32. Napadený zákon je podle navrhovatelů v rozporu i s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol"). Ústavní soud již v nálezech ze dne 17. června 2004sp. zn. I. ÚS 642/03(N 79/33 SbNU 259) a ze dne 9. března 2004sp. zn. Pl. ÚS 2/02(N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) poskytl ochranu legitimnímu očekávání uspokojení nároku jako ústavně garantovanému základnímu právu, které působí ve vztahu stěžovatele vůči státní moci. V této souvislosti zmínil i některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (navrhovatelé vedle těchto rozhodnutí poukazují i na rozsudek tohoto soudu ze dne 6. října 2005 ve věci stížnosti č. 1513/03 - Draon proti Francii), ve kterých byla poskytnuta ochrana legitimnímu očekávání a podle nichž je třeba zkoumat, zda zásah do vlastnického práva sledoval legitimní cíl, tedy zda na něm existoval veřejný zájem a zda byl v souladu se zásadou přiměřenosti.
33. Podle názoru navrhovatelů by mělo rozhodnutí o použití prosazených opatření ve stavebním spoření, zaměřených k úspoře prostředků státního rozpočtu za účelem snížení jeho deficitu, projít třístupňovým testem proporcionality, který užívá Ústavní soud pro posuzování kolize ústavně chráněných hodnot. Ve vztahu k posouzení komponentu potřebnosti přitom opětovně poukazují na možnost přijetí zákona s větším časovým předstihem, nikoliv vadnou legislativní procedurou. Pokud by ale znak potřebnosti byl chápán ve smyslu nezbytnosti neodkladných úspor na výdajové straně státního rozpočtu vzhledem k úsilí o snižování jeho deficitu, lze zpochybnit zejména přiměřenost takového kroku. Zatímco je totiž míra rizika značných hospodářských škod dosti sporná, míra zpochybnění majetkových nároků dotčených účastníků stavebního spoření je nepochybná. Z uvedeného tedy vyplývá, že zásah státu do majetkových nároků účastníků stavebního spoření vzniklých do 31. prosince 2010 je zcela nepřiměřený z hlediska použitých prostředků ve vztahu mezi omezením vlastnického práva a sledovaným cílem.
I./g
Námitka svévole zákonodárce při ukládání daní
34. Navrhovatelé mají za to, že zvláštní sazba daně ve výši 50 % byla stanovena zcela svévolně, aniž by vláda, resp. zákonodárce blíže objasnili, proč zavádí právě takto vysokou sazbu, jež je nesrovnatelná s jakoukoli jinou daňovou sazbou. V této souvislosti poukazují a sdílejí názor Asociace českých stavebních spořitelen, že se snížením státní podpory v 50% výši je spojeno systémové riziko rychlého a nadměrného odlivu vkladů. Podle navrhovatelů je zásah státu nepřiměřený, neboť zrušením daňového osvobození úroků z vkladů a záloh příspěvku dojde od 1. ledna 2011 k jejich zdanění běžnou 15% sazbou daně z příjmů, kdežto záloha příspěvku za rok 2010 má být zdaněna zvláštní sazbou 50 %. Pro účastníky smluv o stavebním spoření uzavřených do konce roku 2010 je nadto výše zálohy příspěvku za tento rok disproporčně stanovena i v důsledku plošného retroaktivního snížení příspěvků pro všechny smlouvy od 1. ledna 2011, což ještě prohlubuje svévoli při stanovení zvláštní sazby daně pro zálohy na příspěvky za rok 2010. Zároveň navrhovatelé opětovně zdůrazňují časový aspekt náhle zavedeného zdanění. V obecné rovině přitom poukazují na právní závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 8. října 1992sp. zn. Pl. ÚS 22/92(Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, ročník 1992, č. 11), podle kterého stát nesmí při stanovení daně postupovat libovolně.
I./h
Námitka porušení ochrany majetku (investic) a práva podnikat ve vztahu k vlastníkům stavebních spořitelen
35. Závěrem své argumentace navrhovatelé uvádějí, že napadeným zákonem nebyla zasažena jen práva účastníků stavebního spoření, nýbrž též práva vlastníků stavebních spořitelen. U těchto subjektů se nová právní úprava velmi pravděpodobně nepříznivě promítne v celkovém poklesu objemu vkladů ze stavebního spoření, což může vést až k destabilizaci tohoto oboru podnikání a ke zmaření investic vynaložených stavebními spořitelnami v dobré víře v relativní stabilitu právní úpravy. Tím může být ve své podstatě dotčeno jejich právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. V této souvislosti odkazují zejména na Závěrečnou zprávu z RIA k možné reakci akcionářů stavebních spořitelen, jakož i na vyjádření Ministerstva průmyslu a obchodu a České národní banky v rámci připomínkového řízení.
