ve vztahu k problematice odposlechu telefonních hovorů, zřetelně vyplývá, že ochrana práva na respekt k soukromému životu v podobě práva na informační sebeurčení ve smyslu čl. 10 odst. 3 a čl. 13 Listiny se vztahuje nejen k vlastnímu obsahu zpráv podávaných telefonem, ale i k údajům o volaných číslech, datu a čase hovoru, době jeho trvání, v případě mobilní telefonie o základových stanicích zajišťujících hovor [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 502/2000 ze dne 22. 1. 2001 (N 11/21 SbNU 83) - "Soukromí každého člověka je hodno zásadní (ústavní) ochrany nejen ve vztahu k vlastnímu obsahu podávaných zpráv, ale i ve vztahu k výše uvedeným údajům. Lze tedy konstatovat, že čl. 13 Listiny zakládá i ochranu tajemství volaných čísel a dalších souvisejících údajů, jako je datum a čas hovoru, doba jeho trvání, v případě volání mobilním telefonem i označení základových stanic zajišťujících hovor. (...) tyto údaje jsou nedílnou součástí komunikace uskutečněné prostřednictvím telefonu." - či obdobně nálezy sp. zn. IV. ÚS 78/01 ze dne 27. 8. 2001 (N 123/23 SbNU 197), sp. zn. I. ÚS 191/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 161/42 SbNU 327) či sp. zn. II. ÚS 789/06 ze dne 27. 9. 2007 (N 150/46 SbNU 489)].
33. Ústavní soud v citovaných nálezech vycházel i z judikatury ESLP [zejména rozhodnutí ve věci Malone proti UK (no. 8691/79 ze dne 2. 8. 1984)], který z čl. 8 Úmluvy, garantujícího právo na respekt k soukromému a rodinnému životu, jakož i k obydlí a ke korespondenci, dovodil i právo na informační sebeurčení, když několikrát zdůraznil, že sběr a uchovávání údajů týkajících se soukromého života jednotlivce spadají pod rozsah čl. 8 Úmluvy, neboť výraz "soukromý život" nesmí být interpretován restriktivně. Tato fazeta práva na soukromí tak konzumuje i právo na ochranu před sledováním, hlídáním a pronásledováním ze strany veřejné moci, a to i ve veřejném prostoru či na veřejně přístupných místech. Navíc žádný zásadní důvod neumožňuje vyloučit z pojmu soukromého života aktivity profesní, obchodní či sociální [srov. rozhodnutí ve věci Niemietz proti Německu (no. 13710/88) ze dne 16. 12. 1992]. Jak uvedl ESLP, tato extenzivní interpretace pojmu "soukromý život" je ve shodě s Úmluvou o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (vypracovanou Radou Evropy k 28. 1. 1981, v České republice v platnosti od 1. 11. 2001, publ. pod č. 115/2001 Sb. m. s.), jejímž cílem je "zaručit na území každé smluvní strany každé fyzické osobě (...) respektování jejích práv a základních svobod, a zejména jejího práva na soukromý život, v souvislosti s automatizovaným zpracováním údajů osobního charakteru, které se jí týkají (čl. 1), přičemž ty jsou definovány jako jakékoliv informace týkající se identifikované nebo identifikovatelné fyzické osoby (čl. 2)." [srov. rozhodnutí ve věci Amman proti Švýcarsku (no. 27798/95) ze dne 16. 2. 2000 a tam citovanou judikaturu].
34. ESLP ve své judikatuře k právu na respekt k soukromému životu podle čl. 8 Úmluvy označil za zásahy do soukromí jednotlivců mimo jiné i zásahy v podobě kontroly dat, obsahu pošty a odposlechu telefonních hovorů [srov. rozhodnutí ve věci Klass a další proti Německu (no. 5029/71) ze dne 6. 9. 1978, rozhodnutí ve věci Leander proti Švédsku (no. 9248/81) ze dne 26. 3. 1987, rozhodnutí ve věci Kruslin proti Francii (no.11801/85) ze dne 24. 4. 1990 či rozhodnutí ve věci Kopp proti Švýcarsku (no. 23224/94) ze dne 25. 3. 1998], zjišťování telefonních čísel telefonujících osob [srov. rozhodnutí ve věci P. G. a J. H. proti UK (no. 44787/98) ze dne 25. 9. 2001], zjišťování údajů o telefonním spojení (srov. citované rozhodnutí ve věci Amman proti Švýcarsku) nebo uchovávání údajů o DNA jednotlivců v databázích obviněných [srov. rozhodnutí ve věci S. a Marper proti UK (no. 30562/04 a 30566/04) ze dne 4. 12. 2008]. V rozhodnutí ve věci Rotaru proti Rumunsku (no. 28341/95) ze dne 4. 5. 2000 ESLP dovodil z práva na soukromý život projevujícího se v podobě práva na informační sebeurčení i pozitivní povinnost státu zlikvidovat data, která o osobě z její soukromé sféry stát shromáždil a zpracoval.
35. Obdobný přístup zastává i judikatura zahraničních ústavních soudů. Např. zmíněný Spolkový ústavní soud SRN prostřednictvím práva na informační sebeurčení garantuje ochranu nejen obsahu předávaných informací, ale chrání i vnější okolnosti, za nichž se uskutečňují - tj. místo, čas, účastníky, druh a způsob komunikace, neboť znalost okolností uskutečněné komunikace může ve spojení s dalšími údaji sama o sobě indikovat samotný obsah komunikace a za pomoci zkoumání těchto údajů a jejich analýzy lze zhotovit individuální profily účastníků dané komunikace [srov. k tomu např. rozhodnutí ze dne 27. 7. 2005, BVerfGE 113, 348 (Vorbeugende Telekommunikationsüberwachung) či ze dne 27. 2. 2008, BVerfGE 120, 274 (Grundrecht auf Computerschutz)].
VII. B) Přípustnost zásahu do práva na informační sebeurčení
36. Za primární cíl právní regulace plošného a preventivního sběru a uchovávání provozních a lokalizačních údajů o elektronické komunikaci bývá obecně označována ochrana před bezpečnostními hrozbami a potřeba zajištění dostupnosti těchto údajů pro účely předcházení, odhalování, vyšetřování a stíhání závažných trestných činů ze strany veřejné moci. Jak již Ústavní soud v minulosti několikrát zdůraznil, stíhání trestných činů a spravedlivé potrestání jejich pachatelů je ústavně aprobovatelným veřejným zájmem, jehož podstatou je přenesení odpovědnosti za postihování nejzávažnějších porušování základních práv a svobod fyzickými a právnickými osobami na stát. Umožňuje-li trestní právo realizaci veřejného zájmu na stíhání trestné činnosti pomocí robustních nástrojů, jejichž užití má za následek vážné omezení osobní integrity a základních práv a svobod jednotlivce, pak při jejich aplikaci musí být respektovány ústavněprávní limity. K omezení osobní integrity a soukromí osob (tj. k prolomení respektu k nim) tak ze strany veřejné moci může dojít jen zcela výjimečně, je-li to v demokratické společnosti nezbytné, nelze-li účelu sledovaného veřejným zájmem dosáhnout jinak a je-li to akceptovatelné z pohledu zákonné existence a dodržení účinných a konkrétních záruk proti libovůli. Esenciální předpoklady spravedlivého procesu totiž vyžadují, aby byl jednotlivec vybaven dostatečnými garancemi a zárukami proti možnému zneužití pravomoci ze strany veřejné moci. Ony nezbytné záruky sestávají z odpovídající právní úpravy a z existence účinné kontroly jejich dodržování, kterou představuje především kontrola těch nejintenzivnějších zásahů do základních práv a svobod jednotlivců nezávislým a nestranným soudem, neboť je povinností soudů poskytovat ochranu základním právům a svobodám jednotlivců (čl. 4 Ústavy České republiky) [srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 631/05 ze dne 7. 11. 2006 (N 205/43 SbNU 289) a sp. zn. Pl. ÚS 3/09 ze dne 8. 6. 2010 (N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.)].