36. Mezinárodní smlouvy o ochraně a podpoře investic přitom standardně obsahují závazek spravedlivého a rovného zacházení se zahraničními investicemi, který spočívá v záruce, že legitimní očekávání zahraničních investorů v zachování stabilního podnikatelského prostředí nebude narušováno, dále závazek poskytnout zahraničním investicím plnou ochranu a bezpečnost, který spočívá v povinnosti státu zacházet se zahraničními investicemi s řádnou péčí, což zahrnuje zákaz jakýchkoli svévolných zásahů do zahraničních investic a závazek zdržet se i tzv. nepřímého (faktického) vyvlastnění zahraničních investic, tedy jakkoliv efektivně odejmout prospěch z investice. Tím, že napadená úprava nerespektuje závazky z mezinárodních smluv o ochraně investic, současně porušuje čl. 1 odst. 2 Ústavy, který zavazuje Českou republiku k dodržování závazků, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.
II.
Vyjádření účastníků řízení a amici curiae
37. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení účastníkům řízení, tedy Poslanecké sněmovně a Senátu. Současně požádal o vyjádření ministra financí jako představitele ministerstva, které by vzhledem ke své působnosti mohlo k návrhu uvést relevantní skutečnosti, a Asociaci českých stavebních spořitelen, která sdružuje jednotlivé stavební spořitelny působící v České republice.
II./a
Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
38. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 14. ledna 2011, podepsaném její předsedkyní Miroslavou Němcovou, pouze stručně shrnula průběh legislativního procesu.
39. Senát ve svém vyjádření z téhož dne, podepsaném jeho předsedou Milanem Štěchem, shrnul průběh legislativního procesu i senátní rozpravy, ve které bylo některými senátory upozorňováno na retroaktivitu návrhu zákona. Dále odkázal na své vyjádření ze dne 22. prosince 2010 ve věci vedené podsp. zn. Pl. ÚS 55/10(viz níže), v němž se vyjádřil k výtce odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům. V tomto vyjádření uvedl, že nově zvolení senátoři se nemohli zúčastnit schůze Senátu konané dne 12. listopadu 2010 v předchozím 7. funkčním období, protože v té době nebylo potvrzeno, že jejich mandát senátora skutečně vznikl. Mandát senátora sice vzniká druhým dnem prvního kola voleb, byl-li zvolen v prvním kole, nebo druhým dnem druhého kola voleb, byl-li zvolen ve druhém kole senátních voleb, senátoři však nemohou vykonávat svá práva a povinnosti spojené s mandátem, dokud není jednoznačně potvrzeno, že jejich mandát vznikl. Rozhodující závěr o platnosti voleb, resp. volby kandidáta a tím i vzniku jeho mandátu nelze učinit již v den ukončení hlasování v příslušném kole voleb do Senátu, a to především s ohledem na možnost soudního přezkumu voleb a s tím souvisejících lhůt. Státní volební komise vydává senátorům osvědčení o zvolení, kterým senátoři prokazují své zvolení, pouze v případě, že v jejich volebním obvodu nebyla podána volební stížnost, nebo sice podána byla, ale Nejvyšší správní soud ji pravomocně zamítl.
40. Zástupci obou komor ve svých vyjádřeních vyslovili souhlas s upuštěním od ústního jednání ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
II./b
Vyjádření ministra financí
41. Ministr financí Miroslav Kalousek ve svém vyjádření poskytl údaje vztahující se k počtu uzavřených smluv, vývoji počtu účastníků a výši poskytovaných záloh státní podpory v jednotlivých letech. Současně se vyjádřil k jednotlivým námitkám navrhovatelů.
42. Zdanění státní podpory za rok 2010 podle jeho názoru nepředstavuje ani použití pravé retroaktivity, ani ho nelze označit za nepřípustné použití retroaktivity nepravé. Obecně existují dva systémy, jakými se určuje okamžik vzniku příjmu. První je založen na cashovém principu, podle kterého příjem vzniká v okamžiku fyzického převedení hodnot, zejména peněžních prostředků. Je typický pro neúčtující osoby, neboť ty nevedou evidenci majetku a závazků v takovém rozsahu, aby bylo možno vždy určit okamžik vzniku nároku na daný příjem. Dalším důvodem jeho užití je jeho jednoduchost, a to především ve srovnání s druhým systémem podle aktuálního principu. Ten je založen na postupném vzniku celkového výnosu, jehož části lze pomocí kalkulace přiřadit k různým časovým obdobím. Tento princip je typický pro účetní jednotky, neboť účetnictví je na aktuálním principu obecně založeno.