37. Naplnění výše předestřených podmínek pak Ústavní soud ve své judikatuře blíže konkretizoval při posuzování přípustnosti zásahu veřejné moci do soukromí jednotlivců v podobě užití odposlechů telekomunikačního provozu [srov. např. citované nálezy sp. zn. II. ÚS 502/2000, sp. zn. IV. ÚS 78/01, sp. zn. I. ÚS 191/05 (všechny viz výše) či nález sp. zn. I. ÚS 3038/07 ze dne 29. 2. 2008 (N 46/48 SbNU 549)]. Zásah do základního práva jednotlivce na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení ve smyslu čl. 10 odst. 3 a čl. 13 Listiny z důvodu prevence a ochrany před trestnou činností je tak možný jen skrze imperativní zákonnou úpravu, která musí především odpovídat nárokům plynoucím z principu právního státu a která naplňuje požadavky vyplývající z testu proporcionality, kdy v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (v širším smyslu). Taková právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich soukromí, aby případně mohli upravit své chování tak, aby se nedostali do konfliktu s omezující normou. Rovněž musí být striktně definovány i pravomoci udělené příslušným orgánům, způsob a pravidla jejich provádění tak, aby jednotlivcům byla poskytnuta ochrana proti svévolnému zasahování. Posouzení přípustnosti daného zásahu z hlediska zásady proporcionality (v širším smyslu) pak zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), přičemž je zjišťováno, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o posouzení potřebnosti, v němž je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten prostředek, který je k základnímu právu nejšetrnější. A konečně je zkoumána přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl, tzn. že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)].
38. Nezbytný požadavek soudní ochrany základních práv se v případě užití trestněprávních nástrojů omezujících základní práva a svobody jednotlivce projevuje zejména ve vydání soudního příkazu a v jeho dostatečném odůvodnění. To musí odpovídat jak požadavkům zákona, tak především ústavním principům, z nichž zákonné ustanovení vychází, resp. které zpětně limitují jeho interpretaci, neboť aplikace takového ustanovení představuje zvlášť závažný zásah do základních práv a svobod každého jednotlivce. "Soudní příkaz k odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu může být vydán jen v řádně zahájeném trestním řízení pro zákonem kvalifikovanou trestnou činnost, a musí být podložen relevantními indiciemi, z nichž lze dovodit důvodné podezření ze spáchání takového trestného činu. Příkaz musí být individualizován ve vztahu ke konkrétní osobě, která je uživatelem telefonní stanice. Konečně musí příkaz alespoň v minimální míře konkrétně uvést, jaké skutečnosti významné pro trestní řízení mají být takto zjištěny a z čeho je to vyvozováno." (srov. citované nálezy Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 789/06 či sp. zn. I. ÚS 3038/07 - oba viz výše).
39. Obdobný přístup zastává i ESLP ve své judikatuře. ESLP tak v souladu s čl. 8 odst. 2 Úmluvy, jenž vymezuje ústavněprávní limity omezení základních práv a svobod jednotlivců garantovaných čl. 8 odst. 1 Úmluvy, v každém jednotlivém případě předně posuzuje, zda tvrzený zásah či omezení základních práv či svobod je podřaditelný pod rozsah ochrany čl. 8 Úmluvy. Pokud ano, byl--li tvrzený zásah do práva na soukromí ze strany veřejné moci proveden v souladu se zákonem, jenž musí být dostupný a dostatečně předvídatelný, tedy vyjádřený s velkou mírou přesnosti tak, aby jednotlivci dovolil v případě potřeby regulovat své chování (srov. Malone proti UK, Amman proti Švýcarsku či Rotaru proti Rumunsku). Úroveň přesnosti požadované po vnitrostátní právní úpravě, která v žádném případě nemůže počítat se všemi eventualitami, do značné míry závisí na obsahu zkoumaného textu, na oblasti, kterou má pokrývat a počtu a statusu osob, kterým je určena [Hassan a Tchaouch proti Bulharsku (no. 30985/96, 39023/97) ze dne 26. 10. 2000]. Přezkoumávaný zásah do základních práv či svobod garantovaných čl. 8 odst. 1 Úmluvy musí ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy být rovněž nezbytným v demokratické společnosti, sledovat Úmluvou aprobovaný účel (např. ochrana života nebo zdraví osob, národní a veřejné bezpečnosti, ochrana práv a svobod druhých či morálky, předcházení nepokojům a zločinnosti či zájem na hospodářském blahobytu země), který musí být relevantní a řádně odůvodněný. Aby bylo možné zákonnou úpravu posoudit jako souladnou s Úmluvou, musí ve smyslu čl. 13 Úmluvy rovněž poskytovat přiměřenou ochranu proti svévoli, a v důsledku toho s dostatečnou jasností definovat rozsah a způsob výkonu pravomocí svěřených kompetentním orgánům (srov. Kruslin proti Francii či S. a Marper proti UK). Jinými slovy, úkony představující očividný zásah do základního práva na soukromý život se nesmí ocitnout mimo jakoukoli bezprostřední (preventivní či následnou) soudní kontrolu [srov. např. rozhodnutí ve věci Camenzind proti Švýcarsku (no. 21353/93) ze dne 16. 12. 1997].
40. ESLP zmíněné požadavky na právní úpravu umožňující zásah do práva na soukromý život blíže konkretizoval v těch výše uvedených rozhodnutích, v nichž posuzoval přípustnost takového zásahu ze strany veřejné moci v podobě užití odposlechu telefonních hovorů, tajného dohledu, sběru informací a dat ze soukromé (osobnostní) sféry jednotlivce. ESLP zdůraznil, že je předně nutné vymezit jasná a detailní pravidla upravující rozsah a použití takových opatření, stanovit minimální požadavky na délku, způsob uložení získaných informací a údajů, jejich použití, přístup třetích osob k nim, a zakotvit procedury vedoucí k ochraně celistvosti a důvěrnosti údajů a rovněž k jejich ničení, a to způsobem, aby jednotlivci disponovali dostatečnými zárukami proti riziku jejich zneužití a svévole. Nezbytnost disponovat takovými zárukami je o to větší, když se jedná o ochranu osobních údajů podrobených automatickému zpracování, zejména pokud jsou tyto údaje využívané k policejním cílům a v situaci, kdy se dostupné technologie stávají stále komplikovanějšími. Vnitrostátní právo musí zejména zaručit, že shromážděné údaje jsou skutečně relevantní a nejsou přehnané vzhledem k účelu, pro který byly zajištěny, a dále že jsou uchovávány ve formě umožňující identifikaci osob během doby nepřesahující nezbytnou míru k dosažení účelu, pro který byly zajištěny [srov. preambuli a čl. 5 Úmluvy o ochraně dat a zásadu č. 7 Doporučení Výboru ministrů č. R(87)15 ze dne 17. 9. 1987 týkající se úpravy a využití osobních údajů v policejním sektoru, citováno dle rozhodnutí ve věci Weber a Saravia proti Německu (no. 54934/00) ze dne 29. 6. 2006 či Liberty a další proti UK (no. 58243/00) ze dne 1. 7. 2008].
VIII. Vlastní přezkum
VIII. A) Tzv. data retention
41. Jak již Ústavní soud výše zmínil, napadená ustanovení § 97 odst. 3 a 4 se stala součástí zákona č. 127/2005 Sb. na základě zákona č. 247/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů. Dle důvodové zprávy přijetí této novely sloužilo k implementaci "některých článků" Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES ze dne 15. 3. 2006 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES, "které doposud nejsou do našeho právního řádu implementovány, či jsou implementovány jen částečně, (neboť) Směrnice o data retention je v České republice již transponována (...). Platná právní úprava je v některých ohledech širší než úprava obsažená ve Směrnici o data retention.". Problematika uchovávání provozních a lokalizačních údajů je totiž v českém právním řádu v pozměněné podobě upravena již od přijetí samotného zákona o elektronických komunikacích č. 127/2005 Sb. s účinností od 1. 5. 2005 a od přijetí napadené vyhlášky Ministerstva informatiky č. 485/2005 Sb., o rozsahu provozních a lokalizačních údajů, době jejich uchovávání a formě a způsobu jejich předávání orgánům oprávněným k jejich využívání, s účinností od 15. 12. 2005. V dané době v EU pouze připravovaná Směrnice o data retention tak skutečně byla v České republice fakticky implementována s předstihem a samotné znění napadených ustanovení již dle požadavků Směrnice o data retention pouze představuje upřesnění povinnosti uchovávat provozní a lokalizační údaje a tyto údaje bezodkladně poskytovat orgánům oprávněným k jejich vyžádání. Napadená vyhláška Ministerstva informatiky navzdory této skutečnosti již ovšem změněna nebyla, což má za následek tu skutečnost, že se napadenou právní úpravou regulovaný rozsah uchovávaných údajů i nadále zcela zřetelně pohybuje nad rámcem rozsahu předvídaného předmětnou Směrnicí o data retention.