43. Pro příjmy fyzických osob, o kterých není vedeno účetnictví, je základním pravidlem zdanění příjmů na bázi cashového principu. Na tomto principu je vystaveno zdanění těchto příjmů již od počátku účinnosti zákona o daních z příjmů. Vzhledem k tomu, že státní příspěvek je příjmem fyzické osoby, která o jeho přijetí nikdy neúčtuje, je rozhodným okamžikem pro zdanění tohoto příjmu okamžik fyzického přijetí peněžních prostředků na účet oprávněné fyzické osoby. Příjem, jakožto skutečnost relevantní pro daň z příjmů fyzických osob (předmět daně), vznikne tedy až přijetím tohoto plnění, tedy v předmětném případě až v roce 2011.
44. Ministr financí tedy nezastává názor, že se jedná o pravou retroaktivitu, neboť změna zákona o daních z příjmů se vztahuje pouze a výlučně na příjmy vzniklé (tj. přijaté fyzickou osobou) po účinnosti napadeného zákona, tj. po 1. lednu 2011. Navrhovatelé v této souvislosti zaměňují okamžik vzniku nároku na příjem (splnění podmínek pro připsání státního příspěvku za rok 2010) a okamžik vzniku příjmu (přijetí státního příspěvku fyzickou osobou v roce 2011) pro účely daně z příjmů. K tomu pro úplnost dodává, že úroky za rok 2010 jsou připisovány nejpozději k poslednímu dni kalendářního roku, tedy k 31. prosinci 2010, a proto se na ně zdanění srážkovou daní z příjmů se sazbou 15 %, které bude účinné od 1. ledna 2011, vztahovat nebude.
45. Napadená úprava tak vykazuje znaky pouze nepravé retroaktivity, neboť nezasahuje do právních nároků vzniklých a dospělých na základě původní právní normy. Pro nároky do účinnosti napadeného zákona platí výše státní podpory podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010. Sníženy jsou pouze ty nároky, které vzniknou po účinnosti tohoto zákona, tedy od 1. ledna 2011. Znamená to tedy, že nedošlo ke změně výše státní podpory za rok 2010 na základě zákona účinného v roce 2010. Tato podpora je účastníkům stavebního spoření přiznána dál v plné výši, pouze se na státní podporu vyplacenou v roce 2011, tedy příjem roku 2011, uplatňuje nově zavedená daň z příjmu, která odpovídá ústavnímu oprávnění státu ukládat zákonem daňovou povinnost.
46. K částečnému snížení výše státní podpory a ke vzniku právní povinnosti úhrady daně dochází v důsledku legitimního důvodu na straně státu, který plyne z nárůstu zadlužení veřejných rozpočtů. Nelze přitom mluvit o zásadním zásahu, o který by se jednalo v případě zpětného odebrání již poskytnuté státní podpory. Nejedná se proto ani o nepřípustnou nepravou retroaktivitu.
47. Ve vztahu k zásadě legitimního očekávání ministr uvedl, že tento pojem texty platných právních norem neznají a jeho aplikace je do značné míry výsledkem právní teorie a judikatorní činnosti obecných soudů a Ústavního soudu. Sám tento pojem chápe jako výkladem naplněné právo na spravedlivý proces v širším slova smyslu a jako zaručení právní jistoty, která je odvozena od existence právního státu. Jedná se tedy o právem chráněné přiznání právního statku žadateli za situace, kdy na tento statek není právní nárok, ale naopak z hlediska všech aspektů lze jeho přiznání spravedlivě očekávat, například z důvodu rovnosti všech účastníků jednotlivých řízení před zákonem. Pojem legitimního očekávání by měl navíc nacházet uplatnění především v individuálních případech v rámci konkrétních řízení. Je totiž především ochranou před svévolí státu. Naopak v případě změny zákona, jenž vyvolává pro všechny stejné důsledky, je jeho použití spíše nepřípadné.
48. Nedomnívá se, že by nárok na státní podporu vznikl již v okamžiku uzavření smlouvy o stavebním spoření, nýbrž až po splnění zákonných podmínek. Výši zálohy státní podpory, na kterou vznikne účastníkovi stavebního spoření nárok, je tak možné určit až na základě vložených prostředků v příslušném kalendářním roce. Účastník stavebního spoření tedy nemůže legitimně očekávat, že státem poskytovaná podpora v dané výši bude vyplácena neomezeně dlouho, zejména pokud se výrazně zhorší ekonomická situace státu nebo dojde k prohloubení deficitu veřejných financí. Takovýto stav si pak vyžaduje reakci také na straně výdajů státního rozpočtu, včetně výplaty státní podpory stavebního spoření. Za podpůrný argument pro to, že podpisem smlouvy není přesně dána výše státní podpory, a tedy ani nárok na její konkrétní výši, považuje ministr financí i to, že účastník stavebního spoření může dosáhnout na uspořené prostředky se zachováním nároku na státní podporu dříve, než dosáhne cílové částky, např. výpovědí smlouvy po tzv. vázací době či přijetím úvěru ze stavebního spoření. Stejně tak může v průběhu trvání smlouvy dojít ke korekci některých podmínek smlouvy, např. výše placených poplatků stavební spořitelně.