42. Podle napadeného ustanovení § 97 odst. 3 věty prvé a druhé zákona o elektronických komunikacích právnická nebo fyzická osoba zajišťující veřejnou komunikační síť nebo poskytující veřejně dostupnou službu elektronických komunikací je povinna uchovávat provozní a lokalizační údaje, které jsou vytvářeny nebo zpracovávány při zajišťování jejích veřejných komunikačních sítí a při poskytovávání jejích veřejně dostupných služeb elektronických komunikací, a to včetně údajů o neúspěšných pokusech o volání, jsou-li i tyto údaje vytvářeny nebo zpracovávány a zároveň uchovávány nebo zaznamenávány. Podle § 90 zákona o elektronických komunikacích se provozními údaji rozumí "jakékoli údaje zpracovávané pro potřeby přenosu zprávy sítí elektronických komunikací nebo pro její účtování.". Podle § 91 téhož zákona se za lokalizační údaje považují "jakékoli údaje zpracovávané v síti elektronických komunikací, které určují zeměpisnou polohu koncového zařízení uživatele veřejně dostupné služby elektronických komunikací.". Konkretizaci a samotný rozsah provozních a lokalizačních údajů, dobu jejich uchovávání a formu a způsob jejich předávání orgánům oprávněným k jejich využívání pak podle napadeného ustanovení § 97 odst. 4 má vymezovat prováděcí právní předpis, kterým je napadená vyhláška č. 485/2005 Sb.
43. Konkrétně u služeb pevných telefonních linek a mobilní komunikace jsou provozovatelé povinni shromažďovat prakticky všechny dostupné údaje o uskutečněných hovorech i (pokud jsou zaznamenávány) o jejich neúspěšných pokusech (typicky "prozvánění"). Jedná se zejména o údaje o typu uskutečněné komunikace, o telefonních číslech volajícího a volaného, o datu a času zahájení a ukončení komunikace, označení základové stanice, která zajišťovala hovor v okamžiku spojení, identifikaci předplacené telefonní karty, veřejného telefonního automatu, u mobilní komunikace navíc data o jednoznačném kódu používaného k identifikaci každého mobilního telefonu, který je používán v rámci GSM sítě (IMEI), o jeho poloze a pohybu, a to i pokud komunikace neprobíhá (stačí zapnutý mobilní telefon), čísla dobíjecích kuponů a jejich přiřazení k dobíjenému číslu, vazbu mezi mobilním přístrojem a všemi vloženými SIM kartami aj. Ještě větší objem a rozsah dat a údajů, které dle napadené právní úpravy musí být uchovávány, se vztahují k tzv. veřejným sítím fungujícím na principu přepojování paketů a jejich služeb, nejtypičtěji internetu. V případě jeho použití je napadenou právní úpravou vyžadováno uchovávání údajů zejména o přístupu k síti (např. čas, místo a délka připojení, údaje o uživatelích a jejich uživatelských účtech, identifikátor počítače i serveru, k němuž bylo přistupováno, IP adresa, úplné doménové jméno, objem přenesených dat aj.), dále údaje vztahující se k přístupu ke schránkám elektronické pošty a přenosu zpráv elektronické pošty (v tomto případě jsou uchovávány prakticky veškeré údaje kromě obsahu samotných zpráv, tj. včetně identifikace adres, objemu přenesených dat aj.), a v neposlední řadě i údaje o serverových a ostatních službách [např. zadané URL adresy, druh požadavku, údaje o použití chatu, usenetu, instant messagingu (např. ICQ) a IP telefonie, a to včetně identifikace komunikujících stran, doby a použité služby (např. přenos souborů či transakce)]. Nad rámec předmětné Směrnice o data retention se u internetového připojení a služeb a e-mailové komunikace sleduje a uchovává množství přenesených dat, informace o použití šifrování, metoda a status požadavků na službu a její realizace a rovněž i informace o posílání SMS z internetových bran a další "zájmové identifikátory". U telefonie nad rámec Směrnice o data retention napadená právní úprava vyžaduje uchovávat údaje o identifikaci předplacené telefonní karty, veřejného telefonního automatu, číslech dobíjecích kuponů a jejich přiřazení k dobíjenému číslu, vazbách mezi mobilním přístrojem a vloženými SIM kartami.