49. Ve svém vyjádření ministr poznamenává k údajnému odkazu navrhovatelů na nález ze dne 23. dubna 2008sp. zn. Pl. ÚS 2/08(N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.; odkaz na tento nález ve skutečnosti v návrhu obsažen není), že nárok na státní podporu stavebního spoření nelze považovat za sociální právo, neboť tato podpora neslouží k uspokojení hospodářských, sociálních a kulturních práv garantovaných Listinou. Není-li podle uvedeného nálezu namístě argumentovat legitimním očekáváním v případě podmínek a výše dávek sociálního zabezpečení, pak by takováto argumentace neměla mít místo ani v případě podmínek a výše státní podpory stavebního spoření.
50. Vyjádřil se též k podmínkám vyhlášení stavu legislativní nouze. Pokud by nedošlo včas ke změně právních předpisů, které byly východiskem pro sestavení úsporného rozpočtu, tak by mohly nastat dvě situace. V případě rozpočtového provizoria by se hospodaření řídilo objemem příjmů a výdajů rozpočtu schváleného pro rok 2010, kdy byl schodek státního rozpočtu vyšší, než je schodek schválený zákonem o státním rozpočtu České republiky na rok 2011. Ve druhém případě by byl schválen rozpočet bez dopadů zákonů schválených ve stavu legislativní nouze, což by znamenalo podstatně vyšší schodek státního rozpočtu, a to o přibližně 45 mld. Kč. Tím by se současně snížil výhled České republiky vyjádřený podílem deficitu veřejných rozpočtů na HDP z 4,6 % na 5,5 %, což je vyšší podíl, než byl schválen na rok 2010 (5,3 %).
51. Obě tyto situace by pro Českou republiku znamenaly značné škody. Rozpočtové provizorium by bylo jednoznačně vykládáno jako známka její vnitřní nestability a signál o tom, že není schopna prosadit takové reformy, aby udržela deficit veřejných financí v únosné míře. Schválením zákona o státním rozpočtu s vyšším schodkem by se Česká republika naopak vydala opačnou cestou, než je snižování deficitu veřejných rozpočtů a provádění reforem. To by zcela jistě změnilo postoj ratingových agentur a tržních účastníků v hodnocení úvěrového rizika České republiky na domácím a zahraničním kapitálovém trhu. Ačkoliv se Česká republika nachází ve výrazně odlišné pozici než např. Řecko, hodnocení úvěrového rizika ratingovými agenturami a hodnocení důvěryhodnosti dlužníka trhem by se mohlo velice rychle změnit k horšímu, pokud by se vláda přestala chovat předvídatelně, transparentně a z fiskálního hlediska odpovědně. Od ratingových agentur bychom mohli minimálně očekávat stažení pozitivního výhledu, ne-li změnu na výhled negativní či rovnou snížení ratingu České republiky. V této souvislosti by došlo k výraznému zvýšení nákladů na obsluhu státního dluhu, přinejmenším v důsledku vyššího rozpočtového schodku, a tedy vyšší výpůjční potřeby vlády v roce 2011 a vyšší rizikové přirážky státních dluhopisů.
52. Z těchto důvodů je ministr financí přesvědčen, že zákonem požadovanou existenci hrozby značné hospodářské škody lze považovat za zdůvodnitelnou. Důvodem, proč vláda požádala o vyhlášení stavu legislativní nouze až následně po neúspěšném pokusu projednat zákonné změny v prvním čtení, je skutečnost, že až ve chvíli, kdy bylo zřejmé, že včasné přijetí zákona Poslaneckou sněmovnou není možné, nabyla hrozba značné hospodářské škody reálné podoby. Jednalo se tedy o skutečnost novou, původně neznámou a nepředvídatelnou, a bylo na ni třeba odpovídajícím způsobem reagovat, což vláda učinila.
53. Dále se zabýval i námitkami ve vztahu k ochraně majetku (investic). Ústavní pořádek podle jeho názoru prioritně chrání majetek existující a především majetek získaný legitimním a nezpochybnitelným způsobem. Skutečnost, že nějaká hodnota byla v minulosti vyplacena, však neznamená, že se stejné očekávání její výplaty v budoucnu stává majetkem chráněným ústavním pořádkem.
54. Navrhovaná opatření ke snížení fiskálních výdajů a na podporu fiskálních příjmů se budou přímo vztahovat na samotné účastníky stavebního spoření, přičemž na stavební spořitelny dopadnou pouze nepřímo. Rozhodnutí státu o trvání a formě podpory bydlení je zde projevem jeho suverenity a musí být činěno v kontextu hlavního veřejného zájmu nutnosti snížení deficitu státního rozpočtu, který je v současné době považován za prioritní úkol s celospolečenským dopadem. Nutnost přijetí takových opatření je přitom ze strany státu avizována již několik let. Tato opatření přitom budou účinná jednotně na všechny tyto účastníky, a nelze je proto považovat ani za selektivní či diskriminační. Ve větším daňovém zatížení tedy nespatřuje porušení ochrany majetku (investic) ani práva podnikat. Akceptování závěru, že zrušení určité daňové výhody na produktu, který podnikatel poskytuje, je porušením ochrany investic a práv podnikat, by prakticky znamenalo nezbytnost rezignovat na jakékoliv zvyšování daní či rušení daňových výjimek.