44. Ačkoliv se stanovená povinnost uchovávat provozní a lokalizační údaje nevztahuje na obsahy jednotlivých sdělení (viz čl. 1 odst. 2 Směrnice o data retention a napadené ustanovení § 97 odst. 3 věty čtvrté), z uvedených údajů o uživatelích, adresátech, přesných časech, datech, místech a formách telekomunikačních spojení, budou-li sledovány po delší časový úsek, lze v jejich kombinaci sestavit detailní informace o společenské nebo politické příslušnosti, jakož i o osobních zálibách, sklonech nebo slabostech jednotlivých osob. Ve výše rekapitulovaném vyjádření Senátu předestřený názor předkladatele návrhu zákona, že se "v žádném případě nejedná o něco, co by se dalo přirovnat k odposlechům, už jen proto, že se neuchovávají obsahy jednotlivých telefonátů nebo mailových zpráv", je zcela mylný, neboť i pouze na jejich základě lze učinit dostatečné obsahové závěry spadající do soukromé (osobnostní) sféry daného jednotlivce. Z uvedených údajů lze až s 90% jistotou např. dovodit, s kým, jak často a dokonce v jakých hodinách se daný jednotlivec stýká, kdo jsou jeho nejbližší známí, kamarádi či kolegové z práce, anebo jaké aktivity a v jakých hodinách provozuje [srov. studii Massachusetts Institute of Technology (MIT), Relationship Inference, dostupnou na http://reality.media.mit.edu/dyads.php]. Sběr a uchovávání lokalizačních a provozních údajů tak rovněž představuje významný zásah do práva na soukromí, a z toho důvodu je nezbytné pod rozsah ochrany základního práva na respekt k soukromému životu v podobě práva na informační sebeurčení (ve smyslu čl. 10 odst. 3 a čl. 13 Listiny) zahrnout nejen ochranu vlastního obsahu zpráv podávaných prostřednictvím telefonní komunikace či komunikace prostřednictvím tzv. veřejných sítí, ale i provozní a lokalizační údaje o nich.
VIII. B) Posouzení napadené právní úpravy z hlediska ústavněprávních požadavků
45. Ústavní soud tak musel posoudit, zda napadená právní úprava, jíž je regulována problematika plošného a preventivního sběru a uchovávání stanovených provozních a lokalizačních údajů o elektronické komunikaci (tzv. data retention), odpovídá výše předestřeným ústavněprávním požadavkům na právní úpravu umožňující zásah do základních práv jednotlivců na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení (ve smyslu čl. 10 odst. 3 a čl. 13 Listiny). Navíc s ohledem na intenzitu takového zásahu, která je v daném případě zvýrazněna tím, že se dotýká obrovského a nepředvídatelného počtu účastníků komunikace, neboť se jedná o plošný a preventivní sběr a uchovávání předmětných údajů, bylo nutné na splnění uvedených požadavků klást co nejpřísnější měřítka. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že napadená právní úprava výše předestřeným ústavněprávním požadavkům zdaleka neodpovídá, a to hned z několika důvodů.
46. Napadené ustanovení § 97 odst. 3 věty třetí zákona o elektronických komunikacích obsahuje pouze vágní a zcela neurčité stanovení povinnosti právnickým nebo fyzickým osobám, které ve výše uvedeném rozsahu provozní a lokalizační údaje uchovávají, "na požádání je bezodkladně poskytnout orgánům oprávněným k jejich vyžádání podle zvláštního právního předpisu.". Ačkoliv napadená vyhláška v § 3 konkretizuje, jakým způsobem dochází v jednotlivých případech ke splnění této povinnosti vůči oprávněným orgánům, tj. relativně velmi podrobně vymezuje způsob předávání údajů, způsob komunikace (elektronicky), formát, užívané programy, kódy atd., přesto ze samotného znění napadeného ustanovení § 97 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích, ba ani z důvodové zprávy dle názoru Ústavního soudu zřetelně nevyplývá, o jaké oprávněné orgány a o jaké zvláštní právní předpisy se konkrétně jedná. S ohledem na znění ustanovení § 97 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích, jež právnickým nebo fyzickým osobám zajišťujícím veřejnou komunikační síť nebo poskytujícím veřejně dostupnou službu elektronických komunikací stanovuje povinnost na náklady žadatele zřídit a zabezpečit v určených bodech své sítě rozhraní pro připojení koncového telekomunikačního zařízení pro odposlech a záznam zpráv, lze jen předpokládat, že se i v případě povinnosti předávat uchovávané provozní a lokalizační údaje jedná o stejné oprávněné orgány a o podobné zvláštní právní předpisy, jejichž adresátem jsou orgány činné v trestním řízení, patrně podle § 88a trestního řádu, Bezpečnostní informační služba podle § 6 až 8a zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů, a Vojenské zpravodajství podle § 9 a 10 zákona č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství. Takto vymezená právní úprava umožňující masivní zásah do základních práv nesplňuje požadavky kladené na určitost a jasnost z pohledu právního státu (viz bod 37).