55. I přes omezení státního příspěvku, který dotuje systém stavebního spoření jako celek, zůstává pro futuro zachována státní podpora. To je naopak projevem ohleduplnosti zákonodárce, který tím předchází zhroucení systému stavebního spoření, které by mohlo mít důsledky jak pro stavební spořitelny, tak také pro vkladatele. Odstranění výhod stavebního spoření by totiž s velkou pravděpodobností vedlo k poklesu zájmu o vklady do stavebních spořitelen, což by mohlo mít fatální důsledky pro jejich cashflow. Stavební spořitelny podnikají se státní podporou, přičemž podle názoru ministra je logické a správné, že nástroje státní dotační politiky nezakládají neomezený ústavním pořádkem chráněný nárok finančních institucí z těchto nástrojů těžit.
56. Ministr financí považuje stavební spoření za finanční politiku svého druhu, kterou stát zatěžuje svůj rozpočet ve prospěch fyzických osob, protože svého času existovaly věcné důvody k podpoře určitého segmentu obyvatel a jeho spořicí činnosti. Podpora rozhodně nesměřovala k podpoře podnikatelské či jiné činnosti a stejně tak neměla v sobě žádný náznak prvku dlouhodobé udržitelnosti, nehledě k tomu, že systém stavebního spoření z podstaty věci nemůže být neměnný a věčný. Současně představuje tento institut podpůrný nástroj státu, který dlouhodobě podporuje střední a vyšší příjmové skupiny obyvatel. To samo o sobě popírá možný zásah do sociálních práv a doplňuje naopak rozumné odůvodnění zákona, jehož věcný účel tak dle jeho názoru nemůže překročit hranice ústavnosti, protože stát při redukci podpory, pokud redukuje podporu bohatším vrstvám obyvatel (ve srovnání s chudšími vrstvami, které si stavebně nespoří), postupuje z hlediska obecné spravedlnosti přiměřeně.
57. K námitce navrhovatelů, že účastníci stavebního spoření měli velmi krátkou lhůtu k reakci na nové podmínky, uvádí, že tuto lhůtu vypočítávají od okamžiku vyhlášení zákona do jeho účinnosti. Připomíná však, že diskutovaná legislativní úprava vychází z koaliční smlouvy a programového prohlášení vlády, které byly veřejnosti známé a regulátorem komentované již v létě roku 2010. Nesouhlasí proto s argumentací, že se jednalo o náhlou a poprvé v říjnu 2010 zmíněnou úpravu, která nemohla být účastníky systému stavebního spoření nijak očekávána.
II./c
Vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen
58. Asociace českých stavebních spořitelen ve svém stanovisku ze dne 14. ledna 2011 poukázala na základní charakteristiky systému stavebního spoření. Stavební spoření představuje relativně uzavřený systém účastníků, jenž funguje na principu solidárnosti. Větší část klientů spoří, aby si z jejich úspor mohli ostatní klienti půjčit na bydlení. Jiní účastníci, kteří nevyužijí možnosti úvěru (tzv. přátelští klienti), jsou zase motivováni státní podporou ke spoření. Podle statistiky je v současnosti průměrný vklad přibližně 85 000 Kč a průměrný úvěr přesahuje 510 000 Kč. Český systém stavebního spoření tak potřebuje přibližně pět přátelských klientů pro to, aby mohl být poskytnut jeden průměrný úvěr. I klienti, kteří své úspory na určitou dobu odloží do stavební spořitelny, jsou tak žádoucí pro fungování tohoto systému, neboť tyto peníze dají k dispozici účastníkům, kteří chtějí nebo potřebují úvěr na financování svých bytových potřeb.
59. Po fázi, kdy byly v českém stavebním spoření kumulovány prostředky (zejména do roku 2005) za účelem vytvoření velkého a stabilního klientského kolektivu, posílila v posledních letech význam také fáze úvěrová. Tento vývoj je založen na existenci poptávky po úvěrech na bydlení a dostatku zdrojů stavebních spořitelen (tedy klientských vkladů) pro poskytování úvěrů. Obě podmínky současná situace splňuje, a proto stavební spoření významně přispívá k podpoře financování bydlení v rámci České republiky, když aktuálně je evidováno 997 400 aktivních úvěrových případů. Bez náležitého přílivu zdrojů nebudou stavební spořitelny schopny současnou úroveň (objem i počet) úvěrů v budoucnu udržet. Bude-li zohledněno, že dlouhodobě je nejčastějším účelem poskytnutých půjček financování rekonstrukcí a modernizace bydlení, mělo by omezení stavebního spoření negativní dopad na postupující revitalizaci zanedbaného bytového fondu, neboť k takovýmto úvěrům neexistuje srovnatelná tržní alternativa (hypoteční úvěry jsou podmíněny zastavením nemovitosti a spotřebitelské úvěry jsou nabízeny za přinejmenším dvojnásobné úrokové sazby).
60. Na úrovni systému způsobí každé omezení atraktivity produktu prostřednictvím snížení státní podpory odliv klientů (střadatelů) a bez nich nebude možné pokrýt poptávku klientů, kteří si chtějí půjčit. Přitom změna podmínek je zpravidla prováděna jednostranně. Jsou měněny podmínky zhodnocování vkladů, ale nedochází k žádné změně nároků a podmínek pro poskytování úvěrů ze stavebního spoření. Stavební spořitelny poskytují dlouhodobé úvěry povinně ze zákona, což také předpokládá, že zákonodárce vytvoří stabilní rámec produktu na dobu reálně odpovídající dlouhodobým úvěrům, tedy 15 až 20 let. Lze ale předpokládat i další dopady, jež mají spíše makroekonomický a společenský charakter. Úspory, které slouží jako zdroje pro úvěry, jsou prostřednictvím stavebního spoření investovány do reálné ekonomiky, kde nejen generují daně, ale přímo také podporují zaměstnanost. Tento přímý efekt je mezi státem podporovanými spořicími produkty unikátní. Žádný jiný státem dotovaný produkt navíc není tak těsně svázán s účelem svého zřízení, jako je tomu u stavebního spoření, neboť poskytování úvěrů je plně vázáno na bytový účel.
61. Výdaje státu na podporu stavebního spoření jsou sice nezpochybnitelné, ale od roku 2005 setrvale klesají, zatímco příjmy plynoucí ze zdanění ekonomických činností, které s ohledem na celkově vysoké objemy každoročně poskytovaných úvěrů generuje stavební spoření, dále rostly a v současnosti stagnují nebo klesají jen velmi mírně. Asociace zastává na základě popsaných základních souvislostí systému stavebního spoření názor, že omezování výdajů na stavební spoření přinese zásadní negativa, z nichž mezi nejevidentnější patří snížení daňových výnosů státu, snížení dostupnosti levných úvěrů na bydlení, zvýšení nezaměstnanosti v důsledku nižšího objemu stavební výroby a omezení systému, který nyní přináší silná pozitiva za stále klesajících výdajů státu.
62. Ve vztahu k námitkám týkajícím se legislativního postupu asociace uvedla, že již ve svém stanovisku v rámci připomínkového řízení upozorňovala na negativní dopady použití § 10 zákona o stavebním spoření, ve znění napadeného zákona, na všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření. Jedná se především o dopady na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření, kteří své smlouvy uzavřeli do data počátku účinnosti novely, v některých případech se však bude jednat i o pravé retroaktivní účinky. Je přesvědčena, že zachování stávajícího režimu stavebního spoření nepředstavuje hrozbu značných hospodářských škod pro Českou republiku, která byla deklarovaným důvodem pro přijetí novely ve stavu legislativní nouze. V této souvislosti poukazuje na Studii efektů stavebního spoření pro ekonomiku a společnost, zpracovanou v srpnu 2010 společností Next Finance, s. r. o., pod vedením Ing. Vladimíra Pikory, Ph.D. Z této studie vyplývá, že za rok 2009 bylo na státní podpoře vyplaceno něco málo přes 13 mld. Kč, zatímco ze stavebního spoření obdržely veřejné rozpočty na daních více než 25 mld. Kč a do bytového fondu bylo ze stavebního spoření jenom prostřednictvím úvěrů investováno cca 65 mld. Kč. Podíl stavebního spoření na financování bytové výstavby přitom dosahoval výše mezi 40-60 %. Ze studie také vyplývá, že výdaj státního rozpočtu ve výši 1 mld. Kč na státní podporu generuje v důsledku multiplikačních efektů v rámci systému stavebního spoření nejméně 251 nových pracovních míst ve stavebnictví (tj. za rok 2009 nejméně 3 329 nových míst). Zmíněná data svědčí pro závěr, že stavební spoření se významně podílí na zajišťování bytových potřeb obyvatelstva.
63. S poukazem na zprávu RIA k návrhu napadeného zákona asociace naopak poukazuje na jeho možný důsledek v podobě ohrožení likvidity stavebních spořitelen, což vnímá jako skutečnou hrozbu velkých hospodářských škod, které by se dotkly účastníků stavebního spoření a jejich prostřednictvím celého hospodářství. Jednalo by se např. o nedostatek prostředků pro výplatu vypovězených smluv či nemožnost poskytovat včas řádné úvěry ze stavebního spoření.
64. Jednorázové zdanění státní podpory za rok 2010 mimořádnou srážkovou daní ve výši 50 % považuje asociace za protiústavní, neboť předmětné ustanovení má pravé retroaktivní účinky. Jak vyplývá z § 36 odst. 8 zákona o daních z příjmů, ve znění napadeného zákona, i z § 4 odst. 3 zákona o stavebním spoření, v aktuálním znění, vznikl nárok na zálohu státní podpory za rok 2010 již v tomto roce. Vzhledem k podmínkám stanoveným zákonem o stavebním spoření (zejména § 4 a § 11 odst. 1), které se vztahují ke konkrétnímu kalendářnímu roku, v němž účastník požaduje státní podporu, je nejpozději ke konci tohoto roku postaveno najisto, zda došlo ke splnění všech okolností podmiňujících v tomto roce nárok na zálohu státní podpory. Tím, že napadený zákon podrobuje v roce 2011 zpětně dani z příjmu již vzniklý nárok na zálohu státní podpory, zasahuje do právních důsledků minulých dějů, které podle zákona o stavebním spoření podmiňují nárok na roční zálohu státní podpory a jakožto podmínky nároku za rok 2010 se zcela odehrály a byly dokončeny právě v uvedeném roce.
65. Napadený zákon byl navíc publikován ve Sbírce zákonů až 8. prosince 2010, čímž podle názoru asociace došlo i k podstatnému dotčení oprávněných očekávání účastníků stavebního spoření. Ti totiž plnili po celý rok 2010 podmínky nároku na zálohu státní podpory za tento rok (zejména prováděli vklady na účty stavebního spoření ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o stavebním spoření) ve víře opřené o tehdy platný právní stav a dosavadní zkušenost, že z těchto vkladů obdrží zálohu státní podpory v zákonem stanovené a daní nezkrácené výši. Obvykle se přitom nové daňové povinnosti upravují právním předpisem tak, že jsou známy před počátkem příslušného zdaňovacího období, v němž se nabývají jimi zdaňované příjmy, aby nové právní situaci mohl poplatník přizpůsobit své chování. Překvapivý je i sám fakt, že zákonodárce nově považuje za zdanitelný příjem účastníka zálohu státní podpory. Ta je ovšem na účtu stavebního spoření ve smyslu § 12 odst. 1 zákona o stavebním spoření pouze evidována, a tudíž v době svého poukázání nepředstavuje reálný disponibilní příjem účastníka. Tímto příjmem se stane až po ukončení celého spoření, a to jen za předpokladu splnění podmínek pro výplatu celé státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření. Napadeným zákonem je tak zcela neočekávaně a v rozporu s daňovými zvyklostmi zdaněno pouze očekávání budoucího (navíc podmíněného) příjmu.
66. Asociace dále upozorňuje, že předkladatel napadeného zákona si byl zřejmě vědom hrozby potenciálního porušení zákazu pravé retroaktivity, neboť pro redukování výše zálohy státní podpory za rok 2010 zvolil odlišnou metodu (jednorázovou speciální daň) než pro následující roky. Je přitom zřejmé, že sledovaný účel obou způsobů redukce výše státní podpory zakotvených v novele je stejný, a to omezit státní podporu stavebního spoření na polovinu u všech stávajících i nově uzavřených smluv, jak plyne z politických deklarací současné vládní koalice (viz str. 5 koaliční smlouvy a programové prohlášení vlády). Vzhledem k tomu, že zavedení této daně má na účastníky stejný hospodářský účinek, jako by mělo retroaktivní snížení sazby státní podpory i za rok 2010 u stávajících smluv, představuje zvolená metoda nepovolené obcházení ústavního zákazu pravé retroaktivity právního předpisu, pročež by měla být posouzena stejně jako nedovolený případ pravé retroaktivity.
67. Shodně s obsahem návrhu vnímá asociace i nepříznivý dopad zvoleného způsobu právní úpravy na jednotlivé skupiny účastníků stavebního spoření v různém rozsahu, a to bez jakéhokoliv legitimního důvodu. Na jedné straně je zde velká skupina účastníků, které bude záloha státní podpory krácena, protože bude k jejich smlouvám poukázána až v roce 2011 (viz § 36 odst. 8 zákona o daních z příjmů, ve znění napadeného zákona). Naproti tomu existuje skupina účastníků, jejichž smlouvy byly uzavřeny do konce roku 2003 a u nichž Ministerstvo financí v praxi uplatňuje § 11 odst. 3 zákona o stavebním spoření, ve znění účinném do 31. prosince 2003. Podle něj se u smluv, jež byly ukončeny v prvním pololetí kalendářního roku, žádá o státní podporu za tento rok vždy k 30. červnu. Účastníkům v rámci této skupiny byla již státní podpora za rok 2010 vyplacena v plné a nezdaněné výši, a to jen na základě nahodilého faktu, že doba spoření u jejich smlouvy z jakéhokoliv důvodu skončila už v prvním pololetí roku 2010. Přitom tato skutečnost není z hlediska zdanění vůbec podstatná, neboť povaha příjmu účastníků v rámci druhé uvedené skupiny je totožná s povahou příjmu účastníků v rámci první uvedené skupiny. Stále jde o zálohu státní podpory za rok 2010, s níž by mělo být nakládáno shodně u všech jejích příjemců. Účastníci v rámci první uvedené skupiny jsou tedy znevýhodněni oproti účastníkům z druhé zmíněné skupiny tím, že včas neukončili smlouvu o stavebním spoření. Vzhledem k přijetí novely až ke konci roku 2010 neměli tito znevýhodnění účastníci ani reálnou možnost tak učinit, a tím se nepříznivému důsledku v podobě mimořádné daně vyhnout.
68. O snaze předkladatele návrhu napadeného zákona obejít ústavní zákaz pravé retroaktivity svědčí i nestandardně vysoká sazba daně, která podstatně mění míru zhodnocení úspor účastníků stavebního spoření na rok 2010 státní podporou. Tu přitom účastníci oprávněně očekávali, neboť se spoléhali na právní stav existující během celého roku 2010, kdy na své účty vnášeli vklady rozhodné pro vznik nároku. V praxi je pak důsledkem to, že účastníci s dosavadním maximálním limitem státní podpory ve výši 3 000 Kč ročně (tedy zejména účastníci se smlouvami uzavřenými od 1. ledna 2004 do konce roku 2010) budou moci za rok 2010 obdržet na záloze státní podpory maximálně 1 500 Kč, čímž nedosáhnou ani maximální výše zálohy státní podpory stanovené na další rok (2 000 Kč), zatímco ti, jejichž dosavadní limit byl ve výši 4 500 Kč (tedy zásadně účastníci se smlouvami uzavřenými do konce roku 2003), mohou za rok 2010 obdržet zálohu až ve výši 2 250 Kč. Předkladatelem novely přitom nebyl deklarován žádný legitimní důvod pro toto odlišné daňové zacházení a podle názoru asociace takový důvod ani neexistuje. Proto asociace považuje tyto disproporční účinky novely za odporující ústavnímu zákazu diskriminace i ústavnímu principu ochrany oprávněných očekávání adresátů právních norem.
69. V další části svého vyjádření se asociace zabývala i důsledky čl. II napadeného zákona, podle něhož má být použit § 10 zákona o stavebním spoření na všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na to, kdy byly uzavřeny. Za jeho nejzávažnější problematický účinek považuje dopad na právo započítávat částku uspořenou v aktuálním kalendářním roce a přesahující maximální limit, z něhož lze v tomto roce nárokovat státní podporu, do základu pro výpočet státní podpory v následujících letech. U smluv o stavebním spoření uzavřených do 31. prosince 2003 se v této otázce až do konce roku 2010 uplatňovala právní úprava účinná ke dni jejich uzavření, která umožňovala neomezenou možnost převodu nadlimitní uspořené částky aktuálního roku do dalších let pro účely nárokování státní podpory. Až pozdější zákon č. 423/2003 Sb. změnou § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření omezil tuto možnost pro smlouvy uzavřené od 1. ledna 2004 podmínkou, že tyto smlouvy byly již od svého počátku uzavřeny s požadavkem na státní podporu a tento požadavek nebyl po dobu trvání smlouvy změněn. Přechodné ustanovení čl. II napadeného zákona tyto podmínky stanovuje pro všechny smlouvy bez ohledu na datum jejich uzavření, čímž ve vztahu ke smlouvám uzavřeným do konce roku 2003 generuje zásadní změnu přístupu v této otázce. V důsledku této skutečnosti tak u smluv, u kterých nebyla po určitou minulou dobu od jejich uzavření do konce roku 2010 požadována státní podpora, bude účastníkovi počínaje rokem 2011 odňat nárok na započítání uspořené částky z minulých let do základu pro výpočet státní podpory (a tím eo ipso nárok na státní podporu z celé částky vysokých vkladů vnesených do konce roku 2010). Asociace v tom spatřuje nedovolené pravé retroaktivní působení napadeného zákona tím, že existenci již vzniklého nároku na převod uspořené částky do budoucích let pro účely nárokování státní podpory podmiňuje dalšími skutečnostmi. Podle expertního odhadu asociace se přitom jedná o tisíce případů, které vznikly především v souvislosti se snížením státní podpory zákonem č. 423/2003 Sb., kdy si v reakci na jeho přechodná ustanovení řada účastníků uzavřela smlouvy bez požadavku na státní podporu s tím, že o ni požádají do konce roku 2004